电大行政管理毕业论文《关于乡镇机构改革问题的思考》.doc

中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育行政管理专业毕业论文关于乡镇机构改革问题的思考姓名： 学校： 学号： 指导教师： 定稿日期： 摘要乡镇机构是我国最基层政权组织，在我国经济社会发展和国家政权建设中发挥着重要的作用。随着时代的发展，乡镇机构进行了多次的乡镇机构改革，但是陷入了“精简膨胀再精简再膨胀”的怪圈，乡镇政府职能越位、错位现象仍然相当严重。同时，在新的历史时期对乡镇机构改革又提出了新的要求和挑战。本文以宝丰县乡镇机构改革为案例，分析新时期乡镇机构改革存在的问题及原因，并以建立民主法治和公共服务型乡镇机构为目标，提出乡镇机构改革的对策，希冀能够为理论界提供一个更为真实的乡镇图景,能够有助于各决策层提高制定相关政策的针对性和有效性,能够对维护乡镇一线干部权益起到些许作用。 关键词：乡镇机构 改革 民主法治 公共服务型目 录一、乡镇机构改革基本情况分析1（一）乡镇机构改革的现实依据1（二） 乡镇机构改革目前现状2二、乡镇机构改革的对策4（一）正确设定机构改革目标4（二）科学界定乡镇机构职能4（三）综合考虑地方因素4（四）推进法治进程，完善约束机制5（五）探索人员分流途径5三、结论5参考文献6关于乡镇机构改革问题的思考乡镇机构是我国最基层政权组织，在我国经济社会发展和国家政权建设中发挥着重要的作用。随着时代的发展，乡镇机构进行了多次的乡镇机构改革，但是陷入了“精简膨胀再精简再膨胀”的怪圈，乡镇政府职能越位、错位现象仍然相当严重。新时期，中央提出了构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村、全面实现小康社会的战略目标，同时随着新型城乡关系的建立、国家农业税费体制改革的实施、农村综合改革试点的全面铺开以及受乡镇人员多元化等因素的影响，对乡镇机构改革又提出了新的要求和挑战。本文以宝丰县乡镇机构改革为案例，分析新时期乡镇机构改革存在的问题及原因。本文以建立民主法治和公共服务型乡镇机构为目标，提出乡镇机构改革的对策，希冀能够为理论界提供一个更为真实的乡镇图景,能够有助于各决策层提高制定相关政策的针对性和有效性,能够对维护乡镇一线干部权益起到些许作用。一、乡镇机构改革基本情况分析（一）乡镇机构改革的现实依据新的历史时期，随着中央社会主义和谐社会、全面建设小康社会等宏伟目标的提出，以及正在大力推进的社会主义新农村建设、农村综合改革的不断深入和各种客观形势的不断变化要求乡镇机构必须进行改革。.1.构建和谐社会的需要党的十八大提出构建社会主义和谐社会，全面建设小康社会的奋斗目标。当前，农村的经济社会发展较为滞后，农村的和谐社会建设的任务非常艰巨。农村税费改革以后，乡镇机构庞大、人浮于事、冗员过多，加之职能不明、职责不清等问题的存在，使乡镇成为人们关注的焦点。在这种情况下，如果乡镇不能在带领农民群众致富奔小康，促进本地经济社会发展，化解农村社会的各类矛盾问题，构建农村和谐社会等方面有所成效，乡镇机构存在的价值就会受到越来越多的人们的质疑，进而发展到广大农民群众对乡镇机构存在的必要性、合法性问题提出质疑。因此，必须通过乡镇机构改革有效解决群众面临的各种难题，化解群众遇到的各种矛盾，促进农村社会的和谐稳定，努力实现经济与社会的协调科学发展。2.建设社会主义新农村的需要“十一五”规划纲要提出，要“坚持统筹城乡经济社会发展的基本方略，在积极稳妥地推进城镇化的同时，按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步推进新农村建设”。乡镇机构，作为最基层行政机构，直接面对“三农”，是新农村建设的具体落实者。因此，一定要加快推进乡镇机构改革，转变乡镇政府职能，提高政府工作效率，为新农村建设提供体制和机制保证。3.适应后税费时代形势变化的需要取消农业税后，迎来了后税费时代，对乡镇机构提出了要求与挑战。农业税的取消将造成地方财政的缺口更大，从而更加依赖于上级财政的转移支付。但是，在现有的财政管理体制下，当上级政府财政出现困难时，层层截留现象时有发生，乡镇政府的日子就会更加难过。这就要求乡镇政府把有限的财力放到政府最该做的事情上。农业税时代，税收征收是乡镇的重要工作，占用大部分的精力，取消农业税后，乡镇机构的活力释放了出来，就应投入到其它人民群众更加需要的职能中去。4.新型城乡关系的迫切要求中共中央在“十一五”规划建议中提出了“工业反哺农业”和“城市支持农村”的基本方针，这标志着我国的城乡关系己经进入到一个崭新的阶段。同时伴随着我国农村城市化、商业化的进展，农村商品市场逐渐成熟，乡镇企业规模扩大，农村市场经济已成为国家市场经济体系的重要组成部分，进一步建设、管理和规范农村市场，促进国家城乡市场一体化是新时期乡镇政府新的任务。（二）乡镇机构改革目前现状1.案例分析通过分析河南省宝丰县乡镇机构改革状况，由个别上升为一般，探讨目前乡镇机构改革的存在的问题及其原因。（1）宝丰县基本情况宝丰县位于河南省中西部，隶属于平顶山市。东北距省会郑州市134公里，东南距所属平顶山市区30公里，距平顶山市新城区16公里，西南距内陆开放城市漯河市120公里，西南距历史文化名城南阳市143公里，西北距九朝古都洛阳市141公里。四周东南与平顶山市区交界，东及东北与郏县毗邻，西及西南与鲁山县相连，其中平顶山市石龙区在其间西北相隔，北及西北与汝州市接壤。焦（作）柳（州）、漯（河）宝（丰）铁路及金（坡）孟（楼）（原郑南西线）（S231）、时（屯）南（关）（原平临公路或洛界公路）（S241）、南（丰镇）石（龙区）线（S329）在县城交会，宁（南京）洛（阳）、郑（州）尧（山）高速公路在县境东南互交，锡（林浩特）海（安）线（G207）穿境而过，宝丰县是河南省中西部重要交通枢扭。全县辖8镇4乡1个办事处，320个行政村，总人口48万人。选择宝丰县作为新时期乡镇机构改革的案例，一是因为本作者一直在乡镇基层工作，对宝丰县乡镇情况比较了解；二是因为本县是市辖县，经济较发达，这就能为该县扶持、反哺农业创造较好的条件；三是因为在2005年乡镇机构改革中，在河南省157个县（市、区)中，宝丰县第一个完成了乡镇机构改革任务，且没有发生一起因改革而上访的事件，可以说本县的乡镇改革具有一定的成效，选择该县作为案例在一定范围内具有一定的代表性。（2）宝丰县乡镇机构改革状况宝丰县原有13个乡镇，1692名乡镇干部职工，按照省、市机构改革方案，需要撤并一个乡，分流人员601名，清退临时人员151人。改革的基本原则坚持乡镇党政机关与事业单位的改革统筹同步推进，主要原则有：（1）精简机构人员，简政放权，宏观调控，优化机构，灵活高效；合理划分事权，规范机构职能，理顺条块关系，克服多头管理；（3）明确各类机构性质和职能，划清行政机构、事业机构界线，规范各类机构名称；（4）加强乡镇机构编制和行政管理的制度化、规范化和法制化建设，逐步做到依法管理乡镇机构编制事宜。合并乡镇机构，明确乡镇职能宝丰县按照全县各乡镇人口、财政收入比例及辖区面积三项指标计算乡镇总指数，合并乡镇机构，减少机构数量，将原来的13个乡镇，撤乡合并成12个乡镇，明确乡镇职能。规定乡镇党委、人大和政府分别按中国共产党章程、中华人民共和国宪法和中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定履行各项职能。规定主要职能是：落实国家政策，发展乡村经济和社会事业，加强社会管理，提供公共服务，维护社会稳定。 改革乡镇事业机构，规范派驻乡镇机构从农业和农村社会服务化体系入手，按照公益性和经营性职能，尽量做到综合设置，不搞上下对口，乡镇所属事业单位不再承担行政管理职能，确定事业单位的法人地位，使其在组织形式、人员、经费上与乡镇党委、政府分开，依法独立运作。对分流任务较重的三个乡镇，结合该县“三城联创”的实际，成立二级市政环卫公司，把3个乡镇的206名分流人员吸收进去，开展有偿服务，既从根本上解决了分流人员问题，又解决了城镇背街小巷的脏、乱、差问题。创新各种渠道，合理分流人员出台优惠政策，让分流人员没有后顾之忧。对符合提前退休政策规定的人员，县财政筹资将其提前退休而产生的工资差额予以弥补；对离法定退休年龄5年以内的人员，县财政筹资为其一次性补建养老保险个人账户；对既是乡镇干部又是“村官”的双重身份人员，适合回村任职的优先给予安排；对于创办经济实体人员，两年内发放2万元无息贷款，免除一切行政办证费用，三年内全额、五年内减半返还地方税收留成；对于符合特困条件人员，县、乡财政筹资为其补办终身大病统筹。竞争上岗，公平录用为使真正有能力的人走上领导岗位，宝丰县在人员分流中按照公开、公正、公平、透明的原则，推行公开竞争上岗和双向选择机制。某镇在人员竞争上岗中，除对竞争人员在年龄、学历、工龄、身体等条件作出规定外，确定报名不分正职、副职，录取人数与所设职位相等，得分第一者为正职、其余为副职，通过竞争13名同志走上中层领导岗位。在中层竞岗结束后，其他同志按照行政事业分开的原则，报名竞争工作岗位。各部门的负责人可以按照确定的编制选择工作人员，工作人员也可以根据自身能力选择自己的工作岗位，力争做到人尽其才，才尽其用。2.乡镇机构改革存在的问题及原因历次乡镇机构除暂时性得取得了部分方面的成果外,建设小政府大服务的服务型政府,实现精简、效能、统一的行政运行体制的目标远未实现。(1)“条块”问题仍然存在乡镇机构改革后，仍存在“条块”问题。宝丰县的机构改革，比较重视领导职位的内置机构设置的改变，但是在实际运行过程中，乡镇机构“条块设置”没有得到根本改革。在乡镇机构改革时，上级政府部门没有同步实施，县直有关职能部门在乡镇都设有分支机构，一般10多个。这些单位工作在乡镇，为当地的经济和社会安定服务，但乡镇对他们的工作不能过问，对人员无权管理使乡镇难以综合协调工作。可以说县乡两级政府同时在一个行政区域范围内行使国家机构职能，而乡镇政府是市政府的下级，乡镇这级政府就变得更加弱小了，这不仅削弱乡镇政府的各项功能，还降低了乡镇政府社会调控和公共服务能力。（2）党政关系有待进一步理顺根据党章、宪法和组织法的规定，乡镇党委、政府、人大的职能都有明确的规定。乡镇人大代表乡镇一级组织的最高权力机关，领导乡镇人大是乡镇一级组织的最高权力机关,负责制定本区域大政方针,领导和管理本区域政治、经济、文化的建设工作以及重要干部的任免权等。乡镇党委行使本区域的政治领导、组织领导和思想领导,研究决定本区域经济和社会发展中的重大问题,向人大推荐重要干部的任免等。乡镇人民政府执行乡镇人大的决议,并定期向其汇报工作,乡镇长由乡镇人大选举或罢免并受其监督。目前，从实际工作中看，宝丰县各乡镇党委书记兼人大主任，实际上这是“强书记、弱乡镇长”的干部配置模式，这一模式下的乡镇权力结构中，党的权力占据支配地位，党委书记就是乡镇中的“一把手”，出现乡党委包揽一切，以党代政的情况比较严重。由于党政不分，以至于职权不明，责任不清这样必然造成乡镇领导班子不团结，从而影响乡镇工作的顺利开展。（3）乡镇机构设置仍不尽合理改革后乡镇机构设置是几个综合性办公室和服务中心(站、所),是按照科层制的原则设置的,整个乡镇机构是一个科层制组织体系。实践中,乡镇工作人员必须经常深入农村，直接面对具体的农民开展工作,决定了乡镇必须淡化行政体系内的严谨守制作风和指令服从的方式,保持较高的亲民性，换句话说,乡镇治理必须建立在国家认同和农村社会认同基础之上。事实上,上世纪90年代由农民负担重引发的对乡镇的垢病,就是社会认同不足的表现，所以,只有得到农村的普遍认同,乡镇才能保持自身的存在和发展,才能实现国家对农村社会的良好治理，因此,当前这种完全依照科层制原则建立起来的乡镇机构,不能适应乡镇政权的运行方式。例如,各个综合性办公室的工作人员不可能像县级以上机关那样，工作日整天坐在办公室等农民群众上门办事,而只能是固定几天在办公室办公,其他时间就必须到所包村里了解情况、解决问题,否则那些“一票否决”的计划生育、安全生产、环境保护、社会稳定工作就没法防患于未然，而现在的这种办公方式又给农民到乡镇办事造成了诸多不便。（4）编制管理约束力有限，人员分流难度大成本高由于传统的编制管理刚性不强，而且缺乏法律保障，加之编制框架庞大，难以有效发挥编制管理的约束作用。具体表现在：其一，编制管理中下达的计划与实际需求不对称，许多乡镇尽管现有人员远远超过实际需要，但人员编制却未占满(即缺编)，以至于在精简人员编制中，出现编制减少而人员没有减少的怪现象；其二，乡镇没有权力按照编制配备人员，但因为拥有自己的财政，可以为自行招聘的临时工作人员解决工资，所以为了工作需要或照顾种种关系聘用了大量编外临时工作人员；其三，在机构改革中，乡镇通过离岗休息、“改非”方式，把在职人员从编制统计上减下来，实际上财政供养人数并没有减少，这种编制管理存在的问题，导致乡镇机构改革后出现下一轮的人员膨胀。人员分流是历次改革过程中，难度重大的问题。一是乡镇机构是政权组织的末梢，人流渠道有限；二是人员分流成本高。除辞退外，所有的分流政策前提都是保留工资待遇、发放一定比例的补助或给予一次性补偿，增加财政支出费用；三是违反现行法律。乡镇机构改革往往是在短时间内限时完成，人员的飞流有阶段性目标，因此操作过程中，按年龄划线，强制退养，有违反法律之嫌；四是大多数人宁愿留在原单位（或合并后的新单位）也不愿意被分流出去，很难进行思想工作的开展。二、乡镇机构改革的对策我国乡镇机构改革，首先要有一个正确的改革目标，包括乡镇职能、规模、编制的确定及人员分流途径，最重要的是整体推进行政体制改革，巩固和发展当前改革的成效。（一）正确设定机构改革目标任何一项改革都有一定的目标取向，它关系到改革全局，直接决定改革方案的设计和改革举措的选择。确定乡镇机构改革的因素主要有两个：一是改革所处的社会背景和社会经济的发展趋势；二是改革要解决的具体的问题。反观我国的三次乡镇机构改革，都是在基层矛盾处于激化状态时为解决特定问题而进行的,奔问题而去,目标过于单一,结果是治标不治本,改了后又改回来。新的时期，应根据当前的社会背景和形势，制定合理科学的改革目标，当前农村综合改革也把乡镇机构作为的重要内容，说明乡镇机构改革成效既关系到农村社会的稳定和长远发展，也关系到社会主义新农村建设能否有效推进以及构建社会主义和谐社会目标能否实现。（二）科学界定乡镇机构职能乡镇政府作为我国基层政府，与广大农村和农民联系最为密切，乡镇职能定位要适应新时期农村经济社会管理的要求。乡镇机构职能转变，就是要乡镇政府建立适应农村市场经济和社会发展要求的乡镇政府职能体系，提供更多的公共产品。乡镇机构作为直接面临市场及经济活动的基层政府部门，因而乡镇机构就必须保障经济活动有一个健康稳定的环境，从而促进农村的经济发展，促进城市化的进程。（三）综合考虑地方因素从宝丰县乡镇机构改革看，宝丰县撤乡合并后，面积过大这是毋庸置疑的，撤乡的某个村到镇政府驻地40多公里,农民骑摩托车到镇上也得l个多小时,那些没有现代交通工具的人得奔波一天，这无疑给群众带来了诸多不便，但考虑到该乡的经济不发达现状，乡镇规模扩大仍是当前的主流趋势。宝丰县的这次撤乡合并，对于帮扶处在偏僻山区的乡有很大的益处:一是经济欠发达乡镇能够调动的资源有限,较大的乡镇规模可以聚集足够的资源以满足农民群众最基本的公共产品需求，二是交通通讯条件发生重要变化，尽管各地的经济发展水平不同,但现代化的交通通讯工作已经基本装备到了乡镇一级,其行政管理水平和管理效能已经大幅度提高。当然,乡镇规模的扩大给群众办事带来不便,这就需要充分发挥农村干部的作用,尽量为群众提供方便。（四）推进法治进程，完善约束机制1.依法确定乡镇行政组织作为乡镇的上级政府应加紧地方行政组织法的制定，使行政机构的设置做到有法可依。所谓行政组织法是关于行政机关的性质、任务、组成、任期、人员编制、管理体制、工作制度、设置原则和程序以及法律责任等法律规范的总称。通过行政组织法的制定，使乡镇政府机构的设立、变更、撤销有了明确的法律依据。同时地方行政组织法还可以把政府机构改革的成果以法律的形式固定下来，以有效地防止机构的重新膨胀。2.依法确定乡镇编制实现行政编制法定化，就是使乡镇政府内部机构的设置、工作人员的定额及结构比例都奠定在法律的基础之上，改变过去一直存在着的管理层次过多、机构重叠、人员增长失控的现象。依法定编具体的要求是必须进行专门立法或修改现行地方组织法，根据今后应承担的职能及其履行职能的能力，尤其是财力进行科学论证，对乡镇政府职能机构、人员编制做出明确规定，重点是对机构的规格、数量、人员实行定编定员。（五）探索人员分流途径乡镇机构直接面对农村,人员分流的渠道相对狭窄,根据各个地方的经验,主要有以下几种途径：第一,鼓励分流人员自主创业,并在贷款、税费等方面给予优惠；第二,根据分流人员的年龄、业绩等确定合理的补偿额度,为分流人员发放一定数额的补偿金；第三,鼓励年青干部进修和参加学历培训,培训期间保留待遇,等进修学历成功后根据岗位空缺情况尽快安排工作；第四,为分流人员成立农村专业合作组织提供条件,鼓励他们带领群众致富；第五,健全农村社会保障制度,消除分流人员的后顾之忧，尽快建立覆盖农村的社会保障体系,并与城镇职工养老保险等制度相衔接,确保分流人员有基本的生活保障；第六,大力推进农村社区化建设,安排分流人员到农村社区任职,发挥他们熟悉农村工作，善于同农民打交道的特长,积极地为农民服务。同时