（宪法学与行政法学专业论文）论行政规划的行政控制机制.pdf

中文摘要 中文摘要 行政规划是一种新型的行政行为模式。随着行政职能的扩大与服务型政府的 建立，行政规划逐渐成为新的重要课题。行政规划涉及公民生活的方方面面，影 响着社会的发展走向。但是，由于我国对行政规划，特别是行政规划行政控制机 制研究的缺位，导致法律难以控制行政规划权的运作。行政规划的困境正是我国 政府社会管理和公共服务的能力滞后、行政主体自身控制能力滞后造成的。因此， 本文在界定行政规划的内涵和性质、行政控制机制的内涵等基本理论的基础上， 分析行政规划的形成背景，探讨了行政规划行政控制机制的必要性和可能性。同 时，本文还考察和借鉴域外的行政规划行政控制机制的经验，针对我国行政规划 行政控制机制的现状和存在的问题，从行政规划权内部分离、行政规划的程序、 行政规划的责任以及行政规划的内部纠错等方面，努力去探索完善行政规划行政 控制机制的可能路径。 关键词：行政规划；行政控制；裁量权 黑龙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ea d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n gi san e wt y p eo fa d m i n i s t r a t i v ea c t i o np a t t e r n s w i t h t h ee x p a n s i o no fa d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o n sa n dt h ee s t a b l i s h m e n to fs e r v i c e - o r i e n t e d g o v e r n m e n t ，t h ea d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n gg r a d u a l l yb e c o m e san e wi m p o r t a n tt h e m e a d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n gi n v o l v e sa l la s p e c t so fc i v i cl i f e ，a f f e c t i n gs o c i a ld e v e l o p m e n t t r e n d h o w e v e r , d u et ot h ea b s e n c eo fs t u d y i n go u ra d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n g ，e s p e c i a l l y t h ea d m i n i s t r a t i v ec o n t r o lm e c h a n i s m ，t h el a wi sd i f f i c u l tt oc o n t r o lt h eo p e r a t i o no ft h e r i g h to ft h ep l a n n i n g t h ep l i g h to ft h ea d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n gr e s u l t sf r o mo u r g o v e r n m e n t ss o c i a lm a n a g e m e n t ，t h ep u b l i cs e r v i c e sc a p a c i t ya n dt h eg o v e m m e n t s o w na b i l i t yt oc o n t r o lh i m s e l fl a gf a rb e h i n d ，t h e r e f o r e ，t h i sa r t i c l ed e f i n i n gt h e m e a n i n ga n dn a t u r eo fa d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n ga n dt h em e a n i n go fa d m i n i s t r a t i v e c o n t r o lm e c h a n i s m s ，t h e n ，a n a l y s i st h eb a c k g r o u n do fa d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n g ，t h e n , e x p l o r e st h en e e da n dp o s s i b i l i t i e so ft h em e c h a n i s mo fa d m i n i s t r a t i v e c o n t r o lo f a d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n g a tt h es a m et i m e ，t h i sa r t i c l ea l s o l e a r n sf r o mo u t s i d e e x p e r i e n c e ，t h ep l a n n i n go fa d m i n i s t r a t i v ec o n t r o lm e c h a n i s m si nc h i n a ss t a t u sa n d p r o b l e m s ，f r o mi n t e m a ls e p a r a t i o n o fp o w e r , a d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n gp r o c e d u r e s ， a d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t yf o rp l a n n i n ga n dt h ei n t e m a le r r o rc o r r e c t i o na n ds oo n ， s t r i v et oe x p l o r et h ep o s s i b l ep a t ho fi m p r o v i n ga d m i n i s t r a t i v ec o n t r o lm e c h a n i s m s o f a d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n g k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n g ；a d m i n i s t r a t i v ec o n t r o l ；d i s c r e t i o n 1 i 独创性声明 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨蕉、江太堂或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料。 学位论文作者签名： 茁印 签字日期： 印jo 年j 月厂日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解墨蕴婆太堂有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权墨蕉江太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本学位论文。 学位论文作者签名：蓖咬御 导师签名：学位论文作者签名： c 侈峻删f 导师签名： 签字日期： 弘f c 7 年6 月f 日 签字日期： 叫驴年 乡月厂日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 绪论 绪论 一、研究的目的和意义 中国实行依法治国3 0 年以来，取得了举世瞩目的成就。在现代法治国家，给 付行政使行政规划成为行政活动的重要手段。由于我国受计划经济失败的影响， 以“计划异化”现象来否定行政规划在社会中的重要作用。客观地说，行政规划 本身并没有错，计划经济的失败是因为计划与市场的关系处理不得当造成的。相 反，行政规划可以弥补市场自由分散的弊端。 由于行政规划是以裁量权为核心要素的行政行为，在现实生活中，行政规划 被滥用的现象普遍存在。过去，以立法控制为中心的事前控制和以司法审查为出 口的监督控制，使行政权仅具有“传送带”的角色。如果仅仅依靠立法权力和司 法权力来控制行政权力，就会使行政权能发挥不出来，导致行政权力边缘化、虚 置化。因此，在行政机关内部建立一整套的行政控制机制具有重要的意义。我国 虽然已经逐步制定了规制行政规划行为的法律法规，对我国行政规划权的运行起 到了很好的规范作用。但是，法律具有天然的滞后性，运用法律法规控制行政规 划的效果有限。理论界较多地关注于行政规划外部控制的构建，对行政规划行政 控制机制的关注相对较少。 本文的研究目的在于，通过借鉴国外行政规划领域行政控制机制的经验，在 我国行政规划领域建构起完善的行政控制机制。从而打破将行政规划视为其他各 种行政行为集合体的边缘化行为，进而淡化行政规划行政控制机制的传统，调和 行政规划法治化的刚性与行政规划本身的弹性之间的冲突。通过对行政规划权的 剖析，找出现行行政规划制定、实施中存在的问题，提出加强行政规划行政控制 机制的措施。达到依法规划、依法行政的目的，推进依法治国。 本文的理论意义在于：第一，通过研究域外行政规划的行政控制机制经验， 分析行政规划行政控制机制的预先控制经验、过程控制经验、结果控制经验的合 理之处。从而，填补我国行政规划行政控制机制的理论空白；第二，研究行政规 黑龙江大学硕士学位论文 划的行政控制机制可以提高行政规划的管理效能，使行政规划符合现代行政的新 内涵；第三，行政规划的行政控制机制的构建，可以为深入研究行政规划奠定基 础；第四，行政规划行政控制机制依靠行政机构内部分权、行政问责、公众参与、 行政公开、补救机制等制度的支撑，因此，研究行政规划行政控制机制，可以为 相关制度的研究发展奠定基础。 本文的实践意义在于：第一，目前，行政规划被广泛适用，实践中大量的行 政规划行为游离于法律之外，研究行政规划的行政控制机制，可以控制行政规划 权滥用。通过量化行政规划裁量权，限制行政规划机关行使权力，减少行政主体 在规划中出现行政违法、行政不合理的现象；第二，研究行政规划的行政控制机 制，为审查行政规划的合法性提供了依据和标准，可以说，对于行政规划侵权能 否进行有效的救济，很大程度上取决于行政规划行政控制机制的完善程度；第三， 研究行政规划的行政控制机制在维护相对人合法权益、实现多元利益总体平衡方 面具有重要意义。行政规划行为在自由裁量权的掩护下，成为行政主体谋求政府 利益的便利手段。如果出现这种异化现象，政府行为不但不符合公共利益，甚至 与之相悖，会使公民的利益受到侵害，成为国家公共利益发展的绊脚石；第四， 行政效率是行政的生命，然而，频繁发生的行政规划纠纷，使行政主体的行政效 能不断降低。研究行政规划行政控制机制可以减少行政纠纷，提高行政效率；第 五，行政规划行政控制机制有利于明确行政责任，向责任政府、法治政府迈进。 从而，增强公民对行政主体的信赖，建设和谐民主的社会。 二、国内外研究现状 我国行政法学界对行政规划的研究与我国经济体制的发展紧密相关。随着我 国市场经济体制的完善，既需要行政机关进行行政规划，在宏观上调整社会资源 的分配，又需要通过法律来控制行政机关的行政规划权。1 9 8 9 年城市规划法 颁布之前，我国法学界对行政规划的研究成果较少。研究的内容要么是以界定行 政规划的概念、性质为主，要么是介绍德国或者日本的法律对行政规划的规定。城 市规划法的颁布，引起了学界的广泛关注。行政规划成为行政法学界的一个新 绪论 兴课题。目前，行政法学界对行政规划的研究现状，主要体现在以下几个方面： 第一，从行政规划的性质角度进行研究。例如，王青斌在论行政规划的法 律性质一文中认为，“规划确定裁决的性质决定了行政规划的性质。一般情况下， 确定规划裁决具有集中事权的法律效果，这就决定了行政规划行为具有具体行政 行为的属性。但是，他认为我国尚不能将行政规划划入具体行政行为的范围内。 第二，从行政规划的程序控制角度进行研究。例如，王青斌在论行政规划 的程序控制一文中强调，“对行政规划进行程序控制，就要在行政规划程序中吸 收行政公开、公众参与制度，建立确定规划裁决制度。同时，我国行政规划的程 序控制还要注重控制行政规划的变更与废止等程序。”林鸿潮在行政规划中的公 众参与程序：理想与误区一文中指出，“虽然行政规划的公众参与具有重要意义， 但是，倘若公众参与的界限扩张，就会导致行政效率低下。也就是说，行政规划 中缺少公众参与会使社会公益受损，公众参与无限扩展会使行政规划偏离法律的 目标。因此，应当建立适度的行政规划公众参与程序。”杨亲辉在论行政规划的 程序控制一文中认为，“要使行政规划走上法治化的道路，就必须对行政规划进 行法律控制，在行政规划的法律控制中，程序控制是最为重要的。” 第三，从公民财产权角度进行研究。例如，郭倩在论行政规划中公民财产 权的保障一文中认为，“我国的行政规划缺少保障公民财产权的机制。英国的c i l 制度设立了开发建设基金，解决了行政规划机关与被拆迁人之间发生的争议。该 制度对保护公民财产权益具有现实的借鉴意义。 王青斌在论行政规划中的私益 保护一文中强调，“公益与私益冲突，二者的力量相差悬殊，因此，必须加强对 公民私人利益的保护。确立行政规划的损害补偿制度并且完善行政规划救济制度， 是保护公民合法权益的直接手段。 同时，他在论行政规划中的损失补偿制度 一文中认为，“应当扩大行政规划损失补偿的范围，损失补偿应当包括规划确定裁 决中的损失补偿、行政规划变更、废止的损失补偿。” 第四，从行政规划的法治化角度进行研究。例如，郭庆珠在论行政规划变 更的正当性及其法律规制一文中认为，“行政信赖保护原则应成为行政规划的基 本原则，特别是在行政规划的变更、废止时，更应注重用该原则来保护行政相对 3 黑龙江大学硕士学位论文 人的合法权益。” 第五，从行政规划的可诉性角度进行研究。例如，张璐在论行政规划变更 的司法审查强度一文中认为，“应当依照行政规划行为的违法程度来研究行政规 划变更的司法审查强度，因此，应当分别从裁量瑕疵、明显违法等不同程度来探 究行政规划的司法审查强度问题。”胡耘通在行政规划之可诉性探究一文中认 为，“从社会主义法治理念出发，考虑到行政规划具有裁量的特征，为了保护相对 人合法权益，就应当将行政规划纳入行政诉讼受案范围中。 另外，关于行政规划的著作主要有：李煜兴的区域行政规划研究、宋雅芳 的行政规划的法治化以及郭庆珠的行政规划及其法律控制研究。李煜兴认 为，“区域经济一体化促使新的规划形式出现，打破了传统的行政区划界限。区域 行政规划出现的原因是区域经济一体化，然而，经济一体化和行政区划之间存在 矛盾。他在本书中明确了区域行政规划的制定主体以及区域行政规划的适用范 围，划清了区域行政规划的制定权限等等基本理论问题。他认为，“区域行政规划 的完善需要政府间的合作，需要社会公众的参与机制等程序机制。一项合理的区 域行政规划是各方利益得到合理分配和合理补偿的行政规划。宋雅芳认为，“行 政规划为行政机关的行政活动提供了必要的弹性空间，但是，行政规划权又成为 政府滥用权力的工具，违背了依法治国的目标。行政规划对行政法治提出了新的 挑战。 她在借鉴国外行政规划法治化经验的基础上，结合行政法的基本理论与实 际，提出如何使我国的行政规划在法治的环境下发挥作用。郭庆珠剖析并比较了 行政规划的概念，肯定了行政规划本身具有的优势以及市场与行政规划相得益彰、 相互促进的关系。该书还探讨了在行政规划中如何处理效率与公平、权力与权利 的关系，这些研究成果均为构建理性的行政规划提供理论支持和现实指导。 目前，学界对行政控制机制的研究成果较少，而且对行政控制机制的研究主 要是从2 0 0 8 年开始的。 第一，王立峰行政自制理论视阈下的“行政三分制”一文的主要观点是， “行政自制理论是支撑行政三分制改革的理论，行政自制理论要求行政主体自身 的决策权、执行权、监督权由不同的行政部门行使，形成三种权力的合理分配。” 4 绪论 i i i 第二，崔卓兰和卢护锋针对行政自制的生成动因以及行政自制的完善途径等 理论问题，对行政自制展开研究。他们的主要观点为：“任何权力都具有扩张和滥 用的可能，行政权也毫无例外。但是，不能只看到行政权的缺陷，行政权具有自 制和向善的可能。为了发挥行政权的优势，就应当对行政权的内部结构进行改革， 从改善行政决策、执行和监督三权的关系入手来探讨其约束问题。完全依靠外部 制约来控制行政权的治理模式存在诸多缺陷，行政自制可以完善行政权的控制机 制。” 第三，崔卓兰和刘福元认为，“现代政府惠民理念的兴起、服务理念的加深， 使行政权的行使规范化，行政行为方式向柔性转变，行政自制应运而生。行政自 制对建立社会主义法治国家具有重要意义，同时，多元化的行政主体和行为方式 为行政自制提供了充分的支持。 第四，张闯和刘福元在行政自制的三层结构和谐社会的行政之维一 文中认为，“构建社会主义和谐社会要解决的核心问题之一是如何制约行政权，行 政自制是行政主体的内部制约，是行政权的自我约束。行政自制对制约行政权的 作用重大。 国外对行政规划行政控制机制的研究较为深入，行政控制的经验丰富，并在 行政程序法中就行政规划应遵守的程序作了详细地规定。在行政规划的性质 认定上，德国学者平特纳在德国普通行政法一书中认为，“行政规划在性质的 认定上属于行政立法行为。 德国学者毛雷尔在行政法学总论一书中指出，“行 政规划的法律性质只能根据单个的行政规划进行审查。 日本的南博方教授主张， “行政规划更类似于具体行政行为。”在行政规划的范围认定上，德国学者毛雷尔 在行政法学总论一书中认为，“行政规划的范围和强度取决于国家活动的范围 和强度。范围设定的必要性在于国家活动范围的扩张、可供使用的资源和资金短 缺以及多元社会中的不同利益。 在行政规划的救济上，德国学者汉斯j 沃尔 夫认为，“关系人对行政规划可以行使防御请求权，补充规划请求权，可以提起撤 。【德】哈特穆特毛雷尔行政法学总论 m i 高家伟，译法律出版社，2 0 0 0 年第4 1 0 页 黑龙江大学硕士学位论文 销之诉等等。 在行政规划的内部控制上，日本学者盐野宏在行政法一书中指 出，“行政规划的拟定程序是行政规划申请人的内部运作过程，因此，拟定程序是 行政组织法以及行政机关的内部规则的调整对象。 在行政规划确定裁决的法律效 果上，德国学者汉斯j 沃尔夫认为，“通过行政规划确定裁决，规划涉及的利益 关系被该确定裁决固定下来，因此，不再需要其他机关的许可程序。 目前，我国的大多数学者积极研究将行政规划行为纳入行政诉讼的可行性。 笔者认为，在行政规划的行为内涵、性质以及其他有关规划的理论尚未制度化之 前，试图将行政规划纳入行政诉讼范畴，更不利于行政规划控制机制的完善。因 此，研究行政规划的行政控制机制更具有现实意义。我国学者对行政规划的行政 控制机制的研究涉猎较少，张忻、耿继原从行政管理学的角度出发，认为行政规 划的制定和实施亟待完善。生青杰提出通过设立独立的行政规划复议委员会，来 强化对行政规划制定过程的监督。但是，这些观点只是在其文章中的只言片语， 并没有形成系统的理论。因此，本文具有一定的突破性和创新性。 三、写作思路和研究方法 本文从行政规划的理论建构和行政规划行政控制机制的设计两方面进行研 究。行政规划行政控制机制的建构必然包含解释性方法和规范性方法，对行政规 划行政控制命题的原因和应当如何对行政规划进行行政控制进行分析。本文注重 考察行政规划行政控制机制的历史，分析其现状。研究行政规划行政控制机制的 必要性和可能性，并对我国行政规划行政控制机制的建立进行设计。行政自制的 相关理论是本文的指导理论，也是本文的理论基础和基本养料。行政规划行政控 制机制实际上是政府内部管理的问题，行政规划是一个新的重要课题。本文侧重 从一个新的视角行政规划行政控制进行研究，提出如何从行政自制的角度控 制行政规划权的构想，以期完善行政规划制度。 本文所运用的研究方法，具体而言包括： 1 、文献分析法：本文注重对文献资料进行比较分析，总结出文献资料中与行 政规划行政控制机制相关的观点和理论，通过分析形成行政规划行政控制的理论 绪论 架构。再利用演绎归纳逻辑法，设计出理想的行政规划行政控制机制。 2 、比较分析法：本文注重行政法学界对行政规划的概念比较，注重分析英国、 美国、德国、日本的行政规划行政控制机制，从而找出其行政规划行政控制机制 的成熟经验，为我国行政规划行政控制机制的建立提供帮助。 3 、实证分析法：对所研究的行政规划行政控制机制的个案进行概括总结。为 了确实将行政规划的理论及理想型的行政规划行政控制机制落实到现实社会中， 结合我国的现实国情，分析影响我国行政规划行政控制机制建立的制度环境，并 进一步以理论为基础，构建符合我国实际状况的行政规划行政控制机制。 黑龙江大学硕士学位论文 i i i 第一章行政规划行政控制机制的基本理论 行政规划在我们的生活中以多种多样的形式存在，并已成为国家治理社会不 可或缺的手段。从目前的法律规定看，它通常表现为经济发展规划、产业规划、 土地利用规划、资源分配规划、城市建设规划、教育发展规划、环境保护规划等 等。随着法治社会的发展，人们开始关注如何有效地控制行政规划，使其符合法 治化的要求。毋庸置疑，探讨清楚行政规划与行政控制机制的基本内涵是我们要 首先解决的问题。 第一节行政规划与行政控制机制的内涵 一、行政规划的内涵 ( 一) 行政规划的概念界定 由于我国受计划经济的影响，学者们对行政规划的研究无形中存在着排斥情 感，加之我国对行政规划的研究起步较晚，因此，行政规划的概念尚未达成统一。 目前国内外行政法学界对行政规划概念的界定主要有： 日本学者集中强调行政规划实现预期目的的作用。例如，室井力认为，“行政 计划是指为谋求行政计划化，规定应达到的目标及其实现的顺序以及为实现该目 标所必须的手段的行政方针行为的总称。”南博方认为，“行政规划是指为处理行 政事务、实施行政事业或制定行政政策，由行政机关确定的行政指导目标。 盐 野宏认为，“行政规划是为了一定公共目的而设定目标，综合地提出实现该目标的 手段的活动。 德国学者较多注重行政规划的过程性。“计划行为是指为了以最好的方式实现 根据现有条件确定的目标而进行系统准备和理性设计的过程，是为了实现特定的 【日】室井力日本现代行政法【m 】吴微，译中国政法大学出版社，1 9 9 5 年第5 3 页 国【日l 南博方日本行政法【m 1 杨建顺，周作彩，译中国人民大学出版，i 9 8 8 年第6 0 页 国【日1 盐野宏行政法【m 】杨建顺，译法律出版社，1 9 9 9 年，第1 5 2 - 1 5 3 页 第一章行政规划行政控制机制的基本理论 制度设计而协调各种不同的，甚至相互冲突的利益的过程。 我国台湾地区对行政规划概念的界定可以说是日本和德国的集合。“行政程序 法”第1 6 3 条规定，“本法所指称行政计划指行政机关为将来一定期限内达成特定 之目的或实现一定之构想，事前就达成该目的或实现该构想有关之方法、步骤或 措施等所为之设计与规划。”圆 我国大陆部分学者认为，行政规划是种政策性大纲活动。例如，姜明安教 授认为，“行政规划是行政主体在实施公共事业及其他活动之前，首先综合地提出 有关行政目标，制定出规划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定为实现 该综合性目标所必需的各项政策性大纲的活动。 此外，我国学界还存在着行政 计划与行政规划是否等同的辩争，主流观点认为，行政计划与行政规划只是两种 表述上的差别，学者使用行政规划这一表述的目的在于说明行政计划并非计划经 济下的政府行为。 笔者认为，行政规划是指行政主体依照法律规定，在其职权范围内为将来一 定时期实现特定的行政目标，对社会资源进行合理分配以及确定为实现该目标所 必需的程序和措施等，进行的综合部署与具体安排而实施的一种行政行为。这一 概念主要由四个要素组成：第一，其行为主体必须是具有行政规划权的行政机关， 没有行政主体参与制定的规划，就不属于行政法学范畴中的行政规划；第二，行 政主体在作出规划行为时必须遵守法的约束，一旦行政主体超越职权、滥用职权， 就要受到法律的监督和制裁；第三，行政主体在规划国家或某一地区的社会、经 济发展时，必须符合促进公共利益发展的目标，符合法律的精神；第四，行政规 划包括综合部署和有程序可循的具体措施两种行为。行政规划设计的程序和具体 措施，对行政主体、行政相对人具有约束力，它是行政主体主动地平衡社会利益 和有计划地干预相对人生活的行政活动。由于行政规划通常以法律法规、政策方 针、文件等形式出现，行政规划具有抽象行政行为的外表特征，它与行政处罚、 。【德】汉斯j - 沃尔夫，奥托巴霍尢罗尔夫施托贝尔行政法第二卷l m 】商务印书馆，2 0 0 2 年第1 7 9 - - 1 8 0 页 。应松年夕 国行政程序法汇编 m i 中国法制出版社，1 9 9 9 年第9 4 0 页 姜明安行政法与行政诉讼法l m 】法律出版社，2 0 0 3 年第1 1 4 页 黑龙江大学硕士学位论文 行政许可等具体行政行为的活动方式有着明显的差别。“但由于行政规划一般以具 体的行政目标为活动的指南，因此又不同于行政立法行为。 ( 二) 行政规划的性质 行政规划的性质一直是学者们争议的重心。2 0 世纪以来，概念法学在大陆法 系国家广泛流行。概念法学致力于行政行为的模式化，寻求某一类行政行为其行 政主体意思表示的构成要素和行政程序等要素中的共同典型特征、共同因素，并 且将具有相同特征的行政行为加以整合，形成各种不同模式化的行政行为。将行 政行为模式化的思维方式，深刻地影响着我国学界对行政行为理论的研究以及对 行政行为的控制机制的构建。因此，有学者认为，目前，学界对行政规划的研究， 其主要缺陷在于未对行政规划予以“模式化 ，这样既造成了行政规划概念上的混 乱和认识上的分歧，“又使某些本来属于同类型的研究，因为缺少共同话语环境而 不能有益地沟通交流，难以形成行政规划研究的合力。 有些行政主体为了规避 法律的约束，会寻求未被模式化的行为方式。同时，社会生活的发展以及人们的 需要不断转变，促使新型行政行为的萌生，行政规划便是典型代表。“因此以既存 的行政行为模式来分析行政规划，难以全面、客观、正确地把握行政规划的性质。 当然，更不能由于它尚未形成固定模式、没有相应的控制机制就使其游离于法律 之外。笔者认为，解决行政规划模式化的问题，关键在于如何界定行政规划的性 质。我们首先要明确行政规划究竟是具体行政行为还是抽象行政行为，抑或是行 政事实行为。 有些学者认为，行政规划属于行政立法行为。例如，德国学者平特纳认为，“计 划在行政活动中占有特殊地位，适宜把计划作为公共行政的一种特别活动形式予 以理解，而在性质的认定上认为计划属于立法行为。 有些学者则认为，行 政规划是具体行政行为。例如，日本的南博方教授主张，“行政规划产生的权利限 。罗豪才彳亍政法论丛第9 卷【m 】法律出版社，2 0 0 6 年第8 4 页 罗豪才行政法论丛第8 卷【碉法律出版社，2 0 0 6 年第2 2 4 页 西杨建顺日本行政法通论【m 1 中国法制出版社，1 9 9 8 年第5 6 3 页 【德】平特纳德国普通行政法【m 】朱林，译中国政法大学出版社，1 9 9 9 年第1 5 6 页 第一章行政规划行政控制机制的基本理论 制等效果不是抽象的，远比法令的效果具体而强烈，从这个意义上说，行政规划 更类似于具体行政行为。虽然行政规划具有政策性和专业技术性的特征，但是， 这不能成为否定行政规划具有具体行政行为性质的依据。还有学者依据行政规划 的表现形式来区别行政规划的性质。德国学者毛雷尔认为，“计划可以纳入各种传 统的法律形式之中：可能是法律，可能是内阁的决定、联邦总理或首相的施政纲 领，也可能是行政行为、行政规则、具体的行政指示或者事实行为。计划的法律 性质只能根据单个的计划来审查。大多数学者认为，行政规划因其法律效果不 同而具有不同的性质，他们认为，行政规划这种行政活动方式，其行为性质却是 多样的，应将行政主体选择的行为方式进行个案分析，将其解释为法规、规则、 内部行为或者具体行政行为。“依计划行政之性质，则有法律性质如预算案，有法 规命令性质如都市计划之整体，有行政处分性质如都市计划之具体变更等。也 就是说，行政规划的范畴内包括多种不同性质的行政规划行为，因此，它具有不 同的法律约束力。 上述学者的观点虽然对行政规划性质的认定有一定作用，但是，笔者认为， 在实践中依照这样的论证来分辨行政规划的性质，等同于纸上谈兵。一般来说， 具体行政行为有四个构成要件：行政权的存在、行政主体的意思表示、行政权的 实际运用、法律效果的存在。判断行政规划是否是具体行政行为，最具有说服力、 最为简单的方法就是证明行政规划行为包括上述四个要件。论证的关键在于行政 规划是否具有法律效果要件，而行为具有的法律效果，一般表现为行政行为对相 对人的利益产生影响。行政规划的形成效果是指行政规划一经确定，拟定规划的 机关与该规划涉及相对人之间的权利义务关系随之确定，“故确定计划之裁决为具 有形成效果之行政处分 。 行政规划的实质是对社会利益的协调和平衡，其目的 在于实现公共利益的整体进步。在实现公共利益的过程中，调和公共利益与公民 个人利益的二元利益格局时，往往会牺牲公民的个人私益。可以说，“凡是具有直 。f 德】哈特穆特毛雷尔行政法学总论f m 】高家伟，译法律出版社，2 0 0 0 年第4 1 0 页 国李震山行政法导论【m 】台湾三民书局，2 0 0 5 年第7 页 董保城行政计划【a 】翁岳生行政法( 下册) 【m 】中国法制出版社，2 0 0 2 年第8 1 1 页 黑龙江大学硕士学位论文 接限制国民权益效果之拘束性行政计划，应视为一种权力行政方式；凡是不直接 影响国民权益的非拘束性行政计划，则属于一种非权力行政方式 。 笔者认为，在实质上，一旦行政规划行为具有法律效果这一构成要件时，也 就是说当一个行政规划行为确实损害了相对人的利益时，就可以认为它属于具体 行政行为，从而保障相对人的权利；在形式上，行政规划一般要经过规划提案、 规划草拟、规划听证、上级机关审批以及公布五个阶段。只有经历了五个步骤的 行政规划，才可以说是具有合法性的行政行为。行政机关必须依照已经公布的行 政规划来实施后续行为。但是，我们不能将这五个环节中的任何一个部分认为是 具体行政行为。无论是确定规划目标还是拟定规划，均是规划的前行为，并未涉 及权利义务关系的设立、变更或消灭，均不构成对权利义务关系的最终处理。“因 而，确定规划目标和拟定规划的行为均属于阶段性行为，性质上属于行政事实行 为。”由此可见，按照行政过程说的理论，将行政规划视为前后承接的动态过程， 可以对行政规划的性质作出更为科学、更系统性的分析。在行政信息公开的民主 氛围下，上级机关审批通过了行政规划方案后，必须向社会公布。因此，笔者认 为，经过此阶段的行政规划可以认定具有具体行政行为的性质。 二、行政控制机制的内涵 控制是指有控制权的主体进行监督，保证其活动按计划进行并纠正活动中出 现的偏差的管理行为。控制的手段包括外部控制与内部控制。外部控制是指行为 主体系统外部的组织，进行监督的控制方式；内部控制是指行为主体系统内部的 自我协调、监督。哈佛大学法学院教授布鲁斯维曼将行政法分为外部行政法和 内部行政法，“内部行政法关涉官员的相互关系或者行政机关之间的关系”，它们 共同作用于行政权的运作之中，同时，他强调“外部行政法必须通过内部行政法 的各种方式和各个环节加以转化，才能实现预期目的。” 行政法学范畴中的行政 杨建顺日本行政法通论i m 】中国法制出版社，1 9 9 8 年第5 6 3 页 口王青斌论行政规划的法律性质【j 】行政法学研究，2 0 0 8 ，( 1 ) 圆1 t z h a kz a m i r a d m i n i s t r a t i v ec o n t r o lo f a d m i n i s t r a t i v ea c t i o n j c a l i f o r n i al a wr e v i e w , v o 1 5 7 ，n o 4 ( o c t ， 1 9 6 9 ) ，p p 8 6 6 - 9 0 5 第一章行政规划行政控制机制的基本理论 控制是行政系统的内部控制，它是指行政主体对行政过程中其自身的违法或不当 行政行为的自我控制。 “机制泛指一个工作系统的组织或部分直接相互作用的过程和方式。 可见， 控制机制是指组织内部为了有效地进行控制，而制定的一整套相互联系、相互制 约、相互监督的制度和措施的总称。c o s o 内部控制框架认为，“内部控制系统是由 控制环境、风险评估、内控活动、信息与沟通、监督五要素组成。圆行政控制机 制是行政主体通过调节控制环境，采用风险评估、行政信息公开、反馈监督等手 段，从而使各种行政法律关系得到合理调整，并在行政行为发生偏差的情况下， 通过内部的纠错机制排除障碍的控制形式。 行政控制机制包括行政机关设立标准、比较偏差、自我纠错等一系列系统的 内部控制方式。行政机关为某项行为制定活动标准，制定有利于公民维护权益和 公共利益的行为规则。在这些标准中，行政机关会明确某项行为的权力主体、权 力范围和责任等内容，其内部所有公务人员必须按照这些标准行使职权。一般情 况下，行政机关采用制定规章、内部规范、行政政策等规范性文件的形式，将这 些标准格式化。“行政规范调整了权力秩序，保证行政系统自身体制和机制的健康 发展。” 在行使行政权的过程中，行政机关严格遵守行政程序，通过预防和检查 机制，按照合法性和合理性的要求，将实际效果与标准进行比较。一旦出现错误， 主动纠正并及时采取补救措施，对相对人造成的损害予以补偿或赔偿，防止损失 扩大。 第二节行政规划行政控制机制的形成背景 综观各国行政规划的历史进程，它要么是为了促进公共利益的发展，要么是 为了缓解社会中出现的资源紧张状态，要么是为了推进法治、民主。行政规划形 成的最初原因是，给那些为了实现公共利益而对财产所有权进行限制的行政行为 国现代汉语词典【k j 中国社会科学院语言研究所词典编辑室，编商务印书馆，1 9 9 8 年第5 8 2 页 国h t t p ：b a i k e b a i d u c o m v i e w 1 2 5 4 8 4 4 h t m 最后访问时间2 0 1 0 - 0 4 - 0 7 崔卓兰，卢护锋行政自制之途径探寻i j 】吉林大学社会科学学报，2 0 0 8 ，( 1 ) 黑龙江大掌硕士学位论文 提供合理性。为了实现公共利益而对财产权的必要限制，实质上是财产权义务的 履行。“1 7 6 4 年世界上第一部有关行政规划的法律土地公法在普鲁士诞生，它 主要规定了土地使用原则和公共利益优先原则。这部法律明确规定，凡是影响 公共利益和广场形象的，不能得到更改使用和土地建设的行政许可。 1 9 世纪的自由法治国时期，行政机关坚持“管的最少的政府是最好的政府” 的观念，行政活动范围被限制在外交、国防、治安等最为基本的领域，对公民个 人和社会生活领域则实行自由放任的方式。因此，这一时期行政规划行为基本上 退出了历史舞台。由于消极行政方式具有潜在的弊端，到了2 0 世纪，自由放任的 方式难以应对社会上出现的问题，政府开始改变其“守夜人”角色。在2 0 世纪2 0 年代到3 0 年代，行政规划与政治处于分离状态，到6 0 年代，人们将行政规划视 为社会政治结构中的组成部分。虽然行政规划的历史久远，但是，早期人们只是 将行政规划看做是政府的内部决定。在传统的自由法治国时代，作为行政行为主 要方式的行政处分，逐渐丧失其绝对的核心地位。由此可见，“行政法的核心体系 已由干涉行政迈向引导行政、促进行政、计划行政。 现代意义的行政规划产生于2 0 世纪的社会法治国，英国的工业革命促使公民 向城市集中，经济开发虽然带来了巨大的物质利益，但同时也产生了环境问题， 此外，城市人口迅速增加，使原有的公共资源陷入供需困境。政府为了解决这种 困境，必须改善城市居住条件，扩建公共基础设施。英国政府首先在1 8 4 8 年制定 了公共卫生法，通过这一法律来控制城市中住宅卫生标准问题。直至1 9 0 9 年， 英国制定了专门以城市规划为内容的住房与城镇规划法。二战后，各国为了使 经济尽快恢复，使生活环境尽快改善，在行政管理各个领域展开行政规划。在现 代法治国，行政规划不仅被广泛运用于社会公共事务管理中，而且还被广泛运用 于经济、社会、文化、生活等各个领域，行政规划已经成为行政领域不可或缺的 行政手段。因此，可以说，现代社会已经进入了一个行政规划的时代。 市场经济在西方资本主义国家以及社会主义国家都得到了充分发展，政府为 。郑文武当代城市规划法制建设研究f m i 中山大学出版社，2 0 0 7 年第lo 页 。林腾鹞行政法总论【m 】三民书局，19 9 9 年第3 3 页 第一章行政规划行政控制机制的基本理论 了解决市场失灵、为了实现社会群体的均衡发展而进行宏观调控，政府合理分配 社会资源的有效手段便是行政规划。在资本主义国家，公民的私人财产是神圣不 可侵犯的，尽管公民拥有的财产所有权被认为具有社会性，承认国家有通过行政 规划对私人所有权进行限制的必要，但是，行政规划必须以政府法令和法规的方 式进行。公民个人对土地资源利用的非理性，导致资源利用的整体非理性。这种 非理性成为国家对土地实行社会化管理的内驱力。“个体的非理性与整个社会的理 性要求之间的冲突，决定了土地作为整个社会的财富必须社会化。为了防止政 府以公共利益为借口侵害公民的财产权，人们开始注重公平、公正和民主的问题， 通过行政机关内部的控制机制控制行政规划行为，追求行政规划实现真正的公民 参与。公众参与到行政规划制定的过程中，有效地监督了规划主体的权力运作， 促使行政主体充分考虑利益相关人的意见。1 9 6 8 年英国制定的城市规划法案 首开公民参与规划制定的先河。日本在1 9 0 0 年制定的城市规划法中，对行政 规划听证等问题进行了详尽地规定。总之，无论是1 8 世纪的警察国家、1 9 世纪的 自由法治国家，还是2 0 世纪的社会法治国家，行政规划都在法律的框架下发展着， 不得侵害公民的私有财产权，进行的限制也必须是必要且符合法律的要求。 第三节行政规划行政控制机制的必要与可能 任何权力脱离了外部和内部控制，就有被滥用的危险。行政权是人民委托给 政府行使的权力，行政主体作为人民的代理人，必须不断加强其自身的控制能力。 “宪政理论的核心旨在探究公共权力的合法性，它要求行政权的自觉控制。”随 着政府的职能定位向服务型政府转变，提高政府自身的运作能力，构建行政控制 机制就成为行政法治建设的重点。行政控制机制促进行政权运行的秩序化、效率 化和理性化，使中国现代行政法律制度日臻完善。 。刘俊中国土地法理论研究l m 】法律m 版社，2 0 0 6 年第1 4 8 页 。【美】戈登控制国家西方宪政的历史【m 】应奇，译江苏人民出版，2 0 0 1 年第5 页 1 5 - 黑龙江大学硕士学位论文 一、行政规划行政控制机制的必要性 行政规划行政控制机制的必要性主要体现在以下几个方面： 第一，行政规划行政控制机制是弥补行政规划裁量权的缺陷、防止滥用权力 的有效手段。所谓裁量权，是指行政主体在法律没有具体规定的情形下，根据具 体情况，在作为与不作为以及以何种方式作为之中行使的判断选择权。行政主体 往往通过行政规划来弥补法律滞后的缺陷。行政规划的对象是未来的事项，未来 事项的易变性是其天然属性，这决定了行政规划也要随之调整，在这个过程中， 行政主体需要运用裁量权来应对社会发展的变动性。因此，可以说行政规划权是 以行政裁量权为核心的权能。行政主体既是规划的制定者，又是规划的执行者， 从而留下了滥用裁量权的隐患。政府运用宏观调控手段调节市场经济的发展趋向， 通过市场机制进行行政规划的过程中，如果行政权偏离了公共利益的中心，违背 了为公民谋求福利的宗旨，缺乏对公众权利的保护，缺少对政府自由裁量权的制 约，那么，带来的危害是难以想象的。问题的关键在于，建立并完善行政规划行 政控制机制，从而有效地控制行政规划裁量权的滥用。如果缺少行政规划的行政 控制机制，将产生行政主体任意侵害公民权利的危机，将造成国家法治建设的危 机。 第二，行政规划行政控制机制，是保障相对人的个人权利、最大程度地实现 公共利益的必然选择。按照社会契约论的观念，集体接受公民个人的财富，并不 是剥夺其个人的财产，而只是为了保证他们对自己财产的合法享有，使享有变成 所有权。因此，国家的职能应当以保护公民权利为中心。在行政领域过分强调公 共利益，将会限制私益的范围。同时，我们也十分清楚，公共利益的涵义是模糊 的，究竟其利益的范畴有多大、受益的“大多数人 有哪些呢? 行政主体在其生 存的过程中，政府公务人员在执行公务的过程中，难免会掺杂个人的主观意向， 发生偏离公益目标的倾向。公民在表面上无法区分公共利益和政府私益，这就为 行政机关名义上是维护公共利益，实质上是谋求政府利益的行为留下了充足的活 动空间。行政规划行为在自由裁量权的掩护下，成为行政主体谋求政府利益的便 第一章行政规划行政控制机制的基本理论 利手段。如果出现这种异化现象，政府行为不但不符合公共利益，甚至与之相悖， 会使公民的利益受到侵害，成为国家公共利益发展的绊脚石。因而，建立和完善 行政规划行政控制机制，有利于防止行政规划偏离公益的目标，切实保护公民利 益、实现社会正义。 第三，行政规划行政控制机制可以减少纠纷，保证行政效率。行政效率是行 政的生命，然而，频繁发生的行政纠纷使行政主体的行政效能不断降低。为了防 止行政主体侵害相对人的合法权益，对行政权进行控制成为行政法的主要目的。 福利国家中政府有