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国有企业非商业功能问题研究摘要国企改革一直是社会主义市场经济建设中关注的焦点,这不仅是一个经济学、管理学关注的课题，而且也是政府管理的课题，国企改革在经济领域和工商企业管理领域已有不少研究成果，但在公共管理领域则相对较少。本文以公共管理理论为基础，把国有企业属性理论作为论文研究的出发点，从公共管理角度对国有企业非商业功能的内涵进行阐释，对国有企业营利与非营利之间辩证关系存在的问题进行深层次的分析，力图把国内外最新的关于国有企业的相关发展理论，运用到企业实际管理工作中，提出发挥企业非商业功能作用的政策建议和加强这一功能国企应该采取的管理措施，强调建立科学合理的国有企业改革观，加强对国有企业非商业功能的发挥，正视加强国企非商业功能后的“利益损失问题，完善国有企业非商业功能的立法规定，为国企改革在非商业功能方面能够进一步发展做出有益的探索。关键词： 国有企业 非商业功能 公共经济性 社会责任AbstractThe reform of State-owned Enterprise has always being me focus during t11e construction of Socialist market economyThe reform of State-owned Enterprise is not only the topic in the fields of economics and management science，but also in government administrationThere are many research findings about this topic in the fields of economics and business administration，relatively few in the field of public administrationOn the basis of theories of public administration，this article takes the attributable theory of State-owned Enterprise as starting point， explains meanings of non-commerical functions of S State-owned Enterprise，analyzes questions of dialectic relationships between me profits and nonprofits of State-owned Enterprise in depth in order to strive for apply latest developing theories both at home and abroad of State-owned Enterprise to enterprises actual worksThis article also puts forward some suggestions about how to bring enterprises non-commercial functions into play and some control measures about how to strengthen this function，emphasizes that State-owned Enterprise should establish scientific and reasonable concepts of reformation, Should reinforce to execute noncommecial functions of state-owned Enterprise，also face problems about benefits losing lossesafter reinforcing non-commercial functions，and perfect 1egislation regulation about non-commercial functions of State-owned Enterprise to make beneficial researches furtherher for me reform of s State-owned Enterprise in respect of non-commercial functions.Key words：state-owned Enterprise，non-commercial functions，Economic characteristics of public，Social resposibility目录第一章 引言41.1研究背景41.2研究意义41.3国内外研究现状41.4主要研究方法5第二章 国有企业非商业功能基本概念及相关理论62.1国有企业及其经济属性62.2探讨国有企业非商业功能的理论依据62.3与国有企业非商业功能研究有关的理论7第三章 国有企业非商业功能阐述83.1国有企业非商业功能的构成83.2国企改革中只重经济职能忽视社会职能的现状103.3国企社会职能的重要作用10第四章 强化国有企业非商业功能的对策114.1国有企业功能定位114.2建立合理的国企改革观114.3强化国有企业非商业功能的发挥124.4完善国有企业非商业功能的立法规定124.5完善国有企业的考核机制12第五章 结束语14参考文献15致谢16第一章 导言1.1研究背景在当今世界各国，无论是发达国家还是发展中国家都程度不同地保有一定规模和数量的国有企业，国有性质的企业在其经济中都发挥着程度不同的作用。但国有企业在经济中特别是市场经济中存在的客观依据和理论依据是什么，国有企业的特性有哪些，国有企业究竟具有怎样的经济和社会功能等，都是我国国有企业改革过程中不可回避和需要深入研究的重要问题。不论各种研究意见有怎样的不同，各界经济理论专家都有这样一个共识：对国有企业性质的认识是正确选择国有企业改革方向的前提。“我国的国企改革大致经历了以下四个阶段：从1978年党的十一届三中全会到1984年党的十二届三中全会以前，扩大企业自主权的理论成为国企改革的热门理论；从1984年底开始国企改革进入了两权分离即所有权与经营权分离阶段，到1993年十四届三中全会提出了建立现代企业制度，国有企业开始了产权改革和所有制结构调整。”在目前国有企业进行法人治理结构的同时，国有企业改革已经涉及到两个方面的内容，不仅仅是体现它的企业性质，还要体现它的“国有特质，“国有”就要为国服务，为民服务。一方面要使国有企业成为真正的企业，在国有大中型企业中建立现代企业制度；另一方面还要让国有企业真正发挥公共企业的作用，为经济和社会发展的宏观目标服务，为社会服务。这是国有企业的责无旁贷的责任和义务。1.2研究意义本文所进行的关于我国国有企业非商业功能研究，是从公共管理的视角，审视国有企业的性质和功能定位，特别是从理论上分析国有企业非商业功能的存在依据，在国企改革和管理对策角度强调国有企业非商业功能的挖掘。由于这一问题在国内目前还鲜有深入研究，因此，我国国有企业非商业功能分析研究就具有了非常重要的理论研究价值和实用意义。1.3国内外研究现状1.3.1关于国有企业存在意义及与政府、市场关系的研究古今中外，很多学者专家都在研究国有企业存在的意义以及其与政府、市场的关系。一些经济界学者也认为，世界上绝大多数国家都有国有企业，但各国建立国有企业的理由完全不同。资本主义社会中的国有企业，不是计划经济的逻辑产物，而是为实现某些社会政策目标而设立的特殊的企业组织形式，是国家干预经济和弥补市场缺陷的一种手段。诺贝尔经济学奖获得者科斯关于“企业是价格机制的替代物”是一个高度概括的说法。他认为，实际上企业与市场总是相互替代的，其边界是由交易费用与生产经营费用的比值决定的。企业的存在性取决于市场。企业与市场的二分法是现代企业理论的基石。科斯认为，企业是市场的替代物，交易的功能和交易费用的节约是企业性质的根本特征。一些专家都对这样一个命题持认同感，即从世界范围来看，在市场经济条件下，凡是实行较成功的企业制度的国家，国有企业都是被当作特殊企业来对待的，按特殊的企业法人形式来组织和管理，按特殊的法律来运行，这是现代国家干预经济阶段市场经济内在规律的体现。1.3.2关于国有企业性质与国企改革的研究国内学者张连城在文章论国有企业的性质、制度性矛盾与法人地位中指出，“全民一政府一企业这种委托代理关系有可能被“全民一国有资产管理机构一企业”或“全民一政府一国有资产管理机构一企业”这两种委托代理方式所取代。他认为从市场经济本身发展的需要来看，国有企业应该具有特殊的社会性质和社会功能。单纯依靠市场机制的作用无法使市场经济正常运行，这从市场失灵和市场功能缺陷的存在现象就可以表明。因此，他指出为克服市场失灵和弥补市场功能缺陷，就需要政府对经济运行进行干预。正如学者张连成所说，如果国有企业丧失了这种功能，仅仅依靠政府实行财政政策和货币政策来干预经济运行，是难以克服市场失灵和弥合市场功能缺陷的。这也正是一切市场经济国家都普遍存在国有企业的重要原因。1.4主要研究方法本文中笔者采取了矛盾分析法来分析和表述我的研究意见。矛盾分析法。笔者在研读了大量国企改革理论，企业管理学理论的基础上，对属于国企性质的研究中存在的经济利益与非经济利益之间产生的矛盾问题进行了分析，并运用最新的社会学、政府管理学、国有经济理论成果提出了一些相应的对策。本文研究方法上的特点可以概括为：以公共管理理论为基础，综合运用了经济学、社会学、政治学、管理学的相关理论和研究方法对中国公共管理的重大课题进行深入的研究。第二章 国有企业非商业功能基本概念及相关理论2.1、国有企业及其经济属性长期以来中国对“国有企业”的界定，一直沿用计划经济体制下的特殊规定。众所周知，中国的国有企业过去也叫全民所有制企业，其含义是“生产资料归全体人民所有，并通过国家共同占有的一种公有制企业形式。其主要特征是：1企业的生产资料最终归全体人民所有；2国家代表人民对其实际占有；3国家占有等同于政府直接经营。按照传统理论的解释，中国的国有企业实行分级管理的模式，分为中央政府部门拥有的国有企业和各级地方政府拥有的国有企业两大类。也就是我们平常所说的“国字号、“中字号的中央直属企业和省、市一级所属的地方国有企业。2.2、探讨国有企业非商业功能的理论依据为什么国有企业总是可以追求非商业目标?和私人企业一对比就可以发现，私人企业的所有者用自有资本投资办企业，在公司治理机制健全的情况下，他们不能容忍企业偏离价值最大化的目标；而在国有企业中，来自所有者的这种约束并不十分明确和唯一。2.2.1非商业功能概念分析什么是国有企业的非商业功能?简单地说，就是国有企业在经营过程中不以商业利益为目的，不在追求利润最大化的时候所具有的功能。换句话说，非商业功能是体现国有企业追求非商业目标或履行社会责任的一种功能，在完成这个目标或履行这个责任的过程中表现出来的作用，笔者认为都可以通称为“非商业功能。2.2.2公共经济性理论简析企业是市场经济的基本细胞，是“以盈利为目标的经济组织与独立法人。传统理论认为，国有企业自然与公共经济性紧密相连。而国有企业的非商业功能理论目前没有成熟的理论依据，若寻求一定的理论支持的话，在公共经济性理论中或多或少能够找到一些根据。所谓的公共经济性特指企业经营过程所表现出的符合社会价值取向的行为或有助于增进社会公益的性质。其经济公共性的突出表现在：越来越讲究社会责任，支持社会公益事业，为当地财政税收和就业做出重大贡献，日益表现出有利于整个社会的外部经济性，即促进经济发展、增加税收和就业，促进技术创新、赞助公益事业等。如果给这样一个特性赋予一种功能的话，那么笔者认为这可以算在非商业功能范围之内，其公共性也是非商业功能的一个基本特性。2.3与国有企业非商业功能研究有关的理论国家经营资产的经济学理论基础有如下几项：1生产资料公有制以实现更为平等的收入分配；2国有企业作为推进工业化的工具；3保证国家对战略部门的控制；4经营国有企业以实现充分就业；5保证国家税收；6提供公共产品和服务；7克服自然垄断造成的市场失灵；8国家作为大股东强化公司治理机制； 9利润最大化，或者资产的保值增值国家在希望国有企业谋求非商业目标时，如果遇到经济效益和社会效益的矛盾，如果两者不可兼得的话，一般会要求国有企业牺牲一定的经济效益，以资产的少增值为代价，满足政府政策和社会的需要。换句话讲，如果认可非商业性目标，就必须降低甚至放弃国有资产保值增值的要求，因为两者本质上是相互冲突的。同样的道理，如果我们追求的是资产增值，就必须减少或排除非商业目标对国有企业效益的影响。国有企业的两难境地，正是基于这种原因，即同时兼顾商业效益和非商业的社会目标的行动抉择。简单说，就是一方面国资委要求国有资产保值增值，提高企业的经济运行质量，另一方面，政府还要求国有企业实现某种政策目标，承担社会责任，达到为社会服务的目的。中国的国有企业改革措施是非常务实的。地方政府主要关注的是税收和经济增长以及就业问题，并且希望得到好的效果。为了达到这些目标，他们不断尝试制度变革。在当代中国，政府作为社会管理者，有责任为社会变革创造条件；政府是制度的供给者，是改革的评价者，而其他的各方只是制度的消费者、改革的参与者；政府作为国有企业的投资者和所有者，成为产权交易的一方，就会直接介入以保护其利益。在市场经济体制建立过程中的特殊转轨时期，具有特有的制度环境和制度安排约束下更需要政府大规模地直接介入国有企业改革，运用其政治资源、信息优势和信用优势去发挥替代功能，替代本应由市场发挥，但由于中介机构体系功能缺位、司法系统缺乏效率、公正和权威等原因而无法发挥的功能。这些功能的发挥，正是政府发挥其经济管理职能的突出表现，也是它在国企改革中所起到的主导作用的具体体现。第三章 国有企业非商业功能阐述3.1、国有企业非商业功能的构成一般认为，国有企业的非商业功能由7个方面内容构成，它是由国有企业的性质决定的，也是社会主义市场经济条件下，国有企业起支柱作用的表现形式。这七个内容分别是：3.1.1服务宏观经济，在全社会范围内优化资源配置资源配置是指资源在不同的使用方向上的分配和使用。这原本是经济学领域里的一个词，但若从服务宏观经济的角度，对于国有企业来讲，却是适应国家的某些政策来达到实现公共利益的目的。作为非商业功能之一，国有企业可以弥补私人经济部门资源配置过程中存在的市场失灵，而做到这一点恰是从非商业功能上的着眼。3.1.2调节经济，稳定经济运行国有企业本身可以作为政府调节经济的手段，这是因为国有企业客观上具有稳定经济的功能。此外，国有企业可以直接执行政府的宏观经济政策，从而可以有效缓解其他手段的压力。首先，从收入角度分析，政府可以直接通过增加公有企业可支配收入的办法来增加国有企业的支出，进而调节社会总需求。其次，从支出的角度分析，政府推行财政政策的目的通常在于发挥财政增支的乘数效应。如果能有国有企业的配合，财政支出的乘数效应会更明显。3.1.3创造就业机会，公平收入分配国有企业其中一个重要的社会职能就是维持就业，从而维护社会稳定。事实上，世界各国发展国有经济的一个直接的目的就是为了解决就业问题。以西方国家为例，政府在战前和战后之所以都热心于濒危企业实行抢救，一个最重要的考虑就是避免大量失业，维持社会稳定。就业机会是靠创造的。市场经济条件下的收入分配遵循的是要素分配原则。市场机制作用下的收入分配不能符合社会所能接受的公平标准，这就需要通过政府加以调节。产权公有意味着人们的收入分配差距主要是取决于人们的劳动力素质的高低和劳动能力的强弱，从而否定了由于非劳动要素参与收入分配所带来的收入分配差距。这就是国有企业缩小收入分配差距的原因所在。3.1.4进行战略开发，为经济发展提供基础服务国有企业承担国民经济发展所需的公用设施和基础设施的建设和经营任务，如邮政、电讯、铁路、公路、航空、港口以及供水、供电、供气等。这是世界各国国有企业发展的第一序列，也是最普遍的序列。它们是整个国民经济发展首先需要解决的问题，是整个经济发展的重要基础。诸如矿产资源的开发，煤炭、石油、电力等能源生产，以及大型水利工程的兴建等基础工业部门，也往往是各国国有企业发展的重点。这些基础工业部门的建设和发展同样具有投资大、资金回收慢的特点，只靠民间资本难以及时开发和组建。同时，这些部门的生产社会化程度较高，其服务面相当广，是国家实现工业化和经济起飞所必需的。3.1.5促进技术进步，优化产业结构，实现产业结构升级随着国民经济的进一步发展，各国都会面临国民经济结构调整、产业升级、选择支柱产业、提高本国产品的国际竞争能力等方面的问题。维护本国经济的先进性，提高国民经济持续发展的能力，便成了政府的重要经济职能。国有企业促进技术进步，体现在政府选择并带头发展一些支柱产业。如钢铁、重化工、汽车、飞机制造等。这些部门不仅是一些国家、一定时期的支柱产业，同时也是一定时期内国际市场竞争最激烈的部门。这时，国有企业执行着保护本国企业和支持国家市场竞争能力的职能。国有企业优化产业结构，重点瞄准重大科学技术的研究和开发。3.1.6促进地区经济平衡发展，实现经济合理布局政府调节经济的一个主要方式就是通过合理建立国有企业，从而促进地区经济平衡发展，体现政府对国民经济的干预。为了实现中国东、西部的共同富裕，达到和谐发展的良好大局形势，政府带头开发落后地区和新经济区，即政府为落后地区和新经济区建立各种基础设施，为民间企业的进入创造条件。另外，国家将从现有条件较好、实力较强的设计、施工企业中，重点扶持一批资本雄厚、人才聚集、科技领先、管理过硬的企业，跻身国内外工程总承包市场。这些都是从促进地区经济平衡发展的角度，实现的合理布局。3.2、国企改革中只重经济职能忽视社会职能的现状二十几年来，改革政策始终围绕政府、企业和市场三者的关系展开，国有企业改革基本上经历了放权让利、两权分离、公司制改革、公司治理创新等几个重要阶段。在由计划经济向市场经济改革的推进过程中，国有企业由原来的国民计划生产单位成为面向市场竞争的自负盈亏的经济实体。一些国有企业在追逐利润的利益驱动下，甚至借助其垄断地位通过霸王条款从全体国民身上赚取暴利用于本单位职工的高福利。一些老牌的国有企业为求得与外资合作而不顾丧失悠久的历史品牌，一些服装、食品和轻工业行业国有企业的例子显而易见，而在财务信息上弄虚作假、偷税漏税已然成为国有企业的普遍现象。可见，坐拥国有产权丝毫没有注定这些企业就必然以国家利益或是公共利益为重。3.3、国企社会职能的重要作用在社会主义市场经济中，国有经济应在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位，发挥主导作用，这些行业和领域主要包括七个：1涉及国家安全的敏感行业和领域2具有战略性的高技术产业和重要的支柱产业3战略性资源产业和高风险产业4政府管制的垄断行业和自然垄断行业5提供重要公共物品和服务的行业6外部性强，尤其是公益性强的行业和领域7私人不愿意经营的非盈利行业和私人不宜经营的行业。2007年初来自新华网的一条题为央企不能唯利是图与民争利，应承担社会责任的新闻就提出了国有企业应该承担社会责任的的观点，文中专访中国社科院经济所微观经济研究室副主任剧锦文就央企如何承担更多社会责任做出回答，专家观点：使用更多社会资源应该承担社会责任，实施国企利润预算制度上缴剩余收益。但这实际上已经从新的高度提出了国有经济的社会责任问题，即当市场调节无法实现时，国有经济就责无旁贷，国有企业就不能过多地考虑一时的得失。综合以上两个原因，可以看出，国有企业承担社会责任都是从宏观的角度来把握，无论是从本质还是其功能定位来说，都离不开国家和人民的整体利益。第四章 强化国有企业非商业功能的对策资金就达1个亿。文明施工的确给更多的人带来了益处，让公众在干净、整洁、愉悦的氛围中，享受着这份和谐。而国有企业在付出的同时，也得到了社会的广泛赞誉，这种社会效益是用金钱买不到的。可见，国有企业如果不是确实承担了一份公共责任的话，就完全表现不出应有的公共性。这与民营企业、私营企业主又有什么分别呢?况且，通过国有企业承担社会责任的实例，现在更多的民营企业家已经意识到承担相应的社会责任给自己带来的社会效益远远大于经济效益，这又间接地促使他们获得更大的利润，从这个角度说，国有企业的示范效应，在这种情况下，也体现了重要的社会职能。4.1、国有企业功能定位众所周知，国有企业和非国有企业都是一种经济组织形式，但国有企业又不完全是一种经济组织形式，它们之间存在着互补性，国有企业应该存在于更能发挥其对资源配置效率的领域，以弥补非国有企业在资源配置中由于负外部性、市场短缺、公共产品、自然垄断等原因而存在的“市场失灵”。实现国有企业的效率是有具体条件的。在市场经济条件下就需要明确国有企业的公共属性及其职能，使其处于市场失灵的领域。试想，如果国有企业从事私人产品的生产，就会导致效率低下，因为这与其自身的产权性质不一致。而国有企业若从事公共产品的生产，虽然也存在效率低下问题，但其所处行业的规模收益递增的性质却可在一定程度上弥补这一缺陷。国有企业发展中强调它的经济目标这无可厚非，为什么在它的发展定位上，也可以而且应该强调它的公共性呢?国有企业特殊的产权制度决定了其经营行为有可能超越单纯的商业利益目标。因为作为产权主体的国家与一般企业产权主体不同，它除了追求企业的商业利益之外，还要兼顾一定的社会政策目标，例如，控制国民经济命脉、保障国家安全、提供生产和生活设施、发展高新技术产业，甚至维护公平、增加就业等。在国有经济需要控制的四大领域中，有些产业几乎没有商业回报，但对社会和公众却不可缺少。4.2、建立合理的国企改革观任何时期、任何一个企业的经营目标都不是单一的，更不是某种单一目标的绝对化，而是以一种目标为主，兼顾其他目标。国有企业在建设社会主义物质文明的同时，也负有建设社会主义精神文明和建设四有职工队伍的任务，国有企业无疑又有着明确而艰巨的政治目标、社会目标，特别是在我国长期强调政治利益高于一切，国有企业的政治目标、社会目标无疑处于十分重要的位置。种种事实表明，我国国有企业的目标不仅不是单一的，而且是多元化的：国有企业不仅有赢利性目标，而且还有政治性、社会性目标。从计划经济走向市场经济，国有企业在我国国民经济中的角色、地位、使命等都有了非常重大的变化，但国有企业目标中始终具有着经济、政治、社会目标。4.3、强化国有企业非商业功能的发挥大家知道，世界上绝大多数国家都有国有企业，但各国建立国有企业的理由并不完全相同。追溯资本主义社会中的国有企业，我们发现它往往不是计划经济的逻辑产物，而多数情况下都是为实现某些社会政策目标而设立的特殊的企业组织形式，是国家干预经济和弥补市场缺陷的一种手段。大多数马克思主义学者则认为由于生产力的高度发展而导致的生产的社会化和资本主义私人占有之间的矛盾将会使资本主义市场经济必然转向计划经济。这也是市场发展客观规律的必然要求。按照这种逻辑推理，早期社会主义国家建立国有企业就是为了保证按照预定计划进行的社会生产顺利进行。为此，强化它的非商业功能已是当务之急。4.4、完善国有企业非商业功能的立法规定对照世界主要国家对“国有企业概念的界定，就会发现中国过去的“国有企业概念中，只强调了是否是国家拥有及政府控制，而忽视了是否在国民经济中承担着特殊职能，是否同时具有非商业目标和商业目标。前面我们分析的种种案例和理论，就是想要告诉大家一个事实，国有企业在产生的那一刻起，就肩负着重要的商业目标和非商业目标。不能人为的抹掉其中任何一个方面。对于国有企业经营成功与否的评价不能仅从经济效益上来计算，更要从其肩负的社会责任，完成的政治指标和社会责任上，给予认可和评价。4.5、完善国有企业的考核机制对企业的经营绩效进行监督、考核，是企业管理的重要环节，而与民间企业相比，国有企业经营绩效的监督、考核则更为重要和复杂这是因为：第一，就经营目标来说，民间企业经营活动的目的很明确，那就是盈利。盈利水平和资本的回报率，可以作为衡量和反映企业经营绩效的基本尺度，所有者或投资者只要获得比较理想的回报或红利，保证其资本增值，他们对企业的经营活动就会满意，就会放心，从而也就没有必要再对企业管理行为和经营活动进行过多的干预和监督。国有企业与此不同，他们的经营目标是多元的，盈利只是其经营活动的目标之一，有的企业甚至还要承担许多政府和社会职能。这就使其经营绩效的评估和判断复杂化，利润率有时并不能正确、全面地反映企业的实际经营状况和成效。这就造成了人们常说的利润约束的软化，造成了对国有企业经营绩效监督、考核的特殊必要性乃至特殊的尺度和方法。在市场经济国家，对国有企业监督、考核，往往分为两种指标：一是经营效率指标，主要是指企业实现预定计划、目标的水平以及为实现他们所付出的消耗水平；二是经营效益指标，主要是指企业经营活动的财务成果，一般用利润额、盈利率、资本回报率等指标来衡量。这两类指标用于考核每一个国有企业，但对于非商业性、非竞争性、服务性部门的国有企业，更偏重于考核其效率指标。西方国家一些国有企业管理研究者认为，即使对于盈利性企业，也不宜只考核其盈利水平。因为，国有企业特有的经营方针和经营环境，往往使其利润指标失真，并不能全面、客观地反映其实际经营绩效。国有企业应该有国有企业自己的一套考核标准，对国有企业经营绩效进行考核时，应该重视利润指标，但也不应只看到利润指标，不及其余。这就要求针对不同的情况，分别为每个或每类企业制定不同的考核办法和考核指标。第五章 结束语国有企业是国家实现社会目标的重要工具。单一主体能力的发挥是在追求一种效率，而为其他主体创造机会是在追求一种公平。效率的获得具有一种自发性，而公平的获得不具有自发性，这就需要国家运用公权力强制和半强制产生“公平”。这正是国有企业产生的原动力，在国家或者政府发挥作用的同时与国有企业的非商业功能产生了必然的联系。政府运用公权力实现社会公平其中重要一方面就是根据市场主体发挥功能，的情况，根据社会的公平程度，有目的地设立国有企业，以解决局部和全局的社会不公平现象。当国有企业具有解决社会公平问题的价值取向时，国有企业的非商业功能或者说非赢利属性就表现出来。非赢利性表明此类国有