（宪法学与行政法学专业论文）论我国机关诉讼的构建.pdf

摘要 摘要 由于我国现行法律、法规对行政权限的划分笼统，加之部门利益之争和地方 主义保护的盛行，行政主体之间权限争议频频发生。目前，我国行政权限争议解 决的途径和机制均存在不足，亟待新的权限争议解决机制的出现。囿于我国的政 治体制和行政诉讼法的规定，法院也不能及时、高效地处理行政主体权限争 议，这在很大程度上不利于行政管理效率的提高，并妨碍了我国法治化进程，无 助于和谐社会的构建。笔者分析了行政权限争议解决的不同路径，论证了立法机 关、司法机关和行政机关在解决行政主体权限争议方面的优势和不足，提出了在 我国构建机关诉讼作为解决行政权限争议的选择。全文共分五章。第一章是绪论。 从“夹江打假案”引出要谈论的问题行政权限争议的解决，从理论价值和实 践意义两个方面阐述了本文研究的价值和意义，并简单介绍了本文研究所运用的 方法和研究的思路。第二章是行政权限争议和机关诉讼。通过对行政权限争议的 概念、表现形式以及解决模式进行梳理，分析了立法机关、司法机关和行政主体 三种权限争议解决模式的特点，提出了在我国建立以机关诉讼为主的行政权限争 议解决模式的思路。第三章是机关诉讼的基本理论。本章从权力制衡理论、司法 最终裁判理论、依法行政理论和行政诉讼类型化理论入手阐述了机关诉讼的法理 基础和供理论支撑，并分析了在我国构建机关诉讼的必要性和可行性。第四章是 域外机关诉讼的比较研究。本章从大陆法系和英美法系中的典型国家着手，对他 们的立法经验和司法审判实践进行了研究，还分析了我国澳门地区行政权限争议 的解决机制，由此归纳出域外及我国澳门地区机关诉讼的共性，为我国构建机关 诉讼提供有益的帮助。第五章是我国机关诉讼的构建。本章着重分析机关诉讼与 其他诉讼类型的不同之处，主要从机关诉讼的原告资格、受案范围、管辖、审查 的范围和标准、审理规则、举证责任及判决类型等方面阐述了机关诉讼与其他诉 讼类型的不同之处。 关键词：权限争议，机关诉讼，构建 a b s t r a c t b e c a u s eo fm ei n d i s t i n c td e l i m i t a t i o no fp o w e r , t h e r ea p p e a rf r e q u e n tc o n f l i c t s a m o n gs u b j e c t so fa d m i n i s t r a t i v e i n p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n m e a n w h i l e , t h ec u r r e n t d i s p u t e s o l u t i o nm e c h a n i s mo fa d m i n i s t r a t i v ec o m p e t e n c ee x i s tm a n yd e f e c t s ，w h i c h c a i l n o ts o l v et h ed i s p u t e sr e g a r d i n ga d m i n i s t r a t i v ec o m p e t e n c ep r o m p t l ya n de f f e c t i v e l y i nc o m p a r i s o nw i t ho t h e rp a t h s ，t h ep a t ht od i s p u t e s o l u t i o nr e g a r d i n ga d m i n i s t r a t i v e c o 枷【p e t e n c eb yj u d i c i a lo r g a n s ， i n t r o d u c i n gl i t i g a t i o n o f p u b l i c a u t h o r i t i e sh a s i n c 0 m p 撕b l es u p e r i o r i t y t h e r e f o r e ，i n o r d e rt os o l v ed i s p u t e so fa d m i n i s t r a t i v e c o m p e t e ：n c em o r ee f f e c t i v e l y , c o n s t r u c t i n gl i t i g a t i o n o fp u b l i ca u t h o r i t i e si nc h i n ai s n e c e s s a r ya n df e a s i b l e t h i sp a p e ri st o t a l l yd i v i d e di n t of i v ep a r t s i nt h ef i r s tc h a p t e r , t h ea l j m o re 1a ：b o r a t e sm ev a l u e ，w a y sa n dc o n t e n t so f r e s e a r c h i nt h es e c o n dc h a p t e r , t h e a u m o rd e t a i l e d l yi n t r o d u c e st h ec o n c e p t ，c o n s t i t u t e ，c l a s s i f i c a t i o na n dt h eb a s i ct h e o r y o fl i t i g a t i o no fp u b l i ca u t h o r i t i e s i nt h et h i r dc h a p t e r , t h ea u t h o rr e s e a r c h e ss t a t u t o r y r e g u l a t i o no fl i t i g a t i o n o fp u b l i ca u t h o r i t i e so ft h ew e s t e r nc o u n t r i e s ，m a i n l yo n a m e r i c a n , e n g l a n da n de u r o p e a nc o u n t r i e sa n di n c l u d e st h es i m i l a ra n dd i f f e r e n c eo f s t a ：t l l t o r yr e g u l a t i o no fl i t i g a t i o no fp u b l i ca u t h o r i t i e so ft h ew e s t e r nc o u n t r i e s i nt h e f o u r t hc h a p t e r , t h ea u t h o ra n a ls i z e st h er e a s o no fl i t i g a t i o no fp u b l i ca u t h o r i t i e s ，t h eq u o s t a t e 距dq u e s t i o n so fs t a t u t o r yr e g u l a t i o n s ，a n ds ot h ei n e f f e c t i v ee n f o r c e m e n ta n dt h e l a c kl e g a lr e l i e fb e c a u s eo ft h ei m p e r f e c ta d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e i nt h ef i f t hc h a p t e r , t h ea u t h o rp e r f e c t st h ep l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n s ，t h es c o p e ，t h ej u r i s d i c t i o n ，t h et r i a l p r i n c i p l ea n dt h eb u r d e no fp r o o f i nl i t i g a t i o no fp u b l i ca u t h o r i t i e ss h o u l db et a k e ni n t o c o n s i d e r a t i o n k e yw o r d s ：d i s p u t e so fc o m p e t e n c e ；l i t i g a t i o no fp u b l i ca u t h o r i t i e s ；c o n s t r u c t 注1 ：注明国际十进分类法u d c 的类号。 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为 获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 签名：日期：2 0 0 铬1 z ( 用e l 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘， 允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：导师签名： 2 0 0i z 6 月7 e l 第一章绪论 1 1 问题的提出 第一章绪论 1 9 9 5 年7 月2 8 日，四川省技术监督局根据举报得知，四川省夹江县彩印厂正 在非法印制四川名优产品彩虹灭蚊药片的包装盒，立即会同公安干警驱车1 0 0 多 公里，在夹江县彩印厂查获该厂擅自印制带有成都彩虹电器集团股份有限公司注 册的“彩虹 商标标识、厂名、质量名优标志的条形码标记、执行标准代号、使 用说明等内容的“彩虹”牌电热灭蚊药片包装盒近2 万个，同时还查获该厂假冒 印制的日本富士一号农药说明书。省技术监督局随即发出了( 川) 技监封字( 1 9 9 5 ) 第1 0 0 3 号封存通知书。认定夹江县彩印厂的印刷机、库房为制造假冒、伪劣产品 的工具、场地，决定根据中华人民共和国产品质量法的规定，予以封存。 1 9 9 5 年8 月8 日，夹江县彩印厂到夹江县人民法院提起行政诉讼，以四川省 技术监督局超越职权为由，请求撤销该局做出的封存财产的行政强制措施，就在 省技术监督局忙于应付官司的时候，省工商行政管理局站出来说话，明确提出， 技术监督局的打假是越权行政，干扰了有关部门依法开展工作，并指示夹江县工 商局接手办理。省技术监督局则认为这次行动是职责所在，坚持自己办理。矛盾 冲突又在两个省级行政执法部门中展开，事态进一步扩大化和复杂化。 夹江县人民法院虽经开庭审理，但不敢轻易下判，逐级向上请示。省高级人 民法院认为：对于工商行政管理部门和技术监督部门在打击假冒伪劣商品工作中 的具体分工，国家的法律和省的地方性法规都无明确规定。政府部门之间的工作 分工属政府的职能，人民法院无权去确定。因此，这一问题由省高级法院按照产 品质量法第4 5 条规定，依法通过最高人民法院请国务院裁决。这种作法致使这 一案件久拖不决，严重影响了行政主体的管理效率和法院的审判权威，不利于维 护国家公法所确定的秩序。 在“夹江打假案 中，由于法律、法规对行政主体的权限划分存在交叉、模 糊的领域，以及行政事务本身的复杂性和行政主体部门利益之争，四川省工商局 与四川省技术监督局之间因对打假发生权限争议，导致造假者没有得到法律的及 时制裁，由此引出本文要探讨的问题行政权限争议及如何解决。 电子科技大学硕士学位论文 1 2 研究的价值n 1 由于我国宪法对行政权限划分笼统，行政组织法对行政主体之间的权限也没 有明确的规定，行政诉讼法对行政权限争议的解决也没有作出相应的规定，加 之地方利益保护，直接导致了行政权限争议的频繁发生。但是，目前解决行政权 限争议的途径主要是行政主体内部裁决，既没有公正的机制保障，而且也没有效 率可言，所以，亟需一种高效、公正的解决进路司法救济。但是，我国行 政诉讼法没有明确规定行政诉讼的类型，遑论机关诉讼这一类型。机关诉讼的 阙如，一方面不利于行政诉讼的进行和纠纷的及时解决，另一方面与依法治国的 要求存在一定的距离。为了最大限度地保护相对人的合法权益和发挥人民法院“社 会调解器”的功能，研究机关诉讼具有深远的理论价值和重要的实践意义。 1 2 1 理论价值 我国学者对机关诉讼研究着墨不多，成果有限。目前关于机关诉讼的文章仅 1 0 余篇，马怀德教授在行政诉讼原理一书中相对系统地探讨了机关诉讼建立 的必要和简单的构建思路，而其他大部分学者仅仅在提及行政诉讼类型化的问题 时，提出建立机关诉讼作为一种新的诉讼类型来解决行政主体之间日益复杂的权 限争议。纵观以上研究成果，学者们多是在机关诉讼建立的必要性和可行性方面 进行学术探讨，很少从法理上分析机关诉讼存在的价值和司法实践中操作的具体 制度设计。笔者在本文中，以拙笨之笔阐述了机关诉讼的现状、存在的理论基础 及具体制度的设计。 研究机关诉讼有利于深化行政诉讼法的发展，尤其是行政诉讼理论的突破。 首先有助于行政诉讼的发展和完善，目前我国行政诉讼法没有明确规定行政诉讼 的具体类型，而是根据判决的种类来推出行政诉讼的类型，这种倒果为因的做法 是不科学的，也不利于行政纠纷的及时解决。基于此，我们必须建立科学、合理 的行政诉讼类型，适应世界行政诉讼发展趋势行政诉讼类型化，发展主观之 诉和客观之诉并重的行政诉讼模式，更好地实现行政诉讼的目的。其次，对于行 政诉权的理解更趋向全面。在以往的行政诉讼中，习惯地认为行政诉讼原告只能 是公民、法人和其他组织，被告只能是行使行政职权的行政主体。实际上，我国 学者薛刚凌很早就在行政诉权研究一书中对行政诉权进行了全方位的理解和 2 第一章绪论 阐述，认为行政主体在行政诉讼中拥有行政诉权的应然性和现实必要性。在本文 中，笔者在设计机关诉讼制度时，提出行政主体主动向法院提起行政权限争议， 不是对现行行政诉讼法的僭越，而是契合行政诉权内涵、符合行政诉讼的目的制 度设计。 1 2 2 实践意义 囿于机关诉讼制度的阙如，人民法院在处理行政主体之间权限争议时，往往 显现出力不从心，不利于行政审判的进行，降低了司法机关解决纠纷的权威和可 信度，而且难以发挥人民法院“社会调解器 的功能；另一方面，也不利于行政 主体权限争议的及时化解，损害行政相对人的合法权益，导致行政管理效率的低 下，所以在我国建立机关诉讼制度具有现实的必要性。 一种好的制度的建立必须要有先进的、成熟的理论研究在前，在理论的指导 下开展具体实践的操作，所以研究机关诉讼具有深远的现实影响。只有在理论界 对机关诉讼进行了缜密的论证和深入的研究，对现实中机关诉讼制度的构建才具 有坚实的理论基础和正确的指导方向。笔者认为，在响应即将修改的行政诉讼法 的形势下，我国现行行政诉讼法框架内进行机关诉讼制度的具体设计，实践中是 必要的，理论上也是可行的。 1 3 研究的方法 1 3 1 比较研究的方法 所谓比较研究的方法，亦可称为比较法的方法，是指对不同法系、不同国家 及不同时期的法律或者法律制度进行比较，发现其异同及各自的优点和缺点的方 法。乜，有了比较才能更加清晰地认识到自身的不足与差距，有助于更好地分析现 存问题并加以解决。法国著名比较法学家勒内达维德认为：“对不同地区的法制 进行比较研究，其历史同法学本身同样古老。”口1 笔者认为学习和研究行政法学， 比较的方法不容忽视。纵向比较，指一国的过去和现在之比较，可以归纳出内在 的规律性，认识到行政法产生的、发展的必然性和加强行政法建设的必要性；横 向比较，指通过一国与他国的比较，可以找出各国的异同，并分析其不足原因， 电子科技大学硕士学位论文 更加清楚地认识到本国行政法和行政法学的缺漏，借鉴域外的先进的立法技术和 丰富的审判经验，吸收域外的行政法理论研究成果，汲取域外经验及教训，发扬 本国长处，繁荣和发展本国行政法和行政法学研究。h 1 横向比较即是通过一国与他国的比较，可以找出各国的异同，并分析其现状 和原因，更加清楚的认识到我国行政法发展的不足。本文通过对大陆法系中的法 国和德国、英美法系中的英国和美国，以及日本和我国澳门地区关于机关诉讼的 立法经验和司法实践的进行了比较分析，扬长避短，来为我国机关诉讼的建立提 供丰富的经验和借鉴，进一步完善我国的行政诉讼制度。 1 3 2 价值分析的方法 价值分析方法是法学基本分析方法之一。所谓价值分析方法，是一种从价值 入手，对法律进行分析、评价的研究方法，其追问的基本问题是法律应当是怎样 的。也就是说，这种分析方法以超越现行制定法的姿态，用哲人的眼光和终极关 怀的理念，分析法律为何存在以及应当如何存在的问题。璐1 按照价值分析的理念， 人类社会的良好法律完全可以通过人们自己的理性获得。伏尔泰就有一句关于理 性立法观的名言：“如果你想要好的法律，那么就烧掉你现有的法律，并去制定新 的法律。 正是通过价值判断，不断促使立法者发现并矫正现行制定法的缺陷，用 自然、公正等理念评判现行法律，改变不合理的因素，促使人类审视自己的行为， 促进法律的进步与发展。本文在论证我国机关诉讼的构建时，首先分析了现行的 权限争议解决模式存在的不足，然后以机关诉讼的内在价值取向为起点，论证了 机关诉讼解决行政主体之间权限争议的有效性，也正是因为对机关诉讼正确的价 值取向和价值判断，才促使一种新的诉讼类型的产生，进一步完善我国的行政诉 讼法。 1 4 研究的思路 本文共分五章，其中前四章对机关诉讼的现状和基本理论进行了研究，最后 一章是对我国机关诉讼制度的建构提出具体设想。 第一章是绪论。首先通过“夹江打假案 中四川省工商局与四川省质量技术 监督局之间对打假发生权限争议，导致造假者没有得到法律的及时制裁，引出要 谈论的问题行政权限争议的解决及如何解决，来探讨我国行政主体之间的权 4 第一章绪论 限发生争议时的解决途径。其次，本文从理论价值和实践价值两个方面阐述了文 章研究的价值，一方面，理论价值的研究为机关诉讼制度的建立提供法理基础和 理论指导；另一方面，从实践纠纷解决的需要来论证了机关诉讼在法院实际审判 中和厘清行政机关权限方面的重要性。再次，通过了比较分析方法和价值分析方 法来展开文章的论述。 第二章是行政权限争议和机关诉讼。本章对行政权限争议的概念、表现形式 以及我国行政权限争议解决模式进行了梳理，对立法机关解决模式、司法机关解 决模式和行政主体解决模式进行了深入分析，认为在我国行政权限争议的解决应 以司法机关解决为主，即建立机关诉讼作为行政权限争议解决的出路，并探讨了 机关诉讼的概念和特征。 第三章是机关诉讼的基本理论。本章探讨了机关诉讼的理论基础，从权力制 衡理论、司法最终裁判理论、依法行政理论以及行政诉讼类型化理论四个方面， 为机关诉讼的构建提供理论支撑，同时还论证了在我国建立机关诉讼的必要性和 可行性。 第四章是对域外及我国澳门地区的机关诉讼制度进行比较研究。本章对域外 国家及我国澳门地区有关机关诉讼的立法和司法实践进行了考察，归纳出域外及 我国澳门地区在处理行政权限争议时的共性，这为我国机关诉讼的建立提供了现 实条件和实践经验。 第五章是机关诉讼的具体建构。本章研究了构建我国机关诉讼的若干设想， 机关诉讼作为一种行政诉讼类型，有着与其他诉讼类型相同的审理程序与审判规 则，本章着重探讨了机关诉讼在诉讼程序中与一般诉讼类型的不同之处。 5 电子科技大学硕士学位论文 第二章行政权限争议与机关诉讼 2 1 行政权限争议 2 1 1 行政权限与行政权限争议 2 1 1 1 行政权限的概念 “无法律即无行政”。行政职权来源于法、受制于法，法是行政职权正当存在 的惟一根据，行政职权被限制的结果便形成行政权限的法理。行政权限是各国行 政法上的一项重要制度，同时亦为各国行政法学上的一个重要概念，不少国家和 地区均以行政程序法对此作出规范。 行政权限系指行政主体行使行政职权时所不能逾越的法定范围和界限。1 或日 法律赋予行政主体完成行政管理任务时在事务、地域、层级方面的法定范围和界 限。法律规定行政主体行使职权时不能逾越的范围、界限，便是行政权限。其法 律特征主要表现在三个方面：一是法定性。行政权限是依法设定的，行政主体及 行政相对人均不得擅自改变。二是义务性。行政权限是义务而不是权利的范畴， 不得超越行政权限是每个行政主体及行政相对人的法定职责。三是依附性。行政 权限与行政职权有着依附关系，行政权限跟随着行政职权产生而产生，又随着行 政职权的变化而变化。盯， 2 。1 1 2 行政权限争议的概念 我国宪法和行政组织法对行政权限的划分笼统，是导致行政权限争 议的原因之一。行政主体之间就权限划分所发生的争议，乃是行政权限争议。行 政权限争议指行政主体因职责权限的划分不明确，或者实施管理时发生侵权、越 权等行为而引起的争执或异议。陋3 行政权限争议有两个特点：( 1 ) 行政权限争议 发生在行政主体之间，不可能存在于行政主体与行政相对人之间；( 2 ) 这种争议 的焦点是关于行政职权划分问题，而不是其他问题。 导致行政权限争议的原因是多种多样的，其中最主要的有两个方面：一是客 观上对行政权限划分不合理、不细致；二是行政主体客观上对行政权限的态度受 6 第二章行政权限争议与机关诉讼 部门、地方利益所驱动，权限争议不可避免。 2 1 2 行政权限争议的分类 行政权限争议依据不同的标准可作不同的划分，囿于我国国情和政治体制等 问题，在解决行政权限争议时，必然要设计出符合我国实际情况、具有可操作性 的举措，针对不同的行政权限争议我们应采取多元化的解决进路。 2 1 2 1 横向权限争议与纵向权限争议 根据发生权限争议的主体之间有无上下级隶属关系，权限争议可以分为横向 权限争议和纵向权限争议。无上下级行政隶属关系的行政主体之间的权限争议是 横向权限争议，也是我国亟待解决的权限争议。因为部t - 禾l j 益化和地方保护主义， 使不同的行政主体之间为了利益“明抢暗夺”行政职权，导致行政效率低下和行 政相对人的合法利益得不到及时的保护。有上下级行政隶属关系的行政主体之间 的权限争议属于纵向权限争议，由于我国贯彻“下级服从上级”和“行政一体化 原则，通常是下级行政主体服从上级行政主体的命令，所以此类行政权限争议不 宜纳入司法救济的渠道机关诉讼，但并不是意味着没有其他解决的途径。 2 1 2 2 积极权限争议与消极权限争议 根据权限争议的性质不同，权限争议可以分为积极的权限争议和消极的权限 争议。当两个或两个以上的行政主体都主张自己对某一事务享有行政管辖权，从 而出现管理的“重叠 ，这类争议为积极的权限争议；相反，当两个或两个以上的 行政主体都主张自己对某一事务不享有行政管辖权，从而出现所谓的行政不作为， 即管理的“真空”时，这类争议为消极的权限争议。在实际中，以积极行政权限 争议发生居多，此时权限争议机关和行政相对人很容易寻求救济途径。而消极行 政权限争议由于其隐蔽性，不利于行政相对人需求法律救济。 2 1 2 3 行政事务权限争议、行政地域权限争议和行政级别权限争议 根据划分行政权限的标准，可分为行政事务权限争议、行政地域权限争议和 行政级别权限争议。行政事务权限争议是指具有不同行政事务权限的行政主体之 间发生的行政权限争议；行政地域权限争议是指不同地域的同级行政主体间处理 某一行政事务时发生的行政权限争议；行政级别权限争议是指上下级行政主体之 间处理某一行政事务时发生的行政权限争议。将行政权限争议进行这样的分类， 7 电子科技大学硕士学位论文 既符合划分行政权限的标准，也符合人们对行政权限的通常认识，有利于行政权 限争议的处理。例 2 1 2 4 普通权限争议与特殊权限争议 根据权限争议的主体不同，权限争议可以划分为普通权限争议和特殊权限争 议。隶属于国务院、各省、直辖市的行政主体发生的权限争议是普通行政权限争 议，目前这类争议的解决大多是通过行政主体内部，即最终是由国务院作为其共 同上级机关来裁决。隶属于特别行政区、民族自治区的行政主体与其他行政主体 发生权限争议时，称之为特殊权限争议。由于我国是一个实行“一国两制”的多 民族国家，此类权限争议不可能通过行政主体内部解决，也很难从司法上找到救 济渠道。目前主要由全国人大及其常委会来解决。 本文对行政权限争议进行了分类，不同的权限争议之间有相互交叉的地方， 如，四川省技术监督局和夹江县工商局之间的权限争议，就是横向权限争议，同 时也是级别权限争议。但是，作者进行这样的分类是以便于机关诉讼对部分权限 争议解决的选择性，以求构建的新型的行政权限争议的处理机制能有效地发挥作 用。 2 1 3 行政权限争议解决的必要性 各行政主体均有自己的职权范围，通称行政主体的权限。就其理想的模型而 言，各行政主体的权限应互不交叉，各行政主体的权限之和等于整个行政权。也 就是说，各行政主体的权限没有冲突，在行政管理领域也无法律空白。但由于法 律的滞后性、社会关系的复杂性，加之行政立法、行政执法等方面的原因，行政 权限的配置只能不断地向这个理想的模型逼近。 行政权限有交叉或疏漏，要么是有的地域或事务受到行政主体的重复管辖， 要么是有的地域或事务没有得到应有管辖。因此，若在行政权限的设置上出现交 叉和疏漏，就必将妨碍行政职权正常、有效行使，社会关系得不到应有的调整， 这不论是对国家权力的正常运转，还是对维护公民、法人和其他组织的合法权益， 都是需要解决的问题。因此，解决行政主体的权限冲突是法治行政不能回避的课 题，通过行政权限争议的解决来进一步完善我国的行政组织法。 诉讼在本质上是对社会冲突进行司法控制的基本手段，任何社会中，诉讼都 以解决某种社会冲突为自身使命，当某种社会冲突大量涌现，需要相应的解决手 第二章行政权限争议与机关诉讼 段时，一定的诉讼形式便获得了产生的依据。n 帕行政权限争议的大量出现需要一 种新的诉讼类型作为解决出路，机关诉讼便应运而生。 2 2 行政权限争议解决的现状 2 2 1 我国行政权限争议解决的现状分析 在我国这样一个行政法治尤其是行政组织法相当不健全的国家，行政主体之 间的权限争议无法避免。正因为如此，我国立法中也不乏解决行政主体之间权限 争议的规定。在我国现行立法中，涉及到行政主体之间权限争议解决方法的规定 主要有以下这些：( 1 ) 宪法第8 9 条规定，国务院行使下列职权( 十三) 改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示或者规章；( 十四) 改变 或者撤销地方各级国家行政主体的不适当的决定和命令；( 2 ) 宪法第1 0 8 条规 定，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作， 有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。( 3 ) 在民 族区域自治法中规定：当立法规定与民族区域机关自制政策发生冲突时，自制 机关可变通执行。( 4 ) 行政诉讼法第5 3 条规定，人民法院审理行政案件，参 照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以 及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较 大的市的人民政府根据法律、国务院的行政法规制定发布的规章，人民法院认为 地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，以 及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作 出解决或者裁决。 现行立法对于行政主体之间权限冲突的解决没有明确的、直接的解决方法， 仅可从立法的相关规定中间接地解决。这种立法规定过于笼统和模糊，不利于冲 突的及时解决。 综合上述相关法律的规定，我国处理行政主体权限冲突主要是通过上级行政 主体裁决的方式加以解决，具体规则为：若发生权限冲突的行政主体之间互有隶 属关系，则上级行政主体的判断优于下级行政主体的判断；若发生冲突的行政主 体之间没有隶属关系，则要由其共同的上级行政主体裁决，具体为不同省份行政 主体之间的权限争议，由国务院裁决，省内地方行政主体之间的权限争议由省政 府裁决；中央部门与省内地方政府或者其他行政主体之间的纠纷由中央政府裁决。 9 电子科技大学硕士学位论文 司法实践中若遇到行政主体之间权限争议往往是由人民法院逐级上报至高级人民 法院或最高人民法院，再由高级人民法院或最高人民法院报请省级人民政府或国 务院裁决。 2 2 2 我国行政权限争议解决的模式选择 解决行政权限争议的一般途径。主要有三：其一，议会途径。由议会作为中 间人裁决行政主体之间的行政权限争议。例如英国议会就具有这一功能。其二， 司法途径。由法院作为中间人裁决行政主体之间的行政权限争议。例如日本的行 政诉讼中的机关诉讼即属于这一类。其三，行政途径。由行政主体( 一般为共同的 上级行政主体) 作为中间人裁决行政主体之间的行政权限争议，这也是目前各国比 较通行的一种做法。m ， 2 2 2 1 立法机关：“心有余而力不足 我国宪法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政 府组织法、民族区域自治法以及两个特别行政区基本法等，只是粗线条 地规定了各级政府的职责权力，对政府各部门的权力并未涉及，对部门之间、部 门与下级政府之间权力争议的解决机制、机构和程序鲜有规定。 目前，在全国人大及其常委会下，涉及中央与地方权限争议处理的机构，主 要有两类：一是全国人大的专门委员会。根据宪法和全国人民代表大会组 织法以及工作实践的需要，目前，全国人大下设民族、法律等专门委员会。各 专门委员会在全国人大及其常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案。全国人 大专门委员会在行使职权过程中涉及中央与地方权限争议的处理问题，可以向全 国人大及常委会提出建议，进行审查。二是全国人大常委会的工作委员会。根据 立法法，全国人大常委会工作机构( 法制工作委员会) 有权研究拟订法律解释 草案、对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复，并研究其他机关、团体、 组织和公民提出进行违宪和违法审查的建议。另外，根据两个特别行政区基本 法设置的全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会和澳门特别行政区基本 法委员会，可就有关香港和澳门特别行政区基本法关于中央与地方关系的条款和 基本法解释条款的问题进行研究。这些机构在行使职权过程中也涉及中央与地方 权限争议的处理问题。全国人大也可以通过审查各省、自治区、直辖市、香港、 澳门等地区的地方性法规及自治条例和单行条例来确认他们之间的行政权限，通 l o 第二章行政权限争议与机关诉讼 过批准、决定、撤销、裁决等方式来间接解决不同行政主体之间的权限争议。 无论是全国人大的专门委员会或是全国人大常委会的工作委员会都不是解决 行政权限争议的专门机构，他们只对政治层面的一些重大问题进行审查和解决， 启动审查的程序繁杂、效率低。而且从目前情况看，其人员组成、机构性质、权 限和工作程序等，还难以承担起处理中央和地方等之间权限争议的重任。尽管近 期全国人大常委会的法制工作委员会设置了法规审查备案室，可以说是一个进步。 n 2 ，所以，立法机关对于行政权限争议的解决，没有明确规定，在司法实践中很难 具体操作。但可考虑在现行国家结构形式和行政体制的下，用以解决特殊权限争 议，作为多元纠纷解决机制的一个组成部分。 2 2 2 2 司法机关：“进退维谷” 我国法律没有明确规定法院受理行政主体之间的权限争议，但是在行政诉讼 中，通过间接的、个案性的解决，法院在一定程度上参与了行政主体权限争议的 解决，尤其是在行政不作为的诉讼中，即对于所谓的消极权限争议，法院在受理 案件后首先要查明被告行政主体是否有法定职责而没有实施具体的行政行为，然 后才能据此作出裁决。在法律对行政主体的权力没有明确规定的情况下，无权行 政主体对行政相对人进行处罚或否定，即积极的权限争议；或者有权机关对行政 相对人的行为进行处罚或否定，即消极权限争议。这种权限争议通过行政相对人 提起撤消之诉，法院经审理判决撤销无权行政主体的行政决定或维持有权行政主 体的行政决定，就间接的、个案性的解决了行政权限争议。 我国行政诉讼法没有规定行政主体可以作为原告来提起行政诉讼，这就限制 了行政主体主动提起诉讼的可能性；进一步说，目前现行的行政诉讼中也没有一 种诉讼类型能涵盖此类争议的处理，这使法院的审理工作步履维艰，在某种程度 上也阻碍了此类争议向法院提起的可能性。 2 2 2 。3 行政机关：“先天不足 在我国现行立法中，行政机关对行政权限争议的解决路径大致可归结为以下 两种：( 1 ) 行政程序中上级行政主体的依职权裁决。这是我国行政权限争议解决 最主要的方式，其具体规则为：在有上下级行政隶属关系的行政主体之间，由上 级行政主体决定权限归属；在无上下级行政隶属关系的行政主体之间，则由共同 上级行政主体处理裁决。( 2 ) 诉讼程序中国务院的依申请裁决。在具体行政案件 审理过程中，若人民法院认为该案存在行政权限争议问题，则逐级上报至最高人 电子科技大学硕士学位论文 民法院，由最高人民法院提请国务院裁决。从传统行政权限争议解决的两条路径 的实体内容看，无论其间需要经历哪几道程序行政抑或司法最终都将归 结为上级行政主体的裁决，行政裁决是现行行政权限争议处理的终极、惟一方式。 n 这种方式的选择尽管有其存在的历史合理性，但其缺陷依然明显： 首先，操作性不强，缺少严格的程序规定。在解决行政主体权限冲突的规范 中，无论是解决行政主体纵向权限争议还是横向权限争议，相关的法律均缺少对 于启动程序的规定，即哪些主体、依照什么程序提请有关机关来解决行政主体之 间的权限冲突，没有作出明确的规定；其次，覆盖面不全。我国现行立法上的这 种制度设计并不能为实践中发生的行政主体之间的权限争议提供全面的救济。因 为在行政主体横向权限争议冲突中，能够提请省级人民政府或国务院裁决这类争 议，只能是人民法院，即人民法院在对具体行政行为进行合法性审查时提出来， 而作为权限争议的主体并不能主动提起诉讼。这就是说，只有相关联的行政诉讼 案件符合行政诉讼受案范围时，才可以附带被法院审查；第三，效率不高，法院 是否对于行政主体之间的权限争议上报以及何时上报均有很大的随意性，法律没 有规定。这就必然导致实践中行政主体之间的纠纷根本不可能得到及时的解决， 从而影响了行政效率，同时也使社会关系处于不确定的状态，有损公共利益。n 4 1 2 2 3 改革的思路构建机关诉讼 前揭所述，我国目前对于行政权限争议有立法机关、司法机关和行政主体多 重解决进路。在我国由于行政主体众多，由全国人大及全国人大常委会解决所有 的行政权限争议不太现实；而行政主体内部解决，则没有严格的程序限制和法律 依据，具有较大的随意性和不确定性，加之地方利益和地方保护主义的盛行，行 政主体内部裁决很难保证其结果的公正。笔者认为，借鉴域外机关之间权限争议 解决的途径，在我国构建机关诉讼是解决行政权限争议的主要出路。当然，建立 机关诉讼不能解决所有的行政权限争议，而行政权限争议也不可能仅仅依靠机关 诉讼来解决。纠纷解决机制的多元化要求我们架构一个全方位、多视角的纠纷解 决体系。司法机关则是依照严格的诉讼程序，以事实为依据，以法律为准绳来审 理行政权限争议，其诉讼程序的正当和审判身份的中立使得法院在裁决行政权限 争议时具有无可比拟的优越性。 占据主导地位的纠纷解决体系是以司法机关解决为主、辅以以其他形式。缘 于司法救济是一种最根本、最权威的解决途径，在解决纠纷方面具有无可比拟的 1 2 第二章行政权限争议与机关诉讼 优越性：一是程序化诉讼形式与稳定的诉讼程序规则，有利于树立司法威信，增 加人们对司法机关的信赖；二是司法判决的有效性以国家强制力为保障，接受裁 判结果是诉讼主体的唯一选择。权威性和有效性决定了司法机关在解决行政争议 中的独特地位，而这是解决行政争议的行政主体不具备或不完全具备的。司法运 作机制较之其他权威和权力，更能稳定而经常地妥善解决各种争议。分析我国立 法机关、司法机关和行政主体解决行政权限争议的优势和弊端后，在我国建立机 关诉讼作为解决行政权限争议的主要出路是可行的、合乎国情的。 一国行政诉讼类型的多寡及其设置的科学与否直接影响到该国公民行政诉权 的保护程度以及法院司法审查功能的实现，而且行政诉讼类型化已经成为世界各 国行政诉讼制度发展的共同趋势，我国行政诉讼法理应对此做出回应性变革，在 我国行政诉讼法修改过程中增加机关诉讼等新的诉讼类型，是一个必然的选择。 2 3 机关诉讼的概念 国内不少行政法学者对机关诉讼进行了不同的诠释，马怀德教授认为：机关 诉讼是指行政主体之间因权限的存在或行使而发生争议，由法院通过诉讼程序解 决的诉讼类型。副 吴华博士认为机关诉讼是指行政主体之间因权限的存在或行使而发生争议， 纠纷双方诉诸法院，通过法院的诉讼程序来解决争议的诉讼类型。n 8 ， 杨建顺在其日本行政法通论中认为：“机关之诉 ，或称为职务之诉和对 己之诉，指有关国家机关为确保行政行为的整体合法性，在发现其他行政主体行 为违法时，有义务提起行政之诉，由行政系统以外机关提起，可称为机关之诉或 职务之诉，由行政主体系统内机关提起，可称为对己之诉。其实质是为实现依法 行政目的，而在各国家机关之间设立监督制约机制，维护公法所确定的秩序。n 7 1 胡芬在其德国行政诉讼法中认为，机构之诉涉及的是各种法人或团体内 部的不同机构之间的公法争议，甚至是同一机构内部发生的公法争议。n 羽 王名扬教授对法国的机构之诉定义为：一个行政主体在其利益受到其他行政 主体的决定侵害而本身不能撤销或改变这个规定时，可以向行政法院提起越权之 诉，请求撤销这个决定。这既可能发生在同一行政主体内部机关之间，也可能发 生在不同行政主体之间。n 钔 综观国内外学者对机关诉讼下的定义，机关诉讼首先是法律上的争议，能纳 电子科技大学硕士学位论文 入诉讼程序，通过司法救济来解决。法院作为审判机关，关键是对法律的适用， 依据法律的规定作出判决是法院遵守的原则。第二，争议必须发生在行政主体或 承担部分公法职责的社团机构之间，而不包括行政机关与立法机关、司法机关或 军事机关之间的权限争议。第三，争议必须是因权限行使或存在而发生，对于行 政主体之间其他的争议，则不是机关诉讼所应关注的问题。第四，考虑到我国的 政治体制和机关诉讼这一特殊的行政诉讼类型，在我国机关诉讼不能受理所有的 行政主体权限争议。 故本文所探讨的机关诉讼是指行政主体之间因法律、法规对权限的规定存在 模糊而发生争议，或在行使职权中发生的权限冲突，由法院通过诉讼程序解决的 诉讼类型。 2 4 机关诉讼的特征 梳关诉讼是一种特殊的诉讼形式，有着与其他诉讼形式共同的方谣，但是它 也有自己的特征，具体表现为以下几个方面： 2 。4 1 主体的中立性 中立性是一个多义词，在法律领域有两个层次的含义。其一，法律具有超越 政治的独立性，它按照其自身的逻辑运行，不为任何政治利益所左右。这要求法 院在适用法律的时候完全根据法律的理性行事，不管是政府与行政相对入之闻还 是在不同的行政主体之间，担任着处于中立地位的仲裁者角色。堙们另一层含义是 进一步落实到具体解决纠纷的法官头上，要求法官在行使司法裁判时切实做到客 观、公正，不偏不倚，保持中立。m 1 而传统行政权限争议的解决途径是行政主体 内部裁决。行政主体内部裁决没有严格的程序限制，这较之于诉讼程序来说很难 保证裁决者的中立性和裁决结果的公正性，行政主体本身就有的部门利益之争在 很大程度上影响了行政权限争议的解决；而且行政主体在强调行政管理效率的同 时，往往忽略了争议解决静法律依据，其有很大的主观性和随意性。 机关诉讼是法院严格按照诉讼程序行使行政审判权。首先，法院审理行政权 限争议，以其独立审判地位来说，解决权限争议，身份上具有中立性，没有像行 政主体内部一样自己做自曩的“法官来裁决；其次，法院在审理案件时以事实 1 4 第二章行政权限争议与机关诉讼 为依据，以法律为准绳，法律的运行是按照其自身的逻辑进行的，不为其他部门 所左右和改变，甚至作为法律适用者的法院也没有权力曲解法律的本意，必须按 照法律审理案件。 2 4 2 内容的特定性 机关诉讼作为行政诉讼类型的一种，有着与其他行政诉讼类型相似的诉讼环 节，如起诉、审理、判决和执行等。行政诉讼类型化要求依据不同内容的诉讼请 求划分诉讼类型，实现行政审判权的有效运作和行政诉讼程序与审理规则的科学 设计。 第一，我国机关诉讼仅仅解决行政主体之间因行使行政职权时发生的争议， 不像国外机关诉讼既处理行政主体之间的权限争议，也解决行政主体与立法机关、 司法机关之间的权限争议。 第二，机关诉讼着重于解决行政主体之间因行使行政职权发生的侵权、越权 等行为而发生的争议，而不是处理行政主体与行政相对人之间的行政争议，明显 异于其他诉讼类型所解决的问题。 第三，考虑到我国国情和政治体制，机关诉讼解决的行政权限争议仅仅指横 向的权限争议，对于其他的特殊权限争议和纵向权限争议则没有纳入司法救济的 渠道。 2 4 3 程序的诉讼性 传统的行政权限争议在行政主体内部解决，具体做法是由法院呈级上报争议 的共同上级行政主体来处理，即通过行政程序。而行政程序，即便为排除恣意性 质而设计，但“由于行政方面的技术官吏具有专门职业的特性，而现代社会又日 益复杂流动，因而行政自由裁量的扩张难以避免”，同时“行政程序中的决定者为 了实现既定的目的，在政策运用方面又具有极大的能动性”，心羽所以，为了防止 由此而引起的沉重的政治代价，行政机构内部和外部的监督机制必须强化，即解 决行政争议通过诉讼程序。 机关诉讼是通过法律程序来解决行政主体之间的权限争议，其程序上的诉讼 性是行政程序所不能比拟的。因为司法审查制度所蕴涵的法律精神并不表明法官 对事实和法律的认辨能力比行政官员高明，只是还找不到比法院更合适的国家机 电子科技大学硕士学位论文 构来制约行政权。这是因为，“司法程序的突出特点就是程序的参与者明确的角色 定位双方当事入平等的对抗悉法宙作为中立的裁判者，并为这些不同焦色是 实现而给程序的参加者设置了一系列复杂而又明确的权利义务，