试论警察对醉酒人采取保护性措施之程序.pdf

2013年5月 北京警察学院学报m ay 2013 第3期 jour nalof beijing pol ice col lege n o3 【法学与法律适用】 试 论 警 察 对 醉 酒 人 采 取 保 护 性 措 施 之 程 序 靳邦治 ( 北京警察学院，北京102202) 摘要：醉酒类警情在110接处警中占有相当高的比重，但现行法律对醉酒人采取保护性措施约束至 酒醒的规定比较概括，缺乏程序操作性。在此类警情中，处置民警常常面临着如何最大程度保护公民合 法权益及社会安全与现行法律缺乏具体操作程序的矛盾。在分析保护性措施的法律属性、必要性和程序 缺失现状的基础上，分别从适用条件、证据固定、适用方法、适用场所、适用期限及权利救济六个方面 提出警察对醉酒人采取保护性措施程序的具体设想。 关键词：醉酒人；保护性措施；程序构建 中图分类号：d 92214文献标识码：a文章编号：20955758(2013)03003805 如何妥善处理醉酒人员一直是困扰基层民警执 法的一个难题，而此类警情在110接处警中又占有 相当高的比重。在此类警隋中，醉酒人或酩酊大醉、 不省人事或借酒滋事甚至暴力袭警。中华人民共 和国治安管理处罚法(以下简称为治安管理处 罚法)第15条第2款规定醉酒的人在醉酒状态中， 对本人有危险或者对他人的人身、财产或者公共安 全有威胁的，应当对其采取保护性措施约束至酒醒。 公安机关办理行政案件程序规定第46条规定： 违法嫌疑人在醉酒状态中，对本人有危险或者对他 人的人身、财产或者公共安全有威胁的，可以对其 采取保护性措施约束至酒醒，也可以通知其所属单 位或者家属将其领回看管。对行为举止失控的醉酒 人，可以使用约束带或者警绳等进行约束，但是不 得使用手铐、脚镣等警械。中华人民共和国道路 交通安全法( 以下简称道路交通安全法)第 91条第2款规定：饮酒后驾驶机动车的，由公安 机关交通管理部门约束至酒醒，处15日以下拘留 和暂扣3个月以上6个月以下机动车驾驶证，并处 500元以上2000元以下罚款。 上述法律是人民警察在处理醉酒类警情的主要 法律依据。无论是治安管理处罚法、道路交 通安全法，还是公安机关办理行政案件程序规定 对醉酒人员采取保护性措施约束至酒醒规定得都比 较笼统。在警务实践中，现场处置民警很难准确判 断饮酒人是否处于醉酒状态，而在对醉酒人采取保 护性措施进行约束的具体操作程序上又享有较大的 自由裁量权。此类警情若处置不当，公安机关或是 被指责“不作为”，放任醉酒人自伤自残、伤害他 人，扰乱社会正常秩序，危害公共安全或是被指责 滥用职权，侵犯醉酒人的合法权益，引发暴力袭警 等恶性事件。如何正确适用保护性措施约束醉酒人， 保护其合法权益，又能灵活驾驭处置现场，避免暴 力袭警等恶性事件的发生，是基层执法民警亟待解 决的问题。 一、保护性措施之法律分析 根据我国现行法律规定和警务实践，警察可依 法采取保护i生措施的对象包括精神病人、醉酒人、 离家出走的未成年人和迷失的老人、儿童等。本文 仅探讨警察对醉酒人采取保护性措施的程序问题。 笔者认为对保护性措施的法律属陛分析前，有必要 对“醉酒”进行法律界定。 (一) 醉酒人之法律界定 醉酒指喝醉了酒的状态；在医学上，醉酒叫做 急性酒精中毒( acut eal cohol i ci nt oxi cati on) ，是由 于一次饮入过量的酒精或酒类饮料引起的中枢神经 系统由兴奋转为抑制的状态，表现为一系列的中枢 神经系统症状，并对肝、肾、胃、脾、心脏等人体 重要脏器造成伤害，严重的可以导致死亡，大多数 成人致死量为纯酒精250500m l 。人是否醉酒，取 决于血液中乙醇的浓度。 单纯的饮酒行为，不属于我国现行法律的调整 范围。如果饮酒者处于醉酒状态时实施了违反法律 的行为，就应该承担相应的法律责任。如治安管 收稿日期：20130416 作者简介：靳邦治( 1980- )，男，北京警察学院法律教研部教师。 参见百度百科“醉酒”词条。网址：http：bai kebaiducornvi ew 803878ht m #r efl ndex_l 803878 38 靳邦治：试论警察对醉酒人采取保护生措施之程序 理处罚法第15条第1款规定：“醉酒的人违反治 安管理的，应当给予处罚。”中华人民共和国刑 法( 以下简称刑法) 第18条第4款规定：“醉 酒的人犯罪，应当负刑事责任。” 而本文所提及的醉酒人是指基于自身对酒精的 反应并在酒精的作用下，使本人、他人或者公共安 全处于危险状态的人。 (二) 保护f生措施之法律分析 上海社科院研究员林荫茂认为，“保护| 生约束 措施”既不是行政处罚措施，也不是行政强制措施， 而是一种保护社会公共安全的行政管理措施，没有设 立和适用上的法律限制，政府有权运用。【11还有人认为， 对醉酒者的约束是在一定条件下，集下令、强制方法 的选择和执行为体的行政行为。而且，法律行为和 结果是连续性、不间断发生的，具有撤销无实际意义 的特点。这些更符合即时强制的特征。21对醉酒者的 约束，是警察暂时性限制醉酒者的人身自由，以避免 其发生危险或者危害他人和社会的行政行为。这一行 政行为，有学者称之为“行政管束”。嘲 迄今未止，学术界对警察对醉酒人所采取的保 护性措施约束至酒醒行为的法律属性尚未达成共识。 笔者认为，警察对醉酒人所采取的保护性措施 不以醉酒人违法为前提，与行政拘留、收容教育和 强制戒毒具有根本性区别。这种保护性措施属于行 政强制的范畴，是行政机关为了预防或制止正在发 生或可能发生的违法行为、危险状态以及不利后果， 而对相对人的人身、财产予以强制的一种具体行政 行为。首先，保护性措施实施的主体是公安行政 机关。其次，保护f生措施实施的法律依据均属于行 政法律范畴。第三，保护性措施实施的目的旨在预 防或制止醉酒人正在发生或可能发生的违法行为、 危险状态以及不利后果。 二、警察对醉酒人采取保护性措施之必要性 根据治安管理处罚法第15条第2款的规定， 醉酒人对本人有危险或者对他人的人身、财产或者公 共安全有威胁的，警察有必要对醉酒人采取保护l 生措 施保护其个人、他人的人身财产以及社会公共安全。 (一)保障公民合法权益之必要 醉酒人因为在酒精的作用下，部分或完全丧失 了辨认能力和控制能力。在这种状态下，只要其实 施或者可能实施“对本人有危险”的行为，警察就 应当对其采取保护性措施进行约束。现行法律并未 对“本人有危险”作出详细的说明，笔者认为此处“对 本人有危险”既包括人身危险，又包括财产危险。 至于什么样的程度属于“危险”，笔者认为应基于 一般人的正常认知水平，并结合具体的时间、空间 情况确定，如自杀、自伤和故意损害个人及家人贵 重物品等行为。 警察对醉酒人采取保护j| 生措施约束至酒醒的目 的不是制裁、惩罚醉酒人，而是对醉酒人实施临时 性保护。这种限制醉酒人活动范围的特殊保护，可 以预防或制止醉酒人正在发生或可能发生的违法行 为、危险状态以及不利后果。警察对醉酒人采取保 护性措施进行约束，不仅保护了处于醉酒状态的醉 酒人的合法权益，同时也起到了保护他人及社会公 共利益的作用。 警察对醉酒人采取保护性措施约束至酒醒可以 理解为一把“双刃剑”，其涉及到限制醉酒人人身 自由与保障合法权益两个方面，并且两者之间存在 着一定程度的冲突。在特定经济、政治的环境下， 限制人身自由与保障合法权益之间有不同的侧重 点，并且必须做出一定程度的取舍。笔者认为基于 现代社会“权利本位”的价值取向，警察对醉酒人 采取保护性措施约束至酒醒更应该侧重二f对其合法 权益的保护。 (二)保护社会安全之必要 社会安全的概念最早见于巴瑞布赞的人民、 国家和恐惧一书。20世纪以后社会安全开始作为 一个理论得到发展和完善，总体来说，社会安全理 论实际上就是群众认同的安全。【51醉酒人本身有时 并不具备主观恶性，但正在实施或可能实施威胁他 人的人身、财产或者公共安全的行为，诸如追逐、 拦截他人；强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物 等滋事行为。恩里科菲利主张预防犯罪必须采 巴瑞布赞(barr yb uzan)是英国伦敦经济学院国际关系学教授，哥本哈根大学荣誉教授。布赞曾是英国国际关系学会的主 席(19881990)，(北美)国际关系学会副主席(19931994)，国际关系学协调理事会创立干事；从1999年成为国际关系学英国 学派总召集人，从2004年起，他担任“欧洲国际关系学杂志”的编辑。在1998年，被选为英国学术院研究员，2001年还被选为社 会科学学会联合(a ssoci at i onoflear nedsoci et i e si nt hesocialsci ences) 院士。 恩里科菲利是意大利著名犯罪学家龙勃罗梭的学生，是刑事人类学派的代表人之一。恩里科菲利，于1856年出生于意大 利北部曼托瓦省的一个商人家庭，1874年中学毕业后人波伦亚大学攻读法律，1877年毕业后又到法国攻读犯罪学，1879年归国。在 法国期间著有法兰西1826- 1879年的犯罪之研究一书。该书是关于犯罪统计方面的著作，当时被誉为法国学术界的权威著作。 恩里科菲利回国后又人都灵大学，师从犯罪学鼻祖龙勃罗梭(ces arelom broso，1836-1909)，研究犯罪学。但他突破了其师刑事人类 学派的理论樊篱，更为关注犯罪的社会原因，由此向刑事社会学派转向，与德国的刑法学家李斯特等一起成为刑事社会学代表人。 39 靳邦治：试论警察对醉酒人采取保护生措施之程序 用间接的防卫手段，即刑罚替代措施来保障社会不 受犯罪之侵害。【51基于犯罪预防理论，警察对醉酒 人采取的保护性措施是一种针对醉酒人的社会防卫 措施，其实质上就是预防醉酒人对他人的人身、财 产或者公共安全造成更严重的危害而实施的一种非 惩罚性措施。 相关研究数据表明，因醉酒而受到行政、刑事 处理的违法犯罪嫌疑人在被处理人员中占有相当大 的比重。醉酒人可能实施或正在实施危及社会安全 的情况下，公安机关应该合理处理好一般预防与特 殊预防的关系，防止醉酒人酒后滋事，给社会安全 造成严重伤害。 因此，笔者认为，无论是出于保护公民合法权 益的必要还是保护社会安全的必要，人民警察均有 对醉酒人员采取保护f生措施进行约束的现实需要。 三、保护性措施之程序的缺失与构建 (一)警察对醉酒采取保护陆潜施的程序缺失 在警务实践中，一方面，醉酒人因不能被及时 采取保护性措施进行约束，对本人、他人和公共安 全造成极大的现实危险。数据显示，2011年5月1 日至2013年4月30日，全国公安机关共查处酒 后驾驶871万起，其中，醉酒驾驶机动车122万起。 其中93万起已侦查终结并移送检察机关审查起诉， 人民法院对7万余起案件作出了刑事判决。嘲另据 不完全统计：城市晚上发生的打架斗殴案件造成的 伤害中，有80是喝酒闹事引起的，特别是烧烤大 排档、k tv 、洒吧等娱乐场所发生的打架斗殴案件 更是如此。r71以北京市为例，酒后引发的刑事、治 安案件在刑事、治安案件中的比重相当高，并以寻 衅滋事、故意伤害和交通肇事为主。另一方面，警 察在对醉酒人实施保护性措施进行约束时，因缺少 具体操作程序，可能会因为工作的不规范造成被保 护人的自伤、自残，甚至自杀等非正常死亡的现象。 警察采取的这种保护性措施非但未起到保护公民合 法权益的设计初衷，反而对公民的合法权益造成了 损害；警察在执法过程中也可能会因没有规范的程 序可遵循，引发袭警等恶性案件。根据北京市公安 局的统计数据，仅2010年上半年，北京市公安局 发生暴力袭警254件，受轻微伤以上民警203人(重 伤1人，轻伤3人、轻微伤199人)。民警在执行 勤务、处置警情等警务活动中遭遇嫌疑人、醉酒人 暴力抗法致伤情况比较突出。【81 在现阶段，警察对醉酒人采取保护f生措施时如 何最大程度保护公民和自身合法权益与现行法律缺 乏具体操作程序的矛盾日益明显。 (二)警辆寸醉酒人采取保护燃的程序构建 1适用条件 根据治安管理处罚法第15条第2款、公 安机关办理行政案件程序规定第46条和道路 交通安全法第91条第2款的相关规定，对醉酒 者采取保护性措施进行约束必须同时具备两个条 件-(1)醉酒人在醉酒状态中。(2)醉酒人的行 为对其本人有危险或者对他人的人身、财产或者公 共安全有威胁。21只有同时具备上述两个条件时， 人民警察才能对醉酒人采取保护性措施进行约束， 除此之外，未经法律授权任何人不得对他人身自由 进行约束。 (1)醉酒人是否处于醉酒状态。判断是否醉 酒的标准主要取决于体内的酒精含量。理论上有多 种方法可以测量醉酒人体内的酒精含量，比如通过 血液、尿液等来测量。鉴于我国法律尚未明确授权 公安机关可对醉酒人强制抽血、取尿检测，实践中 则多采用呼气式测量法。 如前文所述，保护性措施约束醉酒者是一种临 时i生保护，笔者认为呼气式测量法能快速地测量醉 酒人体内的酒精含量，为警察采取保护i生措施提供 直观依据，但是不能作为公安机关科以行政处罚的 证据。实际执法中，大多数的醉酒人是不配合警察 对其进行酒精检测的，笔者认为公安机关可以与属 地医院进行协调，建立联动机制。公安机关接到关 于醉酒报警或巡逻发现疑似醉酒现场后，应立即通 知120的医务工作人员到现场。在公安机关的见证 下，由医务工作人员凭借其医学专门知识来判断醉 酒人是否处于醉酒状态，并出具相应的书面材料。 若遇到比较紧急的特殊情况，民警可以当场邀请23 名见证人，见证人基于一般人的通常认知水平，并 结合具体的时间、空间情况确定饮酒者是否属于醉 酒状态。 (2)醉酒人是否对本人有危险或者对他人的 人身、财产或者公共安全有威胁。判断醉酒人是否 对其本人有危险。笔者认为，应该包括对本人的人 身、财产是否有危险。如前文所述，本文所指的对 本人有危险主要指对其人身有危险，比如，醉酒人 要自杀、自伤以及以其他方法伤害身体的一切行为。 醉酒人的财产是否危险问题，笔者认为如果醉酒人 单纯地对自己的财产进行处分，警察是无权进行干 2011年5月1日实施的刑法修正案(八)，设立了危险驾驶罪，对醉酒驾驶机动车纳入刑法并设定刑罚。 40 靳邦治：试论警察对醉酒人采取保护生措施之程序 涉的。但是如果醉酒人处分其亲属、利害关系人的 财产，后者又对醉酒人的处分行为有异议，并要求 警察予以约束的，警察应当采取保护性措施进行 约束。 对他人的人身、财产或者公共安全有威胁。对 他人的人身、财产有威胁，主要表现为追逐、拦截、 殴打他人，强拿硬要或故意损毁他人财产行为等。 对公共安全有威胁，主要指醉酒驾驶机动车、在重 点防火区域点火或者任意损毁、占用公私财物等。 综上所述，笔者认为醉酒人是否对本人有危险 或者对他人的人身、财产或者公共安全有威胁，警 察应当根据具体的时间、空间，在无利害关系的第 三者的见证下作出判断。此举既可以保证警察作 出判断的谨慎性，又可以提高判断的透明性、公 正性。 2证据固定 警察在处置此类警情时，必须强化证据意识， 注重现场的保护和取证，一方面为打击处理做好充 分准备；另一方面防止醉酒人及家属对警察执法的 诬告、陷害。固定证据包括两方面：一是证明醉酒 人处于醉酒状态的证据；二是证明醉酒人对本人有 危险或者对他人的人身、财产或者公共安全有威胁 的证据。 (1)证明醉酒人处于醉酒状态的证据。此环 节所固定的证据是决定是否采取保护性措施进行约 束的前提。如前文所述，证明醉酒人处于醉酒状态 的最主要证据是其体内的酒精含量，在此不做过多 的重复。除此之外，还需固定120医务人员的证言 及出诊记录、民警对现场进行录像、见证人描述其 醉态的证言等证明醉酒人处于醉酒状态的证据。 (2)证明醉酒人对本人有危险或者对他人的 人身、财产或者公共安全有威胁的证据。此环节所 固定的证据是决定是否采取保护性措施进行约束的 关键。鉴于此环节证据的重要性，处置民警除开启 摄像设备取证外，还需固定120医务人员证言以及 证明醉酒人醉酒及身体伤情记录、被害人或报警人 陈述、围观群众的证言和其他足以证明醉酒人对本 人或者对他人的人身、财产或者公共安全有威胁的 物证。此外，警察在处置过程中，需对醉酒人的个 人物品进行逐一登记，填写物品清单，并有见证人 签字确认。 进行约束的证据环节，警察须以“零口供”的诉讼 标准全面、客观地固定证据。 3适用方法 根据公安机关办理行政案件程序规定第 46条规定：对行为举止失控的醉酒人，可以使用约 束带或者警绳等进行约束，但是不得使用手铐、脚 镣等警械。这是对治安管理处罚法第15条第2 款的进一步细化。但是公安机关办理行政案件程 序规定第46条的规定，只是规定了在“约束” 醉酒人的阶段不能使用手铐、脚镣等警械，但是并 没有提到处置民警在“制服”醉酒人的阶段应当采 用什么样的措施。笔者认为在遵循“利益最大化” 的前提下，处置民警应根据中华人民共和国人民 警察使用警械和武器条例第7条、第8条的规定 对现场隋况具体问题具体分析。 公安机关办理行政案件程序规定第46条 中规定对行为举止失控的醉酒人，可以使用约束带 或者警绳等进行约束。但在实践中，约束带、警绳 并没有配发到每一位民警，或是配发得不是很及时。 公安部的公安单警装备配备标准中必配项目包 括：警服、警棍、手铐、催泪喷射器、强光手电、 急救包、多功能腰带、防割手套、警用装备包；选 配项目：警用制式刀具、警用水壶、枪支、对讲机、 警务通、防刺服。无论是必配项目还是选配项目均 没有关于约束带或者警绳配置规定。 因此，笔者认为，在避免对醉酒人造成二次伤 害的前提下，处置警察现场采用腰带等绳状物对醉 酒人进行约束均可认定为合法。 4适用场所 公安部关于印发公安机关执法办案场所设置 规范第8条第2款规定：“有候问室、醒酒室、 缉毒检查及医疗救助室的，应当设置在办案区。” 根据公安部“三室”规范化建设的规定，基层公安 机关都将建设重点放在候问室、询问室和讯问室上， 而在办案区专门设置醒酒室的并不很多。在实践中， 处置民警则多数将醉酒人约束在办公室。笔者认为 这种将办公室作为醒酒室的作法存在着多种弊端： 一是办公室没有同步电子监控设备，警务督察部门 无法适时进行内部监督；二是办公室电源、墙面、 门窗没有进行隔音和防撞处理，容易给醉酒人造成 二次伤害。 笔者认为在固定是否对醉酒人采取保护性措施人民警察对醉酒人采取保护性措施进行约束的 此处的“利益最大化”是指最大程度上保障醉酒人的合法权益，同时最大程度上保障他人的合法权益及公共安全。当两者出 现冲突时，笔者更倾向于后者。 41 靳邦治：试论警察对醉酒人采取保护生措施之程序 性质是一种临时| 生保护措施，旨在消除潜在的危险。 警察在采取该措施时应当体现出这种“保护性措施 的”人文关怀，而不能过分地强调“约束”。公安 机关应该加强与属地医院进行协调，在医院内联合 开辟针对醉酒人的“醒酒室”f9，并在醒酒室配备 配有约束带的可移动病床、氧气瓶、视频监控等医 疗器械和设备，既保障了对醉酒人的依法约束，又 能避免醉酒人员在约束过程中出现人身、生命危险， 最大程度地保障了醉酒人自身的健康。公安机关在 醒酒室内一定配备2名以上的民警进行看护，同时 遵循单独约束的原则。如醉酒人为女性，还应当配 备一定的女性工作人员。至于醒酒室的费用问题， 笔者认为原则上应列入公安机关业务经费，由同级 政府财政予以保障。 5适用期限 治安管理处罚法第15条第2款只规定对 醉酒者约束至酒醒，但没有规定具体期限。醒酒的 时间因人的身体条件和饮酒的酒精度而异，且什么 是“酒醒”，目前也没有明确的标准。这就赋予了 公安机关较大的自由裁量权。人民警察对醉酒人采 取的保护性措施约束至酒醒虽然只是一种临时性保 护措施，但仍然是对醉酒人的人身自由进行限制。 笔者认为这种限制人身自由的保护措施必须设定确 定的期限，并且保护性措施约束的时间不得超过8 小时。如果情况复杂，约束时间确实需要超过8小 时的，应该有县级公安机关作出决定，但延长约束 的时间不得超过24小时。 在对醉酒人采取保护性约束措施期限内，公安 机关应设法联系并通知醉酒人的亲属。如果醉酒人 的亲属出面接管醉酒人，并且足以消除醉酒人对自 身和他人及公共安全的危险性的，公安机关应当允 许，同时将醉酒人被采取保护性措施进行约束的原 因、期限以及醉酒人自身状况书面告知其亲属。醉 酒人的个人物品一并交予其亲属，并在物品清单上 签字确认。如果公安机关未能联系到醉酒人的亲属， 醉酒人酒醒以后，公安机关应把约束的原因和期限 以书面形式告知被约束人，同时交还其个人物品， 并签字确认。 6保护性措施的救济权 “无救济则无权利。”公民的权利和自由受 到侵犯后，如果无法获得有效的法律救济，所有的 权利和自由将没有任何实质意义。 如前文所述，公安机关对醉酒人采取的保护性 措施进行约束属于行政管理的范