（宪法学与行政法学专业论文）论行政补偿程序的完善.pdf

摘要 摘要 行政补偿程序是行政程序的一种，在我国，其无论是理论研究还是相关立法 上的规定，都远远落后于社会发展的需要，对新时期构建我国和谐社会目标的实 现造成一定的影响。本文在分析我国行政补偿程序的历史发展及国外行政补偿程 序法律制度的相关经验，借鉴国内外相关学者的观点的基础上，结合我国行政补 偿程序领域中存在的诸多突出问题，分析其存在的原因，进一步探讨我国行政补 偿程序的理论和实践，进而对我国行政补偿程序的立法及相关制度的完善提出自 己粗浅的见解和看法，希望能为我国行政补偿程序的理论研究、法律完善及相关 制度的构建提供一点点参考意见。 绪论部分主要介绍一下研究我国行政补偿程序的完善的目的及意义、本文的 研究方法，为正文部分展开论述进行序言性介绍，正文部分共分为四章。 第一章关于行政补偿的基本理论。主要介绍一下行政补偿程序的概念，我国 行政补偿程序的价值取向及功能。“基本理论研究是一种制度构建的逻辑起点 。 本章详实的介绍一下相关的概念及特征，理论基础、价值取向及功能。 第二章域外主要国家及地区行政补偿程序的启示与借鉴。鉴于我国行政补偿 程序缺失的现状，“他山之石可以攻玉 ，本文拟通过介绍分析域外国家或地区有 关行政补偿程序的规定，结合我国的实际情况，进而揭示出对完善我国行政补偿 程序具有的借鉴意义。 第三章深入分析我国行政补偿程序的现状、主要问题及其原因。因为法学理 论研究的任务就是推进立法进程，并最终影响指导社会实践活动。本文拟从现行 的立法现状和实践现状两个层面进行现状的分析，进而找出存在的主要问题及其 原因所在，为下一步解决问题提供依据。 第四章关于完善我国行政补偿程序的基本思路。本文拟从完善该程序的基本 原则、立法模式的选择、具体步骤的设计四个方面进行论述。结合现状、主要问 题及原因，提出自己相应的完善意见。 结论部分再次强调完善我国行政补偿程序的理论研究和立法实践的现实意 义，指出我国行政补偿程序尚需进一步的更加深入的研究。 关键词：行政补偿，行政补偿程序，立法模式，基本步骤 a b s t r a c t a b s t r a c t t h ea d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o np r o c e d u r ei so n eo ft h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e s b u ti no u rc o u n t r y ，t h ep r o g r e s so fb o t ht h et h e o r e t i c a ls t u d i e so ni ta n dt h e e s t a b l i s h m e n to fr e l e v a n tl a w sa n dr u l e s a r ef a rb e h i n dt h eg l o b a ld e v e l o p m e n t ，a n d c a u s e sc e r t a i ne f f e c t so nr e a l i z a t i o no fo u rc o u n t r ys o c i e t yt a r g e to ft h en e wp e r i o d s t r u c t u r e sh a r m o n i o u s t h i sa r t i c l ei so nt h eb a s eo ft h ea n a l y s i st h ed e v e l o p m e n t h i s t o r yo fo u ra d m i n i s t r a t i o nc o m p e n s a t i o np r o c e d u r ea n dt h er e l e v a n te x p e r i e n c eo f a b r o a da d m i n i s t r a t i o nc o m p e n s a t i o n p r o c e d u r e ，e x a m i n i n gt h er e l e v a n t t h e o r i e s d e v e l o p e db o t hi n s i d ea n do u b i d e ，a n a l y z i n gt h ec a u s et h e r ee x i s t i n g ，t oh o l dal i t t l e v i e w sa n ds u g g e s t i o nf o ro u rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o np r o c e d u r et h e p r o c e d u r el e g i s l a t i o na n dp e r f e c t ，a n dh o p et op r o v i d ea l i t t l er e f e r e n c ei d e af o rt h e t h e o r yt h es y s t e ms t u d y i n g 、l a wp e r f e c t i n ga n d t h eb e i n gr e l a t e dr u l ee s t a b l i s h i n g t h ei n t r o d u c t i o np a r ti n t r o d u c e st h ea i m s 、s i g n i f i c a n c ea n dm e t h o d so fs t u d y i n g o u rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o np r o c e d u r ep e r f e c t ，i st h ep r e f a c eo ft h em a i n b o d ys p r e a d i n go u td i s c u s s i o n , w h i c hh a v ef o u rc h a p t e r st od i s c u s s t h ef i r s tc h a p t e ri sa b o u tt h ef u n d a m e n t a lt h e o r ya d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n p r o c e d u r e m a i n l yi n t r o d u c e st h ec o n c e p t ，v a l u e sa n df u n c t i o n so fa d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o np r o c e d u r e ”t h a tf u n d a m e n t a lt h e o r ys t u d i e si so n ek i n do ft h el o g i c s t a r t i n gp o i n tt h a ts y s t e ms t r u c t u r e s ”t h i sc h a p t e rf u l l ya n da c c u r a t e l yi n t r o d u c e st h e r e l a t e dc o n c e p t , c h a r a c t e r i s t i c s ，v a l u e sa n df u n c t i o n s t h es e c o n dc h a p t e ri si n t r o d u c i n gt h ec o m p a r a t i v e l ya n a l y z i n ga n dr e f e r e n c eo ft h e m a i nc o u n t r ya n da r e ao u t s i d et h eb o r d e rf o rt h e i ra d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n p r o c e d u r e ”a n o t h e r sg o o dq u a l i t y o rs u g g e s t i o nw h e r e b yo n ec a n r e m e d yo w nd e f e c t s ”， t h i sp a r ti sg o i n gt oi n t r o d u c ea n da n a l y s e st h e i re x p e r i e n c e so u t s i d et h eb o r d e r , b a s e s o nt h er e a l i t yo fo u rc o u n t r y , r e v e a l so u tt h e nc o m p e n s a t i n gd r a w i n gl e s s o n st h a t p r o c e d u r eh a ss i g n i f i c a n c et op e r f e c to u rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i o n t h et h i r dc h a p t e ri si n t r o d u c i n gt h ec u r r e n ts i t u a t i o n ，p r i m a lp r o b l e ma n dt h e i r c a u s eo fo u ra d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o np r o c e d u r e b e c a u s eo ft h em i s s i o nt h a t s c i e n c eo fl a wt h e o r ys t u d i e si st op u s hf o r w a r dt h el e g i s l a t i o nc o u r s e ，a n dt oa f f e c t l i a b s t r a ( 了r u l t i m a t e l yg u i d es o c i a lp r a c t i c et ou s ep e r s o n a li n f l u e n c e s o ，t h i sp a r tw i l lt oi n t r o d u c e t h ec u r r e n ts i t u a t i o na n dp r a c t i c ec u r r e n ts i t u a t i o n ，t of i n do u tt h ee x i s t e n c ep r i m a l p r o b l e ma n dt h e i rc a u s el o c a t i o n , a n dp r o v i d e sab a s i st os o l v i n gap r o b l e mn e x ts t e p t h ef o u r t h c h a p t e ri n t r o d u c e st h eb a s i ct r a i no ft h o u g h ta b o u tp e r f e c t i n go u r a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o np r o c e d u r e t h i sp a r ti s g o i n gt oi n t r o d u c ef o u ra s p e c t s ： b a s i cp r i n c i p l e s ，t h ec h o i c eo fl e g i s l a t i v ep a t t e r n , t h ed e s i g no ft h ec o n c r e t e s t e p s w h i c hi sn e e dt op a ym o r ea t t e n t i o n sf o ru sa d d i n gt ot h ec u r r e n ts i t u a t i o n ，p r i m a l p r o b l e ma n dc a u s e s ，b r i n g sf o r w a r ds e l fc o r r e s p o n d i n gp e r f e c ti d e a t h ec o n c l u s i o np a r t e m p h a s i z e sa g a i nt h ec u r r e n ts i g n i f i c a n c et op e r f e c to u r a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o np r o c e d u r ec o m p o s i n gi n r e p l yl e g i s l a t i o np r a c t i c e ，a n d p o i n t so u tt h a tt h er e s e a r c ho fo u ra d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o np r o c e d u r ei sn e e dt o f u r t h e rm o r e k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n ，a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o np r o c e d u r e ， l e g i s l a t i v ep a t t e m ，f u n d a m e n t a ls t e p i i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为 获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 签名：刍辽4 日期：年月 日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘， 允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：羽、二冈i 第章绪论 1 1 选题的价值与意义 第一章绪论 随着我国构建“和谐社会的目标及“最好的政府，最大的服务”的理念的 确立，政府不仅仅是社会秩序的消极守护者，更应该成为增进人民福祉的积极实 施者。而为了社会公共利益，对公民合法财产进行征收、征用或限制又几乎成为 增进人民福祉的代名词，正如第四次修宪所言：“国家为了公共利益的需要，可以 依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。”但是，“没有程序 保障的地方，就不会有真正的权利保障。 例如据财经杂志2 0 0 7 年1 月9 日 报道，杭州市“湿地撤迁”一期工程拆迁补偿决定过程中，“撤村建居 和集中居 住并没有征求过农民的意见，也没有召开村民大会讨论，这些农民世代耕种和居 住的土地，目前市场价至少每亩5 0 0 万元以上，但政府的征地成本只有不到1 0 万 元，不及土地市场价的2 ，政府对宅基地未做任何补偿，因拆迁补偿问题，村民 与当地政府时至今日也是纠纷不断。些农民上访，曾被当地警方以各种罪名拘 留。就此，有一个问题：法律有着至高无上的尊严，任何人都不能藐视，为什么 国家一方面保护“公民的合法财产不受侵犯”，地方政府这方面竟敢在实施过程中 如此违反法定程序恣意行政? 任何后果的发生都有着多方面的原因，最主要的恐 怕就是这个“法定程序”自身本来就存在较多的不完善之处，立法的不完善必定 直接影响执法的效果。目前，我国行政补偿程序恰恰正是行政补偿制度的薄弱环 节，由于补偿程序的缺失，势必会造成权力的滥用，则加重人治色彩，从而使权 利被侵犯的机率增加。 从现有的学界理论研究成果上看，早期的个别学者( 如姜明安、胡建淼等) 往往只是对行政补偿的概念的描述和一般理论的介绍，很少甚至根本不涉及到对 行政补偿程序的论述。虽然，随着我国2 0 0 4 年第四次修宪将“补偿一词正式载 入宪法，有关行政补偿的问题引起了更多学者的关注和研究，这时期也随之出台 了大量的论文甚至是专著( 如沈开举教授行政补偿制度研究) ，但往往也只是停 留在对行政补偿制度的宏观上的制度构建的论述，对制度中最为关键的补偿程序 的研究涉猎甚少。 就我国行政补偿实践而言，当代社会行政权力的日益膨胀，行政补偿案件数 电子科技大学硕士学位论文 量呈现出持续不断上升的趋势，因行政补偿纠纷案件往往多是涉及到行政相对人 的土地、房屋等重大利益，直接威胁到行政相对人的财产权和生存权等公民最基 本的人权。由于行政补偿程序的严重缺失，也就不能实现对行政恣意补偿行为的 有效的程序控制，因而完善行政补偿程序具有重大的意义。 第一，完善行政补偿程序有利于提高公民的程序意识和权利意识。一方面要 求行政机关在行使行政权力合法损害公民合法权益的时候严格依法进行、依程序 进行，否则就可能导致因违反法定程序而承担不利的后果；另一方面又可以培养 公民积极利用程序来尽可能的维护自己的合法权益尽可能小的受到行政机关侵害 的程序控权意识，改变长期以来我国的“重实体、轻程序 的传统观念。 第二，完善行政补偿程序有利于提高行政效率。行政程序的完善，为行政机 关设置了一整套系统的行政步骤，能够使行政机关对行政相对人因公共利益所受 的特别损失能够及时、充分、有效地给予补偿，行政相对人也就易于接受并愿意 积极配合行政机关采取的行为，此外，行政相对人也免除了为维护公共利益而受 到损失的忧虑，可见研究行政补偿程序对协调行政机关与公民、组织之间的关系， 提高行政效率，保障了为实现公共利益的公共实践活动的顺利开展。 第三，完善行政补偿程序有利于行政补偿实体法的顺利实施和落实宪法关于 保护公民合法财产权的规定。程序法具有弥补实体法自身不可克服的众多缺陷的 独立功能，程序法通过符合认识规律的程序设计，保证行政机关正确认定事实， 适用法律，公正行使自由裁量权，做出行政决定。程序理性保证了行政实体法的 正确实施。 第四，完善行政补偿程序中的行政诉讼救济程序，有利于人民法院正确行使 司法审查权对行政补偿争议进行司法审查和救济，更好地保护公民、法人或其他 组织的合法权益，监督和促进行政机关依法行政，解决实践中的补偿纠纷，促进 构建我国和谐社会的目标等也具有重大的意义。 1 2 论文的研究方法 对于科学研究来说，用于研究的方法本身是否科学与正确，是决定研究活动 成功与失败的关键因素。因为研究方法在很大程度上影响主体的认知兴趣，课题 设计，资料的识别和舍取等等，然而法学研究的具体方法是多种多样的，本文主 要采用以下几种研究方法： 2 第一章绪论 第一，语义分析法 语义分析法，亦称语言分析法，是通过分析语言的要素、结构、语源、语境 等方面，进而澄清语义求得基本概念的界定的一种逻辑实证方法，而不是直接采 用定义方法来解决法学的问题。有助于克服法学研究中的“定义偏好 现象，避 免法学思维出现严重的封闭性、武断性、保守性和教条性。本文在界定行政补偿 程序的概念的时候，就是先从其词语要素、结构的分析入手，由程序、法律程序、 行政程序的分析的基础上，最终得以澄清和界定。 第二，比较分析方法 有比较才分优劣，有比较才有鉴别。比较是一种十分重要的法学研究方法。 行政补偿的构成要件理论，涉及到行政补偿的概念、类型、范围、理念等，非常 复杂。没有比较的法学是片面的、狭隘的。按照普遍联系的观点，事物的发展是 在普遍联系的“网格”中生成的。这直接映射于人类的认识论上就是比较的方法。 通过比较，我们才能发现真理、论证真理，进而发展真理。因此，比较已成为“人 类认识和理解世界的基本手段”。本文在分析域外有关国家和地区的行政补偿程 序立法及实践的基础上，注重区分其各自的特点、内容及适用范围等，为我国行 政补偿程序相关立法的完善提供理论及实践上的借鉴。另外，对于大陆法系和英 美法系行政补偿程序的设置上，依据其不同的法律传统和具体国情进行相关的比 较分析，本文较为注重比较对照，使比较的方法基本上通贯全文。 第三，实证分析法 无论多么精密的价值判断，也永远替代不了哪怕是粗糙的实证分析，某一研 究领域的发达程度，往往取决于并表现在对其研究对象所涉及的广度和深度。实 证分析法是法学研究中的一种基本方法，通过对经验事实的观察和分析来建立和 检验各种理论命题。所以，本文尽量避免在理论上进行空谈，而是针对行政补偿 程序经典案例，置于文章相应的部分，以生动的具体事例，来增强说服力。 1 3 研究的思路 本文共分为六个章节，其中前四章对我国行政补偿程序的基本理论进行详细 的研究，第五章对完善我国行政补偿程序进行了相应的步骤设计。 绪论部分主要介绍一下研究我国行政补偿程序的完善的目的及意义、本文的 研究方法，为正文部分展开论述进行序言性介绍，正文部分共分为四章。 电子科技大学硕士学位论文 第一章主要介绍一下行政补偿程序的概念，我国行政补偿程序的价值取向及 功能。“基本理论研究是一种制度构建的逻辑起点 。本章详实的介绍一下相关的 概念及特征，理论基础、价值取向及功能。 第二章鉴于我国行政补偿程序缺失的现状，“他山之石可以攻玉”，本文拟通 过介绍分析域外国家或地区有关行政补偿程序的规定，结合我国的实际情况，进 而揭示出对完善我国行政补偿程序具有的借鉴意义。 第三章深入分析我国行政补偿程序的现状、主要问题及其原因。本文拟从现 行的立法现状和实践现状两个层面进行现状的分析，进而找出存在的主要问题及 其原因所在，为下一步解决问题提供依据。 第四章关于完善我国行政补偿程序的基本思路。本文拟从完善该程序的基本 原则、立法模式的选择、具体步骤的设计四个方面进行论述。结合现状、主要问 题及原因，提出自己相应的完善意见。 结论部分再次强调完善我国行政补偿程序的理论研究和立法实践的现实意 义，指出我国行政补偿程序尚需迸一步的更加深入的研究。 4 第二章行政补偿程序的基本理论 第二章行政补偿程序的基本理论 2 1 行政补偿程序的概念 2 1 1 程序 2 1 1 1 程序的含义 “程序”一词在古今都有着及其广泛的适用，并存在不同的含义。在古代汉 语中，其大致可等同于“规程”和“法式”，如汉书高帝纪下颜师古注：“程， 法式也。”“法式 是指审理案件程序方面的司法规则或古书格式，即“事情进 行的先后顺序”；瞳程序”与法律之间的历史渊源由此可见一斑。在现代社会中， 随着社会的不断发展，人们在众多领域频率甚高地使用“程序”这一概念，譬如 会议程序、办公程序、操作程序等。辞海现代汉语词典中对程中程序的定 义是：“按时间先后或依此安排的工作步骤”。b lh 1 有的学者认为，汉语中“程序” 一词缺乏严格的定义，事件的展开过程、节目的先后顺序、计算机的控制编码、 实验的操作手续、诉讼的行为关系都可以称为程序。醢3 有的学者认为，“在现代汉 语中，这是一个含义极为丰富的概念。宽泛意义上的程序是指事件的展开过程。 任何事件都有其展开过程，表现为该事件在空间和时间上的延展性。从这种宽泛 的意义上来说，所有的事件实际上都是过程。”澍有学者这样简明扼要的说道：“程 序，通俗地讲就是游戏规则 ，并且认为，“按照合理的法律目的构建合理的法律 程序，并依照程序游戏，这是政治文明进步的表现。川7 3 程序是法治的一个关键 要素，程序将法治与任意性之间划清界限。程序所具有的反思性、交涉性、过程 性、参与性和包容性，显示了其不可替代的优越性。 实际上，“程序”一词的古今含义虽然复杂多样，但其基本的义项是确定的。 所以笔者依据现代汉语词典中对其作出的解释，认为程序即是“事情进行的 先后步骤、方式、顺序”。 2 1 。1 ，2 程序的法律含义 一般认为，1 8 世纪英国的功利主义法哲学家边沁最先明确把哲学上与“实质 电子科技大学硕士学位论文 相对应的“程序”观念引入了法学领域，把用来实现公民实体权利义务的手段和 权利受到侵害时能够得以救济的法律称之为程序法，因而程序与法发生了密切关 联，“程序 观念几乎发生了一场革命。 从法律学的角度来看，程序主要体现为按照一定的顺序、方式和手续作出决 定的相互关系，是一种规范认定和事实认定的过程。其普遍形态是：按照某种标准 和条件整理争论点，公平地听取各方意见，在使当事人可以理解或者认可的情况 下作出决定。在法学领域，程序不能简单地还原为决定过程，因为程序还包含着 决定成立的前提，存在着左右当事人在程序完成之后的行为态度的契机，并且保 留着客观评价决定过程的可能性。程序没有预设的真理标准，它通过促进意见疏 通、加强理性思考、扩大选择范围、排除外部干扰来保证决定的成立和正确性。陋1 2 1 2 法律程序 2 1 2 1 法律程序的含义 法律程序的含义和程序的法律含义是有区别的，二者不能混淆。法律程序是 具有法律意义的程序的概念；而程序的法律含义是指程序在法律上所具有的概念。 具体来说，法律程序有广义和狭义之分，广义上的法律程序是指人们进行法律行 为所必须遵循或履行的时间和空间上的步骤、顺序、形式和手续，是实现实体权 利和义务的合法形式和必要条件。既包括解决纠纷中所适用的由“形式法”所规 定的一切程序，如诉讼程序、仲裁程序、行政复议程序、破产还债程序，还包括 实体法中所规定的程序，如合同法规定的合同订立、合同解除的程序等。而 狭义上的法律程序往往把法律程序仅等同于诉讼程序，这样理解的法律程序仅指 解决纠纷的程序法中所规定的程序，即诉讼程序。 2 1 2 2 法律程序的特征 一般来说，法律程序是法律实体的基础，实体是程序的产物，在每一个实体 面前都可以看到产生这一实体的程序，法律程序具有原初性；同时，法律程序可 以改变实体甚至程序本身，而实体不能改变法律程序，法律程序具有能动性。所 以法律程序尤其自身独立的价值和特点，法律程序的基本特征有以下四个方面： 第一，法律程序是针对特定行为作出的要求，和法律行为具有对应性。任何 法律都是以人们的外在行为为直接对象的。法律程序所针对的对象包括一系列的 法律行为：立法行为、司法行为、行政行为、选举行为等。这些法律行为受到相应 6 第二章行政补偿程序的基本理论 法律程序的约束：立法程序、诉讼程序、行政程序、选举程序等。 第二，法律程序是由时间要素和空间要素构成的。换言之，法律程序以法定 时间和法定空间方式为基本要素。法定时间包括时序和时限。前者是法律行为的 先后顺序，后者是法律行为所占时间的长短。法定空间方式包括空间关系和行为 方式。前者是指行为主体及其行为的确定性和相关性，后者是指法律行为采取何 种表现形式的问题。 第三，法律程序是一种形式，一种法定的形式。程序具有明显的形式性。程 序之于实体是形式与内容的关系。程序法是实体法的形式，法律的实体内容通过 法律程序得以实现：实体法制约程序法，实体内容决定程序形式。 第四，法律程序是实体权利义务实现的合法形式和必要条件。无论是国家机 关，还是公民和其他法律主体，要实现自身的权利( 权力) 义务( 职责) ，只有在符 合法定程序的前提下才是合法的，只有在法律程序的约束和指引下才是有效的。 因此，法律程序是实现实体权利义务的合法形式和必要条件。四1 2 1 3 行政程序 2 1 3 1 行政程序的涵义和特征 从总体来说，行政程序是指行政主体实施行政行为时所应当遵循的方式、步 骤、时限和顺序。行为方式和步骤构成了行政活动的空间表现形式：行为的时限和 顺序则构成了行政行为时间上的表现形式。因此，可以说，行政程序本质上是 行政行为空间和时间表现形式的有机结合，是行政主体行使行政权力、履行行政 职责、实施行政行为或接受行政法制监督而产生的程序，它以保障行政权合法、 高效行使以及充分保护行政行对人合法权益为目的，具体体现为作出行政行为及 监督行政行为的步骤、顺序、方式、方法、时限等诸多内容。另外，行政主体实 施行政行为离不开行政相对人的参与行为，因此，行政相对人参与行政行为也是 行政程序不可缺少的内容。 行政程序具有如下法律特征： 第一，行政程序具有法定性。用于规范行政行为的程序一般应通过预设的立 法程序法律化，使其具有可控制行政行为合法、适当运作的强制力量。具体而言， 尽管任何行政行为都是由实体和程序两部分构成，但并不是所有的行政行为的程 序都有必要法定化，只有那些能够对行政行为产生控制功能的程序才有必要成为 法定程序。行政程序的法定性意味着无论是行政主体还是行政相对人，在进行活 7 电子科技大学硕士学位论文 动时都必须遵守预定的行政程序，任何违反法定程序的行为，都将产生对行为人 不利的法律后果。 第二，行政程序具有多样性。行政程序的多样性，是指因行政行为性质上的 差异性导致所遵守的行政程序在客观上呈现出多种行政程序并存，并有各自调整 的行政行为的格局。尽管行政程序存在着多样性的特点，我们仍应当看到，在不 同性质的行政行为中客观上存在着基本相同的行政程序。这些所有行政行为中共 同的基本的行政程序需要我们认真研究。另一方面，行政程序的多样性也要求我 们关注每一种行政行为所具有的特殊程序。 第三，行政程序具有分散性。行政程序的分散性，是指因通过多种法律形式 规定行政程序，从而使行政程序分散于由众多的、具有不同等级效力的法律文件 之中。除了统一的行政程序法典以外，还存在着单行的行政程序法。而且，在某 些行政实体法中也会规定若干的行政程序规范。( 比如我国国家赔偿法中规定 的行政侵权的行政处理程序) 2 1 4 行政补偿程序 2 1 4 1 行政补偿程序的涵义 行政补偿是指行政补偿的实现步骤、方式、顺序、手续和时限的总称。叭1 毫 无疑问，行政补偿程序是具有法律意义的程序，是法律程序的一种，具备法律程 序的基本特征；同时，行政补偿程序是行政补偿行为过程中的步骤、方式、时间 和顺序的总和，也是行政程序的一种。它具有如下几方面的涵义： 第一，行政补偿程序是针对行政补偿行政行为而言的程序。行政补偿制度是 在公用征收补偿制度的基础上发展起来的。最初仅仅指国家基于公共利益的需要 征收行政相对人的不动产而进行的补偿。后来，随着社会经济的不断发展，国家 行政权广泛地介入到公民的生活中，逐步发展为国家的合法行政行为造成行政相 对人的损失而进行补偿的法律制度，具有以下几方面的内容和特点： ( 一) 行政补偿的前提即原因行为是行政主体行使职权的行为或特定的公民、 法人或者其他组织维护公共利益的行为具有合法的性质。行政主体为了公共利益 而实施的一切合法行为，都有可能引起行政补偿的发生，违法或有故意、重大过 失的职权行为，引起的是行政赔偿，而不是行政补偿。( 二) 行政补偿必须是相对 人合法权益并且主要是财产上所遭受的特别损害为要件。也就是说，并不是合法 行为引起的所有的损害都可以请求行政补偿，只有超出了社会的公平负担而构成 第二章行政补偿程序的基本理论 的特别损害时才可以请求行政补偿。例如国家征收土地的合法行政行为，使特定 人的合法权益受到损害，国家应当予以补偿。当然，如果国家出于公共利益的需 要对全体公民施以某项义务，比如服兵役的义务或者公民纳税的义务等，因为这 一义务是由全体公民负担，并没有使特定人蒙受特别的损失，所以无需给予补偿。 ( 三) 行政补偿的责任主体是国家，而行政补偿义务人是代表国家行使职权的行政 机关或者有关的行政主体。但在我国，法律上亦有作为行政机关合法行政行为受 益者的单位或者个人给付补偿的规定。例如，房屋拆迁补偿即是由取得房屋拆迁 许可证的单位或者个人直接给付。( 四) 行政补偿的程序通常以当事人事先的协商 一致为前提，在当事人就补偿的范围、程序达成协议后，才实施造成相对人权益 损失的有益行为，如土地征用或征收等。在某些情况下，如公民实施无因管理受 损而引起的行政补偿或公权力行为附随效果特别损失所引起的行政补偿等。( 五) 行政补偿是与行政赔偿相对的一个概念，两者虽同属于国家责任之列，但按一般 的理解，补偿被认为是由于行政合法行为引起的( 也有学者认为所有行政机关给 予私人的救助行为也都是行政补偿，如社会补偿等) ，赔偿则是由行政违法行为引 起的。行政赔偿具有惩罚违法的行政机关及其工作人员的功能的行政法律责任， 而行政补偿是不具有惩罚行政机关及其工作人员的功能的特殊行政法律责任。另 外两者在适用法律、经费来源及救济途径等方面都具有较大的区别。 第二，行政补偿程序是具有法律意义上的程序，是法律程序的一种，具备法 律程序的基本特征和基本要素，具有法律程序的基本价值和基本功能。用于规范 行政行为的程序一般应通过预设的立法程序予以法律化，使其具有可操作性、合 法性的强制力量。一般而言，尽管任何行政行为都是由实体和程序两部分构成， 但并不是所有的行政行为的程序都有必要法定化，只有那些能够对行政行为产生 控制功能的程序才有必要成为法定程序。行政程序的法定性意味着无论是行政主 体还是行政相对人，在进行活动时都必须遵守预定的行政程序，任何违反法定程 序的行为，都将产生对行为人不利的法律后果。如前所述法律程序是指人们进行 法律行为所遵循或履行的时间和空间上的步骤、顺序、形式和手续，是实现实体 权利和义务的合法形式和必要条件。行政补偿程序具备上述基本要求，具有时间 性和空间性：其在时间上表现为一定的过程，其在空间上表现为一定的行为形式。 第三，行政补偿程序是行政程序的一种，是行政补偿行为方式、步骤、时间 和顺序的总和。行政补偿程序从形式上看主要由补偿行为的方式、步骤、时间和 顺序组成，与行政补偿行为的实体内容相对应。行为方式主要规定行政补偿行为 以什么样的方法和形式做出；步骤规定完成某一补偿行为需要经过哪些基本阶段， 9 电子科技大学硕士学位论文 这两者构成了行政补偿程序的空间表现形式；完成每一程序的时间限制和程序步 骤必须遵循的先后次序，构成行政补偿程序的时间表现形式。空间表现形式和时 间表现形式，依据行政补偿行为的内在规律和客观要求有序、协调地组成一个完 整的体系，覆盖整个行政补偿行为的全过程，监督并保障行政补偿行为的合法性 及具体可操作性，进而促使行政补偿程序的价值和功能的实现。 2 1 4 2 行政补偿的一般程序 由于程序分类上的差异性以及引起行政补偿的原因的多样性，决定行政补偿 程序的个别环节和方面也会存在一定的差异和不同，但无论如何，一般来说，行 政补偿程序从大的方面来看，具体包括以下内容： 1 、通知或公告 通知主要适用补偿义务机关单方面作出补偿决定的情形。对于受害人和补偿 义务机关签订协议的，一般在协议签订时即已知晓补偿的内容，不存在通知的问 题。同时，补偿义务机关还应当通知当事人对补偿决定不服的救济程序。 公告是通知的一种方式，是指补偿义务机关将补偿的范围、标准、程序等有 关事项以适当的方式予以公布。补偿的公告程序是信息公开和切实保障公民“知 情权”的要求，一般情况下，补偿义务机关都要履行这一程序，以便于申请人了 解有关补偿的事项，提高补偿的透明度。 2 、申请 申请是指受害人向承担补偿义务的机关提出补偿请求，要求补偿机关给予补 偿。申请程序并非必经程序，某些补偿也可不经相对人申请而由补偿义务机关主 动发给相对人，如果补偿义务机关不主动发给，相对人也可以自行申请。比如某 地发生洪涝灾害，行政机关应主动发放钱款和财物去赈济灾民；如其不发放或漏 发放，则该受灾人有权申请其发放。 3 、登记或受理 登记或受理是指受害人向承担补偿义务的机关提出补偿请求时，承担补偿义 务的机关予以受理的行为。受害人根据国家补偿义务机关的公告，认为自己符合 条件的，按照公告规定的期限和方式向有关的补偿义务机关提出补偿的请求。n 2 3 4 、审查或调查 审查或调查程序是由补偿义务机关主持对损害是否存在，损害大小进行审查 或调查。具体说，审查或调查是指补偿义务机关对当事人进行补偿登记受理后， 根据当事人提供的证据材料进行审查和调查的活动。审查和调查的方式包括书面 l o 第二章行政补偿程序的基本理论 审查和实地勘察。审查机关根据不同的情况，采取不同的审查和调查方式，来验 证申请人提出的证据、材料是否真实、是否符合补偿条件。当然，在必要时，还 可召集昕证会，确保国家补偿的公平公正给付。 5 、协商签订协议或作出决定 补偿义务机关在经过审查或调查后，可以就是否应当补偿，以及补偿的范围、 方式、标准等问题，按照合法、自愿原则的要求，与申请人进行协商，如协商能 达成一致意见，可以签订协议。否则，补偿义务机关可以依职权单方面对于符合 条件的申请人作出予以补偿的决定，达不成致协议的，申请人可申请有关机关 裁决，对裁决不服的，可以提起行政诉讼。 6 、执行 执行是指给付补偿，是补偿的最后一个环节，是履行补偿协议、决定或判决 所规定义务的关键一步。对不履行补偿决定或补偿协议的，可以申请法院强制执 行。 1 3 1 2 2 行政补偿程序的价值取向 为了准确解读行政补偿程序，就必须首先针对行政补偿程序的价值取向进行 分析，其是否体现和保障了一些价值，也是衡量一个程序之良善的标尺。一切人 文社会科学均堪称为“价值之学，毕竟人们“寻求意义，并在任何具体形式中赋 予价值意义，是人类内心最深沉的呼唤。川1 法律程序价值是人们在评价和建构一 项法律程序时所应依据的价值标准，以及人们在通过法律程序实施法律时所要达 到的价值目标，其本身记载、表达和反映着实体，法律程序绝非仅是时间和步骤 的组合。任何实体性的追求，只有在过程或程序中才真正可能和可行。法律程序 价值，不仅指法律程序在运行过程中所要实现的价值目标，也指人们评价和判断 某一法律程序是否正当、合理的价值准则，其可以分为两种，一是作为达求良好 结果的手段；二是程序自身的德性。相应地，评价某种法律程序有两个标准，即 “结果有效性”和“过程有效性 。作为达求良好结果的手段的价值，可谓法律程 序的外在价值。在程序与实体的关系中，以法律程序在形成某一公正的实体结果 方面是否有用和有效作为价值标准。评价程序结果的标准主要是实体和平和秩序 等。这些实体价值日标的要求相对于程序而言，是一种外在的价值目标。相反， 程序自身的德性则是法律程序的内在价值。是人们判断一种法律程序本身是否具 电子科技大学硕士学位论文 有某些内在的优秀品质或善的标准，作为一个过程，它具备内在的、不取决于能 否产生好结果的善，如平等、理性、尊严等。 在英美法系国家，美国崇尚个人权利本位，反映到行政补偿程序上，其强调 对公民权利的保障。联邦行政程序法作为美国的行政程序法典，其立法精神主 要是控制行政权，保障公民权的实现。个人权利本位的法律理念决定了美国的行 政补偿程序以追求程序正当( 或正义) 为价值取向，旨在强化行政补偿行为对公民 合法权益受损后的保障功能。大陆法系的德国、西班牙、葡萄牙的行政补偿程序 则以公共利益本位为主导，认为程序法是实现实体正义的工具，从而形成了程序 工具主义或程序效率的价值取向。这种以公共利益至上的价值取向，而对个人权 利的保护不够。为了保护公共利益，行政程序的中心和主题在于提高行政效率， 行政程序和形式是第二位的，只要有利于提高行政效率，保护公共利益，有时候 行政程序和形式是可以牺牲的。总之，由于英美法系和大陆法系在行政补偿程序 的价值取向上过于强调对个人利益和公共利益的片面保护，从而造成了对两种权 利保护的失衡。 2 2 1 影响行政补偿程序价值取向的因素分析 笔者认为，影响行政补偿程序价值取向的因素归纳起来主要有社会价值观， 行政法观念以及对行政补偿程序本身性质的认识等。 ( 一) 社会价值是行政补偿程序价值取向的理论渊源，法律制度是对社会主流 价值观的确认和张扬，法律价值观就是社会主流价值观的法律化、规范化、制度 化。美国崇尚个性自由，强调尊重个体的权利，人性自由、人性解放、人性尊严 构成了美国社会价值观的关键词。反映到美国的法律制度上，行政补偿程序自然 以保护公民权利为目的，以程序正义为价值取向，正当程序这个基本原则就是其 直接表现，而德国奉行团体精神，崇尚公共程序，因此德国的行政补偿程序制度 所追求的是提高行政效率，最终目的在于实现实体正义，所凸显的是工具主义价 值取向。 马克思主义的社会价值观以集体主义为核心，弘扬国家、集体、个人三者利 益的有机统一。“以集体主义为核心”并不意味着集体利益至上，或者集体利益是 第一位的，并不意味着当集体利益与其他利益发生冲突时，可以无谓地牺牲其他 利益，而特别保护集体利益。马克思主义的社会价值观“以集体主义为核心”，其 最终目的是实现“国家、集体、个人三者利益的有机统一 ，这与我们现在所说的 第二章行政补偿程序的基本理论 “构建社会主义和谐社会 的观点是一致的。只有当集体利益( 或社会利益) 和个 人利益都得到了最大程度的保护，实现了有机的、和谐的统一，才能最终构建社 会主义和谐社会。 换而言之，马克思主义的社会价值观对个人与社会的价值持同等推崇和保护 的观点，这种价值影响到法律制度价值观，因而在行政补偿程序的价值取向上， 首先要以保护公民权利为预设前提，贯彻程序正义原则，其次兼采工具主义原则， 重视行政补偿程序法律制度建设，以提高行政效率为途径，维护社会程序的稳定。 ( 二) 行政法观念的影响。行政法观念是影响行政补偿程序价值取向的最直接 因素。世界各国对行政法范畴的界定虽有不同，但基本上可概括为两种：控制行政 权力的法和行政权力运行的法，前者是英美法系的主要观点，后者以大陆法系为 代表。英国学者认为行政程序法首先是控制政府权力，防止权力滥用，其核心是 管制行政，从而在行政程序上确立了自然公正原则。美国早期也从英