潮州供水枢纽管理与保护范围确权划界存在的问题及建议.doc

潮州供水枢纽管理与保护范围确权划界存在的问题及建议 ? 潮州供水枢纽管理与保护范围确权划界存在的问题及建议 林 韬 (广东省水利电力勘测设计研究院，广东 广州 510635) 摘 要：划定供水枢纽管理及保护范围，是一项加强河湖水利工程管理的基础性工作，是保护水资源的重要举措，是水利法制化的先决条件。该文探讨了广东省潮州供水枢纽工程管理及保护范围确权划界存在的问题，阐述其工作的严峻性，并对存在的问题提出建议，为广东省全面开展此项工作提供借鉴。 关键词：水利；确权划界；管理；问题；建议 1 工程概况 潮州供水枢纽工程位于韩江下游潮州市区的两溪口附近，距潮州市区约为4 km，是广东省重点供水枢纽工程，是以供水为主，结合发电、兼顾航运及改善水环境的综合利用的大(I)型水利工程。1工程于2002年9月动工建设，2006年9月29日基本完工并试运行，2007年1月1日起正式投入全面运行。潮州供水枢纽是实施统一调配韩江下游水资源、解决粤东3市人民生活用水及工农业生产用水的关键性工程2，被誉为“潮汕人民生命线工程”。 2 确权划界的依据 2000年1月2日颁布广东省水利工程管理条例第三章第十五条规定: 县级以上人民政府应当按照标准划定国家所有的水利工程管理范围；2002年9月，国务院出台了水利工程改革实施意见，明确水管单位对水利工程管理、运行和维护的主体地位；2013年7月15日广东省人民政府第十二届六次常务会议通过并发布的广东省省管水利枢纽管理办法(以下简称办法)，第三条至第五条规定，为明确潮州供水枢纽工程保护范围和库区保护范围，避免纠纷，保障枢纽管理单位的合法权益，埋设永久界桩是必要的；2014年水利部关于深化水利改革的指导意见(水规计201448号)文件中指出“要建立严格的河湖管理与保护制度，依法划定河湖管理和保护范围，开展河湖水域岸线登记”，同年，印发了水利部关于开展河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划定工作的通知(水建管2014285号)水利部办公厅关于开展河湖及水利工程划界确权情况调查工作的通知(办建管2014186号)，明确了河湖及水利工程确权划界的范围、要求及时间节点。 3 确权划界的意义 划定潮州供水枢纽管理及保护范围，是广东省加强对河湖及水利工程管理的一项重点工作，是水利部门依法行政的先决条件，更是落实我国深化水利改革、加快推进水利工程管理工作部署的重要举措，对进一步加强水工程管理和保护、充分发挥水工程效益具有重要的意义3，同时，为广东省各市、县(区)全面开展河湖、水利工程管理及保护范围确权划界工作提供技术指导。目前，该枢纽管理和保护范围没有确权划界，部分河道及堤防被侵占，河道、堤防、水闸等争地现象高发，人为设障挡水、排污、挖沙等行为屡见不鲜，严重影响河道安全及工程正常运行，有的甚至危及人民群众的生命财产安全。由于管理和保护范围不明确，管理部门不能依法行使国家赋予的管护权力，致使河道违法行为不能及时有效制止，涉河建设项目监管不到位， 河道执法阻力巨大。只有尽快完成本枢纽确权划界工作，才能明确本枢纽管理与保护范围，解决界限不清、权属不明、认识不统一等问题;3也只有完成确权划界工作，才能依法开展河道监管，建立完善的河道管理责任体系，确保河道管理和水资源保护规划的顺利实施。 4 工程划界确权的现状及存在问题 4.1 划界确权工作现状 潮州供水枢纽工程建设用地预审于2001年11月获得国土资源部“国土资厅函2001327号”文批准，后分两期进行用地报批，其中坝区一期用地31.355 hm2已于2004年10月获省国土资源厅“粤国土资(建)字2004166号”文批准，但是还没颁证；坝区二期和库区淹没用地94.05 hm2，已于2006年5月完成征收工作，但至今未确权。 根据广东省省管水利枢纽管理办法(2013年7月15日)，潮州供水枢纽应划界的工程和库区管理范围分别为81.35 hm2(包括征地线以下水域面积)，1 760.75 hm2(包括征地线以下水域面积)，应确权的面积为125.405 hm2；应划界的工程和库区保护范围分别为205.1 hm2及5 774.95 hm2。 4.2 划界确权存在的问题 4.2.1 工程及库区保护范围划界存在的问题 该工程位于潮州市市区，根据省管办法规定该项目工程保护范围为主体建筑物管理范围外延200 m，其他附属建筑物管理范围外延50 m范围内的土地水域；库区保护范围为库区保护范围包括水库坝址上游坝顶高程线或者土地征收线以上至第一道分水岭脊之间的土地和水域。如果按此划定，潮州市包括市区将有大片区域划进工程和库区保护范围，根据广东省水利工程管理条例，水利工程保护范围内的开发建设将受到限制，这也会与地区土地利用规划产生矛盾，由此工程及库区保护范围的划界将会遇到巨大的阻力。 4.2.2 工程及库区管理范围确权存在的问题 1) 工程及库区管理确权的过程 根据中华人民共和国土地管理法和广东省实施中华人民共和国土地管理法办法等有关规定，工程管理单位于20022003年分别与潮州市和潮安区(原潮安县)国土部门签订合同或协议，委托潮州市和潮安区(原潮安县)国土部门负责征地拆迁安置实施，并负责用地报批工作。坝区二期和库区淹没用地征收补偿工作从2004年7月开始至2006年5月全部完成，按照当时有关规定缴纳了耕地占用税、开垦费等相关费用，确权报批材料于2006年12月全部完成并报送潮州市国土部门，最终因为无法满足国土的报批要求被退回。 管理部门根据新规定还需落实被征地农民社保费、留用地安置、复垦方案、电子报件、上报材料费等内容。业主单位按新文件的要求落实了土地复垦方案编制、增加电子报件等工作，其中被征地农民社保费2013年10月广东省人力资源和社会保障厅出具了征地社会保障审核意见书，已满足了新规定的报批要求。然而2014年初，地方业务部门提出了重新报批出现新的困难和问题，认为上报的潮州供水枢纽工程用地报批材料依然不满足目前的报批材料的要求。此后，经过工程管理部门与地方国土部门的多次沟通协调，报批工作仍难以落实，报批材料一直停留在不断修改和补充新的材料的状态中。由于报批材料无法满足现行的报批要求，从而导致潮州供水枢纽工程管理范围用地无法确权报批。 2) 工程管理范围无法确权报批的原因分析 从2006年6月工程完成征地补偿到现在，国家和省相继出台了多项新的建设用地征用政策，按照国土部门现行报批要求，枢纽工程管理范围用地重新组织报批材料须以第二次全国土地调查(简称“二调”)土地利用现状图(2013年版)变更的地类面积上报。然而套用国土新图斑后工程管范围的地类发生了很大的变化，而且近几年由于潮州市的行政区划也进行了调整，原征地报批材料很难满足现在的要求。根据调查和研究，目前该工程坝区及库区淹没用地确权报批主要存在以下问题： 套用土地利用现状图(2013年)各村土地地类、土地面积和权属均发生变化，与实际征收各村的土地地类、土地面积和权属不符。 耕地面积增加，须重新落实占补平衡。 需增加征收农村集体土地留用安置费。 需按新建设征地政策重新进行征收补偿。 原征地并未实行听证制度，目前报批需要补充这项材料，听证会将涉及2个区3个街道和3个镇的20个村集体，有可能产生影响社会稳定的不利因素。 5 加快推进确权划界工作的建议 5.1 强化教育，提高认识 水利是国民经济的基础，是维持生态环境良性循环的基本因素。河湖及水利工程管理范围确权与保护范围划界是深化我国水利体制改革，夯实水利基础地位，维护水工程管理，充分发挥水工程社会效益的基础工作。要通过广播、报纸、网络、党政等信息传播媒介充分宣传水工程确权划界的意义，广泛推广水利工程法制教育，大张旗鼓的组织群众特别是党政机关主要负责人深入学习水法、国土管理办法、水利工程管理条例等法律条文，提高广大干部群众对水利工程确权划界工作的认识水平，争取广大干部群众的支持和配合。 5.2 加强领导，精心组织 水利工程管理范围的确权与保护范围划界是一个系统的工作4，单靠水利部门进行协调是难以解决问题的，必须加强上级领导，成立强有力领导小组，践行河长制，落实河长工作责任，紧密协同国土、财政、农业等相关部门，形成合力，有效推进和完成确权划界工作，否则工作很难取得实际性的进展。 5.3 尊重历史，实事求是 对于该工程的确权划界工作，需要面对历史现实。一方面由于那时我国水利工程管理的法律条文还不完善，导致了确权划界工作的滞后；另一方面由于管理人员确权意识相对淡薄，没有及时完成工程的管理范围的报批工作。但是这些历史问题都是在特定环境条件下造成的，比较复杂，不能单一的去衡量和考虑，比如该工程及库区管理范围已经按法定程序完成了征地补偿工作，被征地群众也没提出异议，然而随着时间递进，社会的纵深发展，工程征地补偿制度的完善，原本管理范围可以顺利完成确权的工作，变得越来越复杂。由此，解决这类问题一定要以问题为导向，基于已经造成的历史现实的基础上，在社会稳定风险可控的情况下，部门之间相互配合、互相支持，适当的减免一些税费，简化确权报批流程，特殊问题特殊解决，真正落实到本位工作中去。 5.4 提高专业水平，依法确权划界 河湖与水工程确权划界是一项政策性与专业性都比较强的工作。4政策性强主要体现在水工程建设征地与移民安置补偿方面，对这些国家及地方出台的一系列政策要把握准，依法依规做好征地补偿拆迁工作。专业性强，如潮州供水枢纽工程，如果单纯按照广东省水利工程管理办法：库区保护范围为库区保护范围包括水库坝址上游坝顶高程线或者土地征收线以上至第一道分水岭脊之间的土地和水域，是无法完成的，如果这样划界，大半个潮州市都被列入保护范围，根据我国水法及广东省水利工程管理条例，潮州市的整体发展都将牵制于这个范围的划定。然而从地形及地表径流方向来考虑，潮州市的大部分地区的高程都比外江水位要低，潮州市区-堤防-韩江-堤防形成波浪形的地势，市内的水流自然流向不借助外力根本无法排往韩江，根据地形现状，完全可以将韩江的堤防作为该工程保护范围的脊线来划定。由此不仅提高了地方工作的积极性，还化解了工程保护范围与地方规划建设的矛盾，保证该工程保护范围划界的顺利实施。 5.5 建立健全制度，强化资金保障 首先各级政府要制定具体的工作制度，严格落实领导责任，建立通畅的协调沟通、信息共享机制，不推诿不扯皮。其次财政要落实工程保护与管理范围确权划界所需要的工作经费，确保工程的确权划界顺利进行。 6 结语 潮州供水枢纽工程属于广东省重点水利工程建设项目，也是省管水利工程，但是在确权划界过程中遇到了很多的问题。通过大量的调查，认为该工程在划界确权划界过程中遇到的问题不是单一的问题，是我省乃至全国大部分河湖及水工程在确权划界过程普遍会遇到的共性问题。由此建议各级政府部门要坚持以问题为导向，正视历史遗留问题，加强部门间的交流合作，不扯皮，不推诿，合理解决历史问题，切切实实地推进水生态文明建设，共同维护属于我们的美丽家园。同时也提示水管单位及规划设计单位要及时转变思想，提高专业水平，在水工程的规划设计阶段就必须划定水工程的管理及保护范围，将确权范围内的征地补偿估算列入工程投资，避免再次遗留及衍生新的历史问题。 参考文献： 1 广东省水利电力勘测设计研究院.广东省潮州供水枢纽工程初步设计报告R.广州：广东省水利电力勘测设计研究院，2002. 2 黄宇治.潮州供水枢纽水质现状及水环境保护对策探讨J.广东水利水电，2009(3):40-42. 3 水利部.水利部关于开展河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划定工作的通知:水建管2014285号A. 4 项传慧.武甲庆.牛勇.山东省水利工程管护范围确权划界经验探析J.中国水利，2003(3):48-49. (本文责任编辑 王瑞兰) Existing Problems and Suggestions of Chaozhou Water Supply Project Management and Protection Scope LIN Tao (Guangdong Hydropower Planning and Design Institute，Guangzhou 510635,China) Abstract：It is an important measure to protect water resources, and a prerequisite for the legalization of water resources. The problems existing in the management and protection of Chaozhou Water Supply Project in Guangdong Province are discussed, and the seriousness of this work is expounded. Some suggestions on the existing problems are put forward. It has certain significance for the comprehensive develop