中原经济区建设过程中的公共危机及其应急管理机制建设.doc

中原经济区建设过程中的公共危机及其应急管理机制建设2011 年中原经济区建设方案上升为国家发展战略，其为河南经济发展、社会建设勾勒出具有划时代意义的宏伟蓝图。但是，人口多、底子薄、基础差的省情决定了河南在未来的发展中仍会面临诸多困难和制约因素。随着城市建设和社会经济的迅速发展，一些突发性的社会灾害，给人们带来的巨大物质和精神损失以及对社会发展造成的破坏是不可估量的。突发事件的发生，暴露出我国我省经济和社会发展中存在的一些问题，其中较突出的一个问题就是公共危机应急机制还不健全，处理和管理危机能力亟待增强。突发事件警醒我们，必须建立健全公共危机应急管理机制，切实加强公共危机应急管理工作，提高全社会抵御突发事件的能力。一、公共危机的类型及特征公共危机是指由于内部或外部高度不确定的变化因素，对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧张状态。其影响范围广大，对生命、财产、环境造成严重威胁和损害，对社会秩序形成巨大冲击，超出政府和社会常态的管理能力，从而要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。公共危机一般分为自然灾害、事故灾难、公共卫生危机、社会安全危机、经济危机五类，但不论是哪个领域的公共危机均具有以下几个基本特征：一是公共性。公共危机尽管起因千差万别，但有一点是共同的，即它们涉及的对象不是单个的个人而是社会大众，至少是一个特定单位或地域中的一群人。公共危机的发生一般涉及地区性甚至国家公共利益，这一类危机事件往往因为迅速传播而引起公众的关注。因此，危机的妥善解决必然要涉及到对公共资源的组织协调，涉及到对公共心理认识的引导和提高，涉及到公共组织的自我修复完善。二是突发性、紧迫性。公共危机的发生突如其来，或只有短时预兆且演变迅速，有很强的冲击力，往往使人们措手不及。危机管理者必须立即采取紧急措施加以处置和控制，否则将会造成更大的危害和损失，如化学品泄漏、爆炸等事故发生后可能已造成人员财产损失，如不能立即采取紧急救助，损失将不断扩大。三是危害性。危机事件的发生威胁到公众生命财产、社会秩序和公共安全，对社会心里和个人心里也会造成巨大的破坏性冲击，使社会基本价值观受到挑战和威胁。另外，由于现代传媒的发达，使得危机事件在最短的时间内波及全世界，成为全球性的话题，从而使危机的影响进一步扩大，有可能损坏政府形象。四是不确定性。危机事件的爆发虽然存在着发生的征兆和预警的可能，但人们对危机事件发生的概率、危机如何产生、如何发展、波及范围多大、危害程度多深等往往难以有准确的把握。如人们还难以准确预见火灾在何时何地以何种形式发生；对地震、台风、疫情等虽能做出一定的预报，但对危机发生的具体形式、爆发程度及其造成的后果也难以完全准确预见。另外，危机的起因既可能是由单一原因引起的，也可能是多种原因的结果，大众的反映程度以及社会管理的有效程度也是难以预知的，因此危机的发展变化方向是多变的。同时，由于社会的发展，事物之间的联系愈发复杂，不确定性更加突出，这对管理者正确决策提出了巨大的挑战。五是社会性、扩散性。公共危机更侧重于强调事件的规模和影响程度，社会性是公共危机的应有之义。危机发生和发展具有动态的特点，其影响和危害则具有扩散的特点。扩散性是就危机影响的过程和波及范围而言的，涟漪反映或连锁反映就是扩散性的例证，由于危机所产生的影响涉及到社会诸多领域，一个危机的发生往往会引爆另一个危机的发生。二、公共危机管理的应对要点和基本原则国外高度重视公共危机管理的研究，提出了著名的4R模式，认为管理公共性危机由缩减、预备、反应、恢复四个环节构成，取其英语的第一个字母，成为4R模式。 （1）缩减：就是减少危机情景的攻击力和影响力，在这个环节强调进行风险评估，注意破坏性因素的整合，力图排除危机发生。 （2）预备：就是做好处理危机情况的准备，具体工作包括建立预警机制和培训计划，开展救生圈操作演习、潜水与急救训练。 （3）反应：就是尽力应对已发生的危机，涉及的工作主要有进行影响分析（包括潜在影响的分析和机会性影响的分析）、制定处理计划、开展技能培训（即通过必要培训提高相关工作人员的沟通技能、媒体协调技能、与具有进攻性的人打交道的技能）和审计，其中制定处理计划包括撤离计划、反应管理计划、处理心理创伤与压力计划三个方面。 （4）恢复：就是重建家园，具体工作包括影响分析、制定恢复计划、培训形象管理技能和审计。 4R模式对于我国我省开展公共危机管理具有借鉴意义。在公共危机管理中需要掌握的基本原则，有如下几条：（1）“职责分工，条块结合”。明确不同类型突发公共事件应急管理的牵头部门和单位，其他有关部门和单位提供必要的支持和协作。根据突发公共事件的特点，明确应急管理的分工机制：专业性、技术性强的事件（如突发公共卫生事件）应当以相关的中央部委牵头，地方政府积极配合；专业性、技术性不强的事件（如突发社会公共安全事件）以地方政府为主，中央部委积极配合；涉及跨省（自治区、直辖市）、跨部门或领域的突发公共事件，由国务院及其有关部门牵头；根据形势发展的要求适当增加专业议事协调机构。（2）“分级管理、重心下移”。在国务院的统一领导下，各地方、各部按照分级管理、分级响应的要求，建立健全应急管理机制。重点加强县市级政府的应急管理机制；条件比较成熟的大城市，可建立辐射范围广的大都市应急管理机制；县级应急管理的范围应当辐射到乡村。（3）“预防为主，平战结合”。在全面整合的应急管理模式指导下按照“长期准备、重点建设” 的要求，重点加强突发公共事件应急管理的准备、预备和预警等基础性工作，提高政府的突发公共事件预警和防范能力，做好日常的应急培训、演练以及其他各项基本制度建设。三、完善公共危机应急管理机制的对策近年来，我国我省各种突发事件频繁发生，整个中国已开始积极应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件等突发公共事件的威胁，并积累了一些宝贵经验，但仍存在着诸多不足之处。为进一步完善突发公共危机应急管理机制，特提出以下几个方面的政策建议：强化公共危机应急管理意识。目前，我国我省在社会领域和政府管理层面上，危机意识尚显薄弱。从近年来SARS、“广西南丹”矿井透水等事件的处理来看，在事件开始出现苗头时，很多地方政府并没有意识到问题的严重性，反应迟钝，对一些明显可能成为危机的问题缺少详细的预警分析，导致政府处理危机事件往往是撞击式的被动反应模式。因此，各级政府首先要清醒地认识到现阶段公共危机应急管理的重要性，培养危机意识。危机意识是危机管理的起点，也是提升政府危机管理能力的前提。凡事“预则立，不预则废”，各级政府必须要有忧患意识，视危机为开放社会的一种必然现象，是复杂的现代社会系统的常态，“安而不忘危、治而不忘乱、存而不忘亡”，时刻保持敏感度。其次应创造一种危机管理的文化与环境，加强教育与训练。提高对危机风险源的警惕性，提高处理技能以及在危机中保持良好的心态。同时，把危机管理意识灌输到全社会，对普通民众开展危机应对教育，提高社会的成熟度，从而增进社会抵御突发公共危机的整体水平。健全公共危机应急管理的法律体系。我国目前灾害法和紧急状态法仍呈多元分散态势，针对不同的危机种类基本上都制定了各行业各部门独立的应对性法律法规，但其往往只适用于某种特定危机状态，无法应对复杂的公共危机，从而导致政府在处理不同危机事件时所根据的法律依据有所差异，采取的应急措施也不尽一致。为了使政府公共危机应急管理法制化，使危机管理工作有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，我们必须健全公共危机管理的法律体系，制定全局性危机管理法律，健全专门性危机管理法律，并建立一套成熟的危机日常管理体系及相关法律支援，建立信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确的行政应急法律制度。通过公共危机管理法律体系的建设，对全国危机管理工作进行统筹规划，实现危机管理常规化，将危机应急管理纳入法治轨道。建立统一的常设性的危机应急管理专门机构。我们长期以来采用分部门、分灾种的单一灾情救援体制和危机管理模式，并没有一个独立、常设的危机管理协调机构，对复合危机事件的快速反应机制显得效率较低，而且不能把危机的前期控制纳入政府长远的战略规划与日常管理中，对可能产生的各种危机缺乏宏观性的总体考虑。相比之下，西方国家依据各自的国情，相继建立了适应本国危机管理的专责管理系统。因此，建议建立一个常设的、专责的危机应急管理机构，组织有经验的专家对各类危机开展分析总结工作，在社会安全的高度上制定长期的反危机战略和应急计划，并协调各地区各部门以及各级政府之间的工作，加强其协同运转能力；在地方层面上建立起与统一应急管理机构相对应的对口管理部门。这样一来，以后再遇到突发情况，就由专门的政府机构来应对，而不是临时搭建一个班子，通过统一有效的管理，形成合力，提高应急处置效率。建立危机应急管理的社会共治模式。国家公共危机管理强调的是政府的责任和反应能力，但就危机来说，它考验的是整个国家、社会的整体应对能力；面对危机，单靠政府的力量去控制和化解显然势单力薄。因此，政府应与社会各阶层展开全方位合作，建立危机管理社会共治模式。通过加强危机教育，培养大众和企业单位的危机意识、风险防范意识、自救互救知识，提高社会动员能力，在全社会范围内形成“万众一心，众志成城”的局面，使公众与政府同心同德，休戚与共。完善公共危机应急管理信息系统。在应对突发性事件时，公众对信息的需求迅速上升。透明度越低，危机发生的概率越高，公共危机应急管理是一项系统工程，它必须依托统一的信息系统，因此政府应把现代信息技术应用到危机应急管理中，建立有效的信息收集、管理和发布系统，形成即