（民商法学专业论文）土地征用与失地农民社会保障法律问题研究.pdf

摘要 曼曼曼! 曼曼曼皇! 曼曼! 曼曼曼舅曼曼曼i _ i 蔓曼曼曼! ! ! 曼璺曼蔓鼍曼曼曼曼! 曼曼曼皇兰曼曼曼皇! 曼曼曼! 鼍曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼舅曼皇曼皇量曼 士毒甚五 捅斐 改革开放以来，随着城市化和工业化的加速发展，大量的农村集体土地被征用，造 成了为数众多的农民失去了赖以生存的土地，从而引发了较为严重的失地农民社会保障 问题。本文正是以此为研究对象，并试图找出解决这一问题的法律对策。因为土地征用 中失地农民社会保障问题对于维护农民权益、保持社会稳定、实现城乡统筹发展以及全 面建设社会主义新农村等都具有非常重要的理论意义和实现意义。 全文分五个部分对我国目前失地农民的社会保障问题加以分析： 第一部分阐述由土地征用引发的社会保障问题。作为农民生产和生活最基本物质资 料的土地被征用后，引发了一系列相关社会问题即生活保障问题、养老问题、医疗保障 问题、就业难问题以及教育费用负担问题。 第二部分是对我国土地征用制度的法制架构和实际运行状况进行的分析。我国土地 征用过程中的征地标准的泛化、征地标准不合理、补偿不到位、不及时等问题严重侵害 农民的生存和发展利益 第三部分介绍了土地征用与失地农民社会保障之间的内在联系。通过对土地征用与 失地农民关系的历史视角来考察现代市场经济条件下土地征用与失地农民的关系。土地 征用行为导致失地农民丧失了原有的生活保障，因此要解决失地农民的社会保障问题应 在征地制度中加入失地农民的保障费用的内容。 第四部分是土地补偿费用的标准问题。首先应该细化补偿项目，扩大补偿范围；其 次要合理分割土地用途转移的增值部分，保证失地农民依法补偿；最后对保障失地农民 基本生活、基本技能培训和医疗教育保障资金流向存在的问题进行了分析。 第五部分是关于土地补偿费用的标准和归属的思考。本文认为土地作为一种稀缺的 重要生产资料，在制定土地征用补偿标准时应当充分考虑，因此建立土地价格评估制度 是非常必要的解决土地补偿费标准的手段。 关键词失地农民社会保障土地保障 a b s t r a c t a b s t r a c t a l o n gw i t ht h eu n c e a s i n ge c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dt h e c h i n e s eu r b a n i z a t i o n a d v a n c e m e n t ，t h es c a l eo ft h ee x p r o p r i a t i o no fl a n di sm o r ea n dm o r el a r g e ，a n dt h e nan e w c o m m u n i t y l o s ef a r m e r sc o m e si n t ob e i n g t h e ya r es a i dt h ef a r m e r , b u tt h e yd on o th a v e t h el a n da c t u a l l y i fw ed o n tl o o ko nt h e ma sf a r m e r s ，t h e yc a n n o to b t a i nt h ew o r k i n g o p p o r t u n i t ya n dt h es o c i a ls e c u r i t ya se a s i l ya st h ec i t yp e o p l e t h e ya r en o wp e r i p h e r i z a t i o n b yt h es o c i e t y , a n dt h ew e a k e s tc o m m u n i t yo ft h es o c i e t y w i t ht h eu r b a n i z a t i o na d v a n c e m e n t ，t h i sc o m m u n i t y ss c a l et e n d st oe x p a n du n c e a s i n g l y i ft h ep r o b l e mc a n n o tb es o l v e dp r o p e r l y , t h ep r o c e s so ft h eu r b a n i z a t i o ni st h e nd i f f i c u l tt o s u c c e e d a n di ft h eu r b a n i z a t i o nc a n n o tb es m o o t h l yc a r r i e do n ，i tw i l li n e v i t a b l ya f f e c tt h e p r o c e s so fm o d e r n i z a t i o no fo u rc o u n t r y ，t h ec o n s t r u c t i o no fs o c i a l i s mh a r m o n i o u ss o c i e t y a n dt h e nt h en e ws o c i a l i s mc o u n t r y s i d ew i l ld e g e n e r a t ei n t oa ne m p t yt a l k t h e r e f o r e ，t h ep r o b l e mo ft h el o s ef a r m e r si sn o to n l yr e l a t e dt ot h er e a l i z a t i o no fo u r c o u n t r ys o c i a l i s mm o d e r n i z a t i o ns m o o t h l y , b u ta l s or e l a t e dt oh o w t op r a c t i c et h ei d e a so ft h e s c i e n t i f i cd e v e l o p m e n to fo u rc o u n t r y i nt h ec o n s t r u c t i o no ft h es o c i a l i s mh a r m o n i o u ss o c i e t y a n dt h ec o n s t r u c t i o no fan e ws o c i a l i s mc o u n t r y s i d ep r o c e s s ，w es h o u l dn o ti g n o r et h e d i f f i c u l tl i v i n gp o s i t i o no ft h el o s ef a r m e r sa g a i n t h i sa r t i c l ef i r s tb a s e so ns u c hap r e m i s e ，n a m e l y ：t h el o s ef a r m e r sa r et h ei n e v i t a b l e p h e n o m e n o ni nt h ep r o c e s so fc h i n e s eu r b a n i z a t i o na n di n d u s t r i a l i z a t i o n b u tt h ea r o u s eo f t h ep r o b l e mo ft h el o s ef a r m e r s - - t h ea m a z i n gp r o b l e m ，r e s u l t sf r o mas e r i e so fs y s t e m s s u c ha st h es y s t e mo fl a n d 、t h es y s t e mo fc o m p e n s a t i o nf o rd r a f t i n gl a n da n dt h es y s t e mo f s o c i a ls e c u r i t y t h i sa r t i c l ea t t e m p t st ou s et h em e t h o d so ft h es y s t e mp r i n c i p l e ，u s ep o l i t i c s 、e c o n o m i c a n ds o c i o l o g yr e a ld i a g n o s i si n v e s t i g a t i o na n dt h e o r e t i c a la n a l y s i sm e t h o d ，a n a l y z i n gt h e s y s t e mf a c t o ro ft h ep r o b l e mo ft h el o s ef a r m e r s a n df r o mt h ea s p e c t so ft h es y s t e m c o n s t r u c t i n g ，s y s t e mp e r f e c t i o na n d s oo n ，it r yt op r o p o s es o m es o l u t i o n st ot h i sp r o b l e m k e yw o r d s l o s ef a r m e r sw e a kc o m m u n i t y s y s t e ma n a l y s i ss y s t e mc o n s t r u c t i o n i i 河北大学 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得河北大学或其他教育机构的学位或证书所使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说 明并表示了致谢。 作者签名：日期：麴三墨年j 月_ j 上日 学位论文使用授权声明 本人完全了解河北大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。学校可以公布 论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年月日解密后适用本授权声明。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方格内打“4 ”) 保护知识产权声明 本人为申请河北大学学位所提交的题目为立地句特酗迢乜晦酮脚讳1 报 的学位论文，是我个人在导师( 娠薄1 ，指导并与导师合作下取得的研究成果，研 究工作及取得的研究成果是在河北大学所提供的研究经费及导师的研究经费资助下完 成的。本人完全了解并严格遵守中华人民共和国为保护知识产权所制定的各项法律、行 政法规以及河北大学的相关规定。 本人声明如下：本论文的成果归河北大学所有，未经征得指导教师和河北大学的书 面同意和授权，本人保证不以任何形式公开和传播科研成果和科研工作内容。如果违反 本声明，本人愿意承担相应法律责任。 声明人： 作者签名：聋盘 叠3 ：日期：赳世月心日 导师签名：日期：趟吐月l 日 引言 引言 土地是农民赖以生存的生产资料，而且在我国农村长期以来土地还具有重要的保障 功能，它是农村社会保障的基础。上个世纪5 0 年代，为了完成工业化的原始积累，我国 执行了严格的城乡二元化政策，大量的人口滞留在生产力极低的传统农村社区。随着“改 革开放的政策的推行，家庭联产承包责任制在我国各地广泛施行，农民获得了土地的 使用权，土地的收益成了农民最根本、最直接和几乎唯一的收人来源。随着我国城市化 进程的加快，以征地搞开发建设为标志的城市扩张进入了高潮，大量的农民失去了他们 赖以生存的土地。1 9 9 0 年以来，我国农民平均每年流失的耕地数量为1 0 0 万亩以上，人 为征地、占地数量为5 0 0 万亩，按人均2 亩耕地计算，从1 9 9 0 年至i j 2 0 0 3 年的1 3 年间失地农 民的数量至少达6 5 0 0 万人次。国务院发展研究中心课题组提供的数据表明，1 9 8 7 年至i 2 0 0 1 年，中国非农建设占用耕地3 3 9 4 6 万亩，其中7 0 以上是征地。这就意味着至少有3 4 0 0 万农民因征地失去或减少了土地。按照全国土地利用总体规划提要，2 0 0 0 年至i j 2 0 3 0 年年的3 0 年间。我国占用的耕地将超过5 4 5 0 万亩，失地或部分失地的农民将超过7 8 0 0 万， 这就意味着我国失地农民的规模将会进一步扩大。中国的城市化进程近1 0 年来平均每年 大约以0 6 左右的速度提升，目前己达到了3 5 左右。有数据表明，城市化水平每提 高1 5 个百分点，城市用地规模将扩大1 个百分点。近几年随着城市化的推进，失地农民 问题已扩展为全国性的社会问题。目前，农村整体的社会保障水平本来就不高，而失地 农民由于失去了土地，和一般农民相比则更缺乏生存的保障，加上我国现行征地制度的 缺陷和农民知识的不足，使得失地农民成为城市化进程中的弱势群体。 本课题研究的目的就是顺应改革的要求，从土地对农民的保障功能角度来探讨建立 失地农民基本生活、养老、医疗等社会保障制度，解决失地农民所处的现实困境，实现 社会公平，促进小康社会全面建设。 河北大学法学硕士学位论文 曼曼! 曼曼曼曼! 曼曼曼皇皇曼皇曼! 曼! 皇皇曼舅曼曼! 曼曼窒! ! 曼i i_ 一 i 曼皇曼曼曼! 曼! 曼曼曼曼曼曼鼍曼曼曼曼曼! ! ! ! 苎曼曼皇曼曼曼! ! ! ! 曼曼曼曼舅! 曼 第1 章由土地征用引发的社会保障问题 在原有的城乡分割二元投资体制下，我国的社会保障体系也被割裂成了两个截然不 同的部分。一部分是以“三高( 高基数、高费率、高待遇) 为特征的、覆盖面较广的城 镇社会保障，另一部分是以群众互助和国家救济为特征，保障水平低、覆盖面小的农村 社会保障。从我国总体上来说，占人口总数的城镇居民享受2 0 ，8 9 的社会保障，占人 口总数8 0 的农村居民仅享受社会保障的1 1 。2 0 0 3 年，各级财政支出低保资金1 5 1 亿元， 其中城市低保对象人数为2 2 4 6 8 万人，人均月补助5 5 元，同期农村得到最低生活保障的 人数不銎j 4 0 0 万人，占农村贫困人口总数的4 ( 按贫困人口为1 亿计算) 。口3 2 0 0 0 年，国家 用于农村社会救济费为8 7 3 亿，社会救济费占g d p 的比重进一步下降。h 3 农民在社会保 障缺乏的状况下，只能靠家庭保障和土地保障，然而家庭保障和土地保障功能的弱化， 使保障成为一种可望而不可及的奢侈品。 城市建设规模的进一步扩大，是新形势下社会进步、经济发展的必然要求，同时也 是农民失去土地，由农业向工业、乡村向城镇转化过程的必然选择。这些问题集中体现 在以下几个主要方面： 1 1 失地农民的生活保障问题 目前对农民的安置多以货币补偿为住，但这些补偿安置费用与所付出的代价相比， 可谓杯水车薪。国家当前对失地农民进行安置补偿的主要依据是1 9 9 8 年修改执行的中 华人民共和国土地管理法( 以下简称土地管理法) 第4 7 条的相关规定，征地补偿费 用由三部分组成：一是土地补偿费，按每亩土地前3 年平均产值的6 - 1 0 倍，最高不超过 1 5 倍补偿；二是青苗及其地上附着物补偿费，按成本或市场价格补偿；三是劳动力安置 补偿费，按每亩土地前3 年平均产值的4 6 倍补偿，而且土地补偿和劳动力安置补偿之和 的最低限是前三年平均产值的1 0 倍，最高不得超过3 0 倍。口1 从现行征地补偿费用与农民 所付出的代价相比，补偿费用过低。土地是农民赖以生存的生产资料，担负着农民的就 业、养老、医疗等一系列保障功能，而现行的补偿费用远远未能支付、提供这些保障。 按照有关规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归其所 有者所有。征用土地的安置补偿费必须专款专用，不得挪作它用。这就意味着，农民个 2 第1 章由十地征用引发的社会保障问题 人所能明确获得的补偿费只有地上附着物和青苗补偿费，占全部征地补偿费的极少部 分，大约只有5 - 1 0 。跚2 0 0 1 年浙江大学社会学研究中心的一项对5 个城市2 5 5 个失地农 户进行的典型调查显示，2 0 0 0 年这些被征地农户人均获得的补偿按目前的物价水平仅能 维持2 年左右的基本生活。伟3 如果要把家庭教育、医疗、养老等支出计算在内的话，部 分失地农民的生活水平较失地前更加贫困。现行的土地补偿费用与土地的潜在价值相 比，补偿太低。随着国家对三农问题的逐渐重视及惠农政策的改革，如在延长承包期限、 税费改革、直接补贴等都使农民对土地的预期收益提高。现有的土地补偿与预期收益相 比相差十分悬殊。 失地农民在失地前的主要收入是粮食种植和养殖收入，这些收入虽然在绝对数量上 不多，但是相对比较稳定。按照以往的生活方式，他们种粮、种菜自给自足，燃料费支 出也很少。而失去土地之后，在土地征用方面，尽管政府给予了经济补偿和房屋赔偿， 表面上看数量相当可观。一旦由农民变为非农人口，进入城镇居民行列，过上城镇居民 生活之后，他们的支出也随之加大。一般情况大多数家庭的赔偿金基本上都用在了建设 新居和购置楼房，个别家庭还动用补偿金，甚至出现补、赔不抵支的情况。在伴随着国 民生产总值不断增长的前提下，劳动就业问题不能及时衔接以及其他一些不可预料的情 况，政府的补助、赔偿款将在短时期内很快消费掉，失地农民将在生活上出现问题。因 此，对失地农民土地补偿的赔偿金不能从根本上解决失地农民长期的生活问题。 1 2 失地农民的养老问题凸现 长期以来，我国一直处于城乡二元分割状态，城镇居民享有包括养老保障在内的一 系列福利，但农民一直被排除在社会保障制度之外。来自土地的收入成为农民最基本可 靠的收入来源，土地保障是农民的最后一道生活安全保障线。土地的养老保障功能体现 在两个方面：一是对为数较少的孤寡老人( 即农村的“五保户 ) 实行集体养老，集体养 老的支出主要来源于集体土地的收入：二是对于为数众多的一般老人实行家庭养老，家 庭养老的资金也主要来源于土地。农民进入老年之前会从以前的土地收益中积蓄一部分 备养老之用：在年老时，如果农民自己有耕种能力，则可通过耕种土地获得养老收入： 如果丧失了耕种能力，则可以将土地转移到家庭的其他成员( 主要是子女) 耕种，由家庭 其他成员为其养老：也可以将土地出租给家庭以外的人耕种，以土地流转的租金来维持 生活。 河北大学法学硕士学位论文 对于目前己经进入养老阶段的农村老年人口来说，如果失去了土地，从某种程度上 来看就意味着失去了换取子女生活照料和经济支持的物质来源。美国社会学家西德 尼霍夫曼( s i d n e y h o f m f n a ) 指出，社会中的人都是理性的经济人，个人之间存在着一 种互惠的交换模式，即在人们交换中，双方都得到需要的东西，只有对等、互惠，交换 才能继续下去。在父母和子女之间也存在着这样的交换，父母抚养子女，期待年老时能 够得到子女的赡养：子女从父母处得到关怀和抚爱，等自己成年后以赡养老人作为报答 网。但前者一父母抚养子女是容易实现的，而后者一子女对父母的赡养则是一种社会行 为，更多的是出于道德压力和责任感，当然其中也有血缘和亲情的力量。这使交换双方 的行为动机和出发点大不相同，而且这种交换在时间上的跨度也使老年人处于很不利的 地位。在新一轮的交换中，老年人如果可交换的资源而处于被动的地位，这将使他们的 利益得不到保障，老年生活陷入困境。要让老年人的生活得到保证，最根本的一点就是 让他们拥有一定的生产和生活资料，以此作为交换子女养老的手段。也就是说，作为农 村养老保障的最重要的方式之一一农村家庭养老保障是以老年人口拥有一定的生产和 生活资料为保证的，承包的土地就是这份生产和生活资料。 养老保险制度是我国社会保障体系的一个重要组成部分，它的建立将有效缓解社会 养老问题矛盾，从而为老有所养提供了坚实地法律基石，同时也是世界范围解决养老问 题地通行办法。由于目前我国土地征用普遍实行政府行为，往往群众利益得不到有效维 护，失地农民的土地商品使用价值不能得到充分体现，政府征用一般为每亩2 0 0 0 0 元， 而土地使用者从政府土地储备中心购买每亩最低为4 5 0 0 0 - - 5 0 0 0 0 元，有的可达1 5 0 0 0 0 元。口3 失地农民所得赔偿、补偿不但要解决当前生活、购置房屋所需，还要解决今后养 老问题。失地农民参加养老保险本身无可厚非，问题是交不起。 1 3 失地农民的医疗保障问题 医疗保障问题是失地农民面临的一大难题。失地农民介于城镇和农村之间，作为农民 他们已无地可种，作为城镇人口又没有工作和技能。日常生活开支主要依靠工地打零工和 征地迁拆费养家糊口，失地农民收入少且极不稳定，而支出却越来越大。近年来，虽然政 府不不断的推进医疗改革，试着双向降低医院和农民负担的各项医疗费用，但是由于医院 高科技技术广泛应用，医药费长期居高不下，各种检查费用激增。大多数失地农民看不起 病，多数人采取小病抗、疑难病拖的思想，一般很少进医院救治。这一问题产生的负效应 4 第1 苹由十地征用引发的社会保障问题 曼曼鼍舅i i i ! ! 曼! ! ! ! ! ! 苎曼! 曼曼! 皇曼曼! 曼皇! ! 曼曼曼! 曼曼鼍曼曼蔓! 蔓曼! 蔓曼曼曼苎曼曼邑曼皇兰曼曼皂! 笪! 曼皇皇皇曼! 曼曼曼曼曼 就是农民出现一些有遗传和传染性的疾病不及时医治，这些病症对自己的家庭和周边的生 活环境产生了极其恶劣和无法在短时间内消除的影响，这些影响往往不仅仅影响一代人， 有些传染病甚至影响几代人而无法有效的抑制。如果我们把农民的医疗保障问题处理好， 我们便可以吧这些问题防范于未然。政府尽管也认识到这一问题重要性，并大力推进农村 合作医疗制度改革。但由于起点低，大病医疗仅报3 0 ，数万元住院治疗费对于失地农民 来讲无疑是杯水车薪。 1 4 失地农民的就业难问题 计划经济时期，我国对失地农民采取“谁征地，谁安置”的原则，要求征地单位自 行安置失地人员。但是n 2 0 世纪9 0 年代中期之后，随着市场体系的逐渐完善及国有企业 改革的推进，部分失地农民由于自身文化素质和劳动技能的低下，在减员增效、下岗分 流的企业改革中，重新成为失业下岗人员的比重大。据 2 0 0 6 年我国劳动力供给普查报 告我国劳动力供给每年达蛩j 1 2 0 0 万左右，而社会上只能提供8 0 0 - 9 0 0 万个就业岗位， 而劳动技能的单一化和观念的落后使农民无法在劳动力市场上进行有效的竞争。3 在就业形势非常紧张的情况下，失地农民的就业安置问题就显得尤为严峻，就业难问题 突现出来。 随着社会发展和工业化进程的推进，社会就业岗位也相应的得到增加。但从失地农 民的实际就业情况来看，客观上存在着就业难的问题。尽管目前企业存在着新建、扩建 后大量用人的格局，但现代企业需要有一定知识和劳动技能的工人，而多数农民知识层 次偏低，尤其是那些中老年失地农民，不易接受新知识，难培训，难以胜任岗位技术要 求。尤其一些专业从业之前需要从业资格认证，这种做法无形之中加大的准入的门槛。 尽管政府在征地之前与企业签订了一定比例的失地农民用工协议，但多数农民还是无法 适应企业的管理制度和工作技能的要求。政府安置下岗职工本身难度就很大，安排失地 农民就业的机会就更少，多数失地农民能作的只有靠打零工。而打零工由于受现行制度 的不完善影响，一方面失地农民竞争不过外来打工者。另一方面失地农民从业岗位多为 第三产业的简单重体力劳动，由于社会诚信的严重缺失，失地农民应得报酬根本无法得 到及时兑付，外出打工风险非常大，使得务工积极性不高。 1 5 失地农民的教育费用负担问题 教育问题是失地农民面临的又一大难题。教育事业是兴国之本，它的重要性往往在 5 河北大学法学硕士学位论文 当时无法即可显现出来，但是它持续的作用意义深远。国家教育体制现行实行九年义务 教育制度，这一制度的执行就国民基础教育而言是可行的，但从当前社会发展角度来讲 是低水平的。当今社会是科技高速发展的社会，一个只具有普九文化的人，在现今社会 生存是十分困难的。这种困难往往孕育在方方面面之中，一旦走向社会，这些难题便即 刻会展现出来。社会发展客观要求高素质人才，因此上大学受高等教育成为必然。但是 现在进入高校但无法保证“教育贷款绿色渠道的畅通，农民因此一筹莫展、困难重重。 这些无法保证的“教育贷款往往使得抱着希望的前景进入高校的莘莘学子因无法解决 大额的学费问题、学杂费问题、生活费问题而面临着方方面面的困难。这些困难往往使 它们无法无法全心全意的投入到学习中，并且更为重要的是这个问题产生的副效果极其 严重。这个副效果就是在生活中这些学生在心理上感觉到因为家境的困难无法和其他的 同学相处，是这些学生逐渐被疏远，最终产生了很多不可想象的难题。而这些这些难题 归根到底的成因是因为来自农村的学生家庭的苦难，家庭难于支付高昂的驾驭费用的支 出。因此解决失地农民社会保障问题、医疗问题和子女受教育问题便是今后一定时期内 的主要矛盾。随着时间的推移，征地补偿费用完后，失地农民将面临着新的危机。而这 些危机如果不从根源上予以解决必然会对失地农民的生活造成更深层次的恶劣影响，这 种影响可以预见的是将要更深层次的影响整个社会正常发展、运作的基础。所以我们必 须要正视这个问题，看到这个问题的严重性，把这个问题当作我国经济现代化，农村城 市化的首要的难题之一来抓。 6 第2 章土地征用制度的现实分析 ! i 一一 i _ m 3 nm i - 皇曼曼 第2 章土地征用制度的现实分析 2 1 土地征用目标的泛化，严重侵害农民的土地权益 1 9 9 8 年修订的土地管理法规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所 有的土地实行征用。 也就是说，农用地征用的目的性很明确，即为了满足社会的公共 需要。同时，土地管理法还规定：“基本农田，基本农田以外的耕地超过3 5 公顷的， 其他土地超过7 0 公顷的，都要由国务院批准。 然而，上有政策，下有对策。大多数地 方报批的土地一般没有基本农田，大多数是“荒地”、“沙滩地 、“废耕地”：报批的面 积一般不超过3 5 公顷，采取少量多批的办法，大钻法律空子，有些地方甚至虚报耕地指 标，超越实际情况征用耕地，超计划指标用地。此外，由于相关法律法规对“公共利益” 没有做出明确界定，致使导致了“公共利益”范围的无限扩大，各类经济园区建设、工 商业发展、招商引资等经济行为纷纷搭乘“公共利益 这一快车，甚至修建各类楼、堂、 馆、所也打着“公共利益 的旗号大规模征用农民集体所有土地，而真正为了社会经济 可持续发展或解决经济发展中某些公共瓶颈问题，如交通运输、水利设施、能源供应、 环境保护等重大公共利益设施征地和建设，由于投资大、出让费低，地方政府却较少关 心。2 0 0 1 年“全国非农建设用地清查”资料显示，到2 0 0 1 年底，全国已有各类开发区4 2 1 0 个，其中省级以下的3 0 8 2 个，有7 3 2 属于滥设的开发区。由于征用权的滥用，1 9 9 1 2 0 0 1 年我国耕地共减少1 5 1 8 4 万公顷。开发区的土地绝大多数是通过征用的形式获 得，而开发区中的许多企业用地很难与严格的公共利益用地挂上钩。一项研究表明，四 川省1 1 个县2 0 0 1 年的2 0 0 个最大的用地项目中，属于公益事业的如公路、学校等仅4 2 项， 占2 1 ：属政府机关的1 0 项，占5 ，而以盈利为目的的公司、企业1 4 8 项，占7 4 ，其中房 地产项目3 5 项，占1 8 1 。这种征用范围扩大化的现象是我国政府在行使土地征用权中最 普遍的问题。n 2 1 2 2 征地补偿标准不合理，严重侵害农民的土地经济利益 在农村土地征用的过程中同地不同价、资金不到位、村集体滥用补偿费等等，是征地 过程中最容易产生问题的关键环节。在城镇规划区( 含工业园区) 内，凡国家建设需要征 用农村集体所有土地的，要根据不同地段、地类、人均耕地和经济发展水平等情况，划定 河北大学法学硕士学位论文 ! j i 鼍曼曼曼! ! 曼曼! 曼曼 区片，统一制定分片的“征地综合补偿标准”。要大力创新征地制度，淡化行政操作，强 化市场引导，切实保护被征地农民的利益。土地管理法规定，征用耕地的土地补偿费 用为该土地征用前3 年平均产值的6 至1 0 倍，安置费为4 至6 倍。一方面，一些村镇补 偿标准由于征地用途、耕地年均产值、计算倍数等不一样而相差悬殊；另外一方面，补偿 标准制定过低，绝大多数农民不满意，是失地农民上访靠告状的最主要原因。因此，各地 政府出台征地综合补偿标准办法迫在眉睫。 此外我国土地管理法第4 7 条对征地补偿标准作了具体的规定，但从现实施行情 况看，这一规定还存在以下几个方面的缺陷： 1 、现行土地征用补偿标准的测算办法不合理依据中华人民共和国土地管理法 ( 以下简称土地管理法) ，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法 ，这种 测算办法是不合理的，其主要存在以下一些不合理的方面：以粮、经作物产值作为征地 补偿标准不合理。现行征地单位在征地过程中，都是依据土地管理法第4 7 条的相关 规定，套用国家标准进行补偿，按传统的粮食或经济作物来测定被征地前三年的平均产 值，没有或较少考虑到这样一个事实：现在的农业己不再是传统意义上的农业，土地对 于农民的实际意义己经超出耕种范围。农业己经变成了集生态农业、精品农业和休闲观 光农业等为一体的现代型农业，。土地的产出价值已不再是普通的粮食、蔬菜或简单的经 济作物可比的。并且，农民的房屋也不再仅仅承担简单的居住功能，其用途随着农业的 转型也开始多样化，价值进一步得到提升。在现行征地补偿中，没有考虑这方面的因素， 其标准仍然带有很大的计划经济时代的特色。因此，在这样的背景下形成的征地补偿价 格不能反映被征占耕地本身的产出价值，是偏低的价格，从而导致失地农民原有权益的 大量流失。 2 、征地补偿标准中尚未包含土地的增值。在我国，非农地的边际收益远高于农地 的边际收益，在市场机制与竞争机制的作用下，形成农地向非农地转化后的增值，特别 是富有竞争力的工商业用价格，经过土地市场的拍卖，要比征用农地的实际价格翻了几 倍、十几倍乃至上百倍。但是，在我国征地补偿标准中完全没有考虑这方面的因素。 3 、没有充分考虑因地区经济发展水平差异而导致的地价差异。一个地区的基础地 价从根本上讲是由区域经济条件决定的，任何土地交易价格的形成均受到区域经济条件 的制约。由于农地产值趋于一致，各地类的产值特别是耕地的产值与区域的经济条件没 第2 苹土地征用制度的现实分析 有非常明显的相关性，以此为基础测算的征地补偿标准就无法反映地区之间的地价差 异。 2 3 征地补偿不及时、不到位，严重侵害农民的生存和发展利益 这是我国土地征用制度在实际操作层面存在的又一突出问题。按照现行法律规定， 土地征用补偿费的第一项给集体经济组织，第二项给安置单位，仅剩的给农民个人的第 三项，在大多数地区大多数情况又被层层截流，农民实际所得甚少。同地不同价、资金不 到位、村集体滥用补偿费等等，是征地过程中最容易产生问题的关键环节。有关人士指 出，这些问题的产生，是政府绕过市场以行政方式征地的必然结果。因此，在城镇规划 区( 含工业园区) 内，凡国家建设需要征用农村集体所有土地的，要根据不同地段、地 类、人均耕地和经济发展水平等情况，划定区片，统一制定分片的“征地综合补偿标准”。 要大力创新征地制度，淡化行政操作，强化市场引导，切实保护被征地农民的利益。土 地管理法规定，征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3 年平均产值的6 至1 0 倍，安 置费为4 至6 倍。一方面，一些村镇补偿标准由于征地用途、耕地年均产值、计算倍数等 不一样而相差悬殊；另外一方面，补偿标准制定过低，绝大多数农民不满意，是失地农 民上访靠告状的最主要原因。因此，各地政府出台征地综合补偿标准办法迫在眉睫。 9 河北大学法学硕十学位论文 量! 曼! 曼曼曼曼曼曼曼曼皇曼曼鼍曼曼曼曼! ! ! ! ! 曼! 蔓曼曼曼! ! ! 詈曼曼曼曼量! ! 曼! 曼_ 一i i i 曼曼皇曼鼍曼曼皇曼曼! 曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼! 曼! 曼曼曼曼曼! 皇曼! 曼 第3 章土地征用与失地农民社会保障之间的内在联系 土地是农民安身立命的根本，引入市场机制，市场在土地的估价、流转中将发挥不 可估量的重要作用。往常土地由国家的来定价，市场在其中扮演的职能往往退居其次， 土地的真正价值无法被正确的衡量。而引入市场机制，土地的价格便能正确的估量，失 地的农民便能够从中获益。 土地征用这一行为在客观上严重的侵害的被征地农民的利益。面对这一严重后果， 作为社会公共利益的享有者征地方，显然应当在征地行为中对土地权利人失地 农民的个体损失进行合理补偿。征地行为的产生使失地农民丧失了原有的生活保障，因 此国家作为征地方和公共利益的代表应对失地农民的补偿方式应为在土地征用补偿费 用中，包含对失地农民生活保障的补偿。 3 1 土地征用与失地农民关系的历史考察 新中国建立以前的两千多年中，中国农村一直处于自给自足的小农经济社会。一家 一户的小农经济是一种不发达的经济形态，低下的生产力将农民紧紧地束缚在一块块土 地上而无其他谋生手段。封闭的交往方式又使农民只能依靠自身积累经验而无其他获取 知识的途径。于是，对土地和耕作实际的拥有就成为社会继承与世代交替的重要内容。 父辈们靠土地生产，培育后代；子辈们靠土地维持生活，赡养老人，土地构成农民家庭 养老和各个家庭成员保障的重要经济来源。确保农民拥有土地，是确保农民生活稳定的 重要前提，为此，历代政府都实施了一系列土地分配政策，如井田制、占田制和均田制 等。政府还通过法律条文，严禁子孙与父母分家分财。在唐律中曾明确规定：“诸 祖父母，父母在，而子孙别籍异财者，徒三年。”明律规定：“凡祖父母，父母在， 而子孙别立户籍，分异财产者，杖一百。 从历代法律条文，可以推断土地在中国农村 保障中的重要地位，是稳定家庭养老的必要经济基础。n 3 新中国成立后，在计划经济体制下，我国实行中央高度集权的分配制度，家庭、市 场等经济保障功能基本丧失。此时期我国农村绝大多数农民基本处于国家的社会保障体 系之外，土地尤其是自留地形成对农村社会保障的必要补充形式。自留经济是在合作化 过程中，逐步形成的允许社员利用剩余时间和假日，从事农村集体允许的自留地、饲料 1 0 第3 章土地征用与失地农民社会保障之间的内在联系 地、小片荒地、手工业等家庭副业生产经营，它被认为是集体经济的补充部分。自 留经济基本使农民具有了自己可以控制的生活来源，起到了一定程度的保障作用，从而 为防止大饥荒重新发生提供了安全阀门。 1 9 7 8 - 1 9 8 4 年，我国农村实现联产承包变革，实行了土地集体所有、家庭承包经营， 建立了统分结合的双层经营体制，为农村居民提供了土地保障和家庭保障的制度安排。 农村家庭经营制度将土地这一重要的生产资料的经营、转让及收益权赋予了农民，从而 为家庭经济的发展及其保障功能的恢复奠定了基础。第一，土地政策努力协调公平与效 率的关系，土地的福利绩效足以抵消其效率损失。我国现行土地制度把人口作为分配土 地权利的依据，几乎随时都面临着重新调整的压力。收入水平越低的地方，土地的调整 就越频繁，因为不公平的资源占有造成一部分人的福利增加总是以另一部分人的福利减 少为代价。应该说土地的福利需求是有一定的量的标准的，土地资源状况决定着其配置 的公平与效率的取向。因此部分地区搞的“两田制 试验，明确了土地的“口粮田”的 福利性质和“承包田”的效率原则，以应付人口增减或其他变故。周期性地进行土地调 整，严重地损害了土地承包经营权的稳定。土地第二轮承包工作进展缓慢，说明土地福 利性均分的压力仍然十分严重。延长承包期赋予了土地承包权某种程度的所有权属性， 土地是农民最后的生活保障，农民从事非农产业的风险和不确定性，致使他们即使无力 耕种甚至撂荒，也力图占有一份土地以作“退路 ，所以土地的转让现象极少。在经济 紧缩时期，大量劳动力回流，土地分配的分散有效地起到了吸纳和稳定劳动力的作用。 现行家庭经营制度较好地满足了农民对公平与效率的需求。第二，联产承包变革普遍坚 持了土地福利性均分的原则，把土地作为保障农民基本生活需要的主要手段。在具体操 作中，土地经过丈量面积，合理分等定产，以人划分或人劳结合划分( i g 多人少的地区 往往提倡以人劳结合划分为主) ，尽量连片。据2 0 世纪8 0 年代初对全国2 5 3 个村的调查， 按人口、劳动力、人口和劳动力结合三种标准包干到户的村分别占6 9 4 、4 3 7 和2 5 。土地承包表现出明显的福利性质。h 3 2 现代市场经济条件下土地征用与失地农民的关系 在市场经济的条件下，土地对农民来说，具有了全新的内涵。第一，土地依然是绝 大多数农民、特别是大龄农民的最基本的就业岗位。经济发展使得一部分农民完全脱离 农业变成了工商业的专业人员，但还有大量的农民是农工兼业或农商兼业的兼业农民， 河北大学法学硕十学位论文 还有大约3 0 的人是从事种养业的专业农民。土地依然是绝大多数农民、特别是大龄农 民的最基本的就业岗位。由于历史的原因，大部分大龄农民的文化素质和知识水平相对 低下，在竞争激烈的劳动力市场中，他们是弱者。面对激烈竞争的劳动力市场，农民失 地就意味着他们失去了最基本的就业岗位。对于专业农民来说，失地就意味着失业，大 多数人很难找到合适的工作岗位。对于兼业农民来说，失地就等于割断了他们与土地的 联系，他们便成了专业的工商业劳动者。他们一旦失业，离开工商业岗位，不仅很难重 新上岗，而且已无法再回到农田上耕作。第二，土地是农民的一笔宝贵财产。现在的土 地制度对农民来说，不再是过去的虚拟而不确定的“集体所有制 ，而是“3 0 年不变” 的家庭承包制。n 5 1 国家从法律层面上把土地的财产权赋予了农民。对于绝大多数农民来 说，他们承包的土地应该是他们家庭中价值最高的一笔财产，他们失地就是为城市化而 损失最宝贵的一笔家庭财富。第三，土地是农民生活保障的最后一道防线。在市场经济 条件下，土地是农民抵御市场风险最稳定的经济基础。对于种养专业户和纯农户来说， 来自土地的收益则是他们经济收入的主要来源；对广大农民来说，土地是实现口粮和蔬 菜自给的基础，是他们最后的一道生活保障线；对于一些连基本的社会保障都没有的老 年农民来说，农业收入则是他们度过晚年时光的可靠而有效的经济来源。 总之，长期以来在我国农民以土地作为自己的基本生活保障，土地保障在农村社会 保障不健全的情况下，是农民基本生活的重要也是最根本的手段。为此土地对农村的稳 定发展具有特殊的意义。随着城市化进程的加快，失地农民已不是纯粹意义上的农民了， 他们和一般农民相比，由于失去土地这道最后保障防线而更缺乏生存的保障。当他们失 去了全部土地的时候就和城镇市民没有本质上的区别，他们和城镇市民一样要面临市场 风险。 3 3 国外发达国家安置失地农民的方式与经验 3 3 1 设立失地农民社会保障基金 设立失地农民社会保障基金是各国对失地农民所做的通行做法，有助于降低农民而 临的风险，促进社会稳定发展。许多国家在法律上，把征地严格区分为公共利益和非公 共利益两种小同类刑的征地行为，并分别采用小同的征地补偿和安置标准，并规定补偿 和安置费用于建立失地农民社会保障基金。 1 2 第3 章土地征用与失地农民社会保障之间的内在联系 1 社会保障基金的运营 依照国际经验，多数国家社会保障基金般交由私营机构而非政府机构经营管理，且 由多家经营而非独家垄断。世界银行的份研究报告显示：在全世界范围内，除美国、马 来西亚、新加坡等少数国家外，在大部分国家，由私营机构经营的社会保障基金收益率 普遍高于政府部门经营的收益率。之所以如此，主要是因为：第一政府部门自身的运行 效率往往不高，甚至会出现腐败问题：第二，政府部门管理的基金通常小能投资于股权、 小动产或国外资产，而是被迫购买政府债券或以很低的名义利率向亏损的国有企业贷 款，从而使风险过分集中。 此外，采取政府部门管理方式，基金还们们成为政府部门的专用资金来源，其运用 通常服从于政府目标而非追求经济效益，这小仅无助于基金保值增值，还有助长官僚主 义和奢侈浪费之风的危险。 2 社会保障基金的监管 从资金监管角度看，建立健全社会保障领域的法律、法规体系刻小容缓。智利等国 家的成功经验表明，基金交由专门的机构经营管理并期望取得很好的成效，离小开严格 的监管。因为社会保障基金的投资运营毕竟小能等同于般的商业行为，它事关国家的发 展大计和无数农民的利益，缺乏严格有效的监管，基金投资运营注定难以成功。借鉴西 方国家的经验，失地农民社会保障基金管理机构与经营机构分开设置，前者负责对后者 的监管和对社会保障市场的调控：后者负责基金的筹集、投资运营和保险金的发放等， 并保证监管机构的权威性、公止性、科学性和独立性。 3 3 2 其他国家值得的借鉴的经验 纵观多数发达国家对失地农民的安置方式，有三大共同特点：第一，在大部分国家 和地区，征用农民土地一般按市场价格对失地农民进行补偿，给他们较为满意的补偿。 土地征用费和土地赔偿款构成失地农民的全部补偿费用。其中土地征用费大体等于土地 价值，土地赔偿款是对失地农民因土地被征用而造成的经济及其他损失的弥补。第二， 将失地农民纳入社会保障体系，其内容包括：( 1 ) 失地农民的最低生活保障。最低生活 保障是国民应该享有的基本权利，因此大多数国家都非常重视失地农民最低生活保障的 建立。( 2 ) 失地农民的养老保障。失地农民由于文化素质较低，面临很大的失业风险。 因此，失地农民养老保障制度的建立，将对社会稳定起到积极的作用。( 3 ) 失地农民的 河北大学法学硕士学位论文 曼! 蔓曼曼! 曼曼曼曼曼曼! ! 曼曼曼曼曼曼曼鼍曼曼曼兽曼璺曼! ! ! i i i i 一i i i 鼍曼! 曼! 曼曼曼曼皇曼皇曼曼皇曼鼍曼鼍曼曼曼曙曼! 曼曼曼曼舅曼曼曼曼 医疗保障。( 4 ) 为失地农民提供受教育和培训的机会。美国、日本等国家都非常重视教 育和职业培