对“税收管理员制度”的反思.doc

对“税收管理员制度”的反思一、导言随着改革的不断深入，我国的经济形式、财政体制、产业格局和企业经营模式也在发生着快速深刻的变化，呈现出愈加复杂的局面。面对这样的税收形势，税务机关被迫采取了包括外部税制和内部管理体系的各种改革，以希望适应经济形势变化的要求和满足国家积极财政政策的需要。国税发2005 40号文件所推行的新版“税收管理员制度”就是最近一次税务机关对内部管理体系进行改革的探索，其理想是通过改进和加强内部基层税务机关的管理，来推进对税源的监控，从而达到增加税收的目的，通俗地说就是向管理要效益。至今，这一制度已经推出了一年之久，全国各地的基层税务机关纷纷施行，在实施过程中必然会积累不少经验，也会暴露出很多问题。来自中高层面进行总结的声音很多，本文主要是期望站在最基层的立场上，以微观的视角来对此项制度进行回顾和反思。二、推行新版“税收管理员制度”后基层税务机关的现状1、没有科学合理的划分税源和分类管理新版“税收管理员制度”的三个基本原则之三就是“属地管理与分类管理”相结合原则。目前基层税务机关大都进行了“属地管理”，把所辖区域按照均衡纳税人数目的原则，以街道分成若干块，不同块中的所有纳税人（包括一般纳税人、小规模、纯所得税户和个体工商户）统统由一个税收管理员管理。这种“属地管理”相当简单，其以街道为栏，划分管片，好像春秋时的“井字分田”，又与现在公安机关派出所的片警制度相类似，单一追求注册地址的集中，并没有考虑到纳税人种类的复杂性和税收管理要求的精细化。在“分类管理”方面，只是简单把所辖区域内的重点企业进行集中管理，并没有区分其他类别，没有能够按照行业、经济类型、企业规模、税种等进行分类管理。这样很难弥补“属地管理”的不足和缺陷，没能体现两者相结合的原则。2、繁重的日常工作，缺失的税源监控由于没有进行征管工作的重组和优化、没有进行业务流程的再造，没有进行合理的分工合作，只是有新的管理模式，却沿袭传统的工作方法、旧的操作流程（catis的限制），所有的日常工作和临时性工作全部转移到税收管理员的案头，16类共计87项岗位的职责全由一个管理员来完成，这样大的工作量可想而知。一个管理员每月的日常工作有20项左右，再加上510项的临时性工作，还有特殊时期的特殊任务。粗略算来，一个税收管理员的月工作量在26项左右，这样时间紧任务重的直接结果是：（1）疲于应付工作，草草完成任务；（2）过于粗放式的管理，没有深入的开展工作，不可能做到精细化的管理；（3）大部分时间在完成日常工作，没能落实对税源的管理监控；（4）被动的工作，没有思考的时间和精力，无法产生创新的东西。可以说，税收管理员被迫纠缠于繁重的日常性事务性工作，却不能有效的开展其要完成的核心工作，不能到纳税人内部进行深入调查，不能详细了解纳税人的真实信息，不能准确把握税源的动态变化，无法进行宏观的行业税负对比，缺乏对非重点税源的关怀，只能根据纳税人提供的信息进行分析和管理，造成税务机关与纳税人之间的严重信息不对称。下表是某月管理员所完成的日常工作和临时性工作：日常事务性工作 催报催缴期四小票征前审核辅导期一般纳税人核查通知书转发税款入库税务所征管工作情况统计征管科征管质量核查单四小票比对企业作废增值税发票5份以上户数情况原因说明专用发票的审批，增量普通发票审批阳光凭税注销税务登记的变更增值税票协查档案整理重点税源的调查和分析总结与汇报各项评估 数据整合的评估特殊企业的评估成品油零售单位增值税纳税评估月报机动车经销企业增值税纳税评估临时性工作 供热企业减免税的核查所得税减免税年审所得税定率征收电子申报的内部协查所得税定率后的测算发票换版3、同酬不同工曾经用“同工不同酬”来说明分配不合理，但是如果是“同酬不同工”则说明分工不合理，分配亦不合理。以属地原则划分管户，造成在管理员之间分工不合理；并且由于工作任务是随着所辖管户来的，因此管理员的工作压力也差距很大。有的税务所管理员平均管户三四百，而有的税务所管理员平均管户才三四十。管户数量多的、规模大的管理员，工作量自然就非常大，工作压力也大。管户数量少的，工作就很是轻松闲事。但是，工作量差异巨大的不同管理员报酬却相同，这样严重挫伤了管理员的积极性。工作量与报酬之间的不匹配，使管理员心态的失衡干多干少一个样，干好干坏一个样，也导致税务工作的质量大打折扣，纳税服务质量的大幅下降。4、矛盾的集中点各种税收政策和工作任务都通过管理员来具体操作和实施，纳税人的各种信息和问题都直接向管理员反馈。管理员是税务机关与纳税人之间的纽带，承受着来自于各方面的压力和利益的冲击。对于好的政策，管理员当然推行起来也容易，纳税人也很愿意接受；不好的政策也必须要执行，但管理员就要面对纳税人的不理解、不配合，甚至是辱骂。例如，很多个体户由于城市拆迁要求办理停业，但ctais无法进行个体停业办理，纳税人很不理解，管理员经常受到指责。管理员成为了各种矛盾的焦点，处在风口浪尖之处。他们吃的是草，挤出的是奶；干的都是“脏活”、“累活”， 却没有相应报酬，付出与收获很不平衡。5、服务质量的下降新版“税收管理员制度”的三个基本原则之二是“管理与服务相结合原则”，如何把两者有机地结合在管理员身上，使税源管理职能专门化、清晰化，科学区分管理与服务的界线是必要的前提条件，合理划分地区征收部门、纳税服务部门和税收管理员的职能是关键基础。但在具体的实践中，是把大部分的服务职能转移至基层管理所，在没有进行统筹安排、合理分工之下，就完全由具体管户的管理员负责。经常出现管理员下户不在税务机关，纳税人前来办事无法完成，使纳税服务不能及时开展，造成纳税人多跑路、费时间、意见大的局面。谁管理谁服务、服务责任落实到人的初衷，却导致了无人服务、服务质量下降的后果。而且，新版“税收管理员制度”是为了提高征管质量和效率而设计的，其更加强调管理。在一个体系中，一方面的要素得到加强，另一方面肯定会减弱。因此，服务被忽视了。6、工作效率的问题随着经济的迅速发展，纳税人数量在急剧增加；随着税收政策和征管措施的不断出台，各项事务性工作愈加繁重，随着去年新版“税收管理员制度”的实施落实，管理与服务的双重任务全部加身于管理员一人；随着上级部门对基层税务所工作质量的要求日渐提高，基层税收管理不得不更加精细深入；随着各职能部门新想法新工作的逐渐铺开，分派到基层的任务也越来越多。在这新的税务工作形势中，工作时间一定，管理员人数一定，工作量不断增加，必须强调效率才能在有限的时间内优质地完成所有任务，但却有很多的客观因素制约着效率的提高：第一，基层税务所管理员的平均素质相对工作形势的要求还有一定的差距。目前，很多管理员计算机操作能力还比较差，还不能做到完全的“人机结合”，并且没能储备足够税收业务知识，更不具备相关管理能力。需要因人而异、因材而异、有针对性、多样化的系统培训。第二，有相当一部分工作任务本身存在缺陷。由于任务设计者在初期没有能够明确任务的意义，没能充分考虑到任务的可执行性和可操作性，造成任务执行起来很困难，甚至没有价值。例如，现在对于成品油销售、机动车销售的核查工作只是流于形式，因为这些商品市场价格的变动，大部分属于合理行为，是市场调节的结果。第三，在任务的每一环节上，缺乏详细的工作部署和妥帖的工作安排，缺乏对未来可能发生问题的预期和评估，相关部门没能事先统筹安排工作，没能明确任务的目的、方向、操作方法、执行尺度，造成工作在开展过程中的盲目和麻烦重重，虽然在这个工作系统中会有内部的自协调，任务也会被完成，但这样产生的结果是消极的，会浪费很多人力物力，时间和金钱。第四、科学化的程度不高A、信息化并不成功。现在被广泛应用的“税收征管信息系统”的已经十分落后，这个系统是在2003之前开发的，许多办税程序，业务流程，都是按照传统的征管方式设计的，程序复杂，环节太多，已经不能适应新的征管形势，不贴近现实的工作要求，无法满足“税收管理员制度”需要，并且其使用便捷性很差，不易操作。除CTAIS征管系统外，税务系统至少还有30套征管软件在运行。致使整个税务系统中的信息系统数目繁多，种类各异。由此带来的是应用软件重复开发，数据重复采集、不能互通兼容等一系列问题的出现，从而产生的后果就是在提高各系统自身应用水平的前提下的整体系统性能的下降。随着信息化程度的提高，工作效率反而下降了。B、管理方法和管理手段的落后目前的管理政策性强，连续性弱，是以被动的完成任务为目的，很少的主动管理也是运动式和权宜式的，没有建立起来规则体系，形不成制度，形不成习惯。C、难以适应企业的步伐缺乏科学化的工具，企业都已经财务软件电子记帐，管理员下去查账，还用笔记录，计算器计算。刀耕火种哪里比得过机械化操作。7、纳税评估尴尬处境二五年三月十一日，国家税务总局就印发了纳税评估管理办法（试行）（国税发200543号），虽然从实体上规定了相关评估的内容，但没能从程序上规范统一工作流程、工作期限、操作方法，没能明确相应审批程序及相关职责。纳税评估处于一个相当尴尬的境域：（1）“应然”意义上的纳税评估，是综合运用各类指标，并参照评估指标预警值进行配比分析。也就是要用外部信息去检验企业的申报信息。但至今这个外部信息可以参照的评估指标预警值，还无处获得。在实际的评估中无法把企业的相关数据与同行业的指标进行对比，只能用企业提供的财务信息（相关帐目、各种发票、企业财务人员的口述）进行推理验证，只能对企业不同年份的数据进行纵向比较。这样评估的效果可想而知。国税发200543号纳税评估管理办法（试行）第八条：纳税评估分析时，要综合运用各类指标，并参照评估指标预警值进行配比分析。评估指标预警值是税务机关根据宏观税收分析、行业税负监控、纳税人生产经营和财务会计核算情况以及内外部相关信息，运用数学方法测算出的算术、加权平均值及其合理变动范围。测算预警值，应综合考虑地区、规模、类型、生产经营季节、税种等因素，考虑同行业、同规模、同类型纳税人各类相关指标的若干年度的平均水平，以使预警值更加真实、准确和具有可比性。纳税评估指标预警值由各地税务机关根据实际情况自行确定。从国税发200543号纳税评估管理办法（试行）第八条的规定可以看出，评估指标预警值是十分综合、客观、合理的，测算起来也是相当麻烦的，必须有一个权威专业的机构动用专业的人才和先进的工具，定期发布评估指标预警值。但很遗憾的是文件只是粗略的说明由各地税务机关根据实际情况自行确定纳税评估指标预警值，没能估计到预警值测算的重要性、复杂性和严峻性。（2）国税发200543号纳税评估管理办法（试行）第十四条 规定，纳税评估的主要依据及数据来源包括四个方面：第一、纳税人申报和提供的相关信息；第二、税收管理员通过日常管理所掌握的纳税人生产经营实际情况；第三、上级税务机关发布的宏观税收分析数据，行业税负的监控数据，各类评估指标的预警值；第四、本地区的主要经济指标、产业和行业的相关指标数据，外部交换信息。就第一方面而言，由于是由企业单方面提供，其准确性和真实性必须通过验证后，才能使用。就第二方面而言，现在企业生产经营实际情况相当复杂，就是在企业内部，这些产销量、工艺流程、成本、费用、能耗、物耗等实际情况也是由很多的部门、很多人员分别管理的，单单一个管理员怎能从企业外部去掌握这么多的企业内部的信息呢，更何况一个管理员要管理几十个甚至几百个企业。不论从理论上还是从实际中，管理员没有时间，也没有能力掌握纳税人的生产经营信息。就第三方面而言，正如上一段落所阐明的，没有具体机构测算发布这些数据和指标。就第四方面而言，也没有具体机构和人员收集和发布相关指标数据，也没有明确与外部的什么单位进行交换信息。现在，在税务机关内部，谈的最多的就是数据整合，然而面对数据来源的匮乏和数据收集发布上的缺失，纳税评估将成为“无米之吹”（3）更遗憾的是其所倚仗的评估软件却始终没有出现（4）在以完成税收任务为导向的税收管理工作中，在追求工作成绩的现实利益下，纳税评估成为了组织税收的手段。管理员进行纳税评估，发现企业有偷税问题，没有按规定移交税务稽查部门处理，只是要求企业补税，不进行处罚。对于税务所而言，增加了税收，减轻了完成税收任务的压力，但客观上没能惩罚企业的偷税漏税行为，助长了企业偷税漏税的气焰。另外，由于CTAIS系统原因，评估补税不能够按照企业未记销售行为发生的时间进行调整，不能计算滞纳金，只能在评估结果的次月单独开具缴款书进行补缴。这样是不符和法律规定的，有可能面临行政复议和诉讼。总之，现实中的开展的纳税评估不是对企业经营状况的分析，与其在理论上的设计相距甚远，没能确实落实政策制订者的初衷，没能发挥应有的作用，其价值没能得到真实的体现。8、征收管理工作的微观动机（目的）与税收宏观结果的错位目前，征管工作是围绕着组织税收开展的，其微观动机（目的）使完成税收收入的计划，具体到每个管理员身上就是完成年初分配的税收任务，或是几十万，或是几百万。第二年的完成指标的制定根据第一年完成数字，增加百分之几计算而成，很难考虑到企业实际生产，行业经营动态，社会经济发展速度。如果在年底，任务完成紧张时，就会要求企业多记销售少抵扣进项发票从而多交税；如果任务完成宽余，就会要求企业在年末少记销售少认证销项发票从而少缴税，为明年的完成任务打下一个好的基础。在实际当中，看起来不错的微动机却不会产生好的宏观结果。经济是在不断发展的，GDP的数字也在不断攀升，税收也会因此增加，但以完成税收任务为目标的征管模式势必造成入库税款收小于实际的税收增加值，人为的税收调控客观上使应收国家税款流失。9、考核体系考核的目的是什么？不能为了落实某项工作、完成某项任务而考核，不能为了考核而考核，那样没有价值，浪费了物力、人力和时间。既然要考核，就得有完善合理的考核制度。好的考核制度关键在于考核程序的公开、透明，如果没有公开透明的程序，多么全面合理的考核内容也会被扭曲，产生出不公平的结果。好的考核制度也要有公正合理、切实可行的评价体系，一方面可以为管理员工作提供参照，另一方面有利于对管理员做出全面客观的评价。但现行的考核制度在程序和实体上还都比较欠缺。首先是考核主体的问题。究竟谁有权对管理员进行考核呢？目前有关文件规定由税务所成立评价工作小组，对管理进行评价 。可是没有说明评价工作小组如何产生。实际的做法是由管理员的上级主管领导任命产生，但是这样会造成权利的专断和过分的集中。应当由管理员民主投票选出评价工作小组，才能保证评价的公正公平。第二，目前的评价内容抽象，评价指标机械，分数计算简单，单纯追去结果，不注重过程。就像受到广泛抨击的高考一样，简单的分数不可能评价出一个管理员工作的好坏。更何况每个管理员所做的试题都不一样（管户不同，工作内容、性质、强度都不同）。第三，评价结果如何处理评价结果分数比较低，显示管理员不合格，怎样处置呢？如果罚扣工资，那样是最无能的办法，不仅不会促进工作，还会打消被考核者的积极性；如果调换岗位，从现在税务机关人力资源的状况看，还是比较捉襟见肘的。评价结果分数很高，显示管理员很优秀，怎样处置呢？如果进行物质上的奖励，从现实的公务员工资制度上很难讲得通，只能是在精神层面给予适当的表彰了。所以，现有的考核评价制度很可能在管理员心中产生干好干坏一个样的影响，打消管理员工作的积极性。 第四，申诉机制的缺失虽然现在考核结果没有很好发挥的奖惩作用，但还是关系到一个管理员的名誉和利益。事后救济机制的建立就至关重要了，现在尚未有关于申诉的规定。如果出现管理员对考核的过程和结果提出置疑的情况，将如何处理呢？不能申诉，他们的话语权没有途径可以表达，就意味着管理员的正当权益无法得到保护。10、不平衡的因素新的税收管理员制度分片管理、管户到人，很多责任直接落实到管理员身上，他们直接接触纳税人，审批发票、增值人一般纳税人认定、减免税等很多事项的决策都依据一个管理员的核查结果，所以在涉税事项的办理过程中，管理员的作用至关重要，其权利可想而知。权利的增大，就需要健全的制约机制,可是现在最直接只是一些思想教育性质自律规定，可行的办法不多。另外，权利的增加，相应引起风险的加大，这种风险包括管理员自身面临的风险滥用权利导致的行政责任和法律责任，还有税务机关面临的风险税务案件的发生，第三是国家财政面临的风险税款的流失。现在大家都在埋头深入落实管理员制度，很少考虑控制风险的问题，其在各个层面还没有得到有效的关注。权利加大与缺乏制约的失衡，风险与控制的失衡，再加上前面所述的管理与服务的失衡、付出与收获的失衡、管理员心态的失衡，这五个因素使税收管理员制度处于不稳定的状态11.信息向上向下传递的失真任务能够完整的下传到基层，问题能够如实的反映到上级，使不同层面都能充分了解工作的具体情况和真实形势，是十分关键的。而这种信息的传递却始终处于一种失真的状态。信息的失真有两种情况。第一种是客观因素造成的，信息传递从开始到结束，要经历若干环节，每个环节的情况不同，肯定会使信息发生改变。就如光穿过不同介质时，都会改变方向，发生折射，不按原来的路径传播了，甚至遇到介质表面时都会发生漫反射，使光的能量减弱。信息的传递中也是如此。信息在不同环节的传递需要人来完成，所以第二种情况就是人的主观因素造成信息的失真。并且这种情况又细分为两种：一种是主观上过失造成的，人的知识水平、理解能力不同，在接到信息时就会不自觉的进行处理，对其进行加工或者过滤，传递到下一环节时信息自然就增加减少或者变化了；另一种使主观故意造成的，为了自身的利益，传递者夸大或者隐瞒部分信息，甚至扭曲信息，使信息严重失真。客观因素和主观过失造成的信息失真是不可避免的，产生的后果比较轻微，可以通过合理的手段来减少。主观故意造成的信息失真更无法避免，产生的后果相当可怕和严重，最应当引起我们的关注，可是现在还没有什么有效的手段来较少。信息起着越来越重要的作用，纳税人各种情况的收集整理、税收政策贯彻执行、上级任务的部署落实、下级问题的反馈和基层工作的上报等事项，都伴随着信息的传递，信息化也成为税收工作必要的趋势。在税收管理过程中，当然也信息传递失真的问题。 以上十一个方面，是目前基层税务所现状的一个简影。虽然还没有制约每年税收的增长，还在无序中有序的进行，但依然需要探求其原因何在。三、原因何在（一）新版“税收管理员制度”本身的缺陷1重实体轻程序新版“税收管理员制度”仅仅是从实体上的对管理员的工作职任务进行了规范，计了工作规程，明确了岗位责任，但如何安排这些岗位开展工作、如何使不同岗位协调有序的运行，还没有出台相应的工作流程。管理员行为的规范不仅需要规程，还需要流程。就如刑法体系中既有刑法又有刑事诉讼法一样，新版“税收管理员制度”应当具备实体和程序上的双重规范。2、三个空洞的原则原则在一个制度中处于核心的地位，是整个制度的统帅，是制定各种具体规则规定的依据，是衡量各种具体规则规定的标准，其使制度内部体系协调一致。然而新版“税收管理员制度”也提及了三个基本原则，但是他们却是如此的淡薄无力，没有发挥其应有的作用。（1）在我国税收管理演变的历史过程中，存在“管户”和“管事”的两种制度，各种声音也简单的将两种概念分割开来。然而在事实上两者是不能分开的，他们只是在不同历史时期，税收管理的两种相对极端的管理模式。所谓的“管户”与“管事”其实是一回事，“管户”是从管理对象的层面阐述税收管理，“管事”是从管理内容层面说明税收管理，管事离不开管户，管户就是管事。过去强调管户，主要是针对专管员管事太多，权利过于集中；强调管事，主要是由于追求分工制约，缺乏有效衔接，导致没有深入管理。新版“税收管理员制度”的第一个原则“管户与管事相结合原则”，可以看作是折中的办法，其应当兼顾两者的管理模式，既做到两个层面的有机结合，又要进行合理的分开，也就是在结合分类管理的基础上，把日常税收事务与税源管理监控事务区分开来。但在国税发2005 40号文件没能给予足够的重视和详尽论述，只是略微提出而已。（2）国税发2005 40号文中的第二个原则，是“管理与服务相结合原则”，这表明新版“税收管理员制度”要追求管理与服务的双重目标。从国税发2005 40号文以及各省市的具体细则看，整大部分篇幅都是对管理的规定和论述，总局出台文件的初衷也是为了加强管理，服务自然受到忽视。从实际来看，加强管理必然会降低服务质量，在二者博弈的时候是此消彼涨的状况。所以，这第二个原则也比较难以实现。（3）新版“税收管理员制度”的核心是税源管理和监控，科学合理的划分税源是这一核心的必要前提，然而国税发2005 40号文以及各省市具体落实的文件中，也仅仅提及“属地管理与分类管理相结合原则”，没有进行税源的详细划分，所以在实践中就谈不上进行分类管理，因此造成了制度的先天不良，以至于具体管理工作的开展受到限制。3.管理员的分工生产的分工，提高了生产力，促进了人类社会的进步。这是马克思政治经济学告诉我们的。 精细合理的分工对现代工业的生产效率，也起着至关重要的作用。福特汽车的创始人老福特，就是在对汽车制造进行详细分工后，发明了流水线，才生产出大量使普通人都能买得起的汽车的。税务机关也是一个处理涉税事务的工厂，基层税务所是一个车间，管理员是车间里的个人。在这个车间中也应当进行分工，有不同的工种。然而现在的管理员就是一种，从事着所有类型的工作，一根针穿着千条线。就是电脑驱动的针都不可能高速有效合理的工作，更何况人力所为呢。（二）执行中的问题1、由于这项制度是自上而下的，虽然其在税总只有一个版本，可是要经过各省市不同级别不同人员的理解和过滤，必然会又发展出许多新的版本来，自然也会为这项制度增加或减少些内容，这样的加工也许是有益的，也许是有害的。但能确定的是在基层执行的已经不仅仅是税总那一版“税收管理员制度”了，有益的加工和再创制也就罢了，有害的却很难被及时修正过来。2、管理员制度的推行，主要在基层税务机关进行了改革调整，中上层的业务科室并没有进行相应的改动。这样就造成了基层的新工作模式与中上层旧的工作模式互相冲突，中上层的工作模式限制基层工作的开展，基层产生的积极效果难以传递至上级，上下之间不能很好的协调配合。3、一项制度不可能是尽善尽美的，在初期可定会存在很多问题和错误，需要不断的改进。就是我们的宪法也随着社会生活的不断变化作出及时的调整和修正。但自从管理员制度实施之后，各个层面上只报喜不报忧，只夸大实施中的成绩却掩盖遇到的问题，没有反映真实情况。致使没有信息来对此项制度进行补充和修改，不好的方面依然被执行。四、短期的权宜之法虽然新版“税收管理员制度”本身以及在执行中都存在着不少问题，但是其对满足当前税收形势要求和促进征管工作提高还是很有积极意义的，并发挥了重大的作用。如果抛弃这个“税收管理员制度”，另外构建新的管理制度是很不符合实际情况的，在短期内我们仍然需要他继续发挥作用，但必须对其进行不断的修改、升级和完善。下面提出几点建议：1、出台此项制度的程序规定，对管理员工作程序的进行规范；2、重新梳理各项业务的流程，进行征管工作的重组和优化，简化办事程序；3、进行论证研究，在对税源进行科学合理细致区分的基础上，结合属地原则，施行管理员分类管理税源；4、对税务机关中层科室职责、权利和功能的设计进行重新定位和组合，以此配合基层税务机关的改革，符合“税收管理员制度”的要求；5、在基层税务机关，区分不同职能的管理员岗位，对管理员工作进行合理的分工，以纳税评估和税源管理为核心工作，建立不同工作不同人员、主次清晰、配合工作的良性岗位体系。不能再出现“千条线穿一根针”的局面了，应当是“千条线，多根针，不同线分类穿”；6.尽快规范纳税评，开发评估软件，定期公布各种经济税收参考指标；7、摒弃现有考核体系，把对数量进行考核的低级标准转为对质量和过程进行考核的高级标准；8、提高基层管理员的报酬，改变干活最多最累工资最低的局面。这样不仅可以提高纳税服务质量，还可以降低税收的各种风险。五、对未来税收管理的探讨对“税收管理员制度”修补，只是短期的权宜之法，为了适应未来税收形势的发展，为了顺应将来政府行政改革的趋势，探索新的税收管理模式势在必行。（一）税务机关基层管理者职业本身的探讨税务机关基层管理者直接面对纳税人，他们是税务机关内部与纳税人联系的关节，起着至关重要的作用。就是这样一个重要的群体，他们职业本身的发展变化最值得探讨。第一，他们的工作究竟是什么性质的，到底要做什么工作？现在的管理员什么工作都做，批受发票、定律征税、核查评估、勘查审批、咨询解答、执法检查等等都是一个人的活。但根据国税发2005 40号21条的精神，肯定不应当是这样的。他们应当是对税源进行专门管理的税务工作者。他们的工作是在其他岗位的协同配合下，利用税务机关的内部信息，对比收集的企业外部信息，通过纳税评估、入户调查、软件分析、信息交换等先进的工作方法对各类税源的纳税情况进行分析验证，正常的数据作为参考，异常的情况转交稽查。第二，这个全体究竟要具备什么样的只是水平？他们是否要必须是会计师、或者是统计师、分析师、高级管理人才？更深者是这几种人才的复合体呢？我想虽然不必要全部具备这些知识，也不可能全部具备这些知识，但工作所需的相关内容还是要精通的。（二）税源管理之外的其他工作由谁来做税务机关除了税源管理这项任务之外，还有很多的日常工作和临时工作。这些将由谁来完成呢？随着行政体制的改变，“小政府”和“行政效益”的理念将付诸实践，政府的职能将越来越少，更多事务将不需要政府进行管理和干涉。税务机关也将进行相应的变化，由很多税收事项或者取消，或者脱离税务机关。第一，部分的税收管理工作将被取消。比如一般纳税人年审，纸制申报表整理保存等等，这些工作已经没有实际意义，再进行下去，会浪费更多的行政成本，而且没有任何收效。第二，部分的税收管理工作将由中介机构来完成。中介结构具备充裕的人才实力和专业的财务知识，比税务机关更加了解企业的各种帐目的处理方式，