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浅论高速公路管理工作常见诉讼风险及防范发布人: : 发布时间：2008-1-8 8:18:27 阅读人数：1382 摘 要:高速公路管理是集人车路为一体的高风险管理,在管理中出现诉讼纠纷应属正常现象,而关键在于如何在这种纠纷中寻求一种平衡，促使各方利益损害降到最低。本文站在客观的视角，对高速公路管理中常见的诉讼风险进行了梳理，简要分析了存在的原因，并提出了防范和应对措施，供高速公路管理实践中操作参考。关键词:高速公路 诉讼 风险 防范随着高速公路路网的不断拓展完善，群众法律维权意识的明显增强，高速公路民事纠纷呈现出层出叠现的局面，高速公路管理上带来的法律诉讼风险日益突现，进而防范和应对这类诉讼风险，维护高速公路合法权益已提上日程。为此，我们对我处经历的几起诉案件及全国其他高速公路的诉讼纠纷进行梳理，总结出了高速公路管理工作中常见的几类诉讼风险，并提出管理和防范建议和意见，尽量避免涉路纠纷或败诉的发生。一、高速公路路管理瑕疵致人损害的诉讼风险。高速公路管理瑕疵是指未尽合理的注意义务而致使相对人身财产受到损害的侵权行为，是一特殊侵权的国家机关职务行为赔偿。此类案件主要表现形式有三类：一是路面遗落物、抛洒物致人损害。如公路上遗落的石头、货物等导致交通事故，公路上抛洒的碎石或滴漏的重油导致交通事故。二是在高速公路上人为堆放物品致人损害。如在高速公路上施工时在公路边上堆放建筑材料，或在公路上打场晒粮，在公路上人为设置障碍物，都会导致交通事故。三是公路管理机构的公路养护、管理工作中存在过失致人损害。如路上有影响到交通安全的坑槽、跌洼、隆起等没有及时进行维修，对涵洞两侧排水沟等没有及时维护并设置警示标志或采取相应的安全防范措施，对应当设置的交叉路口标志、桥梁限载标志、上跨构筑物限高等标志没有进行设置，路树或树枝倒塌致人损害等。四是未尽提示义务。如高速公路发生恶劣国大气，或进行大、中修等施工项目时，应通过相应载体及时发布相关提示信息，以免因未履行提示义务而遭诉讼。根据法理，在一般情况下，构成侵权行为所必须具备以下四项因素，即：有加害行为、有损害事实的存在、加害行为与损害事实之间有因果关系、行为人主观上有过错四个方面。只有同时具备这些因素，侵权行为才能成立，才承担侵权赔偿责任。而这其中核心要件是因果关系的存系。根据最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释规定，道路管理瑕疵致人损害应当承担的责任是民事赔偿责任，而非行政赔偿责任。根据该解释的规定，公路管理瑕疵归责原则适用的是过错推定原则，即公路管理机构要免责，必须要证明自己没有过错，如果不能证明自己没有过错，就要承担责任。并且承担举证倒置的责任，即由高速公路管理机构承担举证责任，因此，证据在一起诉讼中起到了至关重要的作用。从实践来看，要避免此类诉讼的风险，要做到以下几点：（一）勤勉履行对高速公路的巡查、维护和管理义务。对任何职责范围内的安全隐患都要及时进行整改。全面、正确、及时履行法律法规赋予的职责，是避免此类诉讼风险的根本所在。（二）要制订高速公路小修保养作业标准。特别要结合高速公路实际情况，重点明确公路日常养护中的对公路清扫的频率。要做好日常养护（公路清扫）的养护记录。因对路面抛洒杂物、滴漏油污等不可能做到随时清除，根据交通部对公路养护技术规范的解释（交通部关于对关于请求明确公路养护技术规范有关条款含义的紧急请示的答复），“及时”不等于“随时”，如果公路养护单位按照规定的频率或有关工作要求做到了定期清扫，不能认为其“疏于养护”，因此，日常养护记录作为原始证据是证明已经履行了定期清扫义务的重要证据。（三）要制定高速公路路政巡查标准，明确路政巡查频率（每周巡查天数、每天巡查次数、每次巡查线路数等），对路政巡查的情况进行详细记载。高速公路管理机构不可能对公路全线进行全方位全时段的监控，只要按规定履行了路政巡查义务，也不能认定为疏于管理。而路政巡查记录也是证明公路管理机构履行了路政巡查义务的重要证据。（四）公路路政管理部门发现施工现场堆放的建筑材料或其他障碍物，或没有设置标志标牌，或设置不规范，必须按照公路法和道路交通安全法的规定，履行管理职能，做好调查取证，查明违法行为人的基本情况及违法事实后，依法责令违法行为人改正交通违法行为，责令恢复原状，可以给予5000元以下行政处罚。下发并送达相关法律文书后，公路管理机构的法定职责履行完毕，不再存在过错。上述法律文书也是公路管理机构履行了路政管理职责的重要证据。（五）根据国务院对交通部门和公安部门的分工，路障管理由公安交通管理机关负责。公路管理机构采取了上述法定行政措施后，如果违法行为人仍未改正违法行为，公路管理机构可以书面函告公安机关交通管理部门进行管理或进行清除。公路管理机构没有强制清除障碍物的权力，如果违法强制清除，给相对人造成损失的，要承担行政赔偿责任。二、高速公路路面施工致人损害的诉讼风险。 此类诉讼主要表现在高速公路的施工及养护过程中不按规定设置标志牌，导致过往车辆或行人受到损害，产生纠纷。中华人民共和国公路法第32条、第39条；道路交通安全法实施条例第35条都规定道路养护施工单位在道路上进行养护、维修时，应当按照规定设置规范的安全警示标志和安全防护措施。这是法律法规规定的义务，违反该义务，则存在过错。而根据法律规定，此类案件适用过错推定责任的归责原则，即如果施工单位不能证明自己没有过错，就要承担责任。尽管施工安全警示标志牌设置后，容易遭到损毁或盗窃，且标志牌设置成本较高，但这不可能成为纠纷发生后的免责事由。为预防此类诉讼风险，要做到：（一）严格按照道路交通标志标线规定的标志设置原则，充分考虑在动态条件下发现、判断标志及采取行动的时间和前置距离，在施工路段两端设置必要的警示标志牌，并设置防围设施。（二）标志的外观及样式必须按道路交通标志和标线规定的样式进行制作。这是该国家标准中的强制性规定，如果违反了，受害人可以以不符合国家强制性标准进行抗辩。因此，切不可自行乱设计警示标志样式。（三）设置时要根据实际情况，设置相应的警示标志，不可随意设置。如左道封闭，就不可摆放一右道封闭的标志。（四）设置标志，可根据道路交通情况实际情况选择标志的使用或选择标志位置的摆放。有条件的，尽量按道路交通标志和标线提示附录中的道路施工安全设施设置示例进行设置。当然，该道路施工安全设施设置示例并非强制性的。（五）在设置标志问题及设置后的管理上，虽然会耗费一定的人力和物力，但是是很有必要的。管理机构应加强监管，并做好相应记录。三、路政许可中的行政诉讼风险。路政许可行为也是具体行政行为。行政许可法规定，行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。路政许可中存在的法律诉讼风险主要表现有：一是对不需要取得许可的事项进行许可。如有的公路管理机构对在公路两侧进行建房进行许可。事实上，根据公路法规定，公路两侧建筑控制区内禁止修建任何建筑物或构筑物，是禁止性行为，如果加以许可，则是违法许可。公路两侧建筑控制区以外进行建房，路政管理机构进行许可则缺乏法律法规依据。路政管理部门的职责是对建筑的间距进行控制，并且防止对应进行建设出现“街道化”即可。二是滥发许可证件。如很多路政管理机构在检查在途超限运输车辆时，收取赔（补）偿费后，为超限车辆补发通行证。事实上，通行证就是一种许可证件。路政许可应当依申请进行，未申请就不存在许可。途中处理后主动发放通行证不符合行政许可法的规定。三是不按法定的权限进行受理或许可。路政管理规定和超限运输行驶公路管理规定等行政规章对路政许可的实施机关及权责进行了明确划分，但现实中普遍存在不按规定的权限进行受理或许可的情况。四是不按行政许可法规定的程序发放相关许可文书。相关的许可文书是路政管理机构证明其正确按程序实施了许可的重要证据，没有这些程序上的证据，如果遭遇到行政诉讼，必然会因程序不合法遭到败诉。五是执法监管不到位引起的诉讼。对一些违法现象应及时处理，以免因行政不作为产生法律诉讼，比如超限车辆违章上高速公路引发交通事故引起的纠纷等。预防上述路政许可中存在的行政诉讼风险的方法主要是：（一）严格按照国家规定的路政许可实施机关的权责划分，来进行受理和许可。（二）严格按照行政许可法及交通行政许可实施程序规定规定的程序来进行许可。（三）落实行政执法责任制，实行倒查无责。四、高速公路其他诉讼风险。高速公路涉及到的诉讼风险常见的还有以下几种：一是劳动用工上的争议。主要表现在临时用工人员因意外造成的人身损害纠纷。应对此类纠纷，应按劳动合同法的规定进行规范，加强监管力度，防患未然。二是管辖范围的争议。主要表现在高速公路连接线，上跨人行通道，涵洞下穿通道上发生人身损害纠纷时，管辖权的争议。应对此类纠纷，应加强梳理，明确产权，该移交的要移交，并办理移交手续，同时，对属高速公路管辖范围内的附属设施要加强管理，明确职责。三是环境侵权纠纷。主要表现在高速公路过往车辆引起的噪声、振动和服务区排污处理等引发的民事侵权纠纷，处理此类纠纷要在事实的基础上，采取一定措施，加强环境保护，构建人、车、路的和谐。五、高速公路管理机构如何减少和应对诉讼风险当前，公路管理机构在公路的维护和管理过程中，除了确实存在过错外，大量没有过错也被判承担赔偿责任，造成“粘路就当被告、当被告就担责”的被动局面。究其主要原因：一是公路管理法律法规立法上有待于进一步完善，有限的权和无限的责之间的矛盾日益尖锐，这一矛盾十分不利于公路这一公共服务设施的健康发展。二是广大社会公众、学者、律师及法官对公路管理责、权、利理解上的偏差。尤其是如南京机场高速公路物件致人损害之类判例的大量出现，加快了片面强化公路管理机构责任的负面影响力。三是法院顺利结案的需要。法院一般都认为公路管理机构赔付能力强，让公路管理机构承担一定责任，有利于案件的结案。四是公路管理机构自身对公路法制的不够重视，不注重公路法律专业人才的培养，造成聘请的律师不懂路，懂路的专家不懂法。为改变当前这种被动现状，我们认为，公路管理机构除了要进一步规范公路管理各项工作、勤勉履行法定职责外，要注意以下几点：一是在公路管理的立法上要做到坚持“责权利一致”的原则，条款上尽量详细，文字上用词规范无歧义。争取权利解释部门对歧义法条作出有利解释。特别是作为高速公路管理基本法的公路法要作修订,厘清职责,分清责任,防止高速公路管理部门责任的无限放大。这一点在司法实践中表现比较明显。二是对涉路案件，依照事实和法律应当胜诉、却没取得胜诉结果的，一定要把诉讼进行到底。改变法官的一些观点是需要长久的时间和耐力的。事实证明，涉路案件中，公路管理机构胜诉的案子大都经历了反复的一审、二审和再审，才取得最终的胜诉结果。三是如果确实有过错，或者因行政干预等意外因素不愿意将诉讼进行到底的，尽量选择调解结案，避免以判决形式结案。如果以判决形式结案，那么在同一法院形成判例后，类似案件就不可能再取得胜诉结果。同一个法院不会作出矛盾的判决。四是高度重视行业法制工作。目前，高速公路诉讼纠纷的特点是案情复杂，标的巨大，影响面广，协调难度大。公路管理机构应高度重视，从人员机构，经费保障给予保障。对外要聘请资深律师。一个业务素质好，协调能力强，社会关系广的资深律师在诉讼中能发挥关键性作用。五是强化管理，加强诉讼源头控制。目前，因高速公路管理瑕疵引发的诉讼层出不穷。究其原因一是法律环境对高速公路不利，高速公路管理部门的责任被无限放大加重，其次是在管理中忽略了一些细节，让当事人有机可乘。为了防范诉讼风险，我们建议从精细管理这个源头上作文章，让当事人无机可乘，为法律诉讼争取主动或减少损失。具体要做到:（一）在养护管理上。因公路养护管理引发的法律诉讼，常见的主要因路面坑槽、路面抛洒物、公路附属设施管理瑕疵、标志标牌设置不齐全不规范、上跨天桥维护管理不到位而引发。对于此类诉讼，我们认为除了加强日常养护管理外，更应建立一种责任追究机制，强化养护单位的责任追究。（二）在路政管理上。路政作为行政执法机构，在法律诉讼中主要是因为执法程序不位，行政不作为而引发行政和民事诉讼。对此，应通过建立健全执法责任机制，来进一步强化执法人员的法制意识和程序意识，提高依法办事的能力和水平，促进执法人员履行法定职责，实现依法行政。（三）在收费管理上。收费管理条例颁行后，高速公路管理机构在收费管理上承担着更重的法定义务