2011年长江三峡库区现行政策存在的主要问题

2011 年长江三峡库区现行政策存在的主要问题 2011 年长江三峡库区现行政策存在的主要问题 三峡库区为三峡工程的实施作出了特殊的贡献，也因此而成为倍受国家关注的特殊区域，拥有其他地区难以比拟的政策优势。客观地评价，自三峡工程实施以来，一系列特殊优惠政策已发挥了积极的效应，促进了移民和城镇工矿迁建任务的按期完成，也较好地支撑了库区稳定和发展。主要表现在：一是移民安置和城镇搬迁工作顺利开展，一、二期移民任务圆满完成，三、四期移民顺利启动，三期移民决战在即。二是改善了库区经济社会发展环境，促进了库区经济社会结构调整，激发了库区发展活力。三是加速了库区经济总量积累，增进了库区经济综合实力，提升了库区党委和政府统揽本地区经济社会发展的能力。四是有利于引导库区贯彻落实科学发展观，实现经济、社会、人口、资源、环境等协调发展，促进了库区改革开放，改善了库区人民生活。但是，我们也清醒地看到政策力度与库区发展要求之间还有差距，政策设计和实施中也存在一些问题，对库区经济社会发展的扶持效果还未充分体现。（一）严格的投资控制规定抑制了库区经济社会发展一是三峡工程论证和实施前期对库区基本建设的控制在一定程度上阻滞了库区发展进程。三 峡工程论证数十年，其间主要是计划经济时期，在 “ 不三不四 ” 、 “ 不上不下 ” 的争论中，国家对库区投入甚少，基本未在库区摆布重大项目，库区处于自我积累、自我发展的相对落后状态。三峡工程上马的决策作出之后，为了减少库区移民和城镇搬迁的压力，减少中央和地方经费支出，中央发出了严格控制库区和坝区人口增长及基本建设的通知，除要求严格按国家计划生育政策和人口迁移政策控制人口增长外，对三峡工程库区和坝区的基本建设（包括新建和扩改建）更是作了从严控制。这项政策规定较好地控制了三峡工程建设期间水下投资过度膨胀，也避免了因库区人口非 正常机械增长导致移民补偿资金总量的增加。但该项政策却使库区特别是淹没区丧失了跟进 1992 年邓小平南巡谈话后全国经济快速发展周期的机遇，致使库区与东部沿海发达地区的差距越拉越大。主要表现在：乡镇企业未能蓬勃兴起，国有企业未能抓住机遇实施技术改造，企业规模小，竞争力弱，特色产业体系不明显；城镇建设未能及时大规模展开，基础设施建设滞后于经济社会发展，城镇化、工业化进程大大放缓。二是 “ 三原 ” 搬迁原则与库区经济社会发展需求脱节。出于控制移民投资的需要，即便在中央对库区移民搬迁提出了“ 两个调整完善 ” 之后，修订的长江三 峡移民条例对基础设施、公用设施和文物古迹等复建仍提出按 “ 原规模、原标准或者为恢复原功能所需投资 ” 核定补偿资金的原则。这样虽然补偿投资计划控制住了，但公路、桥梁、港口、码头、水利设施、电力设施、广电等公共基础设施按 “ 三原 ” 原则投资复建，显然不适应经济社会发展需求，更不符合基础设施超前发展的一般准则；如按现行或适当超前的标准予以复建，则有较大的资金缺口，对经济实力极弱的库区区县而言，显然无力承受。同时， “ 三原 ” 政策由于没有考虑迁建过程中对企业生产损失以及更新发展的需要，致使 “ 原迁原建 ” 企业从迁建完成起即处于技 术设备落后的劣势。而且国家补偿与实物价值赔偿间以及实际建设成本间存在较大差距，移民补偿资金只占实际建设投资的三分之一左右，迁建企业不得不借贷建设，致使企业债务大大加重，生产成本大幅增长，无力维持原有生产经营而陷入关闭破产的困境。如库区工业基础相对薄弱的巫山，共淹没工矿企业 49 家，核定破产 2 家，关闭 40 家，组合搬迁仅 7 家，迁建后原本脆弱的产业体系再遭重创，产业空虚问题较之搬迁前更为突出。企业关闭减少了就业岗位，招商引资进展不快又使新的就业空间开发迟缓，致使就业压力比库区外更大，社会稳定隐患重重。目前万州区调查 失业率高达 16%以上。（二）部分移民政策存在重大遗留问题受移民淹没规划调查遗漏以及国家政策调整等因素的影响，部分移民政策存在重大遗留问题。 1农村移民和城镇新址占地移民人数超规划的问题。据初步调查统计，重庆库区农村移民、占地移民生产安置超规划 10.01 万人，其中：农村移民生产安置超规划 7.79 万人，占地移民生产安置超规划 2.22 万人；农村移民生活安置超规划 2.91 万人。 2淹没其他土地的补偿问题。三峡工程淹没重庆库区陆域 70.65 万亩，扣除已按土地法标准给予补偿的 41.47 万亩外，尚有其它土地（包括林地、草 坡、荒山、荒地、荒滩等未利用地等） 29.18 万亩，其中林地 6.21 万亩虽给了补偿，但低于土地法规定的标准，其余 22.97 万亩未予补偿。 3城镇移民房屋补偿标准偏低的问题。一方面，按现行建设工程管理程序和强制性规范标准（如防震、消防、防雷等）复建移民房屋，初步估算每平方米造价在原补偿基础上增加 125 元。另一方面，居民房屋补偿标准低于同城镇、同结构的单位房屋。 4淹没调查 后库区新增房屋的补偿问题。按政策规定， 1992 年后，移民规划增长人口在淹没线下新建房屋不予补偿，而实际在长达 10 余年的时间里不可能完全不 新建房屋，这部分房屋得不到补偿，给库区移民搬迁和三期清库带来了巨大困难。 5库周交通恢复问题。三峡水库蓄水后，重庆境内长江干流及支流、溪沟、库汊水面变宽，河道延长，淹没大量的交通设施，将给库区群众生产生活带来很大不便，必须采取工程措施恢复完善库周交通。 6集镇迁建规模偏小和基础设施配套问题。由于集镇迁建规划人口规模是以非农业人口为基数按一定比例推算的混居农业人口，据长江委抽查，原定的比例偏低，经测算，重庆库区集镇人口规模比原规划多 60424 人，需增加静态投资1.97 亿元。另外，集镇 “ 三路 ” （新老集镇连接路、 下河路、对外连接路）未列入补偿范围，经长江委勘测设计院复核测算，需增加投资 1.19 亿元。 7淹没搬迁学校、医院欠账问题。由于现行规范要求建筑面积标准与迁建前差距较大，原补偿标准与实际建筑造价之间差距较大，导致我市库区淹没搬迁学校迁校资金缺口 10.5 亿元，搬迁医院迁建资金缺口 6.64 亿元 (其中完工项目 107个，资金缺口达 3.49亿元；在建项目 19 个，资金缺口达 0.65 亿元；即将实施的迁建项目58 个，资金缺口达 2.5 亿元 )。 8迁建国有商贸流通企业与工矿企业关破政策不一致的问题。库区淹没国有商贸流通企业 615 户 ，需安置职工 5 万人。国有商贸流通企业房屋按一般单位房屋补偿，在迁建中又无其他优惠政策，搬迁、改制十分困难，遗留问题多。 9三峡工程船闸改建碍（断）航影响我市经济运行的问题。对三峡大坝双线双向船闸改建，施工期达一年左右，将给我市工业、外贸、水运、旅游行业带来严重影响。如何补偿，目前政策不明朗。 10公路复建补偿单价偏低的问题。重庆库区公路复建与湖北库区比较，受淹公路等级、标准基本相同，投资测算所采用的规范相同，但相同等级公路复建补偿单价却不一致，三级公路每公里相差 30.23 万元，四级公路每公里相差 21.41 万 元。 11三四期淹没国有工矿企业职工安置缺口补助资金不足的问题。我市库区三四期水位有 150 户国有关破工矿企业存在职工安置资金缺口 4.8 亿元（折静态投资 3.7 亿元），涉及职工46742 人。 12新县城防洪工程投资缺口问题。重庆库区有 8 个县城（城市）涉及新城防洪工程建设，经长江委设计研究院复核， 8 个区县存在防洪工程静态投资缺口 1.05 亿元。 13三峡水库库区维护费问题。三峡水库蓄水后水库征地线上的部分地段出现坍岸、浸没损失，水面漂浮物清理，库汊上增设的渡口运行等将增加地方和群众的负担，而目前水库维护和管理无专项 经费，影响工作正常开展。 14移民二次安置问题。在农村后靠移民安置中，一部分移民进行了后靠种植业安置。截止底，重庆三峡库区已完成农村移民后靠种植业安置13.24 万人（含兼业安置 3.49 万人）。据统计，后靠种植业安置的农村移民人均耕地在 0.3 亩以下的有 1.87 万人，这部分移民由于土地少、质量差，生活特别困难，需要二次安置。 15库区关闭破产企业职工基本养老保险金补助问题。三峡库区二期水位线淹没我市企业667 户，其中 308 户关闭破产，欠缴基本养老基金 4.5 亿元。加上实行库区企业关破退休政策造成每年减收 8000 万 元、增支 4460 万元，每年又形成基金收支硬缺口 1.25 亿元。 16重庆库区移民低保专项补助问题。预计今后 3 年库区还将有约 10 万人左右贫困移民进入低保，按照现行低保标准和实际补差静态测算，近三年每年将新增低保支出 3300 万元，如考虑其间再适当提标，以及家庭创收难导致人均补差可能增加等因素，每年增支额还将进一步加大。（三）部分过时政策不再有优惠价值随着国家总体政策的调整，西部大开发等重大政策陆续出台，中央在九十年代中期给予三峡库区的部分特殊优惠政策已经过时，基本没有继续实施的价值。一是部分政策已为新的更为优惠的 政策取代。在财政部、国家税务总局关于长江三峡库区移民开发税收政策的通知（财税字 1995 34 号）中所规定的企业所得税减免政策，其优惠幅度低于出台的西部开发税收政策，在同等条件下我市库区将适用西部开发政策规定。而西部开发政策适用范围远大于库区政策，因此原来的 “ 特惠 ” 已变为 “ 普惠 ” ，对库区的所得税优惠政策已失去了打造政策特惠区的意义。二是部分政策已不再有继续存在的价值。主要是关于农业税、农业特产税的减免政策。在目前已是全国范围内取消农业税、农业特产税的新的政策背景下，对三峡库区实施减免农业税、农业特产税政 策已没有意义。三是部分政策已“ 名存实亡 ” 。三峡库区周边绿化带建设工程启动实施，国家发展改革委并未新增专项资金，而是在安排我市的三峡库区水利专项投资（每年 7500 万元）中将大部分资金调整用于库周绿化带建设。 2.25亿元三峡库区水利专项投资中，有 1.525 亿元用于了库周绿化带基本农田建设，水利项目实际仅安排了 0.725 亿元，水利专项资金已 “ 名存实亡 ” 。而按照水利部组织编制的三峡库区产业发展水利保障规划报告，库区水利建设任务还很重， “ 十一五 ” 期间仅三峡库区骨干水源工程、农村人畜饮水、农业灌溉工程及场镇供水工 程就需投资54 亿元，继续安排三峡水利专项资金很有必要。（四）促进库区长远发展的政策力度不够一是总体上维持政策多，发展政策较少。纵观库区政策，大多是以保证移民和城镇工矿企业按期搬迁、保持库区稳定、解决库区经济社会生活中出现的急迫问题等为基本取向，出台的政策更多是为了维持现状，或针对现实急难问题而不得不出台的 “ 见子打子 ” 型、 “ 救火 ” 类的政策，没有很好地体现政策设计上的 “ 见之于未萌，防之于未发 ” 。比如，武隆 “5.1” 滑坡事故加速了库区地灾防治专项的出台实施，万州 “10.18” 群体性事件暴露出就业不充分的隐患在一定 程度增进了中央对库区民生及产业发展问题的关注。总之，现行政策未将移民迁建的强制性与库区经济社会发展的内在自发性有机结合，还未在解决库区现实困难与促进库区长治久安和建立持续发展机制之间找到有效的政策契合点，着眼库区长远发展、促使库区跟上全国全面建设小康社会进程而系统设计的政策偏少。这在库区移民迁建的 “ 三原 ” 原则上表现尤为充分， “ 三原 ” 原则导向的就是“ 移得出 ” ，而基本不考虑移出之后如何发展，因此就没有形成搬迁过程与发展进程的联动效应，最终直接导致低水平复建的投资浪费后果。二是目前已经出台的库区发展政策力度不够， 或政策不具体，操作性较差。尽管在长江三峡工程建设移民条例中提出了三峡工程建设移民 “ 采取前期补偿、补助与后期生产扶持相结合的方针 ” ，但出台的扶持政策直接投入较少，扶持时间短，扶持方式不尽完善。主要包括建立后期扶持基金、三峡电站税收分成和设立三峡库区产业发展基金等，每年合计约 10 亿元，扶持时间一般在左右，相对库区薄弱的经济社会基础和巨大的就业压力等现实问题而言，政策力度显然不够，难以兼顾库区吃饭与长远发展。长江三峡工程建设移民条例要求国务院有关部门和湖北省、重庆市政府及其有关部门安排建设项目、分配资金时 ，对库区县区予以照顾，但没有具体的考核、衡量或约束机制，这一政策难以落到实处。而且，政策主要将农村移民作为关注重点，产业发展基金的使用方向偏重于农副产品加工和种植基地、旅游业和服务业，而库区产业空虚、移民安稳致富的主要矛盾却在城市，全库区城市移民占移民总量的 58%，万州区城市移民占比更是高达 87%，城市移民相对拥有土地这一生产资料的农村移民可能面临更多生计困难，更需得到政策的眷顾。同样，三峡库区对口支援政策也是政治性强于经济性，而在市场经济体制越益发挥作用的背景下，三峡库区受其经济基础、发展环境的影响还远未 成为东中部资本青睐的热土。因此，除少数区域、少数项目外，对口支援政策的总体效果也差强人意。再有，库周绿化带建设等对库区发展具有长远意义的政策，也存在基本农田投资标准偏低、经济林与生态林比例规定不够灵活等问题，政策力度还需加强。三是在促进大城市带大农村发展的重大体制机制创新政策力度不够。库区的发展最终要靠内生动力推动，而内生动力来源于创新机制的培育。为此我市反复呼吁，希望中央能在管理体制、发展机制创新上给予库区更大的空间，使库区能够产生强大的经济要素集聚力，形成自主发展的良性循环。但是，国家在赋予东部地区如上 海浦东新区、天津滨海新区更大改革试点权限，并进一步扩大东北老工业基地对外开放的同时，对造就库区依托重庆主城加快开发开放的体制机制政策力度偏弱，不利于重庆库区统筹城乡、区域发展。重庆出台的较多推进城镇化和新型工业化的政策中也缺乏对大城市带动大农村，特别是主城带动库区发展的考虑。因为库区问题的根本在于人口过于密集，环境承载能力有限，库区问题的解决有赖于城镇化、工业化的带动，而单靠库区自我发展空间较小，必须融入周边市场化程度较高的经济密集体的发展进程才可能实现库区经济跨越，这也是中央设立重庆直辖市的一大战略考虑。 而从现实政策看，对库区与重庆特大城市的发展基本还是 “ 两张皮 ” ，没有很好地进行区域政策整合。（五）部分政策因实施机制不灵活执行效果不佳好的政策没有好的实施机制，很容易偏离政策目标，导致政策实施效果不佳。现行政策中如库区产业发展基金、库区自用物资进口退税等政策都因管理体制或实施机制的问题，致使政策享受成本高，政策不能充分用够用活，政策作用降低。一是有的政策适用范围较窄，适用时间与发展需求不同步，审批复杂，政策运用很不充分。以 “ 三峡库区自用物资进口税收返还 ” 政策为例， 1996，按国家给予的进口退税政策，十年额度 达 8.433 亿美元，而我市累计仅用了 1.64 亿美元，政策享受率为 19.4%。与国内现行进口税收优惠政策比较而言，三峡库区自用物资进口税收返还政策具有明显的局限性。首先，政策适用范围较窄。该项政策只限于三峡库区（仅包括 15 个库区县和主城区）内资企业开发性移民建设项目，外商投资企业开发性移民建设项目，重庆库区外的区县（自治县、市）不能享受该政策。同时，自用物资只限于符合规定的内资项目建设所需物资、设备，而市场物资、生产性原材料，兴建房地产项目所需物资、设备及国务院规定需照章纳税的其他物资进口等均不能享受该项优惠 政策。其次，由于库区产业发展处于起步阶段，前几年充分享受该政策的条件不足；国家规定该政策执行到底为止，但三峡工程建设到方能完成，且未来几年在国家产业发展基金等政策的支持下，随着时间的推移和大量迁建项目建设以及库区产业发展项目的实施，进口自用设备和材料的数量将会大大增加，但相应的政策支持没有了。第三，审批程序复杂、难度大，优惠性较差。 “ 三峡库区自用物资进口税收返还 ” 实行 “ 先征后返 ” ，审批环节多，退税周期长（一般 8 10 个月），企业在进口时需全额缴纳关税和进口环节增值税，并从纳税后便开始计息，占用了企业资金，这 在一定程度上影响了企业利用该项政策的积极性。而国家鼓励类产业国内投资项目进口自用设备、外商投资鼓励类产业及中西部优势产业的项目进口自用设备实施 “ 不征不退 ” 的直接免税办法与之相比，不仅操作简单，政策认定和享受成本低，而且免税商品范围较大，更为优惠。对比其他进口免税政策，对三峡库区自用物资进口实行税收返还，政策含金量不高。还有，对库区因淹没工矿企业关破影响的地方财政减收采取转移支付补助，补助标准为企业关破前三年平均上缴税金，而这些企业在关破前大多处于半停产、半关闭的非正常经营状态，税收贡献极为有限，因此转移支付 补助落实到库区各区县（自治县、市），也只能是杯水车薪，无法弥补财政因企业淹没所受的损失。二是有的政策管理模式不合理，政策认定和落实的成本高，使政策优惠幅度大打折扣。以库区产业发展基金为例，目前国家对库区产业发展基金项目的审批程序比较繁琐，不论投资规模大小都需要通过国务院三峡办、国家发展改革委、财政部分别审查，还不包括省市和区县初审。加之国家部委审查要求各有不同，更是增加了基层申报工作量和行政成本，影响了项目业主积极性。在、的项目申报工作中，各区县普遍反映工作难度大。同时，产业发展基金在使用比例上要求以贷款贴 息为主，需占基金安排总量的 60%以上，贴息申请还需附上利息支付凭证等，手续繁多。业主往往对繁琐的申报程序望而生畏，有的在权衡得到的支持与付出的成本之后感到优惠甚微，申报项目的积极性大为降低。而且，将产业发展基金等同于移民后期扶持基金，过于强调项目安排与移民就业和移民安置乡镇挂钩，且扶持重点为中小项目（总投资 2 亿元以下的项目），并将产业园区基础设施项目作为基础设施建设项目排除在外。一方面，政策忽视了特色产业项目特别是重大项目的带动性及其对地方经济发展的支撑性，不利于扶优扶强，遴选优势产业项目争取国家支持，相反 可能造成资金分散安排到一些小项目上，无法集聚资金优势支持特色产业做大做强。另一方面，不支持大项目和园区基础设施项目，也不利于库区重点产业、重点项目发展和优势产业形成相对集中的合理布局，不利于库区产业规模积聚和集约发展，不利于集中处理库区污染物，将影响产业发展基金扶持效果。三是部分政策脱离库区经济社会发展实际。库区 15 个区县（自治县、市）中，有国家和市扶贫工作重点县 11 个，这些贫困县多属 “ 吃饭财政 ” ，往往无力承担政策所要求的配套资金。如淹没企业的资金缺口要求地方政府承担 20%，农林水利建设、交通建设、社会保障 等都对区县提出了资金配套的要求，为了争取到上级支持各贫困县只能承诺配套，实际难以落实。以忠县为例，中央和市里下达的各专项明确由县级配套的资金为 3808 万元，占其当年地方财政收入的 20%以上，根本无力配套。四是部分政策因区位环境等限制而无法落实。比如关于三峡工程库区进一步对外开放问题的批复（国函 1994 92 号）将三峡库区主要城市列为沿江开放城市，享受沿海开放城市的政策；库区区县列为三峡经济对外开放区，享受沿海经济开放区的政策。但由于库区区县和城市并不具有沿海地区的区位优势，无法真正享受沿海地区的优惠政 策。因此，这一政策的实质意义并不大。（六）部分领域政策缺位分析库区现有政策，部分领域的政策还属空白，需要进一步积极争取。一是长江中下游地区补偿库区及上游发展的利益分享机制亟待建立。库区为三峡工程的建设作出了巨大牺牲和贡献，长江中下游地区是三峡工程的主要受益者，且中下游地区多属发展条件好、经济实力强的区域，在全面建设小康社会的进程中已经先行一步，有条件、有能力、有义务补偿和反哺库区发展。借鉴国外水库移民中生态补偿机制构建的经验，有必要积极争取建立长江中下游地区补偿库区的机制。可采取向长江中下游省市征收生态环境 建设基金的方式，每年收取一定资金，专项用于三峡库区及长江上游地区生态建设，并对库区污染处理设施的运行予以一定补助。 二是进一步改善库区发展环境。一方面，库区发展的瓶颈制约还未解除，需要加速建设发展平台。针对库区出口不畅、路网密度低、物流成本高的问题，建议国家和市加快规划建设库区交通通道，打通快速出口通道，完善路网结构，为长江 “ 黄金水道 ” 更好地发挥作用创造条件。针对库区城镇化程度偏低、基础设施落后的现状，支持库区中心城市基础设施建设，完善城市功能。另一方面，有必要大力支持库区要素市场特别是金融市场的建设。随着 移民迁建进入尾声，投资不足、资金短缺将制约库区资本积聚和产业发展，而目前帮助库区建立稳定的融资渠道的政策还基本没有，需要下一步抓紧研究。三是对库区的社会发展应予以特殊政策。相对全市，库区经济社会一条腿长、一条腿短的情况更为突出，而国家和市里都没有专门就库区社会发展出台特殊扶持政策，这不利于扭转库区社会发展滞后的局面。从增进库区劳动力就业能力出发，需要更加关注库区教育特别是职业教育的发展，促进劳动力转移和输出。从增强库区自主创新能力出发，需要加强科技和文化扶持，培育库区的创新主体。四是市域内对口支援机制还未形 成。在全国对口支援库区发展的同时，市内相对发达区域和市级部门对口支援库区发展的机制还未建立，还没形成全社会关心、支持库区发展的氛围。而从宏观形势看，建立市内对口支援机制，既有政治上的需要，也是加大区域经济交流合作的有效途径。三、完善和调整现行政策的建议鉴于库区现行政策存在力度不够、机制不活、与发展阶段不尽一致等问题，建议国家根据库区经济社会发展实际需要，顺应时势，适时调整和完善。（一）调整完善三峡工程建设基金征收使用政策建议国家在三峡工程建设基金征收期到期之后延长执行到 2020 年，并将受益于三峡电的广东、上 海、浙江、安徽、福建等省市的基金收入转换为三峡库区发展基金，用于支持库区产业发展、基础设施建设和社会事业发展等方面。（二）调整现行的移民迁建 “ 三原 ” 政策建议国家提高对基础设施建设、移民迁建企事业单位和移民迁建房的补偿标准，并对迁建企业的设备更新和技术改造给予资金补助。（三）解决移民搬迁安置重大遗留问题 1.解决因农村移民和城镇新址占地移民人数超规划而需新增移民补偿静态投资 11.33亿元； 2.根据有关法规（征用其它土地的补偿费及安置补助费应按征用耕地的一半计算），解决因淹没其它土地需增加静态补偿 10.58 亿元； 3.建议国家按现行建设工程管理程序和强制性规范标准（如防震、消防、防雷等）复建移民房屋的造价对城镇移民房屋进行补偿，且实行居民房屋与单位住宅同价，并解决新增静态投资 16.82 亿元； 4.解决因淹没调查后库区新增房屋补偿而需新增静态投资 6.2 亿元； 5.解决库周交通复建静态投资 8 亿元； 6.解决因集镇迁建规模扩大和基础设施配套问题而需静态投资 3.16 亿元； 7.解决淹没搬迁学校、医院资金缺口的 80%，即 13.7 亿元； 8.建议迁建国有商贸流通企业享受工矿企业关破政策，并解决职工安置补助资金约 10 亿元（折静态投资 7.69 亿元），补偿国有流通企业淹没房屋、附属设施设备及停业损失 55.95 亿元，如实核销淹没商贸流通企业金融债务； 9.解决三峡船闸改建碍（断）航的损失补偿； 10.建议国家按湖北标准调增我市公路复建静态投资 1.66 亿元； 11.解决三四期淹没国有工矿企业职工安置缺口 4.8 亿元（折静态投资 3.7 亿元）； 12.解决新县城防洪工程静态投资缺口 1.05 亿元； 13.建议按有关政策规定在三峡电站收入中按每度电计提 3 厘、每年提取 2.4 亿元（静态投资 1.85 亿元）作为库区维护费，并按移民淹没补偿比例切块到湖北、重庆两省市，专项用于水库 维护管理； 14.建议国家对人均耕地在 0.3 亩以下，生产条件难以改善，生活特别困难的农村移民，实行二次安置，以出县市内外迁安置为主，解决移民搬迁补偿； 15.建议在中央统一的养老保险补助之外，对库区关闭破产企业职工基本养老保险问题单独予以解决：一次性解决二期 135 米水位线下 308 户关破企业欠缴基本养老保险费 4.5 亿元；对库区每年养老金收支缺口 1.25 亿元给予单列补助，“ 十一五 ” 前三年每年予以全额补助， “ 十一五 ” 后二年，按 80%予以补助， “ 十二五 ” 期间按 60%予以补助，以后随着库区经济发展到一定程度，可不单独考虑 ，并入一般因素统筹考虑； 16.建议国家对库区移民低保实行专项补助，从起每年对库区移民低保补助增加 3000万元。同时，进一步完善库区城镇居民低保收入核定制度，直补到人的后期扶持资金不纳入低保收入核定范围，放宽移民生产安置费抵扣个人收入的政策制度。（四）调整完善移民后期扶持政策一是扩大移民后期扶持对象。建议以 1992 年长江委对库区淹没实物指标调查时所登记确定的移民对象进行规划的动迁人口为基数，再加上孤岛处理增加的搬迁人口、规划调整增加的占地移民人口、移民外迁政策调整增加的移民人口、实施计划超规划人口、地质灾害防 治搬迁避让和地质灾害治理工程的占地搬迁人口、水环境治理工程中的占地搬迁人口等，实行全覆盖（扣除包括公务员在内的财政供养人员）。二是提高移民后期扶持标准。现行每个移民每年 380 元的后期扶持标准，力度偏弱，尚不能解决基本生活。建议比照四川瀑布沟电站的后扶标准，按每人每年 600 元计提三峡移民后期扶持基金。三是延长移民后期扶持年限。将后期扶持期限由延长到 15 年，起止年限为到 2020 年。四是完善移民后期扶持方式。原则上对库区农村移民、城镇占地移民、进镇安置的农村移民、地灾治理和水环境治理搬迁的农村移民直补到人；对城镇 移民的后期扶持，以特困救助、养老补助、技能培训 、上学资助、小额贷款贴息等方式，由区县统筹；对外迁移民享受后期扶持调整政策，出市外迁移民由接收省市制定具体方案，出县市内外迁移民与后靠农村移民实行同样的直补到人政策。并将、差额 1.85 亿元全额补齐。（五）调整完善库区产业发展基金支持政策一是延长库区产业发展基金支持年限。建议国家将库区产业发展基金支持年限延长到 2020 年。二是适当扩大基金支持范畴，调整支持比例和方式。包括：第一，建议对融资困难、急需扶持的农副产品深加工项目同时给予产业发展基金投资补助和贷款贴息两种支持模式，并扩大投资补助资金比重，同时，将产业 发展基金按 60： 40 安排投资补助与贷款贴息。第二、建议参照国债资金旅游基础设施项目的补助政策，将产业基金对旅游发展基础设施项目的投资补助比例由最高 20%提高到50%以上。第三，建议对库区重点产业园区的公共基础设施和配套设施建设纳入库区产业发展基金支持范畴。第四，建议将库区重点支柱产业项目纳入产业基金支持范畴，对于产业项目的建设规模、投资规模以及产业基金支持额等不作硬性限制，而根据项目实际情况进行考虑，给予适当安排。（六）调整完善相关财政税收政策一是加大对三峡库区财政转移支付力度。建议中央以财政转移支付额为基 数，每年保持 20%的增幅。二是调整完善三峡电站税收分配政策。建议中央将三峡电站实现的增值税及城市维护建设税和教育费附加返还库区的政策延续到 2020 年。同时，从起对三峡电站实现的企业所得税也比照现行增值税的管理模式、分配比例和办法，由重庆市、湖北省与中央共享。三是放大西部大开发税收优惠政策。建议在三峡库区延长执行 5 ，并对三峡库区符合重点支持产业方向的内外资企业以及符合西部大开发优惠政策的五类基础产业条件的内外资企业，给予 “ 五免五减半 ” （即前五年免征企业所得税、后五年减半征收企业所得税）的优惠政策。对于库区贫 困区县和移民量大的区县，建议国家在今后5年内通过财政转移支付继续对其因税收减免而引起的财政减收给予补助。同时，比照民族自治地方企业所得税优惠政策，授权重庆市人民政府核准对库区企业定期减征或免征企业所得税。四是加大进出口税收优惠政策力度。建议中央将重庆库区未用完的进口物资减免关税余额留给重庆库区继续使，将政策适用范围扩大到外商投资开发性移民建设项目，将自用物资范围扩大到市场物资、生产性原材料，并将期限延长到。同时，建议比照国家鼓励类产业国内投资项目进口自用设备和外商投资鼓励类产业及中西部优势产业项目进口自用设 备免税政策，对库区企业进口自用物资实行直接的免税政策，减少政策认定成本。同时，出口退税地方财政承担部分全额由中央财政解决。五是放宽资源综合利用税收优惠政策支持范畴。鉴于库区环境保护的特殊要求，建议在库区利用资源综合利用目录中的废物从事所有的产品生产，其废弃物利用比例达到 30%的，按现有政策增值税全免；废弃物利用比例达到 25%的，可减半征收；利用比例达到 20%的，可征收 75%。同时，对企业利用资源综合利用目录中的资源所生产的产品，减免所得税 5 年。（七）调整完善对口支援政策建议国务院根据三峡库区当前面临 的新问题，确定对口支援的新重点，建立和完善对口支援工作的考核机制，进一步明确中央各部门、各对口支援省市每年帮扶的具体量化目标和任务，并实行目标考核。同时，建立全国 500 强企业和中央直属国有企业对口支援库区制度，构筑政策导向机制。四、建议国家和市里出台的新政策破解库区产业空虚，实现移民安稳致富，维护库区稳定，确保三峡库区生态安全，加快库区经济社会快速发展，是一项长期而艰巨的任务，需要国家和市里出台一些新的政策措施，加大支持力度。（一）恳请国家出台新的支持政策针对库区当前存在的突出问题和长远发展需求，建议国家从 以下四个方面加大支持力度。 1帮助库区培育发展环境，促进移民就业安置移民生计和就业问题是当前库区发展面临的突出困难，产业空虚是库区诸多矛盾的症结所在。而当前，库区产业发展面临着投资环境差、生态环保要求高、优势资源开发难、企业融资难、招商引资难、自我发展能力有限等诸多困难和制约。为缓解库区产业发展制约因素，改善库区投资发展环境，增强招商引资吸引力，建议国家进一步加大对库区产业发展的支持力度。（ 1）从资源供给、投资摆布、基础设施改善等方面支持优势产业发展。一是支持天然气化工产业发展。建议国家在保护库区生态环境的 前提下，进一步支持天然气这一库区特有优势资源的开发利用，帮助三峡库区培植天然气化工支柱产业。第一，在制定天然气利用政策时，充分考虑三峡库区产业空虚的特殊情况，对三峡库区发展天然气化工实行特殊的区别产业政策。第二，建议国家在天然气产业项目核准上给予支持。尽快核准重庆长寿 85 万吨、万州 60 万吨甲醇项目和涪陵 60 万吨精对苯二甲酸项目。第三，建议国家支持重庆库区建设石化产业项目，以形成石化与天然气化工产业的聚合优势。引导国外企业到库区投资建设聚碳酸酯和 tdi 项目；将中缅原油管道规划终点由昆明延至重庆；在重庆布局炼油 乙烯项目。二是支持库区对铝土矿、水能发电、煤电、水泥用灰岩等相对优势资源的开发利用。建议国家在符合环保要求的前提下，适当放宽产业准入政策，优先布局和审批此类项目。三是支持库区旅游产业发展。对重庆库区 30 条、 1437 公里旅游公路以及 18 个旅游码头建设（总投资约 84 亿元）给予投资补助。四是加大库区矿产资源勘探力度。库区有较为丰富的天然气、盐、煤、铁、粉石英等矿产资源，但由于缺乏稳定的资金来源，勘查资金投入严重不足，大量资源线索尚待勘查，有效资源储量增加不足。为充分发挥三峡库区资源优势，增加可利用资源储量，建议国 家安排矿产资源勘查经费，支持我市盐、煤、铁等重要矿产资源勘查。五是支持库区创汇型产业发展。对库区生猪、柑橘、榨菜、纺织品等具有较强竞争力的企业建立生产出口加工基地优先安排研发、技改贴息资金，并优先安排出口配额。（ 2）实行税收优惠政策。一是实行工业企业部分增值税返还政策。建议对库区移民搬迁企业比照原 “ 三线调迁企业 ” 增值税返还政策（财税 204 号），以（或搬迁年）库区工业企业实现的增值税为基数，将其 2015 年前增值税增量中中央所得部分，通过先征后返的方式，全额返还给企业。同时，参照民政福利企业和下岗失业人员再 就业税收优惠办法，鼓励全市工业企业安置移民，对安置移民占职工总数 50%以上的企业，全部返还增值税；对安置移民占职工总数 30%以上未到 50%的企业，减半征收增值税；对安置移民占职工总数 30%以下的企业，按实际招收移民人数予以定额扣减增值税和企业所得税，定额标准为每人每年4800 元。二是支持重庆实行增值税转型优先试点政策。重庆作为老工业基地，国有企业改革、改造的任务十分繁重，建议中央尽快将重庆纳入增值税转型改革试点城市，鼓励企业增加投入，扩大生产能力，增强主城区企业支持库区发展生态型产业的能力。三是对重庆市辖区内生产销售天然气实现的税收在重庆市征管和缴纳。直辖以后，重庆天然气产量已占川渝气田天然气总产量的一半以上。为此，建议中央设立重庆石油管理机构和中石油重庆油气田分公司，在重庆独立纳税，其税收由重庆市税务机关负责征收管理。若机构问题一时不能解决，则建议中石油在渝的现有分支机构实行独立核算，其税收由重庆市税务机关负责征收管理。同时，建议中石油在渝企业实现的所得税按 6:4 的比例由中央和地方共享，地方分享部分专项用于支持库区产业发展。四是建议对三峡库区企业房产税（城市房地产税）、土地使用税实行税收优惠。对 2020 年底 以前到库区内投资新建或新购置生产经营房屋，免征房产税（城市房地产税）和土地使用税 5 年；对库区迁建企业在 2020 年底以前免征房产税（城市房地产税）和土地使用税 5 年；库区内现有企业进行厂房扩建，对扩建部分在 2020 年以前底免征房产税（城市房地产税）和土地使用税 5 年。 2020 年底前，对三峡库区转让生产经营用房屋及其附着物产生的土地增值税予以免征。五是豁免三峡库区移民迁建企业历史欠税。在库区企业迁建过程中因生产经营困难历年来累积形成了各类欠税，建议中央对以前的欠税予以一次性豁免，以减轻企业负担。（ 3）实行特殊的金融 扶持政策。一是在万州商业银行的基础上组建三峡发展银行，为库区发展提供金融支持。二是解决地方金融机构库区淹没搬迁贷款损失。对库区农村信用社、万州商业银行淹没搬迁政策性贷款损失 18.5 亿元采取增发央行专项等额票据、剥离给金融资产管理公司或中央财政一次性拨付资金等方式， 3 5 年内足额兑付。同时，豁免 5 年所得税和营业税。三是争取把三峡库区列为金融改革与创新的综合试点区。设立农民互助合作金融组织、社区民营银行和商业性小额信贷组织，探索发展本地民间金融资源的新途径。四是建议国家根据库区的特殊区情，适度扩大库区区县金融机 构的审批权限和授信额度，简化贷款审批程序。（ 4）进一步优化库区发展环境。一是予以用地审批倾斜政策。对库区用地计划实行单列并倾斜安排，对库区项目用地予以优先审批。同时，新增建设用地土地有偿使用费中央所得部分全额返还库区区县。二是对库区移民安置土地开发整理重大工程予以立项并安排专项资金。为进一步改善库区移民生产生活条件，提高农业综合生产能力，我市已编制完成了三峡库区移民安置土地开发整理重大工程规划和三峡库区移民安置土地开发整理重大工程实施方案，规划用 4 年时间，在我市库区区县实施土地开发整理 9.25 万公顷 ，新增加耕地 7200 公顷，建设高产稳产耕园地 5.5 万公顷，安置移民 13.6万人，总投资概算 29.3 亿元。恳请国家将其作为一个整体项目尽快予以批准实施，并在国家土地开发整理专项资金中安排补助资金 16.9亿元。三是建议国家对库区电源建设、电力供给以及用电价格上给予支持。支持库区加快电源和电网建设，将重庆核电站纳入国家核电发展规划，将奉节、石柱火电厂列入优先建设项目，支持抽水蓄能电站建设，加大对库区输变电设施及城乡电网改造的资金支持。落实 “ 三峡电站投产后，应当优先安排三峡库区用电 ” 的政策，实现以电扶贫。并实行每度 电较上网电价低 0.1 元的价格优惠。 2加快库区基础设施建设由于历史欠帐太多，库区基础设施依然严重滞后， “ 瓶颈 ” 制约远未缓解。为构筑经济社会发展平台，推进库区经济社会加快发展，恳请国家加大对库区基础设施建设的支持力度。一是把库区公路、铁路、港口码头、水利、市政等基础设施重大项目列入国家相关专题规划，在项目安排上给予重点支持。恳请国家将我市三峡库区 “ 十一五 ” 乡镇公路通畅改造工程建设规模由现有的 4200公里增加到 8000公里，将行政村通畅工程建设 1.75 万公里公路纳入 “ 十一五 ” 规划并适时启动，确保 “ 十一五 ” 期末库 区村级公路硬（油）率达到全市平均水平 40%；将巫溪至奉节高速公路纳入国家高速公路网规划，并给予资金补助 6 亿元；适时将 “ 三环十射 ” 高速公路规划中尚未启动的第三环，第九、十射及三联线项目纳入国家高速公路网规划。尽早实施重庆至湖北利川铁路、南川至涪陵铁路；尽快启动安康 -张家界 -常德铁路研究工作，并纳入国家中长期铁路网。加大对库区淹没码头复建工程、船舶标准化改造等港口码头基础设施补助力度，打造长江黄金水道；将长江朱杨溪水利枢纽工程纳入 “ 十一五 ” 规划启动实施。大力支持库区旅游支线机场建设。二是增加中央投入，提高基础设 施资本金补助标准。建议将高速公路资本金补助标准提高到 30%，乡镇公路通畅改造工程补助标准提高到 80 万元 /公里，行政村通达工程补助标准提高到 30 万元 /公里，行政村通畅工程按每公里 30 50万元给予补助，库区港口码头建设按工程直接费的 50%予以补助，对船舶标准化改造给予 9 亿元国家补助，对三峡库区旅游公路建设项目给予 50%资本金补助。同时，恢复保留每年安排三峡库区水利专项资金，将其额度由 1 亿元增加到 2 亿元，按移民综合淹没损失比例分配安排到重庆市与湖北省，并对大中型水利工程给予 60%的资本金补助。3进一步加强库区 生态环境保护的政策受人口、资源、环境、发展方式、社会承受能力等各种因素的影响，三峡库区生态环境问题仍然比较突出。为确保库区生态安全和三峡工程长期安全运行，促进库区经济可持续发展，建议国家继续给予大力支持和帮助。一是建立生态补偿机制。受库区经济社会发展水平限制，库区污水、垃圾处理设施维护运行经费筹集难度大，资金缺口大。据初步统计，库区建成投运的 18 座污水处理厂亏损 1.67 亿元，预计亏损 2.3 亿元。到，我市城市污水、垃圾处理项目将全部投入使用，日处理生活污水、垃圾规模将分别达到 225 万吨和 10596 吨，污水处理 年运行费用将达 9.53 亿元，垃圾处理年运行费用将达 2.48 亿元。即使按我市提高标准后的污水和垃圾处理费征收标准征收到位，我市最多能征收污水处理费3.65 亿元、垃圾处理费 1.5 亿元，污水处理和垃圾处理的运行费缺口共计将达到 6 亿元以上。同时，为保证污水处理厂发挥设计功能，尚需改造和增设部分二级和三级集污管网投资 13.3 亿元，建设污泥处理中心，前尚需投资 5.74 亿元。但库区区县受财力所限无力筹资。建议国家按照谁受益、谁付费的原则，建立三峡工程受益地区对三峡库区的生态补偿机制，设立库区生态建设与环境保护专项基金，该 基金可由四部分构成：三峡电站发电收益提取一部分资金；中央财政专项补助；三峡建设基金中提取一部分；国家对三峡工程受益地区征收的三峡库区生态补偿费。基金由国家统一安排，专项用于库区生态建设与环境保护和解决污水、垃圾处理维护运行经费、污泥处理建设资金和管网建设资金缺口。二是将三峡电站水资源费专项用于库区及长江上游水利建设。建议国家对三峡电站征收的水资源费统一解缴财政部，由财政部按一定比例分配给重庆市、湖北省以及长江上游有关省市，专项用于库区及长江上游有关省市水源地保护、城乡饮水安全工程、重点水利工程和病险水库加固 整治工程。三是尽快启动三峡水库消落区生态环境综合整治工程。三峡水库工程建成后，水库沿岸145 175 米水位间将形成以半年为周期、落差 30 米、面积超过 440平方公里的消落带，并带来一系列生态环境问题。建议国家协调有关部门抓紧编制三峡水库消落区生态环境综合整治工程规划，设立专项治理资金。当前要尽快落实三峡水库面积最大的开县消落区生态环境综合治理水位调节坝工程的资金来源，避免水下施工。四是解决二期地质灾害防治工程遗留问题。第一，提高搬迁避让项目补助标准，按照移民迁建补偿标准对地质灾害防治搬迁避让群众给予补偿。我市 库区因地质灾害治理需要搬迁避让迁移的群众达 7 万多人，由于对这些群众的补助标准与三峡移民补偿标准不一致（二、三期地灾避让搬迁补偿标准与三峡移民补偿标准分别相差 2 万多元、 1 万多元），加上搬迁选址较差，道路、饮水等功能不配套，群众不满、抵触情绪较大，搬迁工作难以推进。因此，建议国家将库区地质灾害防治搬迁避让群众（包括因地质灾害治理工程而进行拆迁的群众）与库区移民同等对待，统一管理，按照移民补偿标准给予补偿，全额安排搬迁避让补助资金，同等享受移民后期扶持和其他相关政策，并将搬迁区域内的学校、工厂和企事业单位等一并纳 入补偿范围。同时考虑险情发展和人口自然增长因素，建议国家在考虑地质灾害搬迁避让经费时，增加10%的预备费或调剂费，以保证搬迁避让顺利实施。第二，解决 “ 渝增项目 ” 资金问题。在二期地质灾害防治中我市为抢险实施了万州区天生城危岩、忠县吊钟坝滑坡、石柱县垮岩脚滑坡等 10 个 “ 渝增项目 ” 。这 10 个项目属于库区地质灾害防治范畴，且经国家三峡库区地质灾害防治领导小组第五次联络员会议原则同意纳入二期规划。目前并未纳入三期地灾项目，一直也未安排资金，致使 10 个 “ 渝增 ”项目的资金渠道至今未能落实。建议国家有关部门将我市 “ 渝增项目 ” 纳入库区三期地灾应急治理项目，安排解决治理资金 11226 万元。五是扩大水污染项目投资补助范围，提高补助比例。鉴于我市财力薄弱，居民收入水平低，提高污水垃圾收费水平，推进污水垃圾产业化有一个过程，建议国家进一步加大对库区水污染防治项目支持力度。第一，扩大次级河流污染综合治理项目范围和投资补助比例。将集镇工业企业污染和农村面源污染治理等一并纳入次级河流污染综合治理项目范围，并对集镇生活污染治理及河道清淤工程给予 70%以上的投资补助，对生物工程和河道整治工程给予 30%的投资补助，对农村面源污染防治和工业污染治理 适当给予补助。第二，提高影响区水污染项目投资补助比例。按照库区首批水污染防治项目的补助政策，对我市纳入规划的影响区污水垃圾处理项目给予批准总投资70%以上的投资补助。第三，支持我市污染企业搬迁和工业污染治理。修编三峡库区及其上游水污染防治规划时将我市新增 22 个企业搬迁项目和 88 个工业废水治理项目纳入，并给予 40%的投资补助。第四，加大船舶污染治理支持力度。建议采取分类处理的方式，对大型船舶强制性安装单船生活污染处理装置，国家对有关技术改造给予贷款贴息和税前还贷的政策支持。对承担单船装置困难的中小型船 舶以及运载化学危险品船舶的洗舱，建设集中转岸处理设施与洗舱基地，建议国家给予 70%的投资补助。 4对库区教育、卫生等社会事业发展予以特殊政策一是加大对库区移民子女教育和义务教育的支持力度。为使移民长久稳定、断穷根，要大力支持库区移民子女普及高中阶段教育，对库区移民子女高中阶段教育以中等职业教育为主，按 5 年内普及率 80%计算，需增 2.8 万学生，新增教育投入 4.48 亿元，建议国家补助 80%资金。同时，加大对库区义务教育经费支持力度，建议中央在实施农村义务教育经费机制改革时，对库区区县给予单独对待，免除的学杂费、 公用经费及校舍维修改造资金由中央财政给予全额补助，并从起提前扩大库区区县免费教科书覆盖面。二是对库区职业教育项目给予支持。为增强库区移民的就业与自主创业能力，促进库区农村劳动力转移，我市规划在 “ 十一五 ” 期间，建设三峡库区职业教育与移民技能培训基地。主要项目包括： 1、重点建设高职学院 2 所，校均规模 1.5 万人，总投资 3.5 亿元； 2、重点建设中等职业学校 15 所，其中国家级示范中职学校 2 所，校均规模 7000人，总投资约 3 亿元； 3、在万州区建设两个市级区域性、开放式、资源共享实习实训基地，总投资约 0.5 亿元； 4、依托 现有职业院校，建设 10 个移民就业再就业培训基地，总投资约 1 亿元。以上建设项目总投资 8 亿元，请求国家从中央职业教育发展专项补助资金中给予2.1 亿元资金支持。三是加大对库区农村卫生基础设施建设的投入力度。由于基础差、起点低、投入相对较小，库区尚有 160 个乡镇卫生院需要建设。按照每个乡镇卫生院 1200 平方米，单位造价 800 元 /平方米计算，需要土建投资 15360 万元，每个乡镇卫生院配置设备20 万元，需要设备投资 3200 万元，共计需要投资 18560 万元。恳请国家按照国家和地方 7： 3 的比例，安排国家补助资金 13000 万 元，地方配套 5560 万元。四是支持库区村级社会公共服务中心建设。三峡库区 15 个区县共有行政村 4992 个，其中，无房村 2639 个，面积小（ 90 平方米以下）、房屋破旧村 735 个，合计 3374 个，占总数的67.6%。我市选择了 52 个村开展了村级中心的试点工作，建设内容为一楼一场（篮球场），功能包括办公会议、教育培训、文体娱乐、医疗计卫、农经商贸服务等五个方面。按此模式，我们拟在 “ 十一五 ”前三年重点解决三峡库区 3374 个村级中心的建设问题。按照每个村楼 200 平方米，单位造价 400 元 /平方米，投资 8 万元；篮球场 420平方米，投资 2 万元；配置按 6.5 万元 /村计算（包括基本办公用品及家具 3 万元、党员远程教育设施 1.2 万元、计生卫生体育器械 1.5万元、图书 0.3 万元、货架 0.3 万元），共需投资 5.56 亿元，其中土建 3.37 亿元，配置 2.19 亿元。建议对库区村级社会公共服务中心实行一次全覆盖，优先在库区进行试点。恳请中央协调有关部门按土建10 万元、配置 6.5 万元 /村标准，给予 60%的资金补助。 ” 五是支持库区文化设施建设。据调查，我市库区 15 个区县 477 个乡镇需要新建和改扩建文化站 427个，按照平均每个文