卡迪案及其对国际法的意义.doc

卡迪案及其对国际法意义的分析摘要 : 为了打击恐怖主义 , 安理会自 1999 年起通过了一系列决议 , 成立了制裁委员会 , 把支持恐怖主义的个人和组织列入黑名单 , 冻结其资金。为了执行安理会决议 , 欧盟理事会通过相关措施 , 冻结了卡迪和巴拉卡特的资金。卡迪和巴拉卡特在欧洲一审法院发起 摘要: 为了打击恐怖主义,安理会自1999年起通过了一系列决议,成立了制裁委员会,把支持恐怖主义的个人和组织列入黑名单,冻结其资金。为了执行安理会决议,欧盟理事会通过相关措施,冻结了卡迪和巴拉卡特的资金。卡迪和巴拉卡特在欧洲一审法院发起诉讼,要求废除欧盟相关规定。败诉后,他们在欧洲法院进行上诉。欧洲法院在2008年9月对卡迪案作出了判决,判定执行安理会决议的欧盟理事会规定侵犯了欧盟法基本权利。卡迪案对国际法具有重要启示意义。关键词:卡迪案;安理会决议;欧盟法;联合国宪章;国际法 一、背景说明联合国安理会在1999年通过了1267号决议,对那些与本拉登、塔利班以及恐怖基地组织有关联的个人或者组织实施包括冻结资金在内的制裁。安理会根据该项决议成立了制裁委员会,负责制定与恐怖主义相关联的名单。为了执行联合国的决议,欧盟根据共同外交和安全政策条款采取了共同立场( 1999 /727 /CFSP) ,对出现在制裁委员会名单中的人员和组织冻结资金。2001年“9 11”事件后,安理会又通过了一系列加强反恐的决议;同年制裁委员会把沙特阿拉伯公民卡迪(Kadi)和成立于瑞典的巴拉卡特国际基金(Al Barakaat)列入黑名单。为了执行安理会的新决议,欧盟理事会通过了第881 /2002号规定 ,冻结制裁委员会名单中的那些自然人和法人的所有资金和经济资源。卡迪和巴拉卡特国际基金因而出现在欧盟理事会第881 /2002号规定附件一的黑名单中,资金遭到冻结。2001年12月卡迪和巴拉卡特在欧洲一审法院(CF I)发起诉讼,要求废除与其有关的欧盟理事会相关措施。败诉后又于2005年11月在欧洲法院(ECJ)进行上诉。二、案情概述卡迪和巴拉卡特在欧洲一审法院发起诉讼,请求法院废止与其有关的欧盟理事会第881 /2002号规定。卡迪和巴拉卡特的诉讼理由主要包括以下两方面: 1. 欧共体缺乏管辖权;21包括公平听证权、尊重财产权、有效司法审查权在内的基本权利遭到了侵犯。2005年9月21日,欧洲一审法院驳回了上述请求,确认了欧盟理事会相关规定的有效性。关于管辖权问题,欧洲一审法院认为,虽然欧盟条约第60条和301条仅明确规定了可以对第三国实施制裁,没有涉及个人,但是诉诸第308条的“剩余权力”,欧共体有权对个人采取相关措施。因而,在欧共体条约第60条、301条、308条发生合力效果下,欧盟理事会的规定并没有超越“条约构建的欧共体权力框架范围”。关于基本权利问题,欧洲一审法院认为其无权审查联合国安理会决议是否符合基本权利,因为联合国安理会决议对欧共体所有成员国有约束力,并且通过联合国宪章第103条优先于欧共体条约义务。欧洲一审法院下结论说,既然联合国安理会决议对所有成员国有约束力,作为国际习惯法,一国不能“以国内法为由拒绝执行国际条约”,因而安理会决议不属于法院审查范围,“不能按照欧共体法律质疑安理会决议的合法性”。不过,欧洲一审法院同时注意到安理会决议的约束力必须受到一般国际法强制性规范即国际强行法的限制。如果安理会决议违反国际强行法,法院将有权对其间接实施司法审查。但是欧洲一审法院认为,欧盟理事会执行的限制性措施并没有侵犯申诉人的受国际强行法保护的基本权利。 因此,根据上述分析,欧洲一审法院在裁决中驳回了卡迪和巴拉卡特的诉讼请求。卡迪和巴拉卡特不服欧洲一审法院的判决,于2005年11月在欧洲法院进行上诉。上诉人提出了以下上诉理由: 1. 欧盟理事会相关规定在欧共体法中缺乏法律依据; 2. 欧盟理事会相关规定直接歧视个人权利,对个人实行制裁,缺乏普遍适用性,因而违反了欧共体条约第294条; 3. 欧盟理事会相关规定侵犯了其基本权利。欧洲法院于2008 年9 月3 日作出判决。判决首先驳回了前两个上诉理由。关于第一个上诉理由,欧洲法院确认了欧洲一审法院判决,认为欧盟理事会采取的相关措施所实现的目标可以是第308条所指的共同体目标,因而欧盟理事会根据欧共体条约第60条、301条、308条所通过的规定符合欧共体法律。关于第二个上诉理由,欧洲法院并没有发现欧盟理事会相关规定违反欧共体条约第294条,因为理事会的规定虽然对卡迪和巴拉卡特具体个人实施严格限制措施,但是该禁止措施实际上是适用于任何嫌疑人,因此所涉及的个人是按照一般和抽象的方式确定的,并没有对上诉人采取歧视措施。关于第三个上诉理由,欧洲法院进行了仔细分析。该法院首先分析了欧共体法院是否对欧盟理事会相关规定具有司法审查权,在此基础上再分析这些规定是否侵犯了基本权利。关于司法审查权,欧洲法院第一次确认其对执行安理会决议的欧共体措施拥有司法审查权,从而否定了欧洲一审法院关于缺乏司法审查权的判决。欧洲法院认为:“欧共体司法管辖权必须确保根据构成欧共体法律一般原则的基本权利,对欧共体各种措施的合法性进行审查(原则上进行完全审查) ,包括对各种执行与联合国宪章第七章有关的安理会决议的欧共体措施进行审查。”欧洲法院强调说,法院根据基本权利对欧共体措施的有效性进行审查,必须看作是对建立在法治基础上的欧共体社会的宪政保护。这种宪政保护源自于作为自治法律体系的欧共体条约,这种自治法律体系不应该遭到国际协议的歧视。 该法院在确认欧共体法院的司法审查权时,又对审查权的范围作出了限定。它补充说,对合法性的审查仅适用于执行国际协议的欧共体措施,而不是适用于国际协议本身。 因此,欧洲法院认为,欧共体法院无权审查国际机构采取的决议,即便法院把审查权局限于检查该项决议是否与国际强行法规范相符合。 因而欧洲法院主张,法院判定执行安理会决议的欧共体措施违反欧共体法律秩序的上位法律规则,并不是对该项决议在国际法上的优先性进行挑衅。在确认其具有司法审查权后,欧洲法院认为上诉人的听证权、财产权和有效法律救济权这些基本权利皆受到了侵犯。欧盟理事会相关规定并没有提供必要的程序,把上诉人列入黑名单的证据公布或者直接传达给上诉人。在这种情况下,上诉人无法获取任何相关信息,无法对不利指控进行答辩,因而听证权遭到了剥夺。由于上诉人没有被告知任何相关信息,无法了解具体细节,无法维护自己的权利,不能诉诸法院审查,因而欧洲法院认为,理事会相关规定侵犯了上诉人的有效法律救济权。 就财产权而言,欧洲法院认为,欧盟理事会的相关规定所实施的限制措施对财产权构成了限制。这种限制在原则上也许存在合理性,但是对卡迪案而言,在其财产权受到严格限制时,这些规定并没有保证其能够把纠纷提交司法机构解决。同时,对卡迪的财产实施的限制措施没有遵循欧洲人权法院判例法所确立的“比例原则”,采取的手段和实现的目标之间缺乏比例关系。因此,采取冻结资金措施对卡迪的财产权构成了“不恰当限制”,因而其财产权遭到了侵犯.欧洲法院最后允许欧盟对相关规定维持三个月时间, 以便使欧盟理事会有时间纠正已经发现的侵权行为。这样,也可以防止上诉人规避对其采取的措施,因为这些措施可能被证明是正确的。三、判决评析卡迪案意义重大,涉及许多国际法问题。该案实际上涉及到欧盟法和国际公法尤其是欧盟法和联合国宪章之间的关系。在处理欧盟法与联合国宪章之间的相互关系方面,欧洲一审法院和欧洲法院采取了不同的路径,作出了不同的判决。欧洲一审法院从国际法律秩序等级化角度出发认为,根据联合国宪章第103条规定,联合国宪章义务优先于其他国际条约义务,因此法院无权审查安理会决议是否侵犯了基本权利,除非安理会决议违反了国际强行法。欧洲一审法院确认了联合国宪章在国际法体系中的特殊地位,强调宪章义务在国际法律秩序中的优先性,但是却因此而认为欧共体法院无权审查执行安理会决议的欧盟理事会规定,即便这些措施违反了欧共体法中的基本权利。这显然是不符合欧共体的法治精神。国家有义务遵守国际协议,但是如何具体执行国际义务是一国自己的事情。一国执行国际义务的方式通常不得违反宪政性权利,本国法院通常也有权审查执行国际义务的方式是否违反了宪政性权利。因此,欧洲一审法院作出判决,认为自己无权审查执行安理会决议的欧盟理事会规定是否违反了基本权利,显然有失偏颇。剥夺对执行安理会决议的欧盟相关措施的司法审查权,就意味着对欧盟法基本原则的贬损。 同时,该院认为,只有在安理会决议违反国际强行法的情况下,自己才有权对决议进行审查。欧洲一审法院关于自己有权审查安理会决议是否与国际强行法相一致的主张,似乎与目前关于全球层面的司法审查问题展开的法理辩论存在不同看法。与欧洲一审法院维护联合国宪章义务优先性考虑不一样,欧洲法院从维护欧共体法律秩序的自治性出发,得出了与前者不同的结论。欧洲法院在判决中强调,“国际协议不能影响欧共体法律体系的自治”,“来自具备自治法律体系的欧共体条约的宪法保护不应受到国际协议的歧视”。正是基于维护欧共体法律秩序的自治性和宪政性,欧洲法院第一次宣称欧共体法院对执行安理会决议的欧盟理事会规定有司法审查权,并且认为“相关措施”侵犯了基本权利。这些判决是以欧共体法律体系的自治性和独立性为前提得出的结论,对于维护欧共体的宪政性基本权利,具有重要意义。不过,欧洲法院在强调欧共体法律体系自治性的同时,也作出了一定妥协,认为对合法性的审查仅适用于“执行国际协议的欧共体措施”,而不是“国际协议本身”。欧洲法院同时认为:“欧共体法在运作中必须尊重国际法,采取的措施必须按照国际法相关规则进行解释,其范围也应该受到限制。”这些表明欧洲法院在处理欧共体法律体系和国际法(联合国宪章)之间关系上采取了折衷的方式,前后论述的思路存在较大差异。实际上,执行联合国宪章义务的相关欧盟措施,如果违反了欧共体基本宪政性权利,司法审查结果只能是,要么遵守自治的欧共体法,要么是放弃维护基本权利,遵守相关国际义务。在实际处理中,对两种可能性很难采取折衷方式解决。因此,欧洲法院尽管在解释上企图以折衷的方式处理欧共体法律体系和国际法之间的关系,却很难在逻辑上得出比较一致的观点。此外,当欧洲法院在判决中得出“国际协议不能影响欧共体法律体系的自治”、“来自具备自治法律体系的欧共体条约的宪法保护不应受到国际协议的歧视”这些结论时,并未表明联合国宪章是否属于所指的国际协议。实际上,联合国宪章并不属于欧盟条约第300 (7)条所指的国际协议范围,而是属于欧盟条约第307条所指的范围。欧盟条约第307条允许一定情况下,欧共体法可以受到贬损。尽管卡迪案的判决存在一定遗憾之处,但是欧洲法院判决具有非常重要意义。该判决不仅第一次宣称欧共体法院对执行安理会决议的欧盟理事会规定有司法审查权,而且第一次废止了执行联合国安理会决议的欧盟相关措施。欧洲法院判决的重要性还在于,此前还没有其他任何国际性或区域性法院判定与反恐有关的安理会决议违反了某些基本权利。因此,欧洲法院判决必将促使安理会今后通过相关决议时注意人权的保护,以增加安理会决议的合法性。四、卡迪案对国际法的意义卡迪案虽然表面涉及的是欧盟法律体系与联合国法律体系之间的关系问题,实际上该案反映了国际法律体系面临的一些重要问题。卡迪案对国际法的启示是多方面的,至少对以下一些国际法问题具有重要启示意义。首先,国际法价值协调问题。在相互依存的国际社会,人类既面临诸多问题,也拥有许多共同利益。为了解决各种问题,保护社会共同利益,“二战”后国际社会缔结了许多世界秩序条约。这些世界秩序条约与一般的多边条约相比,具有两个特征:一是缔约国具有普遍性,几乎囊括了国际社会所有成员国;二是这些多边条约旨在保护社会共同利益,维护人类价值。联合国宪章、WTO 条约、人权公约就属于典型的世界秩序条约,其成员国具有普遍性,涵盖了国际社会主要成员,其宗旨在于分别维护安全、自由贸易和人权这些共同价值。安全、人权、自由贸易对国际社会共同体而言,同样重要,缺一不可。维护这些价值的世界秩序条约之间必须相互协调,才能更好地实现国际法对这些共同价值的促进作用。安全、人权、自由贸易这些价值是密切相关的。只有维护安全,促进贸易自由发展,才能更好实现人权;只有在保障人权的前提下,维护安全和促进贸易发展才有意义。因此,人权是目的性价值,安全和自由贸易是工具性价值,工具性价值是为目的性价值服务的。正因为如此,晚近出现的各种国际强行法,基本上都与人权有关,目的是保护人的尊严和价值。任何国际法规范如果违背旨在保护基本人权的国际强行法,都是无效的。所以,维也纳条约法公约第53条规定:“与一般国际法强行规范冲突的条约无效?一般国际法强行规范是由国家之国际社会整体承认和接受的、不准贬损的规范。”因此,多样化的国际法体系必须内部协调,以便更好地服务于人类共同价值。其次,安理会决议的权限问题。人们经常认为,安理会在处理诸如基地组织这样的全球威胁时,具有至上的权力,联合国宪章第25条和103条相结合甚至可以使安理会决议超越人权,无视人权公约的束缚。 欧洲法院在2008年9月对卡迪案作出判决前,不少区域性法院或国内法院的判决都持有相似的看法,认为安理会决议具有优先性。 诚然,根据联合国宪章第25条和103条规定,联合国会员国在执行安理会决议和履行其他国际协议义务之间发生冲突时,必须优先履行安理会决议。但是因此而得出任何时候安理会决议都要优先执行的结论,却是值得商榷的。安理会作为政治机构,其决议能产生法律后果,但是每一次安理会决议背后通常都是大国政治妥协的产物。由于安理会决议受到大国政治妥协的影响,人们很难“精确预测其产生的法律后果”。实际上,安理会决议只有符合联合国宪章的宗旨和原则, 才能对会员国有约束力。联合国宪章第24 (2)条规定,“安理会在履行职责时,必须按照联合国宗旨和原则行动”。宪章第1、2条所指的宗旨和原则非常广泛,包括“促进和鼓励对人权和所有人的基本权利的尊重,无论种族、语言或宗教”。正是为了实现对人权和基本权利保护之宗旨,联大在1948年通过了普遍人权宣言等国际文件,成为人权法方面的习惯国际法渊源,并引领着各种国际性和区域性的人权条约的缔结。在人权成为联合国宗旨并深深嵌入整个联合国体系情况下,任何违背基本人权原则的安理会决议都会面临合法性问题。联合国宪章第103条所指的会员国义务虽然包括宪章下产生的初级义务和次级义务, 但是,只有按照联合国宗旨和原则产生的安理会决议才属于103 条所指的会员国义务。因此,安理会针对卡迪采取的制裁措施,只有在符合“促进和尊重人权”这一联合国宗旨的情况下,才能对会员国产生优先于其他条约义务的“首要义务”。安理会不能无视大量人权公约,采取措施约束会员国;其职能应该受到联合国宗旨和原则的限制。安理会决议如果与宪章宗旨和原则一致,不仅可以提高其合法性,而且容易得到联合国成员国的执行。相反,如果安理会采取的措施违背人权公约规定的基本权利,很难想象能够得到成员国贯彻。即使在成员国受到执行,也可能会面临国内法院的审查,被判违反基本权利。迄今为止,国内法院审查安理会决议的记录还比较有限,但是挑衅安理会决议合法性的例子并不罕见。瑞士联邦法院在鲁昆多(Ruku2ndo)一案中的判决就是典型的一例。 安理会根据联合国宪章第七章权限设立了卢旺达国际刑事法庭( ICTR) ,要求瑞士政府把鲁昆多转移到该法庭。鲁昆多宣称,卢旺达国际刑事法庭程序无法满足公民权利和政治权利国际公约第14条规定的公平审判标准。瑞士联邦法院强调,如果卢旺达国际刑事法庭无法保证公民权利和政治权利国际公约以及欧洲人权公约规定的基本人权,瑞士不会支持该国际诉讼。瑞士联邦法院在审查执行安理会决议的国内措施时,实际上间接审查了安理会决议的合法性问题。正是鉴于这些原因,安理会在2003年的反恐宣言中声称:“国家必须确保反恐中采取的任何措施与国际法义务相一致,要与国际法,尤其是国际人权法、难民法和人道法相一致。”最后,区域法律秩