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合肥师范学院2013届本科毕业论文（设计）学号：0906421036 本科毕业论文（设计）(2013届)肥西县农村土地流转现状分析院 系 经济与管理学院 专 业 经济学（2）班 姓 名 丁 晨 指导教师 丁红梅 职 称 讲 师 肥西县农村土地流转现状分析摘 要土地是农村最基本的生产资料，是“三农问题”的根本。处理好农民与土地之间的关系，不仅有利于提高农民自身收入，而且对优化人口及土地资源配置，促进地区经济发展有很大贡献。而土地流转就是一条解决农民与土地配置问题的有效途径。本文通过对安徽省肥西县土地流转信息的收集，利用数据对当地的土地流转特点进行分析，探讨肥西县土地流转过程中出现的问题，认为肥西县应从加大土地流转宣传、规范农户流转行为、完善土地流转合同、发展土地流转市场等角度进一步推动当地农村土地的合理流转。关键词：肥西县 农村 土地流转ABSTRACTLand is the most basic means of production in rural areas and a fundamental of Three agriculture problems. Keep a good relationship between the farmers and the land, will not only help to improve the income of the farmers, but also contribute much to the optimization of the population and allocation of land resources, as well as promote regional economic development. In this way, the land transfer is one of the most effective ways to solve the problem between the farmers and land configuration. In this thesis, the author collected the information of Anhui Feixi land transfer, used the data to analyse the characteristics of local land transfer, explored the problems which happened in the process of land transfer. In summary, this paper comes to a conclusion with an aim to further promote the reasonable transfer in local rural area, the Feixi government should increase the publicity of land transfer, normative farmers behaviors, consummate the land transfer contract, and build a market for land transfer. Keywords: Feixi rural area land transfer目 录前言1 一、肥西县农村土地流转的特点2 （一）土地流转面积逐渐增加2 （二）土地流转规模逐年增大2 （三）土地流转期限延长3 （四）土地流转形式多样4 （五）土地流转后用途广泛4二、肥西县农村土地流转存在的问题5 （一）土地流转水平依然偏低6 （二）土地流转途径不规范7 （三）土地流转市场不发达7 （四）耕地流转用途非粮化8 三、进一步促进肥西县农村土地流转的建议9 （一）加大土地流转宣传，提高土地流转水平9 （二）规范农户流转行为，完善土地流转合同10 （三）发展土地流转市场，提高土地流转效率10（四）创新耕地保护机制，放宽土地用途管制11 结论12参考文献13 前言肥西县位于安徽省中部、省会合肥西南，为全国百强县之一，是全国农村家庭联产承包责任制的发祥地，是全国商品粮基地县。近年来，肥西县委、县政府审时度势，按照科学发展观的引领，先后开展了大规模的土地流转调研，探索农村土地流转模式改革，推进现代农业发展，逐步形成了土地流转的肥西模式。但由于各方面原因，农村土地流转还存在一些亟待解决的问题。特别是作为全省农村土地流转工作的试点县，肥西县的土地流转的工作情况对我省其他地方工作的影响举足轻重，所以很有必要正确认识农村土地流转中存在的问题和政府相关政策。基于以上情况，笔者在对肥西县农村土地流转情况分析的基础上，针对肥西县农村土地流转中存在的问题，分别从加大土地流转宣传、规范农户流转行为、发展土地流转市场、创新耕地保护机制问题等角度有针对性地提出一系列政策建议。本课题对进一步合理分配农村土地资源，完善农村土地流转政策，推进在农村耕地可持续利用以及提高农民收入、增加国民经济等方面具有重要的现实意义。1一、肥西县土地流转的特点（一）土地流转面积逐渐增加近几年来，随着肥西县农村经济的发展和政府部门对土地流转的宣传，农村承包地总面积不断增加，土地流转的比例也在逐渐上升。据调查，截至2012年底，肥西县农村土地流转面积为377850亩，比2011年增加9.86%，比2010年增长12.50%。2012年底肥西县农村承包土地总面积为1130133.5亩，较2011年同期增加1446.5亩，增长0.12%，而较2010年同期增加14.51%，承包地面积两年内增加了143165.5亩。2011年底全县农村土地流转面积占总承包地面积比例为30.47%，2012年增加到33.43%，同比增长2.96%。肥西县农村土地流转包括耕地、林地山场、养殖水面和 “四荒”地四种农用地的流转。各土地类型流转情况见表1-1。从表中可以看出，耕地流转比例占总流转面积的绝大部分，是农地流转的主导。2012年耕地流转面积占总流转面积的87.2%，2011年为78.95%，2010年为83.01%，总体呈上涨趋势。林地山场近两年的流转面积仅增加765亩，维持较稳定的水平。养殖水面的流转面积自2010年呈逐年减少的趋势，直至2012年底流转面积已减少了8562亩，较2010年减少了28.31%。表1-1 2010-212年肥西县各种土地类型流转情况 单位：亩土地类型耕地林地山场养殖水面四荒地总面积2010年27878426687302411403358522011年29154023859283971403439362012年3287972745221679121377850数据来源：肥西县农业委员会（二）土地流转规模逐年增大根据土地流转面积将土地流转分为六种规模，即50亩以内、51-500亩、501-1000亩、1001-2000亩、2001-3000亩和3001亩以上。近三年这几种规模的数据如表1-2。表1-2 2010-2012年肥西县按土地流转规模划分的面积 单位：亩规模50亩以内51-500亩501-1000亩1001-2000亩2001-3000亩3001亩以上2010年1523831000623449840750455936002011年1450821097513745938998554771002012年130665.5117590.846279.2435911.0125630.521773数据来源：肥西县农业委员会3由数据可知，目前肥西县农村土地流转绝大多数限于小面积的流转。2010年500亩以内的流转面积占全部流转面积的76%，其中50亩以内的流转面积占总流转面积的46%，51-500亩占30%。501-1000亩及1001-2000亩仅占总流转面积的10%和12%。2011年同2010年的情况相似，流转规模仍以小面积为主。2012年全年500亩以内流转面积占到总流转面积的65.70%,其中50亩以内的土地流转面积逐年减少，而51-500亩流转面积的虽然逐年增长，但所占总流转面积比例基本不变，因而2012年50亩以内的土地流转面积较2010年和2011年明显减少。501-1000亩、1001-2000亩占流转总面积比例在近两年内浮动都不大，大致都在10%左右。2001-3000亩、3001亩以上的流转面积显著上涨，两项所占流转比例均由2010年的约1%迅速增加到2012年的约6%。2012年底2001-3000亩同比2011年增长362.06%，较2010年增长462.20%，3001亩以上的同比增长206.66%，较2010年增长504.81%。由此可见，肥西县农村土地流转规模正由500亩以内的小规模流转向2000亩以上的大规模流转转变。（三）土地流转期限延长据了解，肥西县农村土地流转期大致分为三个，即短期（1年以内，包括1年），中期（2-5年）和长期（6年以上，包括6年）。2009-2012年各种流转期限的土地面积数据如表1-3所示。表1-3 2009-2012年肥西县按期限划分的土地流转面积 单位：万亩期限1年以内（包括1年）2-5年6年以上（包括6年）2009年7.27.27.92010年11.520810.164211.90022011年7.135213.262813.99562012年8.10969815.1521614.52314数据来源：肥西县农业委员会截止2012年12月底，各个流转期限的流转面积分别为:短期81096.98亩，中期151521.59亩，长期145231.4亩。中期流转面积占总流转面积的40.10%，长期流转的面积也占到38%。分析近几年土地流转期限比例，2009年基本还是“三分天下”的局面，即各个期限都约占总流转面积的三分之一，其中长期所占比例略多。2010年所有期限的流转面积都明显增加，中期流转面积增加的比例较长短期略少。2011年短期流转比例明显减少，中、长期面积增长很快，且流转面积相当。将这几年的不同期限的流转面积进行比较，可知肥西县土地流转期限是以中长期为主，并且中长期流转的面积逐年增加，而期限为1年以内的流转面积有波动，但占总流转面积的比例有变小趋势。5（四）土地流转形式多样上个世纪80年代末，土地流转在安徽省有些地区的农户之间主要以代耕的形式进行1。随着农户土地流转意识的增强和流转主体的多元化，土地流转更加频繁，肥西县农村土地流转形式也日趋多样化。目前，土地流转形式已由过去以互换、代耕为主向转包、转让、租赁、互换、入股等多形式并存转变。近三年土地流转面积按流转方式划分的情况如表1-4。表1-4 2010-2012年肥西县按土地流转形式划分的面积 单位：亩形式转包转让租赁转换入股代耕其他2010年11617036421290087452806146906246122011年75255508313851118080985678595185562012年97309.884793162969.210780204584611.9815340.9数据来源：肥西县农业委员会由表1-4可知：肥西县农村土地流转方式以租赁为主，转包和代耕也占有一定比例。租赁占总流转面积的比例自2010年来逐年增加，并且幅度也明显加大，截止2012年底，按租赁方式流转出的面积占总流转面积的43%；转包面积自2011年大幅减少后，2012年又有所增长，但2012年所占比例较2010年明显减小；土地代耕面积2011年比2010年增加了67.56%，而2012年又比2011年增了涨7.66%；同转包相似，以转让、转换、入股三种形式流转的土地面积都是2011年增加，而2012年又减少，但增减幅度相差很大。总体而言，肥西县农村土地流转实行的是以租赁为主，多种流转方式并存的流转模式，这样不仅方便农民选择，更提高了土地利用效率。（五）土地流转后用途广泛当前肥西县农村土地流转后的土地用途多种多样。根据表1-5可知，肥西县流转后的土地大多仍然用于粮油种植，但近三年的粮油种植比例明显逐渐减少。2010年流转后用于粮油种植的土地面积占总流转面积的76%，2012年此比例就减少到62%；2010年用于林木花卉种植的流转土地占当年总流转面积的12%，2012年该比例增加到了23%，比2011年增长54.63%。用于粮油种植的流转地所减少的面积基本转移到林木花卉的种植，这与肥西县近年来苗木花卉市场的发展密不可分。2002年肥西县成立三岗花木市场，并于2006年被国家林业局评为“国家级苗木花卉市场”。花木市场建成后，肥西县以花木大市场为龙头，充分带动广大花农种植经营花卉苗木，加大花木生产规模，促进花木产业化进程，并依托花木之乡的强大影响力，有效整合土地等资源，改善农村生态环境，吸引众多花木生产企业（如安徽滕头园林苗木有限公司和安徽绿溪洲农业科技发展公司）、农户进驻肥西，带动农村土地向种植林木花卉流转2。表1-5 2010-2012年肥西县按土地流转形式划分的面积 单位：亩流转后用途粮油种植蔬菜瓜果（食用菌）畜禽产业水产产业林木花卉其他2010年25373622936804956854100544412011年242182233663653134165624150782012年231626.829939.664425.3816489.5286963.648405数据来源：肥西县农业委员会总之，肥西县土地流转后的用途多样，但部分土地由种植粮食作物向种植林木花卉等经济作物转移。二、肥西县农村土地流转存在的问题（一）土地流转比例依然偏低为了鼓励和引导农民更好的流转土地，近几十年来国家一直出台与农民承包地相关的政策和法律，安徽土地流转的面积逐年增多，规模不断扩大。农地流转在国内初具规模，但受经济发展水平的影响，流转的面积占总承包地面积的比重存在明显地区差异，沿海发达地区流转比例较大3。图2-1 2011年肥西县和江浙沪农村承包土地流转情况比较根据收集信息，2010年肥西县农村土地流转的面积占总承包土地面积比例为34.03%，2011年下降为30.47%，截止2012年底流转比例又增加到41%。2011年所占比例减少的原因是当年总承包地面积增加比例高于土地流转增长比例。2011年肥西县和江浙沪三个地区的农村承包土地流转比例如图2-1所示4。由图可知，2011年上海市农地流转比例最高，其次是江浙。虽然近几年肥西县农地流转的面积一直在增加，但总体流转面积比例较沿海发达地区还有很大差距。肥西县农地流转总规模较小的原因可能是由于参与土地流转的农户较少。2010年至2012年肥西县农村土地流转的农户参与情况见图2-2。图2-2 2010-2012年肥西县农户参与承包土地流转情况数据来源：肥西县农业委员会由图2-2得，2010年和2011年参与土地流转的农户数占全县总农户数的比重均为24%左右，虽然2012年该比值较2011年增长了17.16%，但所占比重依然不足30%。肥西县农村土地的流转一直都遵循农民自发参与的原则，农民态度不积极，对流转水平的提高有一定影响。根据分析，影响农民转出土地的主要因素，有以下几点：一是人均耕地很少，缺乏多余流转土地。作为以农民为主的人口大国，我国人均土地一直很少，在保证以自给自足为前提的条件下，可供流转的土地就更少。数据统计显示，肥西县农民人均承包地面积一直在下降，至2012年仅为0.68亩。二是农民的恋土情节。我国自古就是个农业大国，土地对于农民来说有着特殊的意义。尤其，肥西县青壮年农民外出打工的人数逐年增加，留守土地的都是老人，在思想上对土地情感更是难以割舍。三是社保功能有限，农民土地流转有后顾之忧。在社保制度不健全的情况下，土地依旧是农民的生活保障，所以大多数农民都不愿意将土地流转出去。四是农民土地分散，不易流转。自安徽小岗村实行家庭承包责任制以来，全国范围都开始推广家庭承包责任制，这就涉及到农户分地问题。肥西县部分地区由于土地质量不一，所以农民在分土地的时候，将同质量的地分得很零散，导致现在有流转意愿的农民没有整片的土地能够进行流转。（二）土地流转途径不规范虽然农村土地承包法第37 条规定，农村土地流转一年期以上的应当签订书面合同5,但是在实际流转过程中，肥西县部分农户之间的土地流转只有口头约定，特别是以代耕方式流转的土地，大多没有签订正式流转合同。肥西县少数土地流转签订的合同不规范，合同内容不完整，条款、标的不明确，在某些方面不具有法律效力，甚至与现行法规相冲突，如租用土地的时间超过了第二轮土地延包期的剩余期限等。有的合同未经管理机构审查、鉴证、备案，当事人双方出现纠纷难以解决。表2-1 2012年肥西县按期限划分的土地流转面积 单位：亩、份已签合同（份）已签合同（亩）无合同（亩）已签面积占总流转面积耕04183046.1444.33%林地12023485.46396785.55%养殖水面11011644.361003553.71%四荒地11210100%数据来源：肥西县农业委员会表2-1反应的是肥西县2012年农民土地流转所签署具有法律效益合同的情况。结合2010年和2011年的相关数据可知，各种土地类型的合同数都在逐年增加。耕地流转合同数量每年都增加很多，但是由于总流转面积的增加，有合同的耕地流转面积占总耕地流转面积的比例却没有提高；林地流转的合同比例相对其他类型土地来说一直维持在一个较高的水平，2011年已签合同的林地面积占林地总流转面积的97.63%；养殖水面在2012年签署合同的面积较2010年增加了39.24%，已签合同面积占养殖水面流转面积的比例增加近一倍。处理土地流转纠纷数由2010年的90起调解，增长到2012年的140起调解和1起司法案件，纠纷数目、难度都有所增加。（三）土地流转市场不发达目前，肥西县农村土地流转市场制度不完善，市场发育缓慢。地区间经济实力差距和具体的土地制度对土地流转市场的发展具有重要影响5，而影响肥西县农村土地流转市场发展的因素主要有以下几点：一是缺乏土地经营流转的价格评估机构。肥西县土地流转的价格没有切实的定价标准，大多农户是根据土地能带来的收益及其他农户转让土地的价格来定价的。在市场经济条件下，土地的定价由市场评定，但由于信息不对称，土地价格的评估缺乏依据也不准确，土地流转价格偏低，无法体现土地的真正价值7。二是缺少合格、高效的中介组织。中介组织是可以使农地流转信息相对对称，流转双方沟通顺畅的组织。缺乏合格的中介，出让者不了解市场行情，可咨询途径、流转对象均有限，流转中处于弱势地位，承包方对流转土地分散程度、土地质量等都不了解。肥西县土地流转过程中缺乏正规、高效的中介服务组织。目前，全县只有两种政府流转中介,乡镇土地流转服务中心和村土地流转服务站,近三年农民委托流转情况如表2-4。由表可知，乡镇土地流转服务中心流转面积逐年减少，村土地流转服务站逐年增加，但两者所占流转面积比例都很少。表2-4 2010-2012年肥西县委托流转土地流转面积 单位：亩总流转面积委托乡镇土地流转服务中心委托村土地流转服务站2010335852741625283920113439364529480459201237785035371102707.2数据来源：肥西县农业委员会三是政府管理工作不到位，缺乏统一、规范的管理。肥西县农经干部干的是行政管理工作，由于人事经常变动，队伍不稳定，难以充分调动农经干部工作的积极性，工作受影响。肥西县政府为了帮助农民获取更多信息，也建设了土地流转的相关网站，但该网站只有框架，没有任何实质性内容，没有达到最初建设的目的。（四）耕地流转用途非粮化严格保护耕地是我国的基本国策，土地用途管制是我国土地管理制度的核心8。尽管政府多次提高农产品的价格，但农产品需求缺乏弹性，各种风险因素和成本影响因素都较高，获利空间十分狭小，大部分农民趋向于将土地流转后外出打工，但土地流转后承包方有可能改变所承包土地的用途。第一种将流转后农地变成非农建设用地，这种行为如果没有政府特批，一般视为违法行为。第二种是流转后用途非粮化，承包者会更改种植种类，一般会选择种植经济效益更高的经济作物。由前面肥西县土地流转按流转后种植种类划分的情况特点，可以得出粮油种植面积减少，林木花卉的种植面积增加的结论。根据表1-5的数据可知，2010年肥西县流转后耕地粮食作物的种植率达91%，而2012年仅有70%。近三年肥西县土地流转后用途的面积变化见图2-3。2010年流转后土地粮油种植面积占总流转面积的76%，2012年仅为62%，相反的，林木花卉的种植比例由2010年的12%，增长到26%。其他几项变化不太大。根据以上分析，可得出肥西县部分土地流转存在非粮化问题的结论。图2-3 2010-2012年肥西县按流转后用途划分土地流转情况数据来源：肥西县农业委员会三、进一步促进肥西县农村土地流转的建议（一）加大土地流转宣传，提高土地流转水平目前，我国土地所有权、承包权和经营权“三权分立” 9。其中，土地所有权主体为国家，承包权和经营权主体为农户，土地流转实际是土地经营权的流转。未来我国农村必须以“三权分离”作为我国农村土地产权制度改革的基本点，明确土地承包权的物权属性，确保农民对土地长久承包权，使农民成为最终受益主体。肥西县农民对于土地在承包经营权流转的实质的思想认识不明确，从而对流转心存芥蒂。为了进一步提高肥西县土地流转水平，政府部门可做以下几种方式来开展土地流转工作：一是应利用各种新闻媒体或组织人员下乡宣传农村土地承包法、安徽省实施办法等法律政策，加大对本县针对农地流转政策的推广，增加农民对流转的认识，解决农民的疑问，为农地流转提供良好的舆论氛围，优化流转服务环境。二是组织农民代表和基层干部去土地流转发达地区的农村进行参观学习，让农民感受到土地流转带来的效益，加深农民对土地流转的认识，使农民自觉参与到土地流转的工作中。三是选择几个村镇作为土地流转试点。实行鼓励制度，提高农户的参与率与积极性。目前，肥西县已有三河木兰村和丰乐镇两个土地流转试点，并取得了喜人的成绩。为了带动全县土地流转，县政府部门应该在各乡镇都增加试点，从而提高全县土地流转水平。同时，政府部门还应完善当地社会保障机制，减少农民对土地的依赖性，消除土地流转后农民生活得不到保障的可能性，让农民的合法利益得到根本保障。（二）规范农户流转行为，完善土地流转合同只有通过规范合法的流转方式流转的土地才能受国家的法律保障，农民的合法利益才不会受到侵害。为了使肥西县的土地流转行为和合同更加规范，提出以下建议：一是宣传合法进行土地流转。肥西县政府部门在宣传土地流转的同时应该加大对合法流转宣传力度，让农民意识到签订流转合同比口头协议更加安全，更能保护自身权益。尤其是使用代耕方式流转的农户，其中口头协议占的比例很大，政府部门因监督这部分农户重新建立合法合同。二是推行流转合同规范文本，认真指导流转合同签订。进一步完善现有的流转合同，制定规范统一的流转合同文本。目前，肥西县已经采用合肥市农委统一制定的示范合同文本，相关部门应将以此合同文本为基础，进一步修改完善，统一印制合同文本，并根据农民的需要，及时指导合同签订。把指导合同签订同开展流转法律政策宣传、流转咨询、流转价格评估等多项服务结合起来，指导流转双方在充分自主协商的基础上，依法建立起合理的流转关系和利益关系，签订规范的流转合同。三是积极开展流转合同鉴证，健全登记备案制度10。肥西县乡(镇)农村土地承包管理部门要建立流转合同鉴证制度，并派专人负责。此专项人员的职责有：提供有关鉴证工作咨询；及时办理对流转双方提出的流转合同鉴证申请；纠正流转双方违反法律政策的约定等。同时，对流转合同及有关资料进行归案并妥善保管，建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况。对以转包、出租或其它方式流转的，及时办理相关备案登记；对以转让、互换方式流转的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续；并对第二轮农村土地承包资料进行整理，对遗失的想办法补充全面，在此基础上开展农村土地承包经营权登记工作，进一步明晰土地承包经营权。四是认真开展农村土地承包经营纠纷仲裁工作。土地流转有关部门向肥西县政府争取办公场所，设立仲裁庭，并聘请和培训仲裁员，逐步培养一支熟悉肥西县农村土地承包法律和政策，善于解决农村承包经营纠纷的仲裁调解队伍。（三）发展土地流转市场，提高土地流转效率农村土地流转从全国来说都还处于探索阶段，土地流转制度不健全，政府工作不到位，都制约着农村土地流转。为了提高流转效率和效益，发展肥西县土地流转市场，给出以下建议：一是完善土地流转价格机制。在肥西县大力发展土地价格评估机构，对全县各地区土地流转价格的评估，应以各种综合效益为标准，充分考虑各方面问题，体现较为客观的土地的价值。同时，因地制宜地建立多元化的流转价格体系，通过土地流转价格来调节土地的利用结构。二是加强建设土地流转中介组织。在肥西县逐步建立和完善农村土地流转服务中介机构，加强土地流转的宣传、管理、引导和服务等方面的工作，如建立、完善信息交流平台；建立统一的资源评价标准体系；及时更新市场情况，规范市场秩序，切实保护农户合法利益。三是积极提升政府管理服务水平。要分层次、分类别对全县土地管理服务人员进行系统的业务培训，让基层工作人员更加熟悉土地流转相关法律、法规和肥西县有关土地流转的地方政策，调动基层干部依法办事的积极性，确保肥西县土地流转工作规范有序地开展。实行土地流转一体化、系统化服务，为土地流转和发展适度规模经营提供高效便捷服务。进一步加强肥西县农村综合信息网络平台建设，让更多要素市场公开化，推动城乡土地资源的合理配置。（四）创新耕地保护机制，放宽农地用途管制作为世界上人口最多的国家，中国首先要解决13亿人的口粮问题，目前我们已经达到了粮食可以自给自足还有少量剩余出口的奇迹。随着农民土地流转，耕地规模化生产，理论上应该会有更多的粮食，但是在肥西县，越来越多的承包商选择对流转后的土地进行利益更高的非粮化生产。这些措施可能导致肥西县粮食总产量下降，甚至粮食缺乏的状态。为了避免这些恶劣的情况发生，提出以下建议：第一，创新耕地保护机制，落实耕地保护责任11。耕地保护机制包括规划机制、行政机制和市场机制等。肥西县政府应尽量减少建设用地对耕地的占用，若有耕地被征用于非农建设，应开荒等量面积用于耕地种植。县政府应做到城乡土地利用和开发统筹规划，节