（宪法学与行政法学专业论文）行政信息公开诉讼研究.pdf

中文摘要 中文摘要 信息作为信息时代最为重要的资源，对人们生活的影响越来越深刻。而如何 使人们有效获取信息，切实保障公民的知情权，并当公民没有实现这种预期权益 时，如何诉诸于法律予以救济，已成为行政信息公开制度的重要内容。行政信息 公开诉讼制度己成为实现宪政的重要内容，而缺乏有效的司法救济是制约我国行 政信息公开制度进一步发展的重要因素，因此，目前迫切需要健全我国现行的行 政信息公开诉讼制度。本文着力于该制度的完善途径：要完善配套法律制度，为 行政信息公开诉讼制度的运作提供良好的法律环境；同时基于行政权对司法权的 强大作用，要提升司法对行政干预的免疫力；最为重要的是对现行的行政信息公 开诉讼制度进行细节上的完善。 关键词：行政信息公开；行政信息公开诉讼；知情权 黑龙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t i n f o r m a t i o na st h em o s ti m p o r t a n tr e s o u r c eo ft h ei n f o r m a t i o na g e ，t h ei m p a c to n p e o p l e sl i f eb e c o m em o r e a n dm o r ep r o f o u n d b u th o w t om a k ep e o p l eo b t a i nm e s s a g e e f f e c t i v e l y ，e n s u r et h ec i t i z e n sr i g h t t ok n o wc o n s c i e n t i o u s l y ，a n dh o wt oa p p e a lt ot h e l a w ，w h e nw h e nt h ec i t i z e nh a sn o tr e a l i z e dt h i sk i n do fe x p e c t a n c yr i g h t sa n di n t e r e s t s ， w h i c hh a v ea l r e a d yb e c o m et h ei m p o r t a n tc o n t e n to ft h el e g a ls y s t e mo fd i s c l o s u r eo f a d m i n i s t r a t i o ni n f o r m a t i o n l a c ko fe f f e c t i v ej u d i c i a lr e m i d i e sb e c o m e sa ni m p o r t a n t f a c t o rw h i c hr e s t r i c t sf u r t h e rd e v e l o p m e n to fs y s t e mo fd i s c l o s u r eo fa d m i n i s t r a t i o n i n f o r m a t i o no fc h i n a l i t i g a t i o ns y s t e mo fd i s c l o s u r eo fa d m i n i s t r a t i o ni n f o r m a t i o nh a s b e c o m et h ei m p o r t a n tc o n t e n tw h i c hr e a l i z e st h ec o n s t i t u t i o n a lg o v e r n m e n t a sar e s u l t ， t h e r ei sa nu r g e n tn e e df o rs t r e n g t h e n i n gt h ee x i s t i n gl i t i g a t i o ns y s t e mo fd i s c l o s u r eo f a d m i n i s t r a t i o ni n f o r m a t i o no fc h i n aa tp r e s e n t t h i sa r t i c l ef o c u s e so nw a y st oi m p r o v e t h es y s t e m n o to n l yt oi m p r o v et h es u p p o r t i n gl e g a ls y s t e m ，t op r o v i d eg o o dl e g a l e n v i r o n m e n tf o rc o m p l e m e n to fl i t i g a t i o ns y s t e mo fd i s c l o s u r eo fa d m i n i s t r a t i o n i n f o r m a t i o n ；b u ta l s ot oi m p r o v ej u d i c i a li m m u n i t yf o ra d m i n i s t r a t i v ei n t e r v e n t i o n ， b a s e do ne x e c u t i v ep o w e ro nt h es t r o n gr o l eo f j u d i c i a lp o w e r ，a n dt h em o s ti m p o r a n t l y t or e c o n s t r u c ti n s t i t u t i o n a l l yt h ee x i s t i n gl i t i g a t i o ns y s t e mo fd i s c l o s u r eo f a d m i n i s t r a t i o ni n f o r m a t i o no fc h i n a k e y w o r d s ：d i s c l o s u r eo fa d m i n i s t r a t i o ni n f o r m a t i o n ；l i t i g a t i o n o fd i s c l o s u r eo f a d m i n i s t r a t i o ni n f o r m a t i o n ；r i g h tt ok n o w 1 1 独创性声明 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨蕉江太堂或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料。 学位论文作者签名：习勿 签字日期：z 咖年月夕日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解墨蕉堑太堂有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权墨蕉塑太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本学位论文。 学位论文作者签名：习豸多新虢3 榉 签字日期：码肜年t 月歹 日 签字日期：2 咖年移月2 - 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 赫：f 习o 6 66fc | 砷 邮编： 绪论 绪论 在民主社会里，知情权是公民的一项基本权利，有的国家在宪法中明确规定， 有的国家在宪法中虽未进行明文规定，但其所规定的公民其他基本权利( 如监督 权、选举与被选举权、言论自由、精神文化活动自由等) 的实现却以知情权为基 础，事实上以宪法的形式认可了公民的该项权利。公众想知道也有权利知道行政 机关做了哪些事情，基于什么样的原因做这样的事情。而行政机关保密的本性阻 挡了信息的公开，围绕信息公开的争议不可避免，并有愈演愈烈的趋势。作为一 个法治国家或以法治为目标的现代国家，包括行政争议在内的任何争议都要遵循 司法终局裁决的原则，因此各国都建立了行政诉讼制度。行政诉讼与行政复议虽 然同是行政争议的救济手段，但行政诉讼更具公正性和强制执行效力，因此诉诸 司法解决行政信息公开争议成为公民知情权保障的最后一道防线，行政信息公开 立法中对司法救济的规定成为各国民主、人权发展的必然。行政信息公开诉讼制 度建立的基础便是宪法上规定或认可的权利公民知情权的维护和保障，所以 从制度上防范行政机关在行政信息公开工作中的行政行为侵犯相对人的合法权益 就成为信息公开法治化和保障公民知情权的关键。只有建立有效的行政信息公开 司法审查机制，公民的知情权才能从纸面上的权利转化为具体的现实权利。然而， 在多种因素的共同影响和制约下，目前我国的行政信息公开诉讼制度存在一些问 题，笔者只希望通过本文，对我国现行的行政信息公开中司法救济制度的完善， 提出一些有价值的意见和建议。 在该篇论文写作中，笔者搜集和查阅了大量资料，包括书籍、期刊、论文以 及网络上的相关信息资源，并随时关注我国行政信息公开诉讼制度在理论及司法 实践中的发展动态。 首先，由于行政信息公开制度在我国才刚刚起步，无论是理论研究还是实践 都尚不成熟，尤其是行政信息公开诉讼制度，对其进行系统研究和论述的专著就 更少。到目前为止仅有李广宇的政府信息公开诉讼：理念、方法与案例( 法律 黑龙江大学硕士学位论文 出版社2 0 0 9 年版) 。该书共收录了十八个重要案例，结合案件，揭示了目前我国 行政信息公开诉讼的现状，并对条例的救济条款逐条进行解读，以期克服理 论和实践中的误读，同时，作者就受案范围、当事人、证据问题、判决方式等方 面对行政信息公开司法救济进行制度上的重构，以完善我国现行的行政信息公开 诉讼制度。而且作者还以较大的篇幅就行政信息公开诉讼的基础问题进行了分析 和论述。该专著可谓是国内关于该问题进行较为深度解读的第一本专著，在一定 程度上填补了我国行政信息公开诉讼制度在理论和实践中的空白，为更多学者和 法学爱好者的进一步研究提供了新的思路和角度。 其次，虽然关于行政信息公开诉讼制度方面的专著是凤毛麟角，但涉及该方 面内容的著作确有不少，尽管涉及的部分在论述上不是很系统。如章志远行政 诉讼法前沿问题研究( 山东人民出版社2 0 0 8 年版) ，章志远行政诉讼类型构造 研究( 法律出版社2 0 0 7 年版) ，吕艳滨行政诉讼法的新发展( 中国社会科学 出版社2 0 0 8 年版) ，翁岳生行政法( 下册) ( 中国法制出版社2 0 0 2 年版) ，齐 爱民、张万洪电子化政府与政府信息公开法研究( 武汉大学出版社2 0 0 8 年版) 等。在上述著作中，行政信息公开诉讼制度一般只作为行政信息公开制度的一部 分或者单独只作为一章来叙述，所占篇幅极为有限，缺乏系统化的分析和论述， 但写作质量是非常之高，因此说无论对笔者的写作，抑或对学界的更深入研究都 有重大的参考价值。 第三，有关外国行政信息公开诉讼制度，以及各国行政信息公开诉讼制度的 比较研究的著作或译著、期刊、论文对于本文的写作也具有巨大的参考价值。如 王名扬美国行政法( 下) ( 中国法制出版社1 9 9 5 年版) ，王名扬法国行政法 ( 中国政法大学出版社1 9 8 8 年版) ，姜明安0 1 国行政法教程( 法律出版社1 9 9 3 年版) ，周汉华外国政府信息公开制度比较( 中国法制出版社2 0 0 8 年版) ，杨 建顺日本行政法通论( 中国法制出版社1 9 9 8 年版) ，万梅美、英、日政府信 息公开的法律救济比较研究( 法制与社会，2 0 0 9 第6 期) ，赵正群、宫雁美国 的信息公开诉讼制度及其对我国的启示( 法学评论，2 0 0 9 第1 期) ，黄维美国 的政府信息公开诉讼制度及启示( 云南行政学院学报，2 0 0 9 第5 期) ，张明明中 2 绪论 美日政府信息公开救济制度的比较分析( 图书馆工作与研究，2 0 0 8 第4 期) ，陈 婧、周游、许媛丽最新中外政府信息公开对比分析( 兰台论坛，2 0 0 8 第4 期) ， 张明中美政府信息公开制度之比较研究( 法制与经济，2 0 0 8 第1 期) ，程伟杰 日本政府信息公开制度的主要内容与思考( 河南图书馆学刊，2 0 0 7 第2 7 卷第 6 期) ，丁先存论美国的政府信息公开制度( 情报科学，2 0 0 1 第1 9 卷第3 期) 等。虽然大多数著作论文等具体涉及行政信息公开诉讼制度的内容不是很多，但 美日等行政法治发达的国家或地区关于行政信息公开的司法救济方面的立法和实 践对我国目前的行政信息公开诉讼制度的健全完善无疑具有重大的借鉴意义。 第四，法学期刊上有关行政信息公开诉讼的论文也为笔者对他人经验的借鉴 提供了便利。如万梅论信息公开制度中的司法救济问题( 岳阳职业技术学院学 报，2 0 0 4 第1 9 卷第4 期) ，张晓强论行政信息公开及其法律救济，阮锋完善 政府信息公开诉讼制度( 党政论坛，2 0 0 9 年7 月号) ，万高隆我国政府信息公 开存在的问题与应对之策( 福建法学，2 0 0 9 第2 期) ，万高隆、邓博我国政府 信息公开的价值、困境与出路( 江西行政学院学报，2 0 0 9 第1 1 卷第4 期) ，章志 远信息公开诉讼运作规则研究( 苏州大学学报，2 0 0 6 第3 期) ，汪心田、柳向 魁政府信息公开行政诉讼分析( 贵州民族学院学报，2 0 0 8 第l 期) ，李荣华、 刘晨琰政府信息公开诉讼之规则探析( 山西省政法管理干部学院学报，2 0 0 8 第 2 1 卷第1 期) ，江必新、李广宇政府信息公开行政诉讼若干问题探讨( 政治与 法律，2 0 0 9 第3 期) ，蔡金荣政府信息公开行政诉讼运作规则探析( 2 0 0 9 第2 4 卷第5 期) ，张传毅政府信息公开行政行为司法审查若干问题( 行政法学研究， 2 0 0 9 第2 期) ，宋波、陈兴生行政诉讼中的诉之利益理论( 山西省政法管理干 部学院学报，2 0 0 2 第4 期) ，刘志刚论行政诉讼中的诉的利益( 诉讼法论丛第 9 卷) ，刘飞字论知情权的请求权能( 国家行政学院学报，2 0 0 4 第6 期) ，朱炜 论政府信息公开的宪政基础( 探索与争鸣理论月刊2 0 0 5 第2 期) 等。所谓“仁 者见仁，智者见智”，由于角度的不同，或者即使角度相同，学者对于许多问题的 认识也并不一致，有时甚至相左。尽管如此，这些研究成果都是作者经过认真的 思考与分析，其中不少学者是身居司法战线，结合自己丰富的实践经验，经过亲 3 黑龙江大学硕士学位论文 身接触得出的结论，因此这些成果在总体上基本反映了我国行政信息公开诉讼制 度研究的现状及其发展的趋势和规律，为该制度的进一步发展完善奠定了良好的 基础。 最后，笔者查阅了我国现行的有关行政信息公开方面的法律规定。由于目前 暂无统一的信息公开法及行政程序法，因此查阅范围较为有限。主要有：中华人 民共和国行政诉讼法( 1 9 9 0 年1 0 月1 日起施行) ，中华人民共和国保守国家秘 密法( 1 9 8 9 年5 月1 日起施行) 及其修订草案，中华人民共和国档案法( 1 9 8 8 年1 月1 日施行，1 9 9 6 年修订) ，中华人民共和国政府信息公开条例( 以下简称 为条例，2 0 0 8 年5 月1 日起施行) ，国务院办公厅关于做好施行中华人民共 和国政府信息公开条例准备工作的通知，国务院办公厅关于施行中华人民共 和国政府信息公开条例若干问题的意见，以及广州市政府信息公开规定( 2 0 0 3 年1 月1 日起施行) 、上海市政府信息公开规定( 2 0 0 4 年5 月1 日起施行) 等主 要城市的地方政府规章等等。通过对相关法律规定的查阅，笔者发现我国现行的 有关行政信息公开及其司法救济方面的法律规定有待健全完善。其中，基于行政 信息公开诉讼本身的特殊性，行政诉讼法规定的具体程序规则不能完全适用于行 政信息公开诉讼；保密法和档案法由于制定于计划经济背景之下，已经无法满足 信息时代市场经济的需要；而条例是在顺应国际信息公开立法趋势和国内法制建 设，满足信息技术发展要求的背景之下制定的，但由于各种因素的制约，条例在 很大程度上未发挥其预期作用，在司法实践中也暴露出了一些问题，因此随着理 论认识的逐步深入，司法实践经验的日益丰富，条例仍需不断完善。尽管如此， 这些资料对笔者的写作仍有巨大的参考价值，对该领域的更进一步的系统化理论 研究提供了重要的法律文本素材。 笔者在对上述文献资料进行仔细梳理、整理、分析的基础之上，从整体上把 握该研究领域的现状、我国理论界和实务界对行政信息公开诉讼研究所取得的成 果及经验、目前仍未达成共识或有重大争议的地方以及研究的最新动态和趋势。 以文献资料为写作的理论和实践基础，依据理论联系实践原则，并结合我国的具 体国情，进行本篇论文的写作。 4 第一章行政信息公开诉讼的理论解读与现实考察 第一章行政信息公开诉讼的理论解读与现实考察 第一节行政信息公开诉讼概述 一、行政信息公开诉讼的含义 在行政信息公开实践中，因信息公开所引发的纠纷主要有以下几类情形：( 一) 行政主体依照法律规定应当主动向社会公开有关行政信息却没有公开。此时，任 何主体都可以基于宪法上规定或认可的公民知情权向行政信息的持有者提出予以 公开的请求，当这种请求被拒绝后就可以启动司法救济程序。从各国行政信息公 开立法及其实践来看，这是最为典型的信息公开诉讼。( 二) 行政主体依照法律规 定应当主动向特定个体公开有关行政信息却没有公开。由于此种情形大多出现在 行政主体作出行政处理决定过程中，根据成熟性原则，行政程序必须发展到适宜 由法院处理的阶段，即已经达到成熟的程序，才能允许进行司法审查，其目的在 于避免法院过早地卷入行政决定的程序， 政主体拒绝了特定个体的公开信息请求， 从而侵犯行政权力的行使。因此即使行 也不得就此单独提起信息公开诉讼。只 能等到行政主体最终作出行政处理决定后，才能提起行政诉讼予以撤销。本文所 研究的行政信息公开诉讼并不包括此种诉讼类型。( 三) 行政信息公开申请人因行 政主体不作为、对特定信息的作为( 包括拒绝公开和部分公开) 而提起的诉讼。 这仍是比较典型的信息公开诉讼，但此类诉讼更多地涉及了申请人的自身利益。 ( 四) 第三人因行政主体公开信息侵犯其合法权益而提起的行政诉讼。该类诉讼 虽由信息的公开而引起，但由于第三人所主张的权益大多涉及其人身权和财产权， 所以该类诉讼仍属于传统行政诉讼，故本文对其不作重点研究。 基于此，本文所探讨的行政信息公开诉讼可以这样界定：信息公开权利人在 请求公开有关行政信息的过程中，因不服公开义务人对特定信息的作为( 包括拒 绝公开及部分公开) 或不作为( 包括不予受理及不作决定) 而提起的行政诉讼。圆 。王名扬美国行政法( 下) f m 】中国法制出版社， 1 9 9 5 ，6 4 2 - - 6 4 3 。章志远行政诉讼法前沿问题研究【m 】山东人民出版社， 2 0 0 8 ，1 3 6 黑龙江大学硕士学位论文 行政信息公开诉讼是确保有效实施行政信息公开制度、解决因行政信息公开而引 发的行政纠纷的一种救济手段，是随着行政信息公开制度的确立而形成的一种行 政诉讼类型。 二、行政信息公开诉讼的特点 行政信息公开诉讼作为一种新型的行政诉讼，与传统的行政诉讼相比，具有 自己鲜明的特点： ( 一) 行政信息公开诉讼在实体方面的特点 第一、诉讼目标具有积极给付性 启动司法救济程序的目的就在于实现特定目标。以撤销之诉为核心的传统行 政诉讼的诉讼目标就在于“通过诉讼消除业已存在的行政行为的效力，从而使社 会关系恢复到行政行为作出之前的状态。然而随着社会的发展，国家职能也随 之发生显著变化，积极主动地为公民提供服务与便利业已成为国家的首要任务， 行政的积极给付功能也日益突出，于是一类新的行政诉讼类型给付之诉诞生。 广义的给付之诉包括两类：一类是请求法院判令行政主体作出具体行政行为的课 予义务诉讼；一类是课予义务诉讼以外的其他一切以具体行政行为之外的财产或 非财产性给付为给付请求的一般给付诉讼。为适应给付行政时代的需要，行政主 体必须将其所掌握的信息时代最为珍贵的公共资源行政信息向社会公开或向 特定主体公开。当信息公开申请人请求行政主体履行信息给付义务遭到拒绝时就 可以向法院寻求司法救济迫使其作出信息给付。由此可见，行政信息公开诉讼的 目标在于通过诉讼督促行政主体进行积极给付，与传统行政诉讼的消极功能相比， 在诉讼目标上更具有积极意义。在法律性质上应归属于请求作出事实行为的一般 积极给付诉讼。 第二、诉的利益具有双重性 行政诉讼之诉的利益是指原告因为法律所保护或法律所调整范围之内的利益 受到被诉行政行为的不利影响，与行政主体发生争端，而诉诸法院，寻求救济的 。章志远行政诉讼类型构造研究【m 】法律出版社，2 0 0 7 ， 1 8 0 第一章行政信息公开诉讼的理论解读与现实考察 必要性。因此，原告向法院提起诉讼无非是让其所认为的合法利益获得司法上的 承认，使其诉讼利益得以实现。而鉴于司法资源的有限性，法院也将提供司法救 济加以保护的必要性，即当事人起诉必须具有“诉的利益 作为受理案件最重要 的衡量标准。传统行政诉讼以诉讼的提起是否直接关涉起诉人自身的利益为标准， 将行政诉讼分为主观诉讼与客观诉讼。其中，主观诉讼是以维护公民自身利益为 直接目的的诉讼，而客观诉讼则是以维护公共利益或称客观公法秩序为目的的诉 讼。主观诉讼与客观诉讼的划分在大陆法系国家较为盛行，如日本。日本现行的 行政诉讼法所规定的抗告诉讼和当事人诉讼为主观诉讼，而民众诉讼和机关诉讼 则为客观诉讼。此外，法国、德国等大陆法系国家也存在着类似于日本的机关诉 讼的客观诉讼。但是行政信息公开诉讼的出现则打破了这一界限，成为一种融主 客观诉讼为一体的新型一般给付诉讼。与传统的以撤销之诉为核心的行政诉讼相 比，信息公开诉讼的起诉主体要更加广泛，在绝大多数情况下，只要当行政主体 应当依法主动向社会公开行政信息却没有公开时，任意主体都可基于宪法上规定 或认可的知情权的满足请求行政主体予以公开，请求遭到拒绝后可启动司法救济 程序，而无论其个人利益是否遭受损失。因此，与以个人利益遭受损失才具有起 诉资格并需证明其法律上的权利遭到了侵害的传统行政诉讼不同，信息公开诉讼 更多地呈现出了客观诉讼的特征。 第三、争讼对象具有事实性 传统行政诉讼以具体行政行为( 包括处理行为) 为争讼对象，而行政信息公 开诉讼作为一种新型的行政诉讼却是对行政事实行为进行确认。所谓事实行为通 常是指行政主体所为不以产生特定效果、而以事实效果为目的之行政行为形式， 行政机关无拘束力的提供资讯行为一般被视为典型的事实行为。由此可见，在信 息公开诉讼中，当事人双方争议的焦点就在于相关信息是否应当公开，即行政主 体公布信息的这一事实行为就是行政信息公开诉讼的争讼对象。 。刘志刚论行政诉讼中的诉的利益【j 】行政法论丛卷七， 2 0 0 4 ，2 9 9 。翁岳生行政法( 下册) 【m i 中国法制出版社，2 0 0 2 ，9 0 0 - 7 黑龙江大学硕士学位论文 ( 二) 行政信息公开诉讼在程序方面的主要特点 第一、审判人员资格的限定上更为严格。在传统的行政诉讼中，根据行政诉 讼法的相关规定，包括陪审员在内的任一审判人员都具有审理任一行政案件的资 格，除非具有应当回避的法定事由，且合议庭具体组成成员原则上也由人民法院 自行决定。而在行政信息公开诉讼中，基于该类诉讼原被告双方争议的焦点是相 关信息是否应当公开，尤其是重大的涉及国防或外交等机密或绝密的行政信息， 实际上有资格接触该类行政信息的行政人员也有严格的范围限制，当然地这就使 人民法院在决定合议庭成员的组成时，除考虑法定回避情形外，对审判人员可能 另有一定的特殊要求，即审判人员的资格限定要更为严格。可见即使不具备法定 回避事由，也并非所有的审判人员都有资格参与此类行政信息公开案件的审理。 第二、庭审方式不同于传统行政诉讼。基于行政信息公开诉讼的特殊性，对 案件进行审理时不能简单地套用言辞审理、公开审理原则和公开质证规则。在传 统的行政诉讼中，根据行政诉讼法及其司法解释的相关规定，一审程序必须采取 开庭审理，且必须采取与书面审理相对应的言辞审理的方式；而且除涉及国家秘 密、个人隐私和法律另有规定的情形外，法院一律公开审理行政案件；除涉及国 家秘密、商业秘密和个人隐私或法律规定的其他应当保密的证据外，在开庭时需 公开质证。可见传统行政诉讼案件的审理以公开审理和公开质证为原则，不公开 审理和不公开质证为例外。众所周知，行政信息公开诉讼没有自己独立的诉讼规 则，因而其具体程序应按照行政诉讼法的要求进行。而在行政信息公开诉讼中， 双方当事人争议的焦点往往是某一特定行政信息是否涉及国家秘密、商业秘密或 个人隐私，即是否属于不应当公开的范畴。行政机关基于保密的本能，事实上不 愿意公开行政信息，而作为原告的申请人却强烈请求法院判令行政机关对相关信 息予以公开，如果此时法院在审理方式上不加区分，只是完全照搬传统行政诉讼 上的言辞审理、公开审理原则和公开质证规则，势必造成行政机关不愿意公开的 那些具有较大保密价值的非社会公共信息资源的自动公开，虽然申请人达到了知 晓所需要行政信息内容的诉讼目的，但同时其他社会公众也会在不经意间掌握了 该行政信息，从而行政信息公开诉讼程序将变得毫无意义，这并非立法者的初衷。 8 第一章行政信息公开诉讼的理论解读与现实考蔡 第二节行政信息公开诉讼的理论解读 一、行政信息公开诉讼的宪政基础 ( 一) 行政信息公开诉讼是公民知情权的保障 行政信息公开诉讼是针对行政机关在行政信息公开工作中的行政行为进行审 查的诉讼，是随着行政信息公开制度的建立所形成的一种不同于传统行政诉讼的 新型行政诉讼。众所周知，行政信息公开制度的宪政基础是公民知情权，或称信 息自由权。所谓公民知情权，是指公民对于国家重要决策、政府重要事务以及社 会上当前发生的与普通公民权利和利益密切相关的重大事件，拥有了解和知悉的 权利。目前公民知情权已为绝大多数国家的宪法明文规定或认可，许多国际人权 文件也对其进行了确认。作为一项重要的宪法权利，公民知情权是民主政治、法 治社会不可或缺的内容。对公民知情权的规定或认可就意味着法律要为行政机关 设定公开相应信息义务，而公民知情权的实现恰恰有赖于行政机关对该义务的履 行。行政机关作为信息公开的义务主体和信息资源垄断的既得利益者，天生具有 阻碍信息公开立法及其施行的本能。行政机关及其工作人员“难免从本部门或者 自身利益出发，利用不公开情报在法律规定上的相对不确定性以及其自由裁量权， 以公共利益等借口阻止情报公开请求人得到对行政机关或者有关公务员不利 或不愿公开的信息”。为此公民的知情权不是被动接收信息，而是主动寻求信息、 要求有关行政机关公开信息的权利，即知情权必须具有请求权的性质。世界人权 宣言中规定了公民享有积极“寻求信息的权利；美国等国家的信息公开法中 也规定了这种信息公开请求权；在我国，随着新型的行政信息公开诉讼案件的出 现，一项新型的宪法性权利公民获取行政信息权利便已生成，而条例也 明确规定了公民有获取政府信息的权利，虽然我国宪法没有直接规定公民享有知 情权，因此现阶段知情权在我国宪法中还只是一项隐含权，但是宪法修正案第3 3 条明确规定，“国家尊重和保障人权 ，而知情权是宪政制度中的最基本人权，况 。吕瞻、徐永康信息公开与公民知情权的实现【j 】华东政法学院学报，2 0 0 3 ( 6 ) 。刘苹、吕艳滨政府信息公开研究【j 】政法论坛，2 0 0 3 ( 2 ) 黑龙江大学硕士学位论文 且我国公民的宪法上的其他基本权利，如选举权、监督权等都以知情权为基础， 因此我国宪法事实上也对公民知情权予以认可。可见，具有请求权的性质是知情 权的最大特征。“依据知情权，公民有权要求国家保障其行使请求权而不受妨碍， 而从另一方面讲，也正是对国家课以了公开信息的义务”。为了切实保障该项请 求权，提供司法救济无疑是最有效的救济途径。域外行政法治发达的国家和地区 的经验显示：有效的司法审查机制是推动信息公开、维护和保障公民知情权最为 有效的途径。正如有的学者所说，没有司法救济制度的设置，行政信息公开只能 是“无牙的老虎。因此，绝大多数国家在其制定的信息公开法中都规定了司法审 查，对由知情权衍生出的信息公开请求权予以救济。所以说，行政信息公开诉讼 是保障公民知情权的客观需要。 ( 二) 行政信息公开诉讼是公民行政诉权的主要内容 所谓行政诉权，是指公民、法人及其他组织认为自己的合法权益受到了行政 机关的侵害，依法享有的诉诸于公正、理性的司法权获得救济的权利。 行政诉权 作为公民诉权的一种，是现代法治国家中公民的一项重要权利。“无救济即无权 利 ，无论该项权利是否是宪法上明确规定或认可的，如果缺乏相应的司法救济对 其进行保护，那么该项权利就只能是纸面上的权利或观念中的权利，无法成为公 民实实在在的权利。因此当公民宪法上规定或认可的基本权利受到侵害而向司法 机关提出维护其合法权益的请求时，司法机关必须给予救济。也就是说，即使法 无明文规定，只要当事人提起诉讼，人民法院就应当受理，并作出相应裁判。虽 然我国宪法没有对诉权或诉讼权、行政诉权的直接表述，但我国宪法第二条明确 规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民；宪法第四十一条规定：“中华人民 共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于 任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控 告或者检举的权利”事实上，该规定可以看作是我国宪法对行政诉权的认可， 从而将公民的行政诉权作为一项宪法权利和基本人权进行保护。 。吕艳滨行政诉讼法的新发展【m 】中国社会科学出版社，2 0 0 8 ， 1 7 5 。乔继东行政诉权与行政诉讼受案范围川行政论坛，2 0 0 6 ( 5 ) 第一章行政信息公开诉讼的理论解读与现实考察 行政诉权是公民借助国家司法权非直接对抗国家行政权，即通过司法权制约 行政权的一种权利，是保护实体权利的重要法律手段。为此，几乎各个国家都确 立了行政诉讼制度来约束行政机关行政权的行使，保护相对人的合法权益。行政 诉讼的权益保护范围不能仅限于公民的人身权和财产权，应将宪法上明确规定的 或认可的公民的基本权利，比如知情权也纳入行政诉讼的保护范围。尽管以保障 公民知情权为基础、作为行政诉讼制度重要组成部分的行政信息公开诉讼制度在 我国起步较晚，对行政信息公开诉讼作出明确规定的条例等相配套法律、法 规在具体司法实践中暴露出了许多问题，对公民行政诉权的行使造成了众多障碍， 但不可否认，行政信息公开诉讼已经成为公民对抗行政权力，保护公民知情权的 最有效的法律救济手段，可以说已经成为行政诉权的重要组成部分。 二、行政信息公开诉讼的功能 ( 一) 监督行政权 根据卢梭的社会契约论，行政机关与人民的关系是委托与被委托的关系，行 政机关是基于人民的委托行使行政权力，既然如此，作为被代理人的公民个人就 当然有权利了解作为代理人的行政机关在行使行政职权过程中所掌握的信息。基 于行政机关喜好秘而不宣的天性，在行政权力日益膨胀的情势下，如何控制和监 督行政权成为司法审查制度的神圣使命。司法救济制度设定的目的就在于对行政 权进行有效地监督。行政信息公开诉讼制度的建立，对于保证公民了解事实真相、 参与国家事务或公共事务的管理具有重大意义。宪法上明确规定的一些基本权利， 如选举权、批评、建议、控告权等无一不是以公民知情权为基础的，只有公民的 知情权获得有效地保障，公民的其他基本权利才能真正得以实现。因此说，在行 政信息公开制度中设立严格的司法审查制度对于监督行政机关依法履行信息公开 义务、保障公民知情权有着十分重大和深远的意义。 ( 二) 保障行政信息公开行为实体与程序的公正 虽然村务公开、警务公开、税务公开、检务公开等信息公开活动正在全国各 地热火朝天地进行，但由于行政信息公开制度在我国起步较晚，我国目前的行政 黑龙江大学硕士学位论文 信息公开制度中仍存在很多问题，除行政机关公开行政信息的意识仍比较淡薄外， 实体方面还表现为行政信息公开工作中存在着行政干预。某些行政机关利用手中 的权力对信息公开权利人和媒体的的公开请求进行违规甚至违法干预，应当公开 的不予公开，或者提供不真实信息，严重侵害了相对人和公众的知情权；还有一 些程序方面的问题，如由于相关法律缺乏信息公开的程序性规定，所以行政信息 公开的义务主体未采用有效、合理的方式公开信息，或者对相对人的公开申请迟 迟不作答复等等。为解决上述问题，有必要建立有效的权利诉求机制，尤其是要 建立司法救济机制。域外经验也表明，行政信息公开诉讼制度的建立，可以更好 地发挥其对行政信息公开行为实体与程序方面的监督功能，保障行政信息公开行 为实体与程序的公正。 ( 三) 平衡行政信息公开中的各种利益 任一法律关系都是围绕着利益冲突展开的，行政信息公开法律关系也不例外。 行政信息公开制度的利益冲突大致可概括为国家利益与个人利益，社会公共利益 与私人利益的冲突。当不同利益产生冲突时，就需要有一个处于中立地位的裁判 者，即司法机关来对不同的利益进行衡量并依据法定程序作出裁判。司法机关在 行政信息公开制度中的功能就是在国家利益与个人利益、社会公共利益与私人利 益之间寻找一个合理的平衡点，这个界点既能实现对国家利益和社会公共利益的 维护，又能最大限度地保护宪法上规定或认可的公民的知情权，并通过司法手段 对显失公平的利益分配进行纠正和补救。能否平衡地分配各种利益是判断一项法 律制度设计优劣的重要标准。建立一个完善的司法救济制度，一方面可以通过司 法审查的方法督促行政机关积极履行公开义务，另一方面为相对人提供更公正的 程序性权利，保障其获得公正裁判的机会。可见，行政信息公开诉讼一项重要功 能就是平衡和保障行政信息公开中的各方利益。 第三节我国行政信息公开诉讼的现状及原因 随着社会的发展，公民权利意识的增强，作为基本权利之一的公民知情权越 来越受到重视。为了满足民众对这一权利的需要，各省、直辖市、自治区政府， 1 2 第一章行政信息公开诉讼的理论解读与现实考察 诸多省会城市、国务院批准的较大市纷纷开始出台相关政府信息公开规定，行政 信息公开诉讼案件频频见诸报端，尤其是条例实施后，围绕着行政信息公开 而引发的行政诉讼案件更是大量涌现。但除了极少数案件以原告胜诉结案外，大 多数案件人民法院往往以“不符合起诉条件 为由驳回原告的诉讼请求，甚至以 “无先例可循 不予立案或不作出任何裁判。“立案难，胜诉更难 成为行政信息 公开诉讼的现状。目前我国行政信息公开诉讼存在的最主要问题显然是司法救济 乏力问题。究其原因，笔者认为主要有三方面： 一、相关法律的制约 首先，现有的行政诉讼规则对行政信息公开诉讼存在着明显制约。我国条 例明确规定了信息公开权利请求人可以通过提起行政诉讼的方式获得司法救济， 其适用的程序应按照我国行政诉讼法的具体规定进行。但是，鉴于行政信息公开 诉讼的特殊性，行政信息公开案件一旦进入审理阶段，其中的许多问题都无法在 现有的制度框架内得以解决，司法实践中我国现行行政诉讼法的诉讼规则无法完 全适应行政信息公开诉讼的要求。例如在受案范围内，以撤销之诉为核心的传统 行政诉讼以具体行政行为作为受案标准之一，即只有被告的具体行政行为侵犯了 原告所认为的合法权益，才被认为具有诉的利益。然而，行政机关围绕着信息公 开所作出的何种行为是现有的行政诉讼规则和条例所规定的具体行政行为? 在证据规则方面，自2 0 世纪9 0 年代以来，由于信息技术特别是网络技术的迅猛 发展，政府职能以及管理方式也随之进一步转变，推行电子政务，建设电子化政 府成为信息时代的发展趋势。我国同美国、加拿大等国相比，尚处于电子化政府 发展的起步阶段。但由于现有证据规则立法滞后等问题，使证明规则方面的问题 更加复杂，如以电子数据形式提出行政信息公开申请或作出答复时，如何证明申 请行为或答复行为的存在? 其次，对行政信息公开作出较为明确规定的条例由于对行政信息公开诉 讼的规定缺乏可操作性标准，使司法机关在司法实践中难以把握。如由于条例 对行政信息公开范围的规定可操作性差，出现了类似案件，有的法院进行了立案 黑龙江大学硕士学位论文 受理，有的法院却迟迟不予立案，更有甚者干脆明确将其拒之i - j # t , 。 最后，与条例相关的其他法律，如保密法，档案法等制定时间较 早，大多是在计划经济的时代背景下制定的，带有浓厚的计划经济色彩，已经无 法适应市场经济的发展需要，而且法律位阶要高于条例，造成了条例在适用上的 尴尬。 二、现有的司法资源的制约 行政信息公开制度的建立，事实上为许多行政争议的解决提供了另一途径， 这并非立法者的本意，立法者更不愿其成为“第二个信访制度”。然而，条例 实施后，许多当事人对原有的行政争议走完司法程序之后的裁判结果不满意，要 求行政机关公开行政争议中的相关信息，在对答复结果不满意或请求被拒绝后， 企图通过行政信息公开诉讼的启动来激活已作出裁判结果的行政争议，使其能够 再次进入诉讼程序，重新获得司法救济机会，一旦法院作出对原告有利的判决， 势必引发对数量庞大的既判行政争议的重审。其中纷繁复杂的利害纠葛，不仅涉 及法院与法院、法院与行政机关的利益冲突，而且司法权威也会受到挑战，更为 直接的是，有限的司法资源可能无法负荷数量庞大的潜在的行政信息公开诉讼和 其他诉讼。许多法院正是基于这些考虑，行政信息公开诉讼之门才十扣九不开。 三、司法与行政的关系的制约 司法权与行政权是国家权力的组成部分，二者之间的关系是非常复杂的，在 不同的历史阶段，二者的地位和作用也是不同的。随着社会的发展，特别是干预 行政、福利国家的兴起，行政对社会生活的干预越来越多，为防止行政权的过分 膨胀与滥用，人们不得不借助司法的手段对行政在广度和深度上加大干预力度， 但为防止司法专横，司法权又不能无限扩展，由此二者之间的关系也日趋紧密和 复杂，而这种微妙的关系在很大程度上影响了法院对行政机关的态度，这在行政 信息公开诉讼案件的立案方面表现得较为明显，主要体现为： 第一，司法对行政的尊重。首先是对行政机关专业性的尊重。随着现代行政 第一章行政信息公开诉讼的理论解读与现实考察 i i i i 的发展，行政领域日益扩大，行政活动涉及的知识越来越具有专业性，尤其是对 事实的认定，因此在对行政行为进行司法审查时，应注重事实问题和法律问题的 区别。法院对法律问题有几乎绝对的发言权，然而，对事实问题法院一般更尊重 行政机关的判断，除非行政机关在事实认定上有明显的滥用职权行为。在行政信 息公开诉讼中，法院基于对行政机关专业性判断的信赖，在案件立案阶段，更倾 向于尊重行政机关作出的关于相关信息是否应当公开这一事实问题的裁定。其次 是对行政机关自由裁量权的尊重。随着行政管理需要的提高，法律授予了行政机 关自由处理的权力，即自由裁量权。法律对其能力所不及的行政活动是不愿多加 以拘束的，因而对于自由裁量权各国的司法审查是审慎的，以尊重行政机关的自 由裁量为基础，如德国，“行政机关通过裁量授权获得活动空间，通过不确定的法 律概念获得判断余地，法律约束的松动相应地引起了行政法院的松动，因为行政 法院只审查行政活动的合法性。一旦行政机关享有裁量空间和判断余地，它就享 有最后决定的权利。在行政信息公开诉讼中，对行政信息公开诉讼作出较为明 确规定的条例对行政信息公开的范围采纳了肯定式列举的方式，虽然明确、 简洁，但是同时也创造了新的不确定法律概念、限制了范围等等，使行政机关拥 有了更大的裁量权，因此，法院对行政裁量行为给予的尊重越多，宽泛的裁量所 导致的武断也会越多，行政信息公开诉讼道路就变得越崎岖。 第二，司法机关慑于行政权威。行政信息公开之所以面临着诉讼难局，从深 层面分析，不排除法院惧于行政权威而不敢轻易立案的可能。行政机关作为国家 权力的行使者，具有与生俱来的权势和威严。因此，当行政信息公开诉讼的被告 是重权在握的行政机关时，特别是在其面临败诉危险时，这些行政机关必定会利 用手中的权力通过各种渠道向法院施压，迫使法官就范，此时很多法院迫于行政 机关的权威，当然地选择了通过歪曲法律将此类案件消灭在立案阶段。例如北京 市民朱祥福诉镇政府公开拆迁安置信息案，海淀区人民法院竞引用条例第3 3 条第一款的规定“公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开 。【德】毛雷尔行政法学总论【m 】高家伟译法律出版社， 2 0 0 0 ， 1 2 4 黑龙江大学硕士学位论文 义务的，可以向上级行政机关、监察机关或政府信息公开主管部门举报 ，作出不 予受理的裁定。有点法律常识或者懂得逻辑的人就应当知道，结合该条的第二款 可知，举报、申请行政复议、提起诉讼是当事人可以自由选择的救济方式，并不 存在谁前置的问题，该法院以此理由作出如此裁判，明显有袒护行政机关之嫌。 第二章行政信息公开诉讼的域外经验 第二章行政信息公开诉讼的域外经验 第一节各国行政信息公开诉讼制度扫描 一、美国 美国关于行政信息公开诉讼的法律主要有三部，分别是1 9 6 6 年的情报自由 法，1 9 7 6 年的阳光下的联邦政府法及1 9 7 4 年的联邦隐私权法。其中情报 自由法第l 款第4 项( b ) 对初审管辖法院作出规定；第一款第6 项规定了穷尽行 政救济原则，当相对人请求对相关信息公开，而行政机关予以拒绝时，应当告知 其有向本机关首长请求行政救济的权利。请求人必须依照本法规定穷尽行政救济， 方可取得诉讼权。即“相对人对其所受的损害，在可能通过任何行政程序途径取 得救济以前，不能取得司法救济。但当行政机关未在法定期间内作出决定时， 视为请求人己穷尽行政救济，可立即起诉；关于原告资格，该法规定除联邦政府 和逃犯之外的任何人都可以依据任何理由，也可以没有任何理由地提出信息公开 申请。美国联邦最高法院的判例认定，某人比其他普通观众对信息具有更大的利 益并不能增加或者减少其获得该信息的权利。 与该权利紧密相连的是自己的请求 被行政机关拒绝后，任何人都可以提起诉讼，不受资格限制；关于证据规则方面， 规定要求行政机关公开行政信息的权利请求人，毋须说明要求的理由和目的，也 毋须证明其要求具有正当性，并且规