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第12讲行政改革ch18 19 天不变 道亦不变 董仲书 西汉 穷则变 变则通 通则久 周易 改革是历史的常态 变法以图强 古今中外莫不如此 自20世纪七八十年代以来 东西方掀起了政府改革的浪潮 一 行政发展与发展行政 行政发展 主要以自身为诉求对象的行政现象 即政府随着社会大环境的变化而相应地调整和完善行政体制 领导制度 行政行为方式 行政管理技术等 以适应社会发展变化的需要 改革 是行政发展的基调 直接目的是通过推动行政系统自身的革新以提高政府的公共行政能力 政府公共行政管理的现状和社会发展需求之间的矛盾或冲突 是引发行政改革的直接动因 发展行政 以社会为诉求对象的行政现象 即政府在良好行政发展的基础上主动进取 打破 汉承秦制 萧规曹随 的旧习 通过向社会和公众提供优质的公共产品即公共政策及其执行 来引导 推动 促进社会的快速 均衡 稳定 持续的发展进步 促动 是发展行政的基调 根本上 只有顺应历史潮流 反映公众意愿并为社会提供优质服务的政府才是真正有能力的政府 二 行政改革 定义与模式 一 定义 为适应环境的变化和行政系统内部的要求而对公共行政的组织 人员 技术 制度和观念等进行的有意识的创新 发展和调整的过程 利益调整 二 动力 外部动因 行政外部环境的变化 如经济 政治 文化 技术 内部动因 行政系统内部所引起的改革动力 比如 行政组织自我膨胀引起财政危机 信任危机 组织的分化引起协调困难 行政权力的异化 腐败 行政文化的僵化 戈尔 好人困在坏体制里 三 模式1 以组织为中心的改革和以技术为中心的改革以组织为中心 着眼于行政组织的规模 结构 人员编制和组织权力的集中和分散 行政组织的合理化和科学化 以技术为中心 着眼于行政方法和技术的改良 以提高行政组织的效能 新科技的运用 行政流程的简化和重建 如 PPBs ZBB MBO TQM E GOV等 2 以外延为主的改革和以内涵为主的改革以外延为主 侧重与行政实体的外部规模和技术特征 包括行政规模的大小 行政机构的增减 合并 行政组织管理幅度和层次的扩展和缩小 人员补充和精简 容易推行 政治效应强 但成果不易巩固 以内涵为主 侧重于行政职能的调整 行政权力结构的调整 行政体制改革 能实质性推动行政的发展 但难度较大 周期较长 3 基于设计的改革和基于调适的改革 改革思维 基于设计 以理论为指导 以专家为主要设计者 在改革之初制定 科学 而完备的方案 并付诸实施的行政改革 将行政改革视为技术问题 强调理性和理论的作用 以是否达到设计目标作为改革是否成功的标准 理性较强 目标明确 易于评估 但对于改革条件要求高 改革代价比较大 基于调适 以协商为基本机制 以政治家 专家和群众的综合意见为依据 在实践中不断调整改革内容和改革方向 是一种渐进 持续的改革 将行政改革视为政治问题 强调改革意见的折中和改革方案的边际调整 改革是否成功取决于政治主体的满意程度 实务性强 民主程度高 易于操作 但改革周期长 结果难于衡量 如 俄罗斯与中国的改革 4 以理性为典范的改革和以民主为典范的改革 价值取向 以理性为典范 强调 效率 调整和完善官僚体制 提高官僚组织的能力 主要内容是官僚组织重组 流程再造 设备更新 技术进步 以民主为典范 民主 限制官僚权力 增强官僚职责 提高行政参与 加强行政监督 提升服务 主要内容是 重建行政与政治 社会 企业的关系 畅通官僚民众沟通渠道 完善行政责任 依法行政 建设行政伦理道德 三 我国行政改革分析 一 行政改革的历程 p575 981 建国初期的政府机构改革1954年 改政务院为国务院 1958 1959年 1956年底国务院共有机构81个 形成了建国以来中央政府行政机构设置的第一个高峰 改革后60个 1965年 1965年国务院共有机构97个 第二个高峰 1975年 文革时期 2 改革开放 时期的政府机构改革1982年 1981年国务院共有机构100个 第三个高峰 改革后61个 1988年 1987年国务院共有机构72个 改革后68个 1993年 原有42个 调整为41个 1998年 原有40个 改革后29个 2003年 原有29个 改革后28个 两个阶段 1 改革开放之后到1992年之前 简政放权 职能的重新分配与幅度调整 主要特点 政府职能纵向和横向转移 主要以放权形式进行 包括以市场机制替代政府职能的一些成分 行政性分权 调动地方政府发展地方经济的积极性 增加地方政府的事权和财权 如 企业管理权 家庭联产承包责任制 价格改革 政府职能转变基本上是政府职能在体制内的垂直性重新分配 兼有向新体制转变的幅度性调整 量变 放权自上而下 不断反复 企业自主性很低 最大获益者是地方政府 地方经济是政府主导型 地方政府竞争 政府投资 恶性竞争 重复建设 地方封锁保护 2 1992年后角色重塑 实现两个根本性转变 从计划到市场 从粗放到集约 建立社会主义市场经济体制 转变政府职能 市场发挥配置资源基础地位作用 政府经济管理职能从微观转向宏观为主 以直接方式为主转向以间接方式为主 政企分开 1998 2003年两次改革 二 当代中国改革的界定p599 06 1 当代我国行政改革的内涵p599 01广义 等同广义的政府改革 政治 行政与经济狭义 等同狭义政府改革 行政机关改革 很大程度上又是政府机构改革2 主要范畴 p601 04法理与法律层面 政府的法定地位 职能 公众参与管理思想与方法层面 行政组织调整 提高行政效率 官员负责制 扩大行政分权 提高公务员素质 改进行政技术3 改革的核心问题 p604 06行政权力的重新定位与划分 行政权力与行政职能行政权力与依法行政 行政法治 三 目标分析 1 理论的分析 作为政治体制改革的先导 在行政体制改革成功后 以此为契机 推进政治体制改革 康晓光 行政吸纳政治 提高行政效率 机械效率 社会效率 必须对效率作全面的理解 改变为效率而效率的观念 小政府 有限 有效 责任 透明 廉洁 政府 2 中央政府的目标 决策层 行为规范 运转协调 公正透明 廉洁高效的行政管理体制 十六届三中全会 p592 规则化与市场化 人民满意和支持 提高执政能力 提高和加强党的执政能力 部门目标 政治价值目标 部门利益目标 个人目标 个人利益与职位相关 精简人员 风险与机遇并存 3 地方政府目标 地方经济发展和地方财政增长 全局利益与局部利益 长期利益与短期利益 上级命令与下级利益 政绩考核 预算最大化决策权扩大4 改革的具体内涵与目标 四 改革面临的挑战与困境 1 改革面临的六大挑战p583 86政府管理转型 国企改革 金融体制改革 国际竞争力 综合国力竞争 文明 文化 进步 财政2 改革遇到的难题p594 6行政观念转变难 分权与集权的悖论 落实行政责任难 地方精简难 改革配套难 达成改革共识难 五 动力机制分析p596 8 行政改革是利益的调整 再分配 利益转移与利益补偿 利益相关者分析方法 利益相关者利益得失 增进与实现自我利益的动员能力 1 从社会利益结构分析农民阶级 生产经营自主权 保护合法利益 改变政府工作作风 支持者和拥护者 工人和城市居民 短期利益受损 特别是各项改革措施 触动既得利益 但长远受益 知识界与资本基层 企业管理 经营者阶层 行政人员阶层 2 从政府内部利益结构分析层级结构 中央政府 省市级地方政府 县乡级基层政府 层级内结构 部门结构 职级结构 3 动力 阻力与损失补偿发起者 中央政府 直接发起者和坚定推动者 行政体制改革的源动力是以市场为主导因素的社会经济政治新生力量及其进一步发展壮大的强烈要求 这需要中央政府来把握拥护者 反对者 利益受损者 既得利益者 方式 消极拖延 变相通融 走中间道路 临时应付事后复辟 补偿利益受损者 消减改革阻力 补充 当代中国十大阶层 中国社会科学院重大研究项目 当代中国社会阶层研究 课题 经过数十位社会学学者历时3年调查研究 已取得重大研究成果 调查报告已于2001年12月12日成书公开出版 以职业分类为基础 以组织资源 经济资源和文化资源的占有状况为标准划分当代中国社会阶层结构的基本形态 它由十个社会阶层和五种社会地位等级组成 十个社会阶层是 1 国家与社会管理者阶层 2 经理人员阶层 3 私营企业主阶层 4 专业技术人员阶层 5 办事人员阶层 6 个体工商户阶层 7 商业服务业员工阶层 8 产业工人阶层 9 农业劳动者阶层10 城乡无业失业半失业者阶层 1 国家与社会管理者阶层指在党政 事业和社会团体机关单位中行使实际的行政管理职权的领导干部 具体包括 中央政府各部委和直辖市中具有实际行政管理职权的处级及以上行政级别的干部 各省 市 地区中具有实际行政管理职权的乡科级及以上行政级别的干部 是整个社会阶层结构中的主导性阶层 是当前社会经济发展及市场化改革的主要推动者和组织者 在整个社会阶层结构中所占的比例约为2 1 在城市中的比例为1 5 在城乡合一的县行政区域中比例大约为0 5 2 经理人员阶层指大中型企业中非业主身份的高中层管理人员 同国家与社会管理者 干部 阶层和私营企业主阶层之间的区分界线还没有完全明晰化 在社会政治态度和利益认同方面还有明显差异 社会来源主要是三部分人 1 原来的国有和集体企业干部 随着现代企业制度的发展 企业干部逐渐从行政干部系列中脱离出来 成为职业经理人 2 较大规模的私营企业或高新科技产业领域中的私营企业 在20世纪90年代后期以来开始出现所有权与管理权分离的趋势 一些企业主聘用职业经理人来为他们经营管理企业 另一些业主则通过企业股份化而使自己从业主型的创业者转变为职业经理人 3 是三资企业的中高层管理人员 经理人员阶层是市场化改革的最积极推进者和制度创新者 他们代表着先进生产力和现代经济体制的发展方向 支配着大量的经济资源 都有较高的学历和专业知识水平 政治社会地位较高 被称为 老总 社会阶层结构中所占的比例约为1 5 3 私营企业主阶层指拥有一定数量的私人资本或固定资产并进行投资以获取利润的人 按照现行政策规定 即包括所有雇工在8人以上的私营企业的业主 私营企业主阶层是改革开放的产物 是在社会主义市场经济发育和发展的过程中产生和成长起来的 他们不仅是先进生产力的代表者之一 而且是社会主义市场经济的主要实践者 是社会主义市场经济的重要组织者 私营企业主阶层的政治地位一直无法与其经济地位相匹配 他们对社会政治生活的参与受到很大局限 最初主要来自于乡村和城镇社会的较低阶层 在社会阶层结构中所占比例约为0 6 4 专业技术人员阶层指在各种经济成分的机构 包括国家机关 党群组织 全民企事业单位 集体企事业单位和各类非公有制经济企业 中专门从事各种专业性工作和科学技术工作的人员 大多经过中高等专业知识及专门职业技术培训 并具有适应现代化社会大生产的专业分工要求的专业知识及专门技术 专业技术人员是现代工业社会的中等阶层的主干群体 他们既是先进生产力的代表者之一 也是先进文化的代表者之一 而且 还是社会主导价值体系及意识形态的创新者和传播者 是维护社会稳定和激励社会进步的重要力量 在经济发达地区的大中城市中 专业技术人员阶层所占比例为10 20 而在城乡合一的县 市 其比例仅为1 5 3 5 办事人员阶层指协助部门负责人处理日常行政事务的专职办公人员 主要由党政机关中的中低层公务员 各种所有制企事业单位中的基层管理人员和非专业性办事人员等组成 这一阶层是社会阶层流动链中的重要一环 是国家与社会管理者 经理人员和专业技术人员的后备军 工人和农民也可以通过这一阶层实现上升流动 也是现代社会的社会中间层的重要组成部分 在目前的中国社会阶层结构中所占比例大约为4 8 在城市中 其比例约为10 15 在城乡合一的县 市 中 其比例在2 至6 之间 随着工业化和市场化水平的提高 将会有大量的体力劳动者上升流动进入这一阶层 在未来十几年中 这一阶层的人员比例将会有明显提高 6 个体工商户阶层指拥有较少量私人资本 包括不动产 并投入生产 流通 服务业等经营活动或金融债券市场而且以此为生的人 如小业主或个体工商户 有足够资本雇佣少数他人劳动但自己也直接参与劳动和生产经营的人 自我雇佣者或个体劳动者 有足够资本可以自己开业经营但不雇佣其他劳动者 以及小股民 小股东 出租少量房屋者等 在80年代 这一阶层的主要来源是农民和城镇的失业待业人员 尤其是返城的知识青年 进入90年代以后 由于国有企业改革和产业结构调整 大量国有企业工人和城市居民涌入这一阶层 目前 这个阶层是吸纳下岗工人 失业待业人员和进城农民的一个重要渠道 个体工商户阶层在整个社会阶层结构中所占比例为4 2 7 商业服务业员工阶层指在商业和服务行业中从事非专业性的 非体力的和体力的工作人员 由于中国目前的商业服务业还不发达 而且产业层次较低 这一阶层的绝大多数成员的社会经济状况与产业工人阶层较为类似 商业服务业员工阶层在社会阶层结构中所占比例约为12 但城乡之间的差异极大 8 产业工人阶层指在第二产业中从事体力 半体力劳动的生产工人 建筑业工人及相关人员 经济改革以来 产业工人阶层的社会经济地位明显下降 这使产业工人阶层的人员构成发生了根本性的变化 原工人阶层中一部分成员通过接受成人教育和技术培训离开了工人队伍 进入社会经济地位较高的其他社会阶层 20世纪90年代中期以后 国企改革 减员增效等政策 导致大批工人下岗 从而在事实上改变了原来那种终身雇佣格局 整个产业工人阶层在社会阶层结构中所占的比例则为22 6 左右 其中农民工占产业工人的30 左右 9 农业劳动者阶层这是目前中国规模最大的一个阶层 该阶层是指承包集体所有的耕地 以农 林 牧 渔 业为惟一或主要的职业 并以农 林 牧 渔 业为惟一收入来源或主要收入来源的农民 在改革开放的过程中 农业劳动者阶层曾经起过极为重要的作用 他们是传统计划经济体制的真正突破者 是农村经济体制的率先改革者 是市场经济的最早实践者和推动者 在20世纪80年代中期以前 农业劳动者阶层是改革和发展的受益阶层 而在80年代中期以后 这个阶层便逐渐成为利益受损的阶层了 人口中所占比例 已经从1978年的70 以上减少为1999年的44 左右 10 城乡无业 失业 半失业者阶层指无固定职业的劳动年龄人群 排除在校学生 体制转轨和产业结构调整导致一批工人和商业服务业人员处于失业 半失业状态 就业机会不足使许多新进入劳动力市场的青年劳动力长期待业 城市大批征用农用地 则使大批农民无地可种 而这些农民在城镇一时还找不到合适的职业 另外 还有不少城乡居民因为残障或长期卧病的困扰而不能就业 他们多数也陷入贫困境地 目前 这几部分人的数量还在继续增加 目前 这一阶层在整个社会阶层结构中所占比例约为3 1 六 我国行政改革的战略选择 一 基本价值选择p606 221 改革的经济基础 市场经济公平竞争 等价交换为基本原则的自由竞争 法治规则经济 利益导向2 改革的主要途径 制度创新制度环境 安排与创新3 改革的行为诉求 政府能力公共政策 行政管理 社会服务与自我控制能力 二 我国行政改革的战略选择张成福 公共管理学 人大出版社 1 从效率行政典范到民主行政典范 政府治理典范的变革追求公共利益 而不是特殊利益 公共服务的公平性 决策的开放性 公众参与 共赢思维 而不是零和思维 政府不是仁慈的君主 2 从控制导向的管理到服务导向的管理强调服务 顾客满意 从对 权威 规则 的遵从转向 使命 顾客 成果的认同 3 从以政府为本位到亲市场的政府以市场为本 审慎的干预 从权力配置资源走向市场配置资源 4 从强势国家的单独治理到国家与社会共同治理从政府管理走向公共管理 公共管理主体的多元化 政府和社会 民众共同治理 比如 民营化 公私伙伴关系 小政府 5 从政企不分 政府管制到政企分开 放松管制国有企业从竞争性领域退出 放松管制 引入竞争 6 从权力集中到适度的地方分权7 从机械式的官僚组织到有机式的适应性组织双重挑战 韦伯化和去韦伯化 规制与放松规制 8 从人治到法治 四 现代政府能力ch18 如果没有有效的政府 经济的 社会的和可持续的发展是不可能的 有效的政府 而不是小政府 是经济和社会发展的关键 世界银行1997年发展报告国与国之间最大的分野不在于政府的组织形式 而在于政府的有效程度 亨廷顿 变化社会中的政治秩序 一 政府能力的内涵 政府能力的涵义p5621 政府能力的涵义 狭义与广义 1 指什么样的能力 能力的类别 2 何种程度的能力 能力的强弱 p562国家行政机关 公共政策 公共服务与公共产品 社会与国家快速 均衡 可持续发展政府能力因国家 发展阶段的不同而存在巨大差异 是一个动态的概念 2 政府能力的核心概念是 政府管理的有效性 二 政府能力的构成p564 72 1 政府能力的几个领域p564 5 1 生存与发展 可持续发展 GDP 经济结构 经济增长方式 国际贸易 科学技术与自主开发等等 2 国民生活质量与均衡发展 人均收入 教育 住房 交通 生态环境 医疗与社会保障 社会安全 3 社会公平与公正 贫富差距 司法制度 政党制度 选举制度以及民族宗教关系等等 4 国际关系与国家政治 外交战略 军备等等 2 政府能力的构成p565 1 经济管理能力 经济发展 财政收支平衡 国际竞争等 2 政治与社会管理能力 社会秩序 社会整合与谅解 社会公正 腐败与财富分配 社会协调发展 效率与公平 物质与精神 3 行政组织管理能力 危机与应变能力 制度创新与发展 改革与自我更新能力 补充1 加强党的执政能力 2004年9月19日中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议通过 中共中央关于加强党的执政能力建设的决定 一 加强党的执政能力建设的重要性和紧迫性我们党成为执政党 是历史的选择 人民的选择 加强党的执政能力建设 是时代的要求 人民的要求 进入新世纪新阶段 国际局势发生新的深刻变化 世界多极化和经济全球化的趋势继续在曲折中发展 科技进步日新月异 综合国力竞争日趋激烈 各种思想文化相互激荡 各种矛盾错综复杂 敌对势力对我国实施西化 分化的战略图谋没有改变 我们仍面临发达国家在经济 科技等方面占优势的压力 我国改革发展处在关键时期 社会利益关系更为复杂 新情况新问题层出不穷 全面建设小康社会 实现继续推进现代化建设 完成祖国统一 维护世界和平与促进共同发展这三大历史任务 二 五十五年来党执政的主要经验指导思想与时俱进 社会主义的自我完善 增强生机和活力 党执政兴国第一要务 把发展作为解决中国一切问题的关键 立党为公 执政为民 始终保持党同人民群众的血肉联系 科学执政 民主执政 依法执政 不断完善党的领导方式和执政方式 以改革的精神加强党的建设 不断增强党的创造力 凝聚力 战斗力 三 加强党的执政能力建设的指导思想 总体目标和主要任务四 坚持把发展作为党执政兴国的第一要务 不断提高驾驭社会主义市场经济的能力1 树立抓住机遇 加快发展的战略思想 扭住经济建设这个中心不动摇2 以人为本 全面协调可持续的科学发展观 更好地推动经济社会发展3 社会主义市场经济的改革方向 始终站在时代前列领导和谋划改革4 掌握对外开放的主动权 全面提高对外开放水平5 按照发展社会主义市场经济的要求 完善党领导经济工作的体制机制和方式 五 坚持党的领导 人民当家作主和依法治国的有机统一 不断提高发展社会主义民主政治的能力1 推进社会主义民主的制度化 规范化和程序化 保证人民当家2 作贯彻依法治国基本方略 提高依法执政水平主3 改革和完善决策机制 推进决策的科学化 民主化 4 加强对权力运行的制约和监督 保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益5 按照党总揽全局 协调各方的原则 改革和完善党的领导方式 六 坚持马克思主义在意识形态领域的指导地位 不断提高建设社会主义先进文化的能力 一 积极推进理论创新 加强马克思主义理论研究和建设 二 深化文化体制改革 解放和发展文化生产力 三 牢牢把握舆论导向 正确引导社会舆论 四 努力探索新方式新方法 加强和改进思想政治工作 五 优先发展教育和科学事业 提高全民族的科学文化素质 七 坚持最广泛最充分地调动一切积极因素 不断提高构建社会主义和谐社会的能力 一 全面贯彻尊重劳动 尊重知识 尊重人才 尊重创造的方针 不断增强全社会的创造活力 二 妥善协调各方面的利益关系 正确处理人民内部矛盾 三 加强社会建设和管理 推进社会管理体制创新 四 健全工作机制 维护社会稳定 五 坚持党的群众路线 加强和改进新形势下的群众工作 八 坚持独立自主的和平外交政策 不断提高应对国际局势和处理国际事务的能力 一 坚持用宽广的眼界观察世界 提高科学判断国际形势和进行战略思维的水平 二 坚定不移地贯彻执行对外方针政策 掌握处理国际事务的主动权 三 全面认识和把握国际因素对我国的影响 不断提高同国际社会交往的本领 四 始终把国家主权和安全放在第一位 坚决维护国家安全 九 以提高党的执政能力为重点 全面推进党的建设新的伟大工程 一 坚持用邓论和 三个代表 重要思想武装全党 不断提高马克思主义理论水平 二 深化干部人事制度改革 建设一支善于治国理政的高素质干部队伍 坚持党管干部的原则 全面贯彻革命化 年轻化 知识化 专业化的方针 坚持党政人才 企业经营管理人才和专业技术人才三支队伍一起抓 三 按照政治坚定 求真务实 开拓创新 勤政廉政 团结协调的要求 把各级领导班子建设成为坚强领导集体 四 加强和改进党的基层组织建设 使党的基层组织真正成为贯彻 三个代表 重要思想的组织者 推动者 实践者 五 坚持和健全民主集中制 增强党的团结和活力 发展党内民主 六 大兴求真务实之风 保持党同人民群众的血肉联系 七 加强党风廉政建设 深入开展反腐败斗争 提高党的执政能力 完成执政兴国的历史重任 必须加强全党的团结 加强党同人民的团结 加强全国各族人民的团结 全党同志一定要自觉维护大局 倍加珍视团结 在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下 高举马列主义 毛想 邓理和 三个代表 重要思想伟大旗帜 全面贯彻十六大精神 同心同德 艰苦奋斗 扎实工作 开拓进取 带领全国各族人民为全面建设小康社会 实现中华民族的伟大复兴而不懈奋斗 补充2 和谐社会 十六届四中全会提出和谐社会的概念05年 两会 及今日中国之热点 官方与民间的解读历来有微妙的提法 官方提示的热点可用五句话概括 一 加强宏观调控 经济平稳发展 二 加强 三农 工作 促进农民增收 三 转变增长方式 区域协调发展 四 深化国企改革 引导非公经济 五 推进和谐社会 确保社会安定 民间的关注包括 两岸关系与反分裂国家法 惩治腐败与清明政治 农民工地位与对弱势群体的人文关怀 矿山安全与食品安全 政治文明 科学的发展观 案例分析 深圳行政三分制改革 一 案例描述 2002年11月底 深圳市根据十六大报告 按照精简 统一 效能的原则和决策 执行 监督相协调的要求 继续推进政府机构改革 2003年3月4日十届全国人大一次会议新闻发言人姜恩柱 目前 深圳等试点城市正在按照精简统一效能的原则和决策 执行 监督相协调的要求 抓紧进行调查研究 拟定改革方案 试点城市主要是研究解决政府自身管理体制改革的问题 并不涉及到地方人大 法院 检察院等其他机构的改革 行政三分制不是三权分立 不是政治改革 2003年11月 行政三分制方案之所以一直没有实施 是因为中央一直没有批准 2005年 温家宝考察深圳 要继续为全国改革探路不断深化改革 在体制创新中更好地发挥 试验田 作用 继续发扬敢为天下先的精神 锐意进取 在改革的重点 难点上率先突破 为全国的改革探索路子 积累经验 二 改革方案 行政三分制的主要内容 是将行政管理职能分为决策 执行 监督三部分 在相对分离的基础上 三者相辅相成 相互制约 相互协调 在事务分析 职能分析的基础上 以大行业 大系统的方式设立决策部门 并就每个决策部门关联的业务设若干个执行局 决策权在决策局 执行权 审批权在执行局 决策局只管决策 而执行局则是单一的执行 与此相配套 是建立三至五个公共行政管理系统平台 作为所有政府部门共享的内务管理和服务系统 其职责是为所有政府机构提供有效的管理和服务 如公共财政 综合法制 公共人力资源 公共信息等 深圳的每个决策局将设立两类咨询机构 一是服务于决策局长的咨询机构 二是制约局长权力的咨询机构 策局与执行局之间的关系由原来的命令与执行关系改变为合同关系 通过绩效合同把二者联系在一起 监督部门主要包括行政监察和会计检查 审计 机构 他们属于相对独立的监督部门 主要进行法纪监督 政策评价 会计检查和绩效监督 监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖 决策权是以追求民主为其主要价值取向 而执行权是以追求效率为其内在本质属性 三 传统行政体制的弊病 中国政府机构沿袭的是前苏联的权力集中模式 在这种模式下 政府部门融决策 执行 监督为一体 自定规则 自己执行 自我监督 事实上形成 权力垄断 往往造成 弱政府 强部门 的格局 政府权力部门化 部门权力利益化 利益获得审批化 审批方式复杂化 权力部门化 部门利益化 利益合法化 法律 法规化 的权力怪圈 拍脑袋决策 是传统行政体制的另一个痼疾 这种重执行轻决策的做法 往往带来巨大的社会成本付出 四 目标 通过合理分解权力 实现权力的有效制约 使决策更民主 科学 执行更透明 公正 监督更有效 有力 避免权力过于集中在某一部门 某一环节而导致失范的现象 规范决策权 执行权和监督权 使职能部门各司其责 形成整体合力和制衡效应 从而达到防止公职人员滥用权力的目的 实行 行政三分制 解决公共管理的主体多元化问题 低成本 高效率的服务