（经济法学专业论文）食品安全监管法律问题研究.pdf

重庆大学硕士学位论文中文摘要 摘要 食品，是人们生活的必需品。不安全的食品，可能直接侵害民众的身体健康。 食品安全，已经成为影响我国民众身体健康的一个重要因素。为保障食品安全， 我国要建立健全食品安全监管法律，进行食品安全监管机制的改革和完善。从法 学研究的角度，研究食品安全监管法律问题，有利于完善我国食品安全监管机制， 对保障我国的食品安全乃至社会安全具有重大的理论创新意义和政策决策参考价 值。本文系统论述我国食品安全监管中的主体问题及这些主体的法律责任问题， 试图通过这样的努力，为我国的食品安全研究和食品安全监管立法提供理论支撑， 并为国家食品安全监管机构提供建议。除引言和结语外，本文共包括四部分： 第一部分，介绍了食品安全监管的基础理论。本部分的研究是对食品安全监管 的基础概念、基础理论进行介绍性的说明，为下文做铺垫。 第二部分，是我国食品安全监管的现状、存在的问题及其成因分析。本部分通 过对我国食品安全监管现状的分析，归纳出我国食品安全现存的主要问题并分析 了产生这些问题的原因。 第三部分，是食品安全监管中主体的定位。本部分从政府、企业、消费者和其 他社会组织的地位和作用出发，分别给它们在食品安全监管中的地位定位。 第四部分，是食品安全监管中各主体责任的完善。本部分在分析食品安全监管 原则的基础上，从食品质量安全责任、食品包装安全责任和食品形式安全责任的 角度，对完善我国食品安全监管中各主体的责任提出了对策。 关键词：食品安全监管，法律问题，法律责任 重庆大学硕士学位论文英文摘要 a b s t r a c t f o o di san e c e s s i t yo fl i f e a nu n s a f ef o o dm a yh a r mp e o p l e sh e a l t h i n e s s d i r e c t l y w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m ya n ds o c i e t y , f o n ds a f e t yh a sb g c o m ea l l i m p o r t a n tf a c t o rw h i c hm a yi n f l u e n c ep e o p l e sh e a l t h i n e s s i no r d e rt os a f e g u a r dt h e 南o d s a f e t y , w e a r er e f o r m i n ga n dp e r f e c t i n go u i m e c h a n i s mo ff o o ds a f e t y s u p e r v i s i o n s t u d y i n go nt h el e g a lp r o b l e m so ff o o ds a f e t ys u p e r v i s i o nf r o mt h el a w s t u d y , w h i c hn o to n l yc a l lp r o v i d et h el e g a ls a f e g u a r dt or e f o r ma n dp e r f e c to u r m e c h a n i s mo ff o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n , b u ta l s ow i l lb ev e r ys i g n i f i c a n ta n du s e f u lt ot h e t h e o r yi n n o v a t i o na n dt h ep o l i c y - m a k i n go f t h ef o o ds a f e t ya n ds o c i a ls t a b i l i z a t i o n t h i s d i s s e r t a t i o ni sas y s t e m i ca n a l y s i sa b o u tt h es u b j e c t sa n dt l l e i rl e g a ll i a b i l i t i e so ft h e f o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n t h ea u t h o rh o p e st h es t u d yw i l lb eas t r o n gs u p p o r tt ot h e l e g i s l a t i o no ff o o ds a f e t ya n dt h ef o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n t h ea u t h o ra l s oh o p e st h e a d v i c eo v e n b yt h ed i s s e r t a t i o nw i l lb eu s e f u lt ot h es y s t e m i cr e f o r mo f t h ef o o ds a f e t y s u p e r v i s i o n b e s i d e sp r e f a c ea n dc o n c l u s i o n , t h i sd i s s e r t a t i o ni sd i v i d e di n t of o u rp a r t s ： t h ef i r s tp a r ti sas i m p l ya n a l y s i sa b o u tt h eb a s i ct h e o r yo ft h ef o o ds a f e t y s u p e r v i s i o n t h i sp a r t i s n e c e s s a r yt o t h el a t e r s t u d y , a n d i ts u m su pt h eb a s i c c o n c e p t , b a s i ct h e o r ya n di n c l u d e st h ea u t h o r sv i e wo nw h i c h t h es e c o n dp a r ts t u d i e st h es t a t u sq u o ，r e c e n tp r o b l e m sa n dt h eo a l l s 髓o ft h ef o o d s a f e t ys u p e r v i s i o n a c c o r d i n gt ot h ec o m b i n a t i o no ft h et h e o r ya n dt h ep r a c t i c e , t h e a u t h o rf i r a t l ya n a l y z e st h es t a t u sq u oo ft h ef o o ds a f c c ys u p e r v i s i o n a n dt h e np o i n t s o u tt h em a i np r o b l e m so ft h ef o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n f i n a l l y , t h ea u t h o ri n d u c e st h e m a i nc a b s e so f t h ef o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n t h et h i r dp a r ts t u d i e st h es t a t u so ft h es u b j e c t so ft h ef o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n t h i s p a r t b a s e so ut h es t a t u so f g o v e r n m e n t ，e n t e r p r i s e , c o n s u m e r a n d o t h e rs o c i a l o r g a n i z a t i o n s ，a n dt h e nc l a r i f i e st h e i rs t a t u so f t h ef o o ds a f e t ys u p e r v i s i o r l t h ef o u r t hp a r ti sa b o u tt h ep e r f e c t i n go f t h es u b j e c t s l i a b i l i t i e so f t h ef o o ds a f e t y s u p e r v i s i o n i tf i r s t l ya n a l y z e st h ep r i n c i p l e so ft h ef o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n rb a s e so n t h et h e o r yt h a tf o o ds a f e t yi n c l u d e st h es a f e t yo ff o o dq u a l i t y , t h es a f e t yo ff o o d p a c k a g i n ga n dt h es a f e t yo ff o o df o r m ，a n dt h e ng i v e ss o m et h e o r e t i ca n dl e g i s l a t i v e a d v i c et op e r f e c to b i l e g a ll i a b i l i t i e so f t h ef o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n k e y w o r d s ：f o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n , l e g a lp r o b l e m s ，l e g a ll i a b i l i t i e s 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得重麽太堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本 研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：夕际比以卜筌! 日期：劢。_ 7 年6 月f 明 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解重麽太堂有关保留、使用学位论文的 规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许 论文被查阅和借阅。本人授权重庞太堂可以将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编学位论文。 保密() ，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 i 不保密( ) 。 ( 请只在上述一个括号内打“”) 学位论文作者签名：杯比司乙 导师签名： 签字日期：伽o - ? 年6 月胡 铭止 签字目帆，7 年多月已 重庆大学硕士学位论文 引言 引言 “民以食为天”，食品是人生存发展的基本需要品，是百姓在日常生活中最关 注的物品。人每天都要进食，而健康安全的食品，对人的人身健康不会产生威胁； 不健康安全的食品，会引发危害人体健康等人身安全问题。人是社会的基本组成 个体，是社会的主要主体。保障人的健康和安全，是社会发展的重要目标，是我 们必须关注的问题。 我国现阶段处于历史转型期，由于各种社会矛盾集中爆发和互相冲击、社会 阶层结构和数量变化以及社会政治经济体制的改革等因素，社会变革迅速，安全 和稳定成为保障我国持续发展的前提条件。全社会在整体安全和稳定中，隐含着 局部的不安全和不稳定，一些涉及社会安全的事件时有发生。社会安全问题已经 成为影响经济社会发展的重要因素，社会安全问题已成为制约国家发展前途的基 本问题之一。食品安全作为社会安全的重要组成部分，关系到社会大众的切身利 益，是社会大众最关注的问题。下面图表，是我国近年食品安全形势的一个反映。 2 0 0 1 到2 0 0 5 年，我国食物中毒事件，中毒人数和中毒死亡人数如下图表： 图12 0 0 1 2 0 0 5 我国食物中毒事件图 f i g12 0 0 1 - 2 0 0 5t h ei n c i d e n t so f o u rn a t i o n 8f o o dp o i s o n i n g o 资料来源：2 0 0 1 年、2 0 0 2 年、2 0 0 3 年、2 0 0 4 年、2 0 0 5 年中国卫生事业发展情况统计公报。中华人民共和 国卫生部蜘站：h t t p ：w w w m o h g o v c n 1 2 h u n 。其中的准确数据为；2 0 0 1 年2 1 个省( 区、市) 食物中毒6 1 1 起，中毒人数1 9 7 8 1 人，死亡人数1 3 5 人；2 0 0 2 年全国食物中毒4 6 4 起，食物中毒1 1 5 7 2 人，死亡6 8 人；2 0 0 3 年1 9 个省( 自治区、直辖市) 报告食物中毒1 4 8 1 起，中毒2 9 6 6 0 人，死亡2 6 2 人；2 0 0 4 年2 9 个省( 自治区、 直辖市煨告食物中毒2 3 0 5 起，中毒4 2 8 7 6 人，死亡2 5 5 人；2 0 0 5 年3 1 个省( 区、市搬告食物中毒2 4 5 3 起， 中毒3 2 5 5 3 人，死亡3 8 1 人。 重庆大学硕士学位论文 引言 图22 0 0 1 - 2 0 0 5 我国食物中毒人数图 f i g22 0 0 1 - 2 0 0 5t h ei m r s o n so f o u rn a t i o n sf o o dp o i 昱0 n i n g 图32 0 0 1 - 2 0 0 5 我国食物中毒死亡人数图 f i g32 0 0 1 - 2 0 0 5t h ed e a t ht o l lo f o u rn a t i o n sf o o dp o i s o n i n g 通过官方公布的数字绘制的以上三图表，除食物中毒人数上升速度略缓外，食 物中毒事件和食物中毒死亡人数都是呈强势的上升状态。尽管这样的数字略显保 守，也被相关研究者怀疑。但这至少表明：我国的食品安全形势总体上是呈恶化 。美国学者玛丽恩内斯特尔在其食品安全：令人震惊的食品行业真相一书的中文版序中说：。尽管我没 有亲身经历，但我曾看到一个关于中国。食物中毒”的估计每年2 0 万个病例和1 0 0 人死亡。我无法相信 这个数字。在美国被广泛接受的由污染食品导致的微生物食源性病例的数字约为7 6 0 0 万。这一数字发生在一 个人口不到中国i 4 的国家，廊且被明显地低估了。” 2 重庆大学硕士学位论文引言 的趋势。目前，我国缺乏有效的食品安全监管体制，我国对食品安全的监管，并 未能有效抑制食品安全的恶化趋势。从法律的视角来看，这反映的是我国有关食 品安全监管法律的缺失和低效。我国食品安全监管法律的缺失，是造成食品安全 大案发生的重要原因之一，也一定程度了放纵了食品安全事件的发生。尽管如金 华火腿、阜阳奶粉、龙口粉丝、四川泡菜等食品安全危机得到了一定的关注和处 理，但是，总的趋势并没有好转，社会食品安全危机和事件依然不断发生。深入 研究和关注这些食品安全事件，就会发现，国家对这些事件的处理，主要是依靠 行政措施。而过多的依靠行政措施，有时难以从根本上解决问题，即表面上看对 事件的处理显得很有力度，但却缺少解决问题的根本保障措施。要从根本上解决 问题，必须要依法行政，要通过建立健全完善的法律制度保障解决我国的食品安 全问题。我国正在不断恶化的食品安全问题对民众造成的威胁，呼唤着我国食品 安全监管的不断加强和完善，呼唤着食品安全监管法律制度的完善。 我国当前的食品安全监管，主要还是通过行政手段进行保障，许多行政措施还 没有通过法律手段进行确认，我国还缺少专门的食品安全法律规范规制食品安全 问题。现在对食品安全监管的研究，主要是从管理、卫生和食品科技等视角进行 的研究，从法学的视角对食品安全进行研究的，还不多见，成果也较少。在国外， 食品安全监管的法律制度和理论研究都有一定的基础，如美国、欧盟、韩国等都 建立了较完备的食品安全的立法。我国尚缺少食品安全监管的专门立法，而立法 还需要法学理论研究的强力支持。研究食品安全监管的法学理论，能填补我国食 品安全监管法学理论研究的缺失，对完善我国食品安全立法有重要的理论价值和 现实意义。 食品安全监管是一个涉及政治、经济、社会、科技、国际关系和法律等多方面 的综合问题。从各个学科对食品安全监管的研究，都有利于为加强食品安全监管 提供思路和措施。本文从法学研究的视角研究食品安全监管法律问题，但由于食 品安全监管法律问题范畴很大，本文仅就食品安全监管的主体及其法律责任问题 展开专门的论述。研究食品安全监管主体和食品安全监管中主体承担的法律责任 问题，能为我国食品安全监管法律制度的完善提供理论支撑。合理划分食品安全 监管中的主体，是确定各主体法律责任的前提；对各主体进行合理的定位，是明 晰法律责任的关键所在，这是本文的创新点之一。研究食品安全监管法律责任问 题，是本文的重要内容。只有对食品安全监管中的主体建立完善的法律责任，才 能保障食品安全监管法律的有效施行，才能从根本上解决我国的食品安全问题。 在研究思路上，本文以食品安全监管的基础理论为起点，全面研究食品安全监 管主体问题，并分析了各主体的法律责任。在研究方法上，本文主要运用理论联 系实际、对比分析的研究方法。 3 重庆大学硕士学位论文1 食品、食品安全与食品安全监管 1 食品、食品安全与食品安全监管 国以民为本，民以食为天，食以安为基。但凡有人之处，都会有食品，人要吃 饭进食，也必定会产生有关选择食品的问题。人们在挑选食品的过程中，逐渐形 成了关于食品是否能够食用、怎么食用的知识。这些知识的积累，逐渐形成现在 的食品安全的基础理论知识。然而，即使在今天，研究者们对食品安全的研究依 然处于争论和探索阶段，依然缺乏关于食品安全基础理论的具有广泛接受度的理 论和研究成果。食品安全监管的法律问题，植根于食品安全的基础理论。脱离食 品安全的基础理论去研究食品安全监管法律问题，就是无源之水、无本之木。因 此，本文在研究食品安全监管具体法律问题之前，先行简述食品安全和食品安全 监管的基础概念和理论。 1 1 食品 1 1 1 食品的概念 依照中华人民共和国食品卫生法( 以下称食品卫生法) ，食品是指各种 供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不 包括以治疗为目的的物品。我国法律对食品的概念，直接进行了明文规定。这样 的规定，严格规定了食品的范畴，达到了把食品和药品等概念进行明确区分的目 的。然而，我国现有法律中对食品概念的规定，已经显得有些与现实的发展不相 适应。在涵义上，以成品和原料来表述食品显得不够科学。因为，许多半成品一 样的物品，依然可以成为食品。“以治疗为目的的物品”不是食品，但按照传统既 是食品又是药品的物品”又是食品，这两者之间，难免会产生混合和交叉。我国的 这种规定，可能导致人为的缩小了食品的范畴。这样的立法模式，应该与时俱进， 适时地扩大食品的范围。韩国对食品涵义的规定，值得借鉴。韩国食品卫生法 第一章一般条款第二条对食品的涵义是这样规定的：食品，指除药物外的所有食 品和饮料。 。这种排除性的规定，更能经受住时间的考验。本文的食品概念，是 指除药物外的所有食品和饮料。 1 1 2 食品的特征 食品，是人之必需。从形式和本质来看，食品主要有以下特征：第一，形式上， 食品是成品和原料。第二，功能上，食品能供人食用或者饮用，能满足人的需求。 第三，食品不包括纯药品。那些只能起药品功效的物品，或者以治疗为目的的物 品，都不能成为食品。 。国家质量监督检验检疫总局编译韩国食品安全法规与标准译编【m 】北京；中国工商出版社, 2 0 0 4 4 7 4 重庆大学硕士学位论文 l 食品、食品安全与食品安全监管 1 2 食品安全 1 2 1 食品安全的概念 我国法律对食品安全的规制，主要体现为通过对食品卫生的规定来达到规制食 品安全的目的。显然，食品安全与食品卫生是两个不同的概念，在立法、司法和 守法上，两者的要求也不同。在现代社会中，食品卫生的概念，已经不能满足保 障食品安全的要求。 我国对食品安全，我国还没有以法律的形式确定其含义。从食品卫生法第 六条、第七条、第九条的规定理解，食品安全可以被理解为是指食品应当无毒、 无害，符合应当有的营养要求，具有相应的色、香、味等感官性状并且符合相应 的标准。 1 2 2 食品安全的特征 依据食品卫生法的规定，食品安全可以被理解为具有以下特征：第一，食 品必须无毒、无害。食品不能存有任何形式的毒素，不能存有任何对人体健康有 危害的危险。第二，食品必须符合相应的感官性状。商品的感官性状，指通过外 形和感性认识，能识别食品。第三，食品必须符合相应的标准。食品应当分类， 每类食品都应当有相应的安全标准。凡是食品，都必须符合已有标准。安全的食 品，总是符合已有的标准的。国 1 2 3 食品安全与食品卫生 我国法律对食品安全与食品卫生合二为一而规定的做法，在食品卫生法制 定的当时是具有合理性的。但是，在社会主义市场经济的今天，这种做法已经与 法律现代化的要求不相符合。食品卫生与食品安全，是两个具有区别与联系的概 念。二者的区别为：第一，概念表述不同。尽管还没有统一的食品安全的概念， 但是，承认食品安全与食品卫生的不同涵义，已经获得大多数学者的赞同。 第二， 两者的侧重点不同。对比上看，食品卫生侧重于食品生产过程和食品的外表，而 食品安全侧重于成品食品和食品的本质，是过程安全和结果安全的统一。第三， 两者的范围不同。食品安全的范围大于食品卫生。现今，我国对食品的安全要求， 主要是质量安全的要求，我国对达到质量安全的食品实行的标签制度，对食品质 量安全起到了很大的保障作用。一般来说，我国食品安全的含义，主要指食品的 质量安全。在现有的标准中，除了少量食品须符合其形式标准外，大多数食品的 形式并没有受到形式安全的检验。 我国食品安全的含义中缺少食品形式安全的内容，这是概念理解上的偏差， 。黄锡生，林北水论我国食品安全监管主体体系的完善叨食品工业科技，2 0 0 6 ，( 6 ) ：2 4 o 我国食品工业基本术语将食品h 生定义为：“为防止食品在生产、收获、加工、运输、储藏、销售等各 个环节被有害物质( 包括物理，化学、微生物等方面) 污染，使食品有益于人体健康所采取的各项措施。” 5 重庆大学硕士学位论文1 食品、食品安全与食品安全监管 不利于对因食品形式而导致的侵权进行救济。因此，我国食品安全的概念在含义 上是不完整的。食品安全是一个广义的概念，在食品的内部是指食品的质量安全， 在食品的外部是指食品的包装安全，对食品的形式而言是指食品的形式安全。显 然，食品卫生的概念没有涉及食品原料的安全和食品形式安全的内容。两者的联 系主要表现为：两者是包含与被包含的关系。食品安全是种概念，食品卫生是属 概念。食品安全包含食品卫生的内容，但是，食品安全的要求又高于食品卫生的 要求。任何混淆二者或者对立二者的观点，都是不科学的，都不能为食品安全立 法提供坚实的理论支撑。 1 3 食品安全监管 1 3 1 食品安全监管的概念 食品安全监管的含义，有广义和狭义两种表述。狭义的食品安全监管，指国 家有关部门对食品是否安全而进行的监督与管理。广义的食品安全监管，除包含 狭义食品安全监管的内容外，还包括除国家有关部分之外的第三方监督的内容。 监管一词，实乃监督管理之意，是监督与管理两层意思的统一。但从我国的对监 管一词使用的情况来看，它更注重的是强调国家公权力的介入，主要是指管理之 意。典型的例子，国家食品药品监督管理局的英文名称为s t a t ef o o da n dd r u g a d m i n i s t r a t i o n ，显然，中文名称的监督一词难以从英文名称中获得。语词类似， 美国的f o o da n dd r u g a d m i n i s t r a t i o n 却常被翻译为食品药品管理局。从这个例子可 以看出，我国所谓的监管一词，是与国家权力相关的词语，监管的主要意思是管 理或行政管理。在我国，监管与监督是两个概念，监管常与公权力相关，而监督 却是指民众监督、舆论监督等民间的行为。 我国所言的食品安全监管，是指其狭义的含义，强调的是国家作为主体一方主 动对食品的安全性的监督与管理，它要达到的目的是市场上的一切食品都处于安 全状态。 1 3 2 食品安全监管的特征 基于食品安全监管的概念，可以分析出我国食品安全监管的特征主要有：第一， 食品安全监管是一种行政色彩浓厚的行为。食品安全监管过程体现的是行政管理 的内容。第二，食品安全监管主体恒定为国家有关部门。行使食品安全监管职权 的主体一方恒定为国家的有关部门或是依法被授权的主体。第三，食品安全监管 双方主体具有不平等性。行使监管职权的一方处于优势于被监管一方的地位，双 方的权利义务是不同质的、不对等的。第四，食品安全监管的强制性。只有以国 家强制力为后盾，才能强行淘汰不安全食品。第五，食品安全监管的动态性、延 续性。食品安全监管是一个动态的过程，是一定时间内的连续行为。食品从生产 6 重庆大学硕士学位论文1 食品、食品安全与食品安全监管 到消费、从农田到餐桌都可能要接受连续性的安全监管。o 食品安全监管，是为了保障食品安全而进行的监督管理。国家作为公共事业的 管理机构，当然首当其冲的要履行监管职责，积极监督和管理有关食品安全的各 事项。食品安全监管主要是国家有关机构的职责，但是，仅依靠国家行政的力量 来监管食品安全，还显得太薄弱。食品安全监管的涵义，应该随着经济和社会的 发展而发展。我国的食品安全监管机构，应该逐步改变其轻监督而重管理的倾向 和做法，应该建立符合社会主义市场经济的食品安全监管机构和制度，以监督为 主，发挥被监管者的市场主体地位，实现监管者与被监管者的和谐。 。黄锡生，林北水论我国食品安全监管主体体系的完善【_ i 】，食品工业科技，2 0 0 6 ，( 6 ) ：2 4 7 重庆大学硕士学位论文 2 我国食品安全监管的现状、存在问题及其成因 2 我国食品安全监管的现状、存在问题及其成因 食品的安全性，是食品的必备要素。然而，在科技日益发达的今天，却时常 有食品安全事故发生，有些食品越来越不安全了。食品安全问题，已成为消费者 关注的热点。 2 1 我国食品安全监管的现状 改革开放以来，我国的食品供给水平有了很大的提高。我国在食品供给总量、 食品多样性和提高食品营养水平上，都取得了世界瞩目的成就。我国的食品生产 能力显著提高，食品消费结构逐步优化，恩格尔系数逐步下降，居民的营养结构 有了较大的改善。但是，我国作为一个发展中国家，食品供给体系曾是以解决温 饱问题为目标的，国家的食品供给也曾以增加食品数量为重点。由于追求数量而 忽视了对食品质量等的监管，这导致在食品生产和销售中仍存在不少安全隐患。 特别是农产品食品，在原产地环境、防疫体系以及加工环节都存在安全隐患。假 冒伪劣产品屡禁不止、食品安全事故时有发生，都一定程度说明我国在食品检验 体系、标准体系、认证体系、监管体制等方面的不足。因此，只有在客观分析我 国食品安全监管现状的基础上，才能对症下药，有效监管我国的食品安全问题。 衡量食品安全程度的直接指标，是食源性疾病的发病率。食源性疾病是我国 食品安全的一个重要致病来源，也是食品安全事故的直接表现之一。尽管当前无 法获得我国食源性疾病发病率的确切数据，但是，从世界各国的总体情况来看， 食源性疾病发病率是比较高的。即使是在食品安全水平较高的发达国家，每年也 有1 3 的人口患上食源性疾病。我国属于发展中国家，食品安全水平还没有高于 发达国家，因此，可以推断，我国的食源性疾病发病率也是比较高的。我国近年 来不断上升的食品安全事故，也能从侧面印证我国的食源性疾病发病率是有所增 加的。 食品分为不同的种类，但人们日常生活经常需要的食品，主要是粮食、油、 蔬菜、果品、蓄禽产品和水产品等。这些不同的食品，各自的安全性均有差异， 但是，从我国目前的情况看，这些食品都存在一定的安全问题。国家质检总局2 0 0 6 年全年抽查了5 4 5 9 家企业生产的6 3 1 3 种食品，平均抽样合格率为7 7 9 ，抽查企 业数占全年抽查企业总数的3 6 8 。抽查的白砂糖、食用盐、海带、果蔬罐头、固 体饮料、中老年奶粉等产品质量较好，抽样合格率均在9 0 以上，而碳酸饮料、 蜜饯、银耳等小型企业的产品抽样合格率均在6 0 以下。抽查中发现，碳酸饮料 。张涛食品安全法律规制研究【d 】重庆：西南政法大学博士学位论文，2 5 4 1 重庆大学硕士学位论文2 我国食品安全监管的现状、存在问题及其成因 存在的主要质量问题是部分产品的特征性指标二氧化碳气容量低于国家标准要 求，还有部分产品的甜味剂和防腐剂超过国家标准限量要求；蜜饯存在的主要质 量问题是部分产品二氧化硫残留量不符合标准的要求、超限量使用食品添加剂， 以及标签不符合国家标准的要求；银耳存在的主要质量问题是部分产品的水分超 标。在现实中，陈化粮进入市场流通，粮食中的农药残留超标，面粉中的增白剂 超标，食品中有害微生物、农药兽药残留、重金属严重超标，滥用激素、食品添 加剂，生产、运输、仓储、销售中存在二次污染情况等现象，是我国食品不安全 的主要表现。植物油中被检出酸价、过氧化值、浸出油溶剂残留量、色泽、烟点 等超出国家标准，果蔬中的农药残留超标，在猪肉中检出“瘦肉精”，水产养殖药 物的滥用和超量使用、添加剂的滥用和掺杂掺假等，都说明我国人们经常食用的 食品存在很大的不安全因素和危险。因此，我国对这些日用食品的监管，还存在 很多不足，对这些食品的有效监管制度还没有健全。 缺少对食品生产和流通环节中的食品安全监管。我国现在的食品安全监管， 对小企业、小作坊的监管还很缺乏，监管机构常常难以有效监管这些小单位的食 品生产和销售行为。我国很多的食品生产和加工企业，都是小企业。这些企业甚 至根本没有执行国家规定的卫生管理规定，管理混乱，不按照标准生产和加工。 我国的食品安全监管，缺少对食品包装安全的监管。包装可能影响到食品的质量， 但对包装导致的食品不安全却没有得到监管部门的重视。在运输、储藏和销售环 节，由于这些环节的流动性较强，对其的监管难度很大，而我国食品安全监管缺 还很缺少对这些环节的监管。 食品安全监管是一个集事前监管、事中监管和事后监管于一体的过程。但是， 我国现行的食品安全监管，却并没有明确三者之间的关系和侧重。对不同的食品， 应当在事前监管、事中监管和事后监管中有所侧重。但是，我国现行的食品安全 监管，却还比较缺少事前监管的制度，在对待不同类别的食品上，一律不加区别 地对待事前监管、事中监管和事后监管。 2 2 我国食品安全监管存在的主要问题 我国的食品安全监管，正处于逐步发展和完善的阶段。现在所进行的食品安 全监管改革，已经取得了很大的成效。但是，我国现行的食品安全监管，还存在 一些问题。 2 2 1 食品安全监管机构设置不合理、机构多重 除国家食品药品监督管理局外，我国其他的食品安全监管机构只是行政机构 内部的一个分支，而不是一个独立的部门。这些行政机构内的食品安全监管机构， 不能以自己的名义实行监管行为。因此，我国食品安全监管的机构，缺少独立性。 9 重庆大学硕士学位论文2 我国食品安全监管的现状、存在问题及其成因 食品安全监管机构，是由具有独立性的食品药品监督管理局和其他部门的食品安 全监管机构组成，这显然不利于食品安全监管的专业化。我国的食品安全监管机 构，在发展上也不够注重监管技术的与时惧进，许多已经落后于食品工业科技的 监管技术和手段依然还在使用。因此，对科技含量高的食品，许多部门根本就没 有安全监管的能力，而只能用落后的监管方式，对先进的食品作出安全的监管结 果。这不但不能发现食品中的不安全因素，还给高科技食品生产企业生产不安全 食品制造良机。 我国的食品安全监管，实行的是分段监管的监管模式。对一个食品，在不同 的生产和流通阶段，会受到不同机构的监管。我国现阶段可以行使食品安全监管 职权的机构主要有：卫生行政部门，食品监督管理局，农业部们，商务部门，公 安部门，工商部门，质监部门，海关部门，出入境检验检疫部门，海洋渔业部门， 经贸部门，环保部门等。这些部门，对不同的食品、同一食品的不同时间段行使 监管的职权。这些部门之问，并没有直接的隶属关系，这使得他们的职权之间具 有一定的相对独立性，这不利于监管职权之间的协调。这样分散的食品安全监管 职权，可能会导致各部门之间食品安全监管职权的冲突。 2 2 2 食品安全监管效率较低和监管腐败 食品安全监管机构多重，这容易产生食品安全监管职权之间的冲突和重叠。 职权之间的冲突和重叠，是影响监管效率的重要原因之一。在食品安全监管中， 以行政机构为基础分配食品安全监管职权，结果是几乎每一个有社会管理职权的 部门都有一定的食品安全监管职权。食品从农田到餐桌的过程，可能要经过几个 部门的安全监管。这种监管模式，增加了食品进入市场的时间，这不但增加了监 管的成本，而且不利于提高食品进入市场的效率，抬高了市场准入的门槛。一定 程度上，影响了食品的交易和增加了交易成本。交易成本的提高，必然会降低食 品安全监管的效率。 食品安全监管主体之间没有直接的管理和监督关系，这导致各主体行使职权 时缺乏沟通，容易造成监管职权的部门特色和监管结果的多样性。同一个食品， 不同部门的监管，可能会导致不同甚至相反的监管结果。因此，食品安全监管的 对象就可能会选择监管力度不大的部门进行监管，以避免不利于自己的监管结果。 各个部门监管职权的相对独立性，以及监管结果的差异，可能导致一些部门超载 监管，另一些部门则没有对象监管，由此产生行政机构之间的竞争。这种竞争的 后果可能是为了争取监管对象，互相降低监管门槛，从而导致监管水平的倒退。 因为监管职权缺少监督，所以被监管的对象有机会通过腐败的方式获得更优势的 市场竞争地位，由此滋生监管腐败。 1 0 重庆大学硕士学位论文2 我国食品安全监管的现状、存在问题及其成因 2 2 3 企业食品安全监管的自律水平较低 西方发达国家的食品安全监管中，企业的自律监管是监管的重要组成部分。 西方国家食品安全监管水平较高，与他们较高的企业自律水平有很大的关系。企 业的自律水平，又与企业的社会责任紧密关联。我国法律已经规定了企业的社会 责任，这对提高企业对公共利益维护的自律水平很有帮助。食品安全作为一个公 共安全问题，需要全社会的关注和行动。企业作为食品的源头，是从源头规制食 品安全的最有力的力量。企业的食品安全的自律，能从源头上保障食品安全。但 是，我国市场经济体制还没完全健全，企业承担社会责任也还有一定的局限。由 于市场不健全、竞争等众多原因，我国企业在食品安全上的自律水平还比较低， 企业的质检部门，在保障食品安全上的作用还没有获得最好的发挥。食品行业的 行业协会，对食品安全的监督作用还很有限。 2 2 4 食品安全监管的社会监督等第三方监督缺少 我国现行的食品安全监管，是以国家食品安全管理职权为核心的监管。国家 强调的是国家权力对食品安全的保障作用，却忽略了其他社会主体对食品安全的 监管作用。我国在改革开放前，实行的是高度集中的计划经济体制。在这样的体 制下，任何活动都由国家安排。改革开放后，我国进行了经济体制改革，社会主 义市场经济体制逐步建立起来。但是，与社会主义市场经济体制相适应的政治体 制还没有建立起来。即是说，我国当前的食品安全监管行政体制，主要还是计划 经济时期的体制，这个体制几乎包揽了食品安全监管的所有一切事务。国家缺乏 社会监督、行业监督、企业自律等理念，我国还没有明文赋予其他社会主体监督 食品安全的法定权利。我国食品消费者甚至连维权意识都很缺乏，例如在我国广 泛地存在购物随身扔购物凭证的做法，这不但不利于消费者维权，还鼓励了生产 者和销售者的违法行为。国家是食品安全的主要责任者，但国家并不包办一切。 只有国家力量和社会力量的和谐结合，才可能产生最佳的效果。近年来，有关的 社会舆论曝光了一些食品不安全的事故，通过媒体，使这些事故获得了较好的解 决。这说明，我国其他社会主体开始对食品安全起到了一定的监管作用。但是， 这些监督行为，只是向国家机构提供信息，最终的处理行为依然是国家机构的行 为。其他社会主体的第三方监督，还主要集中于事后监督，对事前监督和事中监 督，还缺少法律法规的规定和授权。 2 2 5 农村食品安全监管机构缺位 我国的食品安全监管机构主要分布在城市，在广大农村，食品安全监管机构 还很缺少。这种主体上的缺位，导致农村的食品安全监管主要依赖于食品生产者 和销售者的自律。因此，许多农产品没有经过安全检查就直接进入了市场，农村 食品安全潜伏着巨大的危机。我国农村食品安全监管的缺位，使得一些不法分子 重庆大学硕士学位论文 2 我国食品安全监管的现状、存在问题及其成因 将不安全的食品转移到农村，在农村进行不安全食品的生产和销售，这给农村的 安全造成了很大的危险。 2 2 6 食品安全监管的法律责任不完善 我国食品安全监管机构，对已发生的食品安全事故，负有一定的行政责任。 责任主体是监管部门的负责人，责任形式是对负责人的行政处分，如作出检查、 降职、引咎辞职等。在我国已发生的食品安全事故中，已经有一些直接相关的责 任官员“落马”的案例。如安徽阜阳劣质奶粉案就有1 1 省市9 7 名责任人受到查 处，湖南“陈化粮”案也有两名官员被涉嫌玩忽职守罪而被移送审查起诉等。我 国食品安全事故发生后，食品生产者和销售者承担的责任有：第一，行政责任。 作为食品生产者、销售者的单位，在食品安全事故中的行政责任，主要是资格罚 和行政罚，即被处以行政罚款、责令停业整顿、吊销营业执照等。第二，民事责 任。食品安全事故中，生产者的民事责任主要是对受害者的民事赔偿责任。食品 安全事故中，销售者的民事责任主要表现为负责停止销售、更换和退货。即，在 发生食品安全事故后，或者某种类食品被确认为不合格、存在缺陷时，负有立即 停止销售、更换和退货的义务和责任。当消费者对销售者要求赔偿时，销售者得 进行赔偿。第三，刑事责任。食品的生产者对已发生的食品安全事故的刑事责任， 一方面是单位得承受罚金刑，另一方面是单位直接负责的主管人员和其他直接责 任人员得承受刑事处罚。食品销售者销售不安全的食品，除中华人民共和国刑 法第1 4 4 条“或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的”要求具有 “明知”的情形外，都一律与生产者承担同样的刑事责任。然而，我国尚没有食 品安全监管的专门性基本立法，有关食品安全责任方面的一些规定，主要散见于 一些法律法规中。我国关于食品卫生的一些法律责任规定，也有些体现了食品安 全监管法律责任的内容。但这些都是为数很少的，现有的一些责任的规定，也显 得不够具体，从而使之缺乏可操作性。 我国食品安全监管法律责任的不完善，还体现在对受害人的救济上的不完善。 对受害者而言，最主要的是获得民事方面的救济和赔偿。由于企业在食品安全事 故中常常出现资不抵债的现象，而我国又缺少国家对食品安全事故中受害人的赔 偿规定，所以，受害人常常难以得到足额的赔偿。这是我国食品安全监管法律责 任制度的缺陷，法律责任的设计，应当以完全救济受害人为目标。 2 3 我国食品安全监管存在问题的成因 我国食品安全监管体制，是在新中国成立后逐步建立起来的。我国现在食品 安全监管中存在的主要问题，是由多种原因综合造成的。 1 2 重庆大学硕士学位论文 2 我国食品安全监管的现状、存在问题及其成因 2 3 1 计划经济体制向市场经济体制的影响 新中国成立后，我国建立了高度集中的计划经济体制。在计划经济体制下， 国家包揽了食品安全监管事务。按照计划经济建立起来的食品安全监管体制，把 食品安全监管职权分散到各个领域的行政机构中。这样的体制和机构设定，形成 了我国分段式的分散型食品安全监管模式。在计划经济体制下，各种国家机构都 绝对听从于国家的行政安排，因此，这样的监管职权尽管分散，但是，这些职权 却是由国家行政权最高领导的。国家可以在任何时候，通过行政的力量处理不同 领域之间的监管以及监管冲突。因此，在计划经济体制下，这样的监管各得其所， 并没有出现食品安全监管的混乱和大的冲突。 在现在的转型社会中，计划经济体制向市场经济体制转型。在这个过程中， 两种体制之间的冲突在食品安全监管领域中的体现，就是各职权部门之间的职权 冲突和职权交叉导致的利益纷争。这样的利益纷争，是导致我国食品安全监管问 题的重要原因之一。 2 3 2 各主体食品安全监管职责的定位不当 我国的食品安全监管，由多重机构行使监管职权。多重机构对不同领域的食 品安全进行监管，这造成了这些监管主体之间各自定位的不明确。如农业部门负 责部门农产品食品的监管工作，而农业部门自己的主要职责并不是农产品食品的 安全监管。我国食品安全监管各主体都有食品安全的监管职权，而这些主体的职 责中，食品安全监管只是其中很小的一部分。他们对自己的食品安全监管职责的 定位，并不十分明确，他们只是把食品安全监管职责作为其职责中的辅助部分来 对待。我国国家食品药品监督管理局中的食品安全监管职责，也是和药品监管并 列的职责，它的定位也不是完全为了食品安全监管。 我国企业的食品安全监管，是企业自己进行的监管。这些监管行为的旌行， 受制于企业本身。对企业而言，其目的是为了获得最大的利润，而不是为了实施 最好的自律监管。企业自律监管的实施，存在“形式化”的嫌疑。企业自身并没 有把自律监管定位为企业重要职责之一。 对其他社会主体的第三方的监督的规定，我国还很缺少。我国只是在社会舆 论监督、民间组织的监督方面有一些零星的规定。这些规定，没有很好地鼓励这 些主体积极行使监督权利，这一定程度上放纵了食品安全监管中的问题。 因此，我国现在食品安全监管的主体中，各主体在食品安全监管职责中的