现阶段中国社会组织发展面临的机遇_挑战及促进思路.pdf

现阶段中国社会组织发展 面临的机遇 挑战及促进思路 严振书 中共中央党校 研究生院 北京 100091 摘 要 进入 21世纪以来 中国社会组织在获得珍贵发展机遇的同时 也面临严峻的挑战 需要 转变观念 强化政府对社会组织的培育和扶持 逐步建立和完善社会组织法制体系 推进管理体制改革 着力提高社会组织的自身素质 创立良好的公共服务形象 抓好人才培养与引进和构建稳定的资金来源渠 道 增强发展后劲 以此来促进社会组织的健康发展 关键词 转型期 社会组织 发展历程 制约因素 促进思路 中图分类号 C912 文献标识码 A 文章编号 1002 3054 2010 01 0012 06 收稿日期 2009 11 12 作者简介 严振书 1975 男 河北石家庄人 中共中央党校研究生院博士研究生 进入 21世纪以来 中国社会组织 1 在获得 珍贵发展机遇的同时 也面临严峻的挑战 本文 试图从学理和实践两个层面对社会组织发展面临 的机遇 挑战与促进思路进行分析和探讨 以期 引起更多的人对社会组织的关注和研究 促进社 会组织健康发展 一 社会组织发展面临的机遇 新世纪以来 随着政府职能的转变 市场机 制的完善 公民意识的觉醒 信息技术的发展 以及我国加入 WTO后与世界经济的迅速接轨 对外开放力度空前加大 国际间的交往日益增 多 中国社会组织的发展获得了千载难逢的机遇 和空间 一 政府职能转变为社会组织的发展带来 更多的空间 现阶段政府职能转变的目标之一是建立法治 政府 通过政府机构改革以加速职能转变 实现 政企 政事 政社分开 在这一过程中 不仅会 为各个层面的社会组织腾出一部分原为政府所占 有的资源 而且各级政府在管理体制和运作机制 等方面的深入改革 也为社会组织参与公共管理 和公共服务提供了更多的机会 例如 正在试点 的事业单位改革将更多地参考和引入社会组织的 运作机制 而各级地方政府在改革实践中也已摸 索出如政府采购公共服务等许多和社会组织合作 的创新模式 二 市场机制的逐步完善推动着中国社会 组织不断成长壮大 处于社会转型期的中国 在市场机制逐步完 善的过程中 来自市场体系的各种力量推动着社 会组织的成长壮大 例如 改革开放以来 我国 经济领域活跃着 6万多个行业协会 它们通过积 极提供政策咨询 反映合理诉求 平衡各方利 益 调解贸易纠纷 加强市场交流 规范市场秩 序 促进产业升级 抗衡反倾销浪潮等方式 已 经成为加快转变经济发展方式 促进行业可持续 发展的 催化剂 和 助推器 同时 随着不 同利益主体的出现 市场体系下的利益制衡机制 亟待完善 除了政府之外 需要相应的社会组织 能够代表分散经营的农户 个体户 私营企业 主 产业工人 高科技产业的白领阶层等 由这 样一批代表市场中各种不同利益主体的非营利的 社会组织彼此谈判 互动和制衡 并倡导和影响 12 公共政策 从而实现市场经济中的各种利益均 衡 维护不同利益主体的利益 此外 市场经济 造就了一大批成功的企业家和富人阶层 社会在 呼唤着企业家的社会责任 使得他们在追求市场 利益的同时越发关注社会公益 一批富有社会责 任感的经济精英将成为推动中国社会组织成长壮 大的积极力量 2 P48 三 公民意识的觉醒为中国社会组织的发 展奠定了重要的文化基础 中国自古有着社会自组织 志愿结社和民间 公益的传统 随着经济市场化和社会多元化进程 的加快 随着政府逐步退出许多社会领域 自上 而下的政治和行政的束缚越来越少 公民自由 自主 自治和志愿服务的意识逐步觉醒和强烈起 来 他们 不仅关心经济生活 而且关心政治 生活 精神生活和社会生活 不仅关注收入 就 业 教育 医疗等切身利益 现实利益 而且关 注生态保护 社会公益 公平正义等公共利益 长远利益 不仅要求提高社会管理水平 扩大公 共服务供给 而且开始要求在各个层次 各个领 域扩大参与公共事务和公益事业的渠道 3 在 这个过程中 人们的自由权利得到认同 自主 精神得到倡扬 自治机制得到培育 志愿服务的 社会风尚逐渐形成 2 P49 从而为中国社会组 织的发展奠定了重要的文化基础 四 信息技术的发展 特别是互联网和手 机短信的发展普及 对结社行为和社会组织的发 展产生了越来越大的影响 在信息化时代的今天 信息技术的发展 特 别是互联网和手机短信的普及大大改变了人们的 行为方式 据工信部统计 截至 2009年 7月底 我国移动电话用户已达到 7 03亿户 截至 8月 底 全国网民总数已达到 3 6亿 4 均居世界第 一位 在互 联 网上 各 种 搜索 引 擎 博 客 BBS MSN QQ等多种信息联系平台高度发达 使得人类社会关系无论在形式 内容 手段 目 的 速度 广度 深度等各个方面都发生了革命 性的变革 各种形式的网络社团 虚拟俱乐部如 雨后春笋般发展起来 对推动结社行为和社会组 织的发展产生了越来越大的影响 2 P49 50 例 如 BBS不仅为用户提供聚集和互动 类似社团 结构的论坛形式 而且还推动着 虚拟空间的 结社活动转变为现实空间的正式或非正式结社 网友聚会是 BBS常见的现象 旅游 BBS的网友 会经常一起旅游 体育 BBS的爱好者经常利用 周末在一起打球 BBS读书会的网友经常开读书 会讨论某些感兴趣的问题 5 P150 五 对外开放力度空前加大 促使中国社 会组织向更深 更广发展 首先 中国 入世 后 原先由政府进行 的招商引资活动及对企业生产经营的直接管理等 活动 均被视为非市场化行政干预 违背了 WTO有关自由 平等竞争的原则 因此 入 世 压力在迫使政府加快职能转变步伐的同时 也为独立于政府之外的商会 行业协会等社会组 织的发展提供了难得的发展机遇 其次 随着对 外开放向纵深发展 一大批境外商会 行业协 会 NGO等纷纷进入中国 它们不仅带来了新 的理念和机制 也从另一个方面促使我国加快了 对相关法律法规完善的步伐 并形成对现行体制 改革的压力和动力 这些均有利于中国社会组织 向规范化 专业化 国际化方向发展 第三 对 外开放的推进 使得大批中国企业走向世界的同 时 逐渐认识到中国商会 行业协会等社会组织 的重要作用 特别是当全球经济疲软 贸易保护 主义抬头的情况下 社会组织在开展行业集体谈 判 化解贸易摩擦 研究国际市场动向 帮助企 业开拓新兴市场等方面的功能将获得更大的发挥 空间 总之 随着中国对外开放力度的加大 社 会组织必将获得更大的发展机遇 二 社会组织发展面临的挑战 我国社会组织在迎来难得的发展机遇的同 时 也面临着许多挑战 尤其是政府与社会组织 的关系和社会组织自身发展方面的挑战更具有现 实性 紧迫性 根本性和全局性 一 政府对社会组织的 两难选择 在我国 虽然社会组织形式存在已久 但其 初始的 直接的和最主要的力量均来自于政府的 推动 政府既是改革的推动者 又是需要进行改 革的对象 政府的这种双重性使它对社会组织的 发展经常面临一种 两难选择 的状况 与此 相对 社会组织自身存在不尽人意的地方 反过 来又加剧了政府对社会组织 两难 的程度 13 现阶段中国社会组织发展面临的机遇 挑战及促进思路 因此 政府在加强对社会组织的管理和扶持社会 组织的发展两者之间 经常出现摇摆不定的政策 取向 特别表现在对自下而上发展起来的社会组 织 往往限制有余而支持不足 从而导致对社会 组织的培育力度不够 推动力也存在明显不足 二 社会组织的 准政府模式 中国社会组织给人印象最深的一个特征 就 是它们带有浓厚的 官方色彩 严重偏离了社 会组织的基本属性 主要表现为以下几种情况 1 政府与社会组织 合二为一 以中介组 织为例 据相关部门对 126家技术中介组织进行 调查的结果显示 国有中介组织占 2 3 其中直 接隶属于政府主管部门的占 39 这些国有中 介组织许多与政府部门合署办公 两块牌子一套 人马 业务发展依靠的是政府部门的 权威 实行行业垄断 隐蔽或公开地将行政管理职能转 化为有偿的社会中介服务 实际上成为政府主管 部门的 派出机构 6 P103 108 2 政府与社会组织是 上下级 关系 有 些社会组织虽然实行了脱钩改制 成为名义上 独立的 法人 但在具体运作过程中 由于政 府是其资源的 主要提供者 和对其负责的 主管部门 这些社会组织为了 生存和发 展 会主动寻求政府部门的 领导和支持 另一方面 一些政府部门在既得利益的驱使下 也愿意把有 隶属关系 的社会组织变成自己 的附属物 指挥社会组织办事 决定社会组织的 内部事务 3 政府与社会组织是 主仆 关系 对于 一些自下而上成立起来的 纯社会组织 依据 我国现行法规 必须找到一个主管单位 方能正 式注册登记 因此 绝大多数的社会组织就此 挂靠 或置于政府部门的控制之下 处于为政 府部门 打工 的地位 而那些找不到 主人 的社会组织 只好成为 地下活动 的 草根 组织 三 现行法律法规和管理体制的 缺憾 我国关于社会组织的法律法规还不健全 目 前国务院颁布的只有 社会团体登记管理条 例 民办非企业单位登记管理暂行条例 和 基金会管理条例 民政部出台的 取缔非法 民间组织暂行办法 中介服务收费管理办 法 民间非营利组织会计制度 救灾捐赠 管理办法 和民政部与其他部门联合下发的规 范性文件等 总体上 层次不高 数量少 不 配套 可操作性不强 还没有专门的 全面的 严谨的 关于社会组织管理的社会组织法 使 得社会组织的 设立 性质 地位 作用及功 能等没有完全明确 规范 缺乏相关的行业自律 环境 7 P286 同时对社会组织的人员编制 职 称评定 养老保险 医疗保险 税收减免 收费 许可等方面也缺乏完善的 相配套的法规与政 策 使得多数社会组织的队伍不稳定 人员结构 老化 缺少应有的活力和作用 我国对社会组织实行业务主管单位和登记管 理机关双重管理的制度 这种体制在强化社会组 织准入条件并规避可能的政治风险的同时 也产 生了两个问题 一是登记 门槛 过高 社会 组织在跨越合法登记注册的门槛之前 必须跨越 业务主管部门的审批门槛 这种双重把关 双重 负责的审批制度为所有的社会组织获得合法身份 设置了障碍 据有关专家的调研估计 目前没有 合法登记注册而开展活动的社会组织数量 大约 十倍于合法登记的社会组织 8 二是合法登记 注册的社会组织政治色彩浓厚 能够合法登记注 册的社会组织大多与政府存在千丝万缕的关系 或 合二为一 或 上下级 或 主仆 关 系等等 三是现行管理体制的有效性大打折扣 由于大量涌现的社会组织纷纷绕开 双重门槛 的做法 使得现行管理体制的有效性大打折扣 不仅对于各种形式的社会组织 起不到应有的 约束和监管作用 而且降低了法律应有的尊严并 激励了公民不守法的群体行为 这在法制社会是 一种危害性的现象 8 四 制约社会组织自身发展的 四大现实 因素 1 人才缺乏 特别是缺少从事社会工作的 专职人员 其次是缺少年轻人才和高学历人才 据统计 截至 2008年底 全国社会组织从业人 员中 大学本科及以上学历的人员所占比例不足 9 35岁以下从业人员所占比例仅为 31 而 达到社会工作师执业资格水平的 全国仅为 225人 9 2 资金短缺 资金短缺是绝大多数社会组 14 北京社会科学 2010年第 1期 织发展所遇到的普遍问题 并直接导致其缺乏足 够的物质条件 难以吸引社会 新鲜血液 的 加入和更好地开展工作 例如 在有关方面组织 的调查中 被调查的行业协会中有 53 3 学 术性社团中有 51 1 民办非企业单位中有 37 3 基 金 会中 有40 5 存 在 资 金 短 缺 问题 10 3 能力不足 主要表现为现有的社会组织 还非常弱小 难以承接政府转移的职责 有效动 员各种社会资源和承担应负的社会责任 4 社会支持欠缺 主要表现为社会组织的 资金来源中社会捐赠所占比重很低 据统计 在 由重大事件和巨大灾害直接引发了慈善捐赠 井喷 的 2008年 全国接收各类捐赠款物总 额达 1070 49亿元 比 2007年增长了 246 11 占 GDP总量的 0 356 即使这样 与发达国家 相比还存在较大差距 据统计 2004年美国仅 各类慈善机构获得的慈善捐赠总额相当于 GDP 的2 17 英 国 为0 88 加 拿 大 为 0 77 12 P56 三 促进社会组织健康发展的基本思路 从中国社会转型的大背景出发 培育和扶持 民间组织 促进其健康发展 需要多方面的共同 努力 一 进一步转变观念 强化政府对社会组 织的培育和扶持 1 政府要树立与社会组织平等 互信 合 作的观念 政府需要理性地认识到 社会主义市 场经济体制需要发达的社会组织体系 社会组织 发育完善程度 是体现我国社会转型进程的一个 重要标志 因此 政府要转变社会组织是其下属 部门或隶属单位的传统 泛政治化 观念 真 正将社会组织视为 第三部门 视为社会主体 自我协调 自我服务 自我管理的重要组织形 式 从而坚决斩断权力部门与社会组织之间的 血缘纽带 树立与社会组织平等 互信 合 作的观念 2 完善培育和扶持社会组织发展的相关配 套政策 政府各有关部门要针对社会组织发展过 程中遇到的现实困难和问题 加强调研 进一步 完善培育和扶持社会组织发展的相关配套政策 优化社会组织发展的政策环境 建立健全社会组 织工作人员工资 职称 保险 福利等方面政策 法规 切实解决社会组织工作人员的后顾之忧 配合有关部门抓紧起草制定 关于社会组织人 才队伍建设的若干意见 积极培育和扶持社会 组织专职人才队伍建设 等等 3 鼓励社会组织在公共管理中发挥更大的 作用 政府要顺应社会正当的组织要求 重视社 会组织的社会代表性 鼓励社会组织积极参与经 济和社会管理事务 支持专业类社会组织 积 极承担决策论证 专业咨询 标准和规范制定 项目论证评估 社会奖励 执业资格认证和人才 评价 教育培训 维护职业道德等职能 辅助 维权类社会组织 在维护团体合法权益 为弱 势群体代言 组织劳资协调谈判等方面发挥积极 作用 7 P290 充分发挥公益类社会组织在环境 保护 医疗救助 法律援助 抗震救灾等公益项 目中的功能 4 为社会组织发展营造良好的舆论环境 目前 我国各类社会组织普遍存在规模较小 人 才匮乏 资金短缺 能力不足 服务质量不高等 问题 其对政府 企业 社会公众的影响力也十 分有限 究其原因 社会知名度和认可度的欠缺 是一个十分重要的方面 因此 政府应尽可能地 动员各种舆论传媒 大力宣传社会组织在现代社 会中的地位和作用 并及时总结推广优秀社会组 织的成功经验 积极培育树立先进典型 为社会 组织发展营造良好的舆论环境 二 逐步建立和完善社会组织法制体系 推进管理体制改革 1 逐步建立和完善社会组织法制体系 在 宪法层面 应当明确提出和确认公益财产保护的 原则 随着社会的发展 公益财产的 规模将 越来越大 应当像保护国有财产 私有财产一 样 明确地将保护公益财产写入国家的根本大 法 使保护公益财产神圣不可侵犯成为社会的责 任 公民的义务 13 在行政法规层面 应争取 早日修订和完善 社会组织登记管理条例 社会团体登记管理条例 民办非企业单位登 记管理暂行条例 和 基金会管理条例 颁布 关于行业协会 公益医疗机构 公益教育机构等 专业性较强的社会组织的专项管理条例 逐步建 15 现阶段中国社会组织发展面临的机遇 挑战及促进思路 立分类监管的行政法规体系 修订和完善 取 缔非法民间组织暂行办法 特别要针对人民群 众关心 社会反映强烈的问题 加大对违法违规 社会组织和非法组织的查处力度 2 推进管理体制改革 推进管理体制由重 入口登记向准入和日常管理并重转变 政府要放 宽社会组织的 准入条件 将数量庞大的 非 法 社会组织纳入国家统一的管理体系之中 以体现公民结社自由的权利 在此基础上 逐步 加大对社会组织日常运作的管理 对其运作的规 范性 合法性进行监督和管理 对其行为的后果 及质量进行制约和监督 应提请注意的是 政府 在监督过程中应尽量避免行政干预 要注重运用 政策诱导 资金支持 舆论传媒等手段促使它们 充分发挥作用 满足社会需要 在条件成熟时 可以考虑彻底改革这种双重管理体制 在现行的 民政部门民间组织管理系统的基础上 筹建一个 直接隶属于国务院的社会组织监管委员会 简 称 社监会 并建立全国性的社监会体系 将登记管理机关 业务主管单位以及其他各相关 部门行使的对于社会组织的监管职能 逐步统一 到社监会的体制下 7 P290 三 着力提高社会组织的自身素质 创立 良好的公共服务形象 1 明确社会组织的宗旨和社会使命 社会 组织从事的是公益慈善事业 肩负着参与公共服 务和社会管理的职能 对于社会组织来说 明确 的宗旨和社会使命是其产生感召力和凝聚力 获 取社会公众的认可 支持 参与的重要精神支 柱 对于公众而言社会组织在某种程度上就是公 益 慈善的化身 2 建立科学合理的组织治理架构 一方面 必须以法律为依据 以章程为核心 以行规行约 为指导 建立健全 以会员大会或代表大会为 决策中心 以理事会或董事会为执行组织 以秘 书处 办公室 财务部 宣传部等为办事机构的 组织体系 应在理事会或董事会之外设立监事 会 对组织的年度计划 年度财务审计报告和平 时的经济活动进行批准 监督 14 P155 另一方 面 加强组织内部管理 实行民办民管 民主办 公 逐步形成社会组织自我管理 自我约束 自 我发展的机制 3 强化自律 创立良好的公共服务形象 对于缺乏权力资源和利益刺激的社会组织来说 只有通过组织自律来提高社会公信力 赢得社会 认可 才能创立良好的公共服务形象 促进自身 良性可持续发展 为大众服务的慈善和公益观 念 不计报酬的志愿者精神 利他主义的价值观 等 都是自律的出发点和信条 10 社会组织的 自律除了以章程为核心科学建章立制之外 一定 要强化内部监督体系的建立 如会员资格的认 定 同业约束机制的建立 完善财务管理制度 公开透明组织事务办事程序与结果制度 强化诚 信建设等等 4 抓好人才培养与引进 促进社会组织健 康持续发展 应加强对工作人员知识业务方面的 培训 使其具有良好的业务能力 专业素质和奉 献精神 这是社会组织有效开展工作的基本前 提 大力引进人才 特别是要加大对年轻 高学 历 专业化 创新型人才的引进力度 这是社会 组织从源头上解决人才问题的关键 构建良好的 文化氛围 从精神上 情感上留住人才 鼓舞人 才 带动人才积极工作 无私奉献 这是社会组 织人才任用机制不可或缺的重要一环 提供适当 的保障待遇 满足他们日益增长的物质文化需 要 解决他们的后顾之忧 是稳定队伍 留住人 才的关键 15 5 构建稳定的资金来源渠道 增强发展后 劲 首先 社会组织要努力争取政府的资助 世界银行发展报告 1992 和国际劳工组织 社会保险成本 1993 中提到国外非政府部 门的资金来源于私人收费的占 47 来源于民 间捐赠的占 10 来源于公共部门的占 43 实际上 政府财政支持在一定比例内存在是非常 必要的 其次 扩大募捐来源 提高募捐收入 要通过研究策划好的公益项目 疏通信息渠道 增加运营透明度 树立良好公益形象等方式 扩 大募捐来源 争取各种形式的社会资助和捐助 最后 提高经营性收入 社会组织虽然强调不以 营利为目的 但是为了维持组织的可持续发展 在保证完成各项事业任务的前提下 应当按照市 场经济的客观要求和国家规定 根据各自的专业 特点 努力发挥自身优势 拓宽服务范围 依法 积极组织各项收入 16 16 北京社会科学 2010年第 1期 注释 1 社会组织 即以前我国长期使用的 民间组织 在 2007年南京会议上 按照中央的提法 民政部 门开始正式用 社会组织 代替 民间组织 在 国际上 由于各国在文化传统和语言习惯方面存 在着不同 社会组织在不同的国家和地区有多种 不同的称谓 如非政府组织 非营利组织 公民 社会 第三部门或独立部门 志愿组织 慈善组 织 免税组织 等等 2 王名 中国 民间组 织 30年 走 向公 民社 会 M 北京 社会科学文献出版社 2008 3 姜力 认清形势 明确任务 开创社会组织建设与管 理新局面 DB OL 中国社会组织网 http www chinanpo gov cn 4 我国手机用户突破 7亿 移进固退 趋势更加明显 DB OL 人民网 http it people com cn 工信部称我国网民总数达 3 6亿 96 乡镇通 宽带 DB OL 滕讯网 http tech qq com 5 陆晓文 社会建设 世界经验与中国道路 M 上海 上海人民出版社 2007 6 周耀虹 从社 会现 代化转 型认 识民 间组 织发 展 J 天府新论 2006 1 7 郑杭生 中国 人民 大学中 国社 会发 展研 究报 告 2006 走向更讲治理的社会 社会建设与社会管 理 M 北京 人民大学出版社 2006 8 王名 改革民间组织双重管理体制的分析和建议 J 中国行政管理 2007 4 9 数据主要依据 2009年民政事业发展统计报告 社会组织部分 提供或计算所得 DB OL 中 国社会组织网 http www chinanpo gov cn 10 王名 中国 NGO 的发展现状及其政策分析 J 公共管理评论 2007 1 11 2008年 中国 慈善 捐助 报告 DB OL http www donation gov cn 12 徐麟 中国慈善事业发展研究 M 北京 中国 社会出版社 2005 13 详见孙伟林 我国社会组织发展现状 问题与建 议 J 中国党政干部论坛 2009 8 中央党 校课题组 民间组织自身发展中的主要问题及对 策研究 J 学会 2006 12 王名 中国 NGO 的发展现状及其政策分析 J 公共管理