东港市土地利用总体规划说明.doc

东港市土地利用总体规划说明（2006-2020年）东港市土地利用总体规划说明（2006-2020年）东港市土地利用总体规划修编办公室二一年八月目 录第一章现行规划实施情况、存在问题及经验1第一节 现行规划实施情况1第二节 现行规划实施存在的主要问题9第三节 对本轮规划主要经验及建议11第二章 基础资料与数据来源，规划基础数据的采用14第三章 规划目标确定的依据、协调过程21第一节 规划目标确定的依据21第二节 规划方案与经济社会发展协调性分析27第三节 经济社会发展目标预测33第四章 土地利用结构与布局调整的主要原则与要求38第一节 土地利用结构与布局调整的主要原则38第二节 土地利用布局调整的基本要求43第三节 土地利用布局50第五章 耕地和基本农田保护57第六章 建设用地调控60第七章 土地整治62第八章 土地用途分区及管制规则确定的依据及办法64第一节 土地用途分区及管制规则确定的依据64第二节 土地用途分区及管制规则确定的办法65第九章 建设用地空间管制区与土地用途区的协调77第十章 乡（镇）规划方案分解依据和方法83第一节 乡（镇）规划方案分解依据83第二节 乡（镇）规划方案分解方法84第十一章 规划环境影响评价92第一节 东港市主要生态环境问题92第二节 规划方案与环境保护协调性分析95第三节 规划实施对环境可能造成的影响分析97第四节 预防和减轻不良环境影响的对策和措施104第十二章 规划实施的保障措施107第一节 建立健全规划实施的行政管理保障体系107第二节 建立健全规划实施的社会公众参与保障体系108第十三章 与上级规划、相关规划协调过程110第十四章 规划方案可行性论证116第十五章 规划中公众参与的总结118附表1 东港市土地利用结构平衡表(2006-2010年)附表2 东港市土地利用结构平衡表(2006-2020年)126第一章 现行规划实施情况、存在问题及经验第一节 现行规划实施情况一、规划实施背景经过十几年的改革开放，上世纪九十年代我国经济进入快速发展阶段，特别是邓小平同志南巡讲话后，经济发展更是生机勃勃，各地出现了开发区建设热潮。“过热”的经济建设行为造成了土地大量浪费，耕地锐减的局面。在这样的国际国内形势下，党中央国务院采取果断措施，发出了关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知（中发199711号文），同时冻结“耕地占用审批”一年多，并于1998年修订了土地管理法，确立了土地利用总体规划的法律地位。东港市土地利用总体规划（1997-2010年）就是在这一背景下编制完成的。二、规划目标落实情况东港市土地利用总体规划（1997-2010）实施9年来，在严格保护耕地特别是基本农田、加强土地对国民经济的宏观调控、实施土地用途管制、促进土地集约合理利用、保护生态环境等方面发挥了重要的指导作用，有力地保障了工业、基础设施和城镇合理发展用地，促进了东港市经济社会的全面发展。（一）建设用地增加规模超出了控制目标现行土地利用总体规划要求到2010年全市建设用地总量减少幅度为198公顷，其中城镇村及独立工矿用地减少幅度为756公顷，交通用地总量增长为497公顷以下，水利设施用地总量增长为60公顷以内。根据原土地利用现状详查数据和变更调查数据，东港市城镇村及独立工矿用地减少幅度为117公顷，其中城镇用地增加1179公顷，居民点用地减少376公顷，独立工矿用地增加245公顷，交通用地增加782公顷，水利用地减少27公顷，实际除水利设施用地外，各项用地指标均超出规划预期。但是从整体上看，虽然建设用地超过预期规划指标，但是在建设用地增加的前提下，农用地的数量没有发生减少，很大原因是在开发未利用地资源的基础上，保障了建设用地的开发建设。（二）土地开发整理补充耕地未能达到占补平衡现行规划要求规划期内东港市通过土地整理复垦和开发补充耕地8934公顷，其中土地整理补充耕地267公顷，土地复垦补充耕地802公顷，土地开发补充耕地7865公顷。根据“四清查、四对照”相关数据（1997-2004年）显示，规划实施以来，全市通过农村土地整理复垦以及其他土地开发共增加耕地面积1817公顷。可见，由于东港市补充耕地数量远低于规划数量，土地开发整理补充耕地与建设占用耕地数量未能达到占补平衡。（三）耕地与基本农田保护目标实施情况现行规划确定东港市基本农田面积82151公顷，基本农田保护率为89.40%。1997年以来，全市共减少基本农田面积1102公顷，通过规划调整补划2233公顷。根据2005年基本农田大检查成果，当前东港市基本农田保护面积为81724公顷，全部为耕地。现行规划实施以来，全市基本农田减少1102公顷，其中建设占用608公顷，农业结构调整494公顷 。1997-2005年补划基本农田面积2233公顷，保护率是90.26%，符合规划下达基本农田保护目标，基本农田的总体质量良好。（四）“四查清，四对照”情况1.查清了19972005年东港市新增建设用地数量、结构、分布情况及动态变化现行规划实施以来，东港市新增建设用地1531公顷，其中新增城镇用地10公顷，新增农村居民点用地80公顷，新增独立工矿用地719公顷，新增交通用地572公顷，新增水利设施用地150公顷。新增建设用地中，主要为新增独立工矿用地，占新增建设用地总面积的46.96%；新增农村居民点用地占新增建设用地总量的5.23%，而新增交通用地占新增建设用地总量的37.36%，新增水利设施用地占新增建设用地总量的9.80%，新增城镇占新增建设用地总量的0.65%。从总体来看，新增建设用地面积具有逐年增大的趋势，这反应了东港市工业化、城镇化初期工业建设、城镇建设、交通基础设施建设的用地需求特征。2.查清了东港市1997-2005年耕地和基本农田保护面积及变化情况根据东港市原土地变更调查数据，1996年全市耕地面积为91901公顷，2005年全市耕地面积为90543 公顷，规划实施以来，全市耕地净减少1358公顷，减少百分比为1.48%，减少幅度相对较小。按照原土地利用现状详查和变更调查数据，全市耕地减少中，农业结构调整减少耕地267公顷，建设占用耕地727公顷。可见农业结构调整与建设占用是近年东港市耕地减少的主要原因。规划实施以来全市通过土地开发、整理和复垦全市补充耕地1817公顷，其中未利用土地开发增加耕地1521公顷，农田整理和农村居民点整理增加耕地267公顷，土地复垦增加耕地29公顷。可见，未利用土地开发补充耕地是近年东港市增加耕地的主要来源。根据2005年基本农田大检查成果，当前东港市基本农田保护面积为81724公顷，全部为耕地。现行规划实施以来，全市基本农田占用1102公顷，其中建设占用608公顷，农业结构调整494公顷 。1997-2005年补划基本农田面积2233公顷，保护率是90.26%。3.查清了东港市各类建设用地中低效利用和闲置土地情况通过对全市城镇、农村居民点、独立工矿、交通、水利设施等建设用地的清查，发现全市有低效利用土地近67公顷，其中规划期内可调整土地67公顷。按照城镇用地容积率低于1.4，建筑密度低于40%，人均建设用地大于110平方米/人等标准来计算，目前全市有低效利用的城镇（含园区）用地20公顷，其中规划期内可调整面积20公顷。按照独立工矿用地投资强度低于600万元/公顷，容积率低于0.6，建筑密度低于30%，土地产出率低于2000万元/公顷等标准来计算，目前全市有低效利用的独立工矿用地5公顷，其中规划期内可调整面积5公顷。按照农村居民点用地容积率低于0.30以及人均建设用地大于150平方米/人等标准计算，全市有低效农村居民点用地42公顷，其中可调整面积42公顷。4.查清了东港市违法占地的数量和处理情况。19972005年间，全市土地利用计划下达农用地转用计划1500 公顷，其中耕地转用700公顷。实际建设占用农用地总量为1561公顷，违法占用农用地79 公顷，其中已处理79公顷，全部进行了相应处理。19972005年间，全市实际建设占用耕地总量为778公顷，其中违法占用51公顷，其中已处理51公顷，全部进行了相应处理。从违法用地的处理上看，超占土地的复耕已经落实，安置补偿、占补平衡、上缴新增建设用地土地有偿使用费等措施到位。三、规划实施的主要成效东港市土地利用总体规划（1997-2010年）于1997年开始编制。该规划对东港市合理利用土地资源，切实保护耕地，以供给引导需求起到了积极的促进作用。（一）树立了土地利用总体规划的龙头地位自规划实施以来，东港市严格以土地利用总体规划为依据，实施土地用途管制制度，实现了占用土地在时空上的有序性，使土地利用总体规划的地位发生了根本性的转变，确立了土地利用总体规划前所未有的地位，树立了土地利用规划的权威性，土地利用总体规划在土地利用和管理中发挥了重要作用。通过几年的实施，土地利用总体规划的宏观调控作用日益显现，经济建设、城市化发展和土地利用规划布局更为紧密，城市规划、水利规划、交通规划等部门规划与土地利用总体规划的协调性更好，土地利用规划作为“龙头”规划为其他部门规划的实施提供了保障。（二）增强了按土地利用规划用地的意识随着土地利用规划龙头地位的确立，土地利用规划在群众中的影响越来越深远，按规划用地已逐步成为共识，这表现在三个方面：一是土地利用管理部门按规划用地的意识不断增强。在建设用地供应上，引入了规划调控的理念，总量调控、控制增量、盘活存量已成为宏观管理的基本方法，政府在协调建设发展与耕地保护的矛盾中体会到了统筹安排各业用地的重要性。二是土地使用者按规划用地的意识不断增强。市政府和国土资源管理部门在用地审批中，较好地坚持了对不符合用地规划的选址不予审批，或确因建设项目需要而调整用地规划后方可办理手续，使用地使用者在用地手续申办过程中加深了用地必须符合规划的认识，得到了土地利用规划重要性的教育，也增强了按规划用地的意识。三是通过违法案件查处的宣传和教育，社会各界的规划用地观念不断提高。土地管理法和土地利用规划实施以来，凡违反规划用地批地、未批先用、少批多占等违法用地行为，严格根据法律的规定追究有关责任人的法律、行政或经济责任，对违法用地、批地的处罚力度是前所未有的，这使按规划用地成为全社会的共识。（三）推动了产业结构的调整调整和优化产业结构，是全面落实科学发展观的重要环节。在全面建设小康社会和提前基本实现现代化的过程中，产业结构从低水平状态向高水平状态的发展，很大程度取决于资源的基础性配置，土地作为重要的不可再生资源在产业结构的调整过程中起着极为重要的作用。1997-2010年土地利用规划的实施，城市规划与土地利用规划衔接性增强，城市土地利用结构得到了优化配置，城市土地的有效利用和集约利用得到了增加。（四）弥补了土地资源配置“市场失灵”的缺陷在规划实施过程中，一方面严格按土地利用规划的用途有计划供给土地，另一方面采取市场调节措施发挥市场机制对土地资源的配置作用，如采用招标拍卖等手段出让国有土地，扩大国有土地有偿使用的范围等。通过实施土地用途管制制度，严格控制建设占有耕地的数量，有计划地调控土地供应总量，使土地市场走上供给引导和制约需求的轨道，遏制了土地市场的不公平竞争，也遏制了圈地等不良投机性行为的产生，消除了城市盲目扩张、乱占滥用耕地所带来的外部不经济性或成本溢出现象，有效地配置了土地资源，大大提高了土地的资产价值和土地资源的利用效率。（五）促进城镇体系和产业协调发展土地利用总体规划通过合理配置土地资源，促进各业之间、城乡之间协调发展。1997-2010年土地利用总体规划结构调整方案是在国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要指导下，在对土地利用现状及其特征进行综合研究，对今后土地利用目标进行科学预测的基础上，根据上级下达的各项规划指标，参照各部门用地规划及各区乡镇土地利用规划概要，经多方协调后形成的，具有较强的可操作性。土地利用规划的总目标与经济发展目标相一致，土地利用的目标充分保证了上级各项规划控制指标的落实，紧密结合了各业经济发展的要求，基本满足城镇体系和各产业对用地的需求。（六）优化了土地利用结构土地利用规划是从综合开发利用的目的出发，利用系统科学的思想正确处理土地合理利用的空间和数量构成，优化土地利用结构，从而为社会、经济和生态环境的协调发展提供良好的基础。（七）有效控制建设用地的过度扩张，促进了土地的集约利用规划实施后，分配了建设用地的数量，规定了建设用地规模控制圈，将建设用地限制在一定范围内进行，在日常审批时，对不在建设用地控制圈内选址的土地除国家重点建设项目外，一般不予批准，从而有效地改变了过去建设项目用地随意选址、分散的格局，对城镇建设和农村居民点用地的集中建设起到了较好的控制作用。促使土地需求者通过盘活城镇存量土地，不断挖掘城镇存量建设用地的潜力，来满足土地需求，从而实现土地的集约利用。第二节 现行规划实施存在的主要问题一、建设用地空间不足现行规划是按上级下达的规划控制指标来编制规划方案的，这是从严格保护耕地及切实保障国家粮食生产安全的角度出发的。但社会经济发展、城市化建设等因素对建设用地需求的不确定性影响较大，一次性下达的控制指标很难准确把握社会经济发展和城市化建设命脉，也就意味着下达指标很难满足经济发展的用地需要。规划中建设用地的控制指标与实际脱节，不符合社会经济发展对土地的需求。从土地利用总体规划的本质讲，土地利用总体规划的根本目标是要保障国民经济和社会的可持续发展。随着社会经济的快速发展，今后建设用地占用耕地的数量将进一步增加，建设用地需求量与控制指标的矛盾将更为突出。二、建设用地空间布局不合理，规划局部调整频繁现行规划用地指标分配基本上采取了平均分配法，用地布局基本上是在与其他规划相衔接的基础上确定的。规划实施后，经济发展成非均衡态势，建设用地需求相对集中，造成局部建设用地供求矛盾突出，与供求矛盾一致的是布局矛盾。另一方面，建设用地预留空间不足，也是产生土地利用规划局部调整的重要原因。由于规划编制弹性严重不足，当有建设用地需求时，土地利用规划没有足够的空间予以满足，只得通过规划的局部调整加以解决。土地利用规划的频繁调整，使规划管理面临两难局面，不调整规划不能满足现实建设用地需求，频繁调整规划，又使规划失去严肃性。由此可见，建设用地空间布局不合理，规划局部调整频繁，直接影响了规划的严肃性和规划的成效。三、交通等线状工程规划用地布局刚性有余，弹性缺乏现行规划中，线状工程用地的规划布局是根据有关部门的规划编制的，根据基本农田条例第十条中“铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区”的规定，线状工程两边规划布局的通常是基本农田。但线状工程建设用地具有一定的特殊性，施工时经常会根据实际情况作线路调整，这不仅涉及建设占用基本农田，还涉及规划布局的调整。这种线状工程规划用地布局刚性有余，弹性不足的状况，一方面难以使规划有效实施，另一方面大大降低了规划的权威性。四、基础数据的准确性有待核实部分数据相互矛盾，基础数据的准确性有待核实。现行规划基础数据采用层层“报表”方式，面积基本上是用手工量算的空间数据，存在较大的“误差”，导致形成的图形、统计表、规划文本之间不一致，以此为依据来研究规划发展战略、制定规划布局、预测发展规模、确定用地指标，必然影响规划编制的科学性，因此现行规划在决策数据上是存在一定误差的。五、规划间的协调不到位规划的协调不到位主要体现在两个方面，首先是部门上下之间存在不协调现象。由于规划编制自上而下开展，且时间紧、基础薄弱，上级规划仅仅是对下级规划的指标控制，没有很好地吸纳下级政府的发展设想，而下级规划仅仅是对上级规划的落实，从而导致了上下级规划间只是用地指标的衔接，而不是全方位的协调和衔接。其次是城市总体规划的不协调。由于城市规划与土地规划在规划体系、部门利益、编制时间等方面存在偏差，城市规划与土地规划之间还是存在一定的矛盾。另外还存在农用地效益低下、生态退耕力度不够、土地开发复垦过度，土地整理补充耕地不足、基础设施用地不足、农村居民点用地总规模过大、建设用地内涵挖潜不足、建设用地供应总量偏大，非农建设总规模没有得到有效控制等问题。第三节 对本轮规划主要经验及建议一、要注重城乡统筹和布局优化要处理和协调好各业用地之间及区域用地之间的矛盾，合理确定规划目标及其在空间上的布局。二、要突出重点现阶段要把重点放在经济社会快速发展形势下，如何协调保护耕地与推进城镇化、工业化发展和生态建设的关系上，要在全面规划的基础上，突出对耕地和生态环境用地的保护，科学划定土地功能分区，合理安排建设用地，从严控制城镇建设用地规模，大力推进节约集约用地。三、要重视基本农田和建设用地布局的优化在基本农田和建设用地布局优化中，使两者在空间上相互避让，实现保护基本农田和保障科学发展用地的“双赢”。四、要建立和完善各级各类规划之间的协调衔接制度在规划修编过程中，做到和东港市各项规划的衔接工作，尤其是与国民经济发展相关的各项规划的衔接，保障土地资源的优化配置和科学利用。五、要加强公众参与建立健全公众参与制度，扩大规划编制过程的开放性。除法律法规另有规定外，本规划及相关专项规划经批准后，都要依法公告规划的主要内容，自觉接受公众对规划实施的监督。六、要加强规划实施管理一方面要加大规划实施监管力度，加强对规划实施管理的公众监督、舆论监督和人大监督。另一方面，要建立规划实施评估制度，督促有关部门落实规划目标、任务和政策措施，增强规划对经济社会发展的调控作用。第二章 基础资料与数据来源，规划基础数据的采用一、土地利用规划基础数据的来源本次土地利用总体规划修编规划基期年为2005年。根据国土资源部办公厅关于印发市县乡土地利用总体规划编制指导意见的通知（国土资厅发200951号）文件（以下简称51号文件），土地利用现状数据应采用土地利用变更调查或全国第二次土地调查获得的土地利用现状数据，但是当前东港市第二次土地调查数据还处于国家验收阶段，因此土地利用规划基数数据来源采用的是2005年土地变更调查数据。二、土地利用规划基数的转换说明依据2005年土地利用现状数据为基础，依据51号文件中规划基数分类与土地现状分类（过渡期）转换关系转换要求，将2005年东港市土地现状分类（过渡期）转换为规划基数分类。规划基数体系采用三级分类，其中，一级类3个，为农用地、建设用地、其他土地，二级类11个，三级类33个。对2005年土地利用现状数据进行转换，形成基期年规划基数，具体对应转换关系及转换结果如表2所示。（一）农用地数据转换说明东港市2005年耕地是由50571公顷的水田、350公顷的菜地、36051公顷的旱地组成，共计86972公顷。根据51号文件，将菜地全部归为水浇地，旱地仍为旱地，转换后耕地面积不变，仍为86972公顷。土地利用现状中的园地转换后仍为园地，园地面积8502公顷保持不变。土地利用现状中的林地转换后仍为林地，林地面积44598公顷保持不变。土地利用现状中的草地转换后为牧草地，牧草地面积105公顷保持不变。其他农用地数据转换时，把现状中的畜禽饲养地、设施农业用地、晒谷场等用地归为设施农用地，合并后的设施农用地为1公顷；农村道路、农田水利用地、田坎没有发生变化；把现状中的养殖水面和坑塘水面合并为规划基数中的坑塘水面，合并后坑塘水面的面积为3819公顷。具体转换见表2。表2 农用地数据转换表2005年现状数据2005年规划基数一级地类二级地类（地类码）三级地类（地类码）面积（公顷）百分比（%）一级地类二级地类（地类码）三级地类（地类码）面积（公顷）百分比（%）农用地耕地(11)水田(111)5057121.70%农用地耕地水田5057121.70%望天田(112)00.00%水浇地(113)00.00%水浇地3500.15%菜地(115)3500.15%旱地(114)3605115.47%旱地3605115.47%园地(12)园地(12)85023.65%园地园地85023.65%林地(13)有林地(131)123335.29%林地4459819.14%灌木林地(132)2809912.06%疏林地(133)8750.38%未成林造林地(134)29081.25%迹地(135)00.00%苗圃(136)3830.16%草地(14)天然草地(141)00.00%牧草地00.00%改良草地(142)00.00%人工草地(143)00.00%其他农用地(15)畜禽饲养用地(151)00.00%其他农用地设施农用地10.00%设施农业用地(152)10.00%晒谷场等用地(158)00.00%农村道路(153)23461.01%农村道路23461.01%坑塘水面(154)7700.33%坑塘水面38191.64%养殖水面(155)30491.31%农田水利用地(156)123975.32%农田水利用地123975.32%田坎(157)15100.65%田坎15100.65%（二）建设用地数据转换说明城乡建设用地数据转换时，把现状中城市和城镇范围内的独立工矿用地合并后划为基数中城市用地类型，面积为742公顷；把现状中建制镇和城镇建设范围内的独立工矿合并后作为规划基数中的建制镇，面积为112公顷；现状中的农村居民点作为规划基数中的农村居民点，面积不变，面积为12512公顷；把现状独立工矿用地中的采矿用地920公顷作为规划期数中的采矿用地；现状中城镇建设用地外，除采矿用地外的独立工矿用地作为规划基数的独立建设用地。交通水利用地转换时，把现状中的交通用地、水利设施用地合并为规划基数中的交通水利用地。规划基数中的铁路用地、公路用地、港口码头用地、管道运输用地、水库水面、水工建筑用地从现状数据中直接转换，面积不发生变化，只是地类代码有所变化；现状中的民用机场变为规划基数中的机场用地，但是面积不发生任何变化。转换后交通水利用地为9536公顷。其他建设用地转换时，把现状中的特殊用地进行拆分，分为风景名胜设施用地和特殊用地，其中风景名胜设施用地面积为540公顷。具体数据转换见表3。表3 建设用地数据转换表2005年现状数据2005年基数数据三级地类（地类码）面积（公顷）百分比（%）一级地类二级地类（地类码）三级地类（地类码）面积（公顷）百分比（%）城市（201）7420.32%建设用地城乡建设用地城市7420.32%城市范围内的独立工矿用地（204）00.00%建制镇1120.05%建制镇（202）1120.05%建制镇范围内的独立工矿用地（204）00.00%农村居民点125125.37%农村居民点（203）125125.37%独立工矿用地中采矿用地（204）9200.39%采矿用地9200.39%城镇建设用地外，除采矿用地之外的独立工矿用地（204）00.00%其他独立建设用地00.00%铁路用地（261）520.02%交通水利用地铁路用地520.02%公路用地（262）13370.57%公路用地13370.57%民用机场（263）00.00%机场用地00.00%港口码头用地（264）00.00%港口码头用地00.00%管道运输用地（265）00.00%管道运输用地00.00%水库水面（271）65462.81%水库水面65462.81%水工建筑用地（272）16010.69%水工建筑用地16010.69%特殊用地（206）5400.23%其他建设用地风景名胜设施用地5400.23%特殊用地00.00%盐田（205）9190.40%盐田9190.40%（三）其他土地数据转换说明其他土地转换时，把现状中其他土地中的河流水面调整为规划基数未利用地水域中的河流水面；把现状中其他土地中的滩涂、苇地合并为规划基数中的滩涂，规划为水域用地。其他未利用地规划为自然保留地（见表4）。表4 其他土地数据转换2005年现状数据2005年基期数据三级地类（地类码）面积（公顷）百分比（%）一级地类二级地类（地类码）三级地类（地类码）面积（公顷）百分比（%）河流水面（321）32581.40%未利用地水域（31）河流水面（311）32581.40%湖泊水面（322）00.00%湖泊水面（312）00.00%冰川及永久积雪（325）00.00%冰川及永久积雪（313）00.00%滩涂（324）3300814.17%滩涂（321）3947416.94%苇地（323）64662.77%沼泽地（313）800.03%自然保留地（33）沼泽地（322）800.03%荒草地（311）42591.83%荒草地（331）42591.83%盐碱地（312）40.00%盐碱地（332）40.00%沙地（314）20.00%沙地（333）20.00%裸土地（315）2120.09%裸地（334）2120.09%裸岩石砾地（316）00.00%其他未利用土地（317）2920.13%其他未利用土地（335）2920.13%三、土地利用现状数据按照51文件号制定的土地分类标准，东港市2005年土地利用现状分类，共分为农用地、建设用地和其他土地三个一级地类和十一个二级地类。2005年东港市农用地面积160145公顷，其中：耕地86972公顷，园地8502公顷，林地44598公顷，其他农用地20073公顷。建设用地面积25281公顷，其中：城乡建设用地14286公顷，交通水利用地9536公顷，其它建设用地1459公顷。其他土地面积47581公顷，其中：水域42732公顷，自然保留地4849公顷。四、其它相关参数东港市规划编制中的社会经济数据以及有关用地数据资料主要来源于东港市统计年鉴（1999-2005年）、东港市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要暨2020年远景展望、东港市城市总体规划(2009-2030年)、东港市城镇体系规划（2000-2020年）、黄海经济隆起带发展战略规划以及市发改、经济、规划、交通、水利、林业、能源等部门的“十一五”规划。第三章 规划目标确定的依据、协调过程第一节 规划目标确定的依据一、主要依据（一）相关法律法规1. 中华人民共和国土地管理法2. 中华人民共和国城乡规划法 3. 中华人民共和国环境保护法4. 中华人民共和国土地管理法实施条例 5. 基本农田保护条例6. 辽宁省实施办法 7. 辽宁省基本农田保护办法（二）相关政策、规定1. 中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见(中发200311号)2. 国务院关于深化改革严格土地管理的决定(国发200428号) 3. 国务院关于加强土地调控有关问题的通知(国发200631号) 4. 国务院关于促进节约集约用地的通知(国发20083号) 5. 国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知(国办发200532号)6. 国土资源部关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知(国土资发2004133号)7. 国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照工作有关问题的通知(国土资发2005182号)8. 国土资源部关于印发的通知(国土资发200654号)9. 国土资源部办公厅关于印发县乡级土地利用总体规划规划基数转换与各类用地布局指导意见（试行）的通知（国土资厅发200910号）10. 关于印发市县乡土地利用总体规划编制指导意见的通知（国土资厅发200951号）（三）相关规划1. 全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年) 2. 辽宁省土地利用总体规划 (2006-2020年)3. 辽宁省土地利用总体规划(1997-2010年) 4. 辽宁省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要5. 辽宁国土规划纲要(2006-2030年)6. 丹东市土地利用总体规划 (2006-2020年)7. 东港市土地利用总体规划(1997-2010年)8. 东港市土地利用总体规划(2006-2020年)9. 东港市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要暨2020年远景展望10. 东港市城市总体规划（2009-2030年）11. 东港市农经局“十一五”发展规划12. 黄海经济隆起带发展战略规划13. 东港市城镇体系规划（2000-2020年）14. 东港市种植业“十一五”规划二、其他参考资料（一）东港市土地利用总体规划修编前期工作成果（二）东港市城乡建设、能源、交通、水利、农业、林业、环保等行业发展规划（三）东港市统计资料及人口资料等。三、规划目标的确定根据辽宁省土地利用总体规划（2006-2020年）、丹东市土地利用总体规划（2006-2020年），结合东港市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要暨2020年远景展望，东港市土地利用总体规划（2006-2020年）确定的主要目标共五项，分别是耕地和基本农田得到有效保护；科学发展用地得到保障；土地节约和集约利用水平明显提高；城乡统筹的土地利用格局基本形成；土地利用结构得到优化；土地整理复垦开发目标得到落实。规划期内主要土地利用目标为：（一）严格保护耕地和基本农田，确保耕地和基本农田数量不减少质量不降低。按照上级规划下达的东港市耕地保有量到2010年保护指标为85820公顷，到2020年耕地保有量为86800公顷；基本农田保护面积稳定在76370公顷，另外安排机动保护面积200公顷。根据上级规划下达的东港市规划期内建设占用耕地数量为1060公顷（近期250公顷），规划期内土地开发整理补充耕地目标为2600公顷（近期810公顷），其中规划期内本区域土地开发整理补充耕地目标为1060公顷（近期250公顷），其余指标均为承担异地补充耕地数量。规划期内确定耕地保有量目标为86800公顷（近期85820公顷）。规划期内通过加强占补平衡项目的实施管理和验收，保证补充耕地质量不降低；做好基本农田布局优化调整，加强基本农田优化调整方案分析评价，保证基本农田调入质量等别总体高于调出质量等别，加强农田建设，改善农田生态环境，确保耕地和基本农田总体质量稳中有所提高。（二）转变土地利用方式，保障科学发展的用地需求，严格控制新增建设用地总量充分利用闲置和低效建设用地，提高各业各类建设用地的容积率和经济产出率，节约集约用地，有效控制新增建设用地总规模，严格控制新增城乡建设用地规模。2005年建设用地总规模25281公顷，2006-2020年建设用地年均增加146公顷，年均占用耕地71公顷。规划到2010年建设用地总规模25699公顷，年均增加84公顷，年均占用耕地50公顷。考虑到未来15年是东港市城镇快速发展时期，规划到2020年建设用地总规模为27464公顷，新增建设用地2718公顷，其中净增2183公顷。改变过去粗放的土地利用方式，大力推进节约集约利用土地是破解发展过程中资源瓶颈约束的根本出路，只有节约集约利用土地，才能保障科学发展的用地需求。（三）优化土地利用布局，实现城乡、区域统筹发展本规划吸收了城镇体系规划的研究成果，在规划目标中提出了按照东港市城镇体系规划确定的城镇体系空间结构和产业空间分布体系，不断优化城乡空间布局，并结合市级规划下达建设用地指标提出了城镇工矿用地占城乡用地总面积的控制比例。制定这一目标目的在于优化城镇、产业用地布局，协调城镇、区域、产业之间的发展秩序，发挥各区域比较优势、实现城乡、区域统筹和全市经济社会的又好又快发展。随着工业化、城镇化进程的加快，城镇工矿用地比例逐渐提高，农村居民点用地比例逐渐减少。规划中将城镇工矿用地划分为城市、建制镇、采矿用地和其他独立建设用地，2006年至2010年城市用地面积增加112公顷；建制镇用地面积增加448公顷；采矿用地减少508公顷；其他独立建设用地用地面积增加8公顷。2006年至2020城市用地面积增加1118公顷；建制镇用地面积增加569公顷；采矿用地减少508公顷；其他独立建设用地用地面积增加35公顷；居民点面积总体减少172公顷，通过村庄整治和新农村建设优化布局，农村居民点个数减少，农村居民逐步向大村、中心村、城镇迁并，农村居民点基础设施得到完善，城乡环境质量逐步提高。（四）不断优化土地利用结构优化土地利用结构是土地利用总体规划的一项重要目标，优化土地利用结构的总体思路是保持耕地数量的稳定，适当增加园地面积，扩大林地面积，控制建设用地总规模的过快增长，建设用地内部保障交通、水利等基础设施用地、重点城镇发展用地、重要的产业集聚区用地和民生用地的需求。规划中“土地利用结构不断优化”目标是在遵循上述思路的基础上，以丹东市规划下达东港市的主要控制指标为依据、结合东港市实际确定的。到2010年和2020年，全市农用地面积从2005年的160145公顷分别增加到160865公顷和163027公顷，分别增加0.31%和1.24%；全市建设用地面积从2005年的25281公顷分别增加到25699公顷和27464公顷，分别增加0.18%和0.94%；全市未利用地面积从2005年47581公顷分别减少到46443公顷和42516公顷，分别减少0.49%和2.17%。（五）落实耕地占补平衡。坚守18亿亩耕地红线，是党中央、国务院从维护国家粮食安全考虑提出的一项重大战略部署，耕地占补平衡是特定时期确保耕地保护目标实现的重要途径。补充耕地的渠道包括土地整理、土地复垦和土地开发，耕地占补平衡提倡以整理复垦为主，适度进行开发，通过整理复垦在补充耕地数量的同时，提高耕地的质量，改善生态环境。据此，规划以占补平衡为主线，并承担了异地补充指标的任务量，提出了规划期内通过土地整理复垦和开发补充耕地总计2600公顷（含丹东市下达异地补充指标1540公顷）的目标要求。规划期内，通过实施田、水、路、林、村土地综合整治工程，有效补充耕地，到2010年耕地保有量为85820公顷，到2020年耕地保有量为86800公顷。规划期内新增建设用地将占用耕地1060公顷（近期250公顷），为落实占补平衡，确保全市耕地数量稳定中有增，规划期通过土地整理、农村居民点整理和后备资源开发补充耕地目标为2600公顷（含丹东市下达异地补充指标1540公顷）。全面推进土地开发整理，严格落实耕地占补平衡指标和完成异地补充的耕地数量的任务。第二节 规划方案与经济社会发展协调性分析一、与丹东市市级规划下达的主要指标协调分析由表5可知，丹东市市级规划下达的指标基本上得到落实，东港市耕地保有量、基本农田保护面积不低于市规划下达目标，建设用地总规模、城乡建设用地、建设占用耕地量等均不超过市级规划控制指标。表5 丹东市下达的土地利用主要调控指标表指 标规划基期年规划近期目标年规划目标年指标属性总量指标（公顷） 耕地保有量869728582086800约束性 基本农田面积770337637076370约束性 园地面积8502924210030预期性 林地面积445984537846048预期性 牧草地面积020003000预期性 建设用地总规模252812569927464预期性 城乡建设用地规模142861434915328约束性 城市用地规模742854 1860 预期性 建制镇用地规模112560 681 预期性 采矿用地规模920412 412 预期性 其它独立建设用地规模0 8 35 预期性交通、水利设施用地95369758 10413 预期性其他建设用地14591592 1723 预期性增量指标（公顷） 新增建设用地总量4702718预期性 建设占用农用地规模3701270预期性 建设占用耕地规模2501060约束性 整理复垦开发补充耕地义务量250（810）1060（2600）约束性人均城镇工矿用地676767约束性二、与农业发展协调性分析根据东港市种植业十一五产业规划，规划期内重点建设六大种植业产业基地，一是建设43333公顷优质无公害水稻生产基地，其中包括以前阳镇、长山镇、孤山镇、新城办事处和新兴办事处为中心的绿色水稻生产基地；二是建设1万公顷草莓生产基地，包括重点建设椅圈镇等5个无公害优质草莓生产园区；三是建设2万公顷蔬菜生产基地，主要包括龙王庙镇大白菜生产园区、小甸子镇、前阳镇番茄生产小区、椅圈镇保护地荷兰黄瓜生产区、脉石保护地等10个生产区；四是建设13333万公顷水果生产基地，主要建设寒富苹果等10个生产区；五是建设100万公顷食用菌生产基地；六是建设533公顷烟草示范基地。规划方案制定以严格保护耕地和基本农田为原则，规划期内耕地保有数量指标为86800公顷，基本农田保护面积为76370公顷，保护率达到87.98%，可以满足农业生产规划对耕地的需求。虽然规划期内建设项目要占用一定数量的耕地，但是通过农田整理、村庄整治落实占补平衡，补充相同数量的耕地，保证规划期耕地数量稳定，通过基本农田布局优化调整，避开了建设占用基本农田，保持基本农田数量稳定，不会动摇农业发展的基础。通过实施农田整理、村庄综合整治工程，加强粮食生产核心区农田水利基础设施建设，改造中低产田，提高耕地粮食综合生产能力，与农业的发展规划是协调的，与农田发展的目标和方向是相同的、协调的。通过调减工业发展基础好的乡镇的耕地和基本农田，通过土地整理在工业基础差的乡镇增加耕地和基本农田，为依赖于耕作的乡镇农民提供了更好的生产条件，有利于促进农业的发展。三、与城镇建设的协调分析东港市现状行政区划由市区及所辖12个镇、1个乡、3个办事处、5个国营农场、1个苇场和黄海滩涂组成。东港市城镇发展空间布局为：形成以东港中心城区为核心，以东北、中、西片区的中心镇为副中心，以其他乡镇为节点，以沿海港口群、201国道和丹庄高速为骨架的、等级序列分明、规模科学合理、职能分工明确、空间布局有序，市区、中心镇、一般乡镇协调发展的城镇体系空间格局。规划方案中，按照全市城镇体系规划，调整和优化城镇用地布局。优先发展中心城区，逐步增强其经济实力及扩散效应；重点发展两个市域副中心城镇前阳镇及孤山镇，提高其对周围村镇的带动作用；全面发展“临海”、“环山”两级发展轴上的城镇群带，使东港市形成“南海”、“北山”、“东工”、“西游”的空间布局形态。一级发展轴为“临海”发展轴；该轴沿鹤大公路、规划东边道铁路形成。由中心城市东港和两个副中心城镇(前阳镇、孤山镇)以及菩萨庙镇、黄土坎镇、椅圈镇、北井子镇、长山镇等镇构成，是市域经济发达城镇带。二级发展轴为“环山”发展轴；由新农镇、合隆满族乡、马家店镇、十字街镇等几个镇沿规划高速公路构成。高速公路的建成将会大大促进这一轴线上的城镇快速发展，实现农业产业化、工业现代化，从而提高全市域的整体经济水平。综上所述，东港市规划用地可以保证城镇发展用地需求，发展方向与城镇规划相协调一致，与丹东市以及东港市的城镇产业集聚区建设规划相协调，规划用地方案可以保障东港市中心城镇建设和发展。四、与黄海经济隆起带发展战略布局的协调东港市发展战略规划中关于东港市黄海经济隆起带的产业发展和结构优化的研究，将东港市南部地区定位为黄海经济隆起带的核心区，以东港市中心城区、前阳镇和孤山镇为中心，包括长山镇、北井子镇、椅圈镇、黄土坎镇、菩萨庙镇等八个镇。该地区以东港中心城区、前阳镇、孤山镇为龙头，发展港口贸易、物流业、旅游业及农副产品加工、机械制造等工业，增强对北部村镇的辐射作用，带动北部村镇的发展。东港市北部地区定位为黄海经济隆起带的辐射区，包括黑沟镇、新农镇、长安镇、十字街镇、合隆满族乡、龙王庙镇、马家店镇等七个镇。该地区主要发展旱作农业和林果业。发展目标定位到2010年，把东港建成集产业、口岸、商贸、金融等多功能于一体的，出口加工业为主导的，物流集散为特色的临港经济基地，辽东半岛沿黄海区域新兴工业走廊，初步形成中等城市的基本框架，在经济总量上再造一个东港。到2020年，使东港成为黄海北岸经济实力强大、基础设施完备、服务功能齐全、生态环境良好、社会和谐稳定的生态型现代化中等沿海港口城市，成为全国县域经济标兵。规划方案中，优化和调整了土地利用结构和布局，优化了基本农田空间布局，将土肥条件好