（传播学专业论文）河南省各市政府在线网站研究.pdf

i 摘 要 2006 年 8 月 3 日河南省人民政府发布了 河南省人民政府办公厅关于做好河南省政 府门户网站内容保障工作的意见(豫政办200665 号) ，对河南省政府门户网站的保障 工作做了详细指导。河南省各市政府在线网站也响应省政府的号召，对各市的政府门户 网站加强了建设和维护。各市政府在线网站是各政府为公民、企业提供公共服务的有效 信息平台，也是推进政务公开，提高政府效能，建立诚信政府，改善经济发展环境的重 要渠道。党的十六大强调要通过推行电子政务，推动政府职能转变和政府管理创新，支 持政府更好地开展各项工作，促进行政管理改革，而电子政务建设中特别重要的就是政 府在线网站的建设。 河南省各市政府在线网站经过这几年的发展， 目前已经基本具备政府在线网站政务 公开、对外宣传、公众参与、网上办事这四项功能。通过对河南省 18 个城市政府在线 网站的栏目设置情况可以看到深受民众喜欢的栏目一般集中在连线政府、领导信箱、建 言献策、 公民办事等栏目里， 这些栏目的开通为民众与政府之间进行对话， 提供了平台， 并能够为民众找政府办事提供事先预知的信息，达到节约政府和民众办事时间，提高了 政府的办事效率。但是同时也发现，有的城市政府在线网站尽管也提供了相关的栏目， 但是时效性较差，又没有把整个网站的资源进行整合，这些问题的发现都对河南省各市 政府在线网站的建设和发展提供了参考依据。 在对网站内容分析的基础上得出了政府在 线网站的功能、特点以及网站建设和用户使用的不足之处，并做了详细的分析和阐释， 并运用传播学原理对各网站的内容进行传播效果分析，从中得出各网站运行状况，最后 对河南省各市政府在线网站的发展提出了建议。 关键词：河南省，政府在线网站特点，功能，效果 iii abstract on 3rd august 2006, peoples government of henan province issued the henan provincial peoples government general office comments on the assurance of security of website content of the provincial government (sent by henan government general office no. 2006 65), which provided a detailed guidance for security of the government portal website. municipal governments in henan province answered this call and started to strengthen the construction and maintenance of its own portal website. official website operated by municipal government is an effective information platform for citizens and enterprises, for it opens official affaires to the public, promotes the efficiency of the government, helps to establish a trust-worthy image and improves the environment of economic development. the 16th party congress stressed the need to promote e-government and to hasten the transformation of government functions and the government management innovation, supporting the better carrying out all work and administrative reform. in the construction of e-government, the establishing of online websites is especially crucial. through the several years developments, online websites of municipal governments in henan province now possess four functions: opening the government affaires, publicizing, public involvement and on-line working. by investigating official online websites in 18 cities in henan province, it can be concluded that the most popular columns are linking the government, leadership mailbox, proposals and citizens dealing with office affaires. these columns provide a platform for the government and the public to have dialogues. information is available in these websites which will save time for both the government and the public, thus improve the efficiency of settling things. however, it is found that, though some municipal online websites have some related columns, they are not up to date and the resources on these websites are sort of in a mess. the discovery of these problems provides some data for the construction of official online websites in other cities. based on the analysis the content of websites, this thesis explores the functions, characteristics of these websites and their defects of construction and usages. after detailed analyzing and expounding and with communication theories, this thesis demonstrates the communicative functions of these official websites and their operating conditions and concludes with some proposal for iv developments of online websites of municipal governments in henan province. key words: henan province, functions of government online website, characteristics of government online website, efficiency iii 关于学位论文独创声明和学术诚信承诺 本人向河南大学提出硕士学位申请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下 独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除文中特别加以说明、标注和致谢的地方外， 论文中不包括其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的 学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示了谢意。 在此本人郑重承诺：所呈交的学位论文不存在舞弊作伪行为，文责自负。 学位申请人（学位论文作者）签名： 201 年 月 日 关于学位论文著作权使用授权书 本人经河南大学审核批准授予硕士学位。作为学位论文的作者，本人完全了解并同意河南 大学有关保留、使用学位论文的要求，即河南大学有权向国家图书馆、科研信息机构、数据收集机 构和本校图书馆等提供学位论文（纸质文本和电子文本）以供公众检索、查阅。本人授权河南大学 出于宣扬、展览学校学术发展和进行学术交流等目的，可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学位论文（纸质文本和电子文本） 。 （涉及保密内容的学位论文在解密后适用本授权书） 学位获得者（学位论文作者）签名： 201 年 月 日 学位论文指导教师签名： 201 年 月 日 绪 论 1 绪 论 （一）选题缘起 1. 党和政府对“政府在线”高度重视 “当代意义最为重大的革命不是经济革命或是政治革命， 而是一场在被统治者中制 造同意的艺术的革命在新一代掌权者的政治生活中， 劝服已然成为一门自觉的艺术 与大众政府的常规器官。还没有人开始理解这场革命的结果，然而说如何制造同意的认 识将改变所有的政治前提将毫不为过” 1，这是著名传播学者李普曼在公共舆论中 最为经典的话语，这些文字在当今网络传媒盛行发展的环境下，意义越来越明显。2008 年 6 月 20 日胡锦涛主席在人民日报考察时发表讲话指出： “必须加强主流媒体建设 和新兴媒体建设, 形成舆论引导新格局互联网已成为思想文化信息的集散地和社 会舆论的放大器, 我们要充分认识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力, 高度重 视互联网的建设、运用、管理 ” 2这被新闻传播学者展江在其文章审慎而积极地 调整国家一媒体关系胡锦涛在人民日报社考察工作时的讲话解读中解读为“表明网 络力量已彻底纳入官方视野” ，这之后大陆各省市由政府主办的“政府在线”栏目发展 迅猛。两年过后，2010 年 9 月 8 日人民网中国共产党新闻网正式推出“直通中南海 中央领导人和中央机构留言板” ，该留言板突出互动性，旨在让广大网民对中央领 导人倾诉心声，给中央机构提出意见建议，截止当晚 8 时，总留言已达 95243 条，这些 现象都表明党和政府对网络中“政府在线”的高度重视。在很大程度上，使得原先政府 政策制定的缘由，过程，传播过程，传播效果等一系列过程越来越阳光化，我们的民众 参与的积极性有了极大地提高，为政府进一步制定良好的利民政策提供了第一手的意 见、建议和材料，使得“政治传播主体通过新媒体与选民直接对话, 潜伏着直接民主或 者广场民主的积极因素” 3,不但推动了我国的民主政治建设， 对普通老百姓来说是让他 们有了一个直接与政府对话的窗口，而且在很大程度上反映了民意。 2. 河南省政府在线网站在社会生活中凸显作用 “2003 年河南省在构建电子政务信息网络上 ,提出通过加快政务信息化步伐 ,带 河南省各市政府在线网站研究 2 动领域信息化发展 ,充分利用信息化手段 ,大力发展电子政务 ,加强政府有效管理 , 促进政府职能转变 ,提高政府办事效率和管理水平 ,促进政务公开和廉政建设 ,并以 此带动领域信息化发展” 4。紧接着，河南省发展与改革委员会于 2004 年 2 月提出加快 推进全省国民经济与社会信息化的四项措施。 “一是加快信息化基础设施建设；二是 加快全省电子政务工程的建设；三是积极推动电子商务应用；四是努力发展农业信息 化” 。 5 到 2006 年 10 月 23 日河南省国民经济和社会信息化“十一五”规划颁布实施， 以下简称规划,规划首先回顾了“十五” 期间信息化发展的主要成绩以及期间 存在的问题 ,指出当前信息化发展所面临的形势。 规划制定了 “十一五”期间河南 省国民经济和社会信息化建设的指导思想、原则、目标,以及发展重点和保障措施 6。 这些政策和措施的出台为河南省的电子政务发展提供了政策保障和财力支持， 河南 省各市政府网站在省委省政府的领导下，迅速建立起来。政府在线网站伴随着河南省政 府网的建设陆续开通很多栏目，整个河南省 18 个城市政府全部建有政府在线网站。在 这 18 个城市政府在线网站中，洛阳市在全国的网站评选活动和绩效评估活动中屡获殊 荣。 2009 年 10 月 29 日在北京举行的全国网络传播联盟首届理事会上， 洛阳市政府网站 获得“全国地方政府网站创新品牌奖” ，2009 年 12 月 17 日洛阳市政府网站又在中国社 会科学院信息化研究中心与国家互联网政府网站评测研究中心举行的 2009 年中国政府 网站绩效评估暨第四届中国特色政府网的评选活动中，获“特色提名奖” （共六个特色 奖项） 。洛阳市政府门户网站中的“连线政府” 、 “政民互动”栏目不仅内容丰富，平台 里内容分类详细且范围广泛， 而且传播的效果显著， 明显走在了河南省其他地市的前列。 河南省各市政府在线网站是每个市的一个窗口， 打开政府网站老百姓犹如站在了政 府的大厅里，足不出户就可以浏览到政府发布的信息，享受到政府提供的网络服务，查 看到政府网站中论坛里网民之间的交流意见等等，能够让河南省各地区的政令更加畅 通，政府和民众之间的关系更加和谐。 在国家政策支持、网络技术不断革新、民众迫切需要找到一个发言场所、政府需要 听取真正的民意等形式下，研究河南省政府在线网站的形式、特点、功能及传播效果有 着十分积极地意义。 绪 论 3 （二）选题意义 1. 理论意义 本文在理论上紧跟中共十六大在全面建设小康社会开创中国特色社会主义事业新 局面在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告一书中阐释的关于“共产党执 政就是领导和支持人民当家作主， 最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事 务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益”的宗旨。政府的一切行为 都是为了广大人民群众的利益，开办政府在线网站是为了让政令更加畅通，更加能够广 泛地，深入地聆听群众的心声。理解传播即是理解我们所在的社会和时代：传播的目的 是按照社会阶层的变化和现实力量的对比关系来营造文化和意识形态的合法性。 对于河 南省各市政府在线网站的研究尚没有此类论文，所以能够进一步加深理论与实践的结 合。 2. 现实意义 河南省各市政府都是群众相信的可靠力量， 通过研究新媒体环境下河南省各市政府 在线网站的概况、特点、功能，用传播学理论来解释政府在线网站的运行情况，政府通 过网络媒体进行的政治传播活动以及受众如何合理运用“政府在线”等研究，能够清晰 梳理出 “政府在线”对于政治传播的作用、影响，为我省政府网络媒体的发展提供可 参考建议。 （三）创新之处 本文的创新之处主要是：本文对河南省 18 个城市政府在线网站进行整体性研究是 第一次，运用内容分析法、调查法并结合统计分析的方法对每个网站进行整体性研究， 并在前人研究的基础上，从每个网站中都具有的栏目进行比较研究，角度新颖、全面， 而且本文的实用性较强，通过对 18 个城市政府在线网站的研究得出的不足之处以及给 予的对策都对每个城市的电子政务工程有着重要帮助。 （四）研究方法 本文主要用的研究方法有内容分析法和调查法，并把从 2010 年 10 月到 2011 年 3 月监测到的部分网站数据进行数据统计，同时通过对各网站提供的内容进行样本分析。 河南省各市政府在线网站研究 4 （五）文献综述 政府在线网站经过十几年的发展， 现在全国各省市包括县区几乎都拥有了自己的门 户网站，根据2010年中国政府网站绩效评估 7结果，河南省省政府网站排名第20位，较 2009年评估结果 “第18位” 下降了2位， 而各地市网站前300名的排名中河南省占有12个， 排名如表1： 城 市 总分 教育 服务 指数 社保 服务 指数 就业 服务 指数 医疗 服务 指数 住房 服务 指数 交通 服务 指数 证件 办理 指数 企业 开办 指数 资质 认定 指数 互动 交流 指数 信息 公开 指数 日常 监测 指数 用户 调查 指数 排 名 鹤 壁 32.83 0.38 0.480.02 0.29 0.040.200.080.190.010.470.66 0.44 0.18 55 郑 州 32.54 0.15 0.150.14 0.23 0.190.190.240.130.010.630.60 0.53 0.19 说 明 漯 河 32.65 0.24 0.260.11 0.20 0.230.150.370.160.170.560.54 0.47 0.17 58 洛 阳 31.04 0.31 0.380.08 0.08 0.060.140.360.110.150.510.54 0.47 0.19 72 濮 阳 30.69 0.58 0.240.02 0.22 0.070.220.330.190.130.450.46 0.49 0.12 79 许 昌 29.95 0.58 0.480.08 0.11 0.070.180.140.190.050.390.49 0.51 0.12 86 焦 作 29.06 0.12 0.170.11 0.12 0.070.330.270.180.120.440.53 0.48 0.15 94 南 阳 24.38 0.04 0.280.05 0.06 0.020.040.500.120.300.320.37 0.35 0.18 129 平 顶 山 23.90 0.03 0.060.04 0.03 0.170.070.250.060.120.430.52 0.39 0.16 134 安 阳 22.56 0.07 0.170.07 0.12 0.030.030.200.230.220.420.34 0.31 0.14 144 开 封 20.39 0.08 0.130.08 0.04 0.020.050.150.120.160.350.41 0.34 0.12 162 驻 马 店 19.18 0.03 0.080.01 0.05 0.120.100.110.090.010.340.44 0.34 0.11 176 周 口 18.61 0.00 0.130.15 0.00 0.020.020.180.040.020.260.46 0.34 0.11 187 信 阳 17.27 0.08 0.030.02 0.20 0.070.020.160.170.020.120.41 0.29 0.09 212 表1（说明：郑州市在省会排名位置为全国第19名） 绪 论 5 表1的指数解读如下： 评估内容 内容说明 权重 评估内容 内容说明 权重 教育领域服务能力 政府网站对幼儿园教育、中小学教育、职业教育、继续教育、特 殊教育、对外交流与留学教育、教育救助与资助，以及图书馆、 美术馆、博物馆、体育馆等服务的整合提供情况。 10 社保领域服务能力 政府网站对社会保险服务、社会福利服务、社会救助、优抚安置 等服务的整合提供情况。 10 就业领域服务能力 政府网站对职业技能、就业安置、自主创业、劳动权益等服务的 整合提供情况。 10 医疗领域服务能力 政府网站对看病就医、医疗健康、医疗保障等服务的整合提供情 况。 10 住房领域服务能力 政府网站对保障性住房申请、商品房买卖、商品房租赁、公积金 等服务的整合提供情况。 10 交通领域服务能力 政府网站对公共交通、出行路况与交通设施、机动车驾驶等服务 的整合提供情况。 10 证件办理服务能力 政府网站对户籍身份、出境入境、婚姻登记、计划生育、收养登 记、社会保障，以及教育培训、医疗卫生等行业从业相关证件办 理服务的整合提供情况。 10 企业开办服务能力 政府网站对名称登记、入资、工商注册登记、刻制印章审批、消 防证件办理、组织机构代码证书申请、税务登记、统计登记、银 行开户和划资等服务的整合提供情况。 10 资质认定服务能力 政府网站对教育、就业、食品卫生、交通运输、房地产以及其他 机构从业资质认定服务的整合提供情况。 10 政府信息公开透明度 政府网站对人事任免及公务员招考、财政信息、重点建设项目、 政策法规及规范性文件、规划计划、政府常务工作会议、新闻发 布会、信息公开目录及依申请公开、信息公开年报等信息的发布 情况。 10 1. 电子政务 其中关于电子政务的发展路径在孙宇的论电子政务的价值取向中有所涉及，她 指出“坚持推行电子政务的政策导向和立法导向”是十分重要的，这就为类似此政务的 网络品牌栏目提供了方向。尽管我省的政府在线网站做的比较成功，但是也要时刻注重 导向问题和相关的法律法规。 对于国外电子政务的研究主要集中在对加拿大的政府在线网站的研究， 南京大学的 河南省各市政府在线网站研究 6 苏新宇博士在其论文加拿大电子政务案例一一政府在线工程中指出，尽管加拿大的 电子政务起步比较晚但是其发展速度之快令人瞩目。 根据世界权威评估机构埃森哲的报 告，加拿大已经连续于2001年、2002年、2003年、2005年四年全球电子政务成熟度排名 第一。 加拿大之所以在全球电子政务建设中处于领先地位得益于该国始终以公民为中心 电子政务战略。我们在全球化的浪潮下也要借鉴国外的经验，使得电子政务深入人心， 发挥作用，提升政府官员服务理念，建立“以公众的需求为中心”的主流服务思想。开 创多维服务渠道，提供个性化的政府服务。 2. 政府门户网站 李春华在其 基于角色的政府门户网站建设 中指出在对网站内容进行资源整合后， 可以将网站所对应的用户角色群作为内容设计的参考标准，可以分为公民群体、企业群 体、政府群体、非政府组织群体。他提出的基于角色的政府门户网站建设时“对以内容 管理系统为主题的政府门户网站群建设的一种补充和完善” ，但是对于网站建设的整体 构架没有详细论述。 陈茂兴在其硕士论文地级城市政府门户网站建设与发展研究中指出在线栏目是 其受众满意率最低的栏目。 “交互性不够，在线办事能力低下” 。 浙江大学2007级学生曾裕在其硕士论文 公众对政府网站在线办事使用意向影响因 素研究以杭州市和温州市政府网站为例中提到政府网站的功能。 “政府网站的功 能划分是2007年1月发布的2006年中国政府网站绩效评估报告中的定义。主要分为 三大功能：政务信息公开、在线办事以及公众参与。这个功能划分是通过多年的政府网 站绩效评估体系和经验综合得出的， 是我国目前采用的比较权威的一种功能划分方法。 ” （印度）m.p.古谱塔，普拉波哈特库马，扎伊基特布哈特塔卡亚在其书政府 在线：机遇与挑战中明确给出了政府在线的定义， “政府通过提供组织完善、运转高 效的在线服务， 以达到所有的政府信息和大多数公民的交流都通过单一的站点来实现” 。 这些学者对于政府门户网站的研究主要集中在对网站建设、 用户对于某些栏目的使 用情况上，分析是比较透彻的，但是缺乏整体把握，没有把政府门户网站的所有栏目作 为研究对象，这样在对于评价一个政府门户网站好坏时，未免会有些偏颇。 3. 河南省关于政府在线网站研究 河南省政府在线网站的研究通过查询cnki数据库，有关于6篇这类的论文，分别为 绪 论 7 刘秋丽河南省地市级政府门户网站建设问题探讨 、省政府2006年办公厅文件河南 省人民政府办公厅关于做好河南省政府门户网站内容保障工作的意见 、卫乃良河南 省人民政府门户网站建设的实践与思考 、王亚军，李漫男河南省县级政府门户网站 存在的问题和对策 、樊爱京河南省政府门户网站评价指标体系和测评方法研究 、樊 爱京影响河南省政府门户网站建设水平的相关因素分析 。 刘秋丽河南省地市级政府门户网站建设问题探讨中指出了我省地市级政府门户 网站建设的现状， “在政务信息公开上，全省各地市政府门户网站大都包含了本地概况、 机构职能、政务动态、文件公报、政策法规、招商项目等内容，政府部门通过这些栏目 进行政府信息公开。在公众参与互动上，大部分政府门户网站都设有网民和政府互动栏 目，以网民提问政府各部门答复的方式出现。在线事务处理上，大多数网站设有办事 指南 、 办事大厅 ，为市民提供表格下载 网上登记和网上审批服务，为政 府和公众联系搭建了一个平台。在便民服务上，提供了诸如邮编、公交线路、飞机票、 火车票、天气预报等的查询或链接不仅网站提供了吃、住、行、购、学等信息查询，还 提供了企业信用查询、税务登记查询、养老保险查询住房公积金查询、水电费查询、驾 驶员积分查询、违章查询等。 ”从形式上对河南省地市级政府门户网站进行的概述，但 是没有涉及到内容上的研究，比如用户使用情况，对于回复情况没有涉及到。而樊爱京 河南省政府门户网站评价指标体系和测评方法研究中提到“目前,我省正按照国务 院办公厅要求,紧紧把握改革发展的大势,充分利用现代信息技术手段,紧紧把握政务公 开、公共服务、 互动交流三大功能定位,加大政务信息发布力度,树立以社会和公众为 中心的理念,增强网上服务能力,稳步推进互动交流,增进政府与公众的沟通交流,接受 社会公众对政府工作的监督,不断提高政府的管理水平和网上服务能力” 。 卫乃良河南省人民政府门户网站建设的实践与思考中指出了河南省省政府门户 网站的建设问题，从建设意义、建设实践、建设现状、建设后的思考等方面对省政府门 户网站进行了详细的分析，指出了省政府门户网站的性质和功能， “河南省人民政府门 户网站以宣传河南、促进合作、公开政务、群众参与、提供信息、服务公众为宗旨。 主要任务是宣传河南省情，让世界了解河南，使河南走向世界；发布政务信息推进政务 公开，促进社会监督；整合政府系统信息资源，满足社会信息需求；逐步开展网上办事， 积极推进公共服务。根本 目的是实现网上政务公开，加快政府职能转变，推进依法行 政，提高政府的监管和服务水平。 ” 河南省各市政府在线网站研究 8 樊爱京河南省政府门户网站评价指标体系和测评方法研究 ，从技术的角度对河 南省政府门户网站进行了研究，明确指出了对各个网站进行测评时的方法，从“1、网 站内容（权重 35%） ，指标意义：重点强调公开内容的全面性和实效性,并兼顾准确性与 完整性,体现政府门户网站电子政务服务的丰富程度。2、网站功能(权重 25%)，指标意 义:重点强调对公众服务能力,体现政府门户网站电子政务应用建设对公众服务的能力。 3、 网站建设(权重 20%)， 指标意义:充分体现政务网站的三大定位,尽可能方便用户使用, 反映政府门户网站建设体系的水平。4、网站运营(权重 20%)指标意义:反映政府门户网 站电子政务应用的实际效果。 ”可以看出，他把网站的评测进行了量化，为网站测评提 供了一个很好的方法。但是他只给出了网站评测的方法，具体对河南省的政府门户网站 进行实际评测却没有实施，只具备了理论，还没有进一步实践。 樊爱京的另一篇文章影响河南省政府门户网站建设水平的相关因素分析 ，对河 南省政府门户网站建设中出现的问题及影响因素进行了分析，文章指出“由于我省门户 网站的发展建设还存在 1、缺乏统一的规划和标准。2、网站的服务集成度不够 ,对资源 的整合程度不高。3、政府门户网站对外宣传的作用没有达到预期效果”等问题，所以 导致了用户想要的信息得不到，得到的又不是自己想要的信息，长期持续下去，政府就 会失去权威，丧失人们对政府的信任。通过对影响政府门户网站建设水平相关的“经济 发展水平因素、经济外向程度因素、人口规模因素、地区网站访问量因素”的分析得出， 河南省门户网站建设水平应该从四个方面入手， “1、充分认识门户的龙头作用,解 放思想,树立用户中心的意识。2、加强制度和保障体系的建设。3、尽快制定政府 门户网站建设标准。4、建立共享制度,加强跨部门、跨区域资源整合” 。 一、河南省各市政府在线网站整体概况 9 一、河南省各市政府在线网站整体概况 河南省是个人口大省，全省分为 17 个地级市和 1 个省直管市，截止 2008 年底，总 人口 9918 万，居全国第一。河南省地处中原沃土，地理位置显著，既是传统的农业大 省和人口大省，又是新兴的经济大省和工业大省。河南，无论是在古代还是在当代都为 中华民族的发展做出了巨大的贡献。 河南省政府和河南省各地市政府是引导河南省发展 的中坚力量，随着计算机技术和网络技术的发展，从 2006 年开始，河南省省政府和河 南省各市政府纷纷建立起自己的政府网站，以便于更好地服务群众。 （一） “政府在线”的概念界定 “政府在线”是伴随着我国电子政务的发展而开展起来的，它的出现改变了政府以 往的办公形式。有人把数字技术和政府管理的这种结合称为“电子化治理” ，电子化治 理使政府工作人员能够更好地为民众提供服务并满足他们的愿望。 1. 电子政务 互联网对人类社会产生了根本的影响，它使得无数不可能的事情变成了可能。人类 历史上还没有那种科技能够像它一样在如此短的时间里影响到如此广大的人群。 电子政 务系统的推行实现了政府服务的现代化，提高了服务效率，加强了政府的服务功能，为 政府实现服务目标提供了有效手段。我国电子政务从 20 世纪 80 年代中期到 90 年代初 期开始了一场自上而下发展，主要在政府部门内部展开，以办公自动化为主要目标，90 年代初到 90 年代中期，开始由内部网络向广泛的公民网络参与方向发展，为电子政务 的开展奠定了社会基础，90 年代末期以后，严格意义上的以“政府上网工程”为主要内容 的电子政务建设开始逐渐发展起来，电子政务建设不再局限于中央和省一级的政府机构，而 逐步开始向下一级地方政府延伸，进入新世纪后，我国电子政务建设迅速并全面展开，它的 战略地位明显提升，政策支持力度不断加强，政府网站、网络平台、重点业务系统、基础信 息资源库等工程都在稳步推进，效果更加明显，电子政务建设总体水平上了一个新台阶。 尽管我国电子政务起步比较晚，又存在着资金上、人才上、观念上、法律上等很多方面 的困难，但是还是发展迅猛，为我国政府进行网上服务提供了新的有效手段。 河南省各市政府在线网站研究 10 2.“政府在线” 所谓“政府在线” （government online）的含义是“政府通过提供组织完善、运转 高效的在线服务，以达到所有的政府信息和大多数公民的交流都通过单一的站点来实 现” 8。我国学者一般把电子政务的含义等同于印度学者古谱塔给予的“政府在线”的 含义。本文选取河南省各市政府在线网站中的各个栏目进行研究。其中重点对于在线办 事和在线互动两个栏目进行研究。 （二）河南省各市“政府在线”现状 1. 河南省各市政府在线网站的栏目设置 笔者通过对河南省 17 个地级市和 1 个省直管市的政府网站上关于“政府在线”栏 目设置统计表如下： 表 2 栏目 设置 安阳 市 9 济源 市 10 鹤壁 市 11 焦作 市 12 开封 市 13 洛阳 市 14 漯河 市 15 南阳 市 16 平顶 山市 17 濮阳 市 18 三门 峡市 19 商丘 市 20 新乡 市21 信阳 市22 许昌 市23 郑州 市24 周口 市25 驻马 店市 26 百分比 各地 概况 100% 政务 公开 100% 互动 交流 100% 在线 办事 94.4% 民生 服务 94.4% 企业 服务 94.4% 旅游 服务 83.3% 连线 政府 44.4% 信访 服务 22.2% 领导 信箱 94.4% 网站 导航 50% 建议 提案 94.4% 行政 审批 服务 61.1% 百分 比 92.3 % 84.6 % 84.6 % 84.6 % 76.9 % 92.3 % 76.9 % 84.6 % 84.6 % 76.9 % 61.5 % 84.6 % 92.3 % 76.9 % 69.2 % 92.3 % 69.2 % 53.8 % （ “”代表“有” ， “ ”代表“无” ，百分比：是每个城市网站中所具有的栏目与总栏目数量 的比。 ） 一、河南省各市政府在线网站整体概况 11 从表 2 中可以看到，其中“各地概况” “政务公开” 、 “在线办事” 、 “交流互动”基 本上是每个市都有的栏目，而“民生服务” 、 “建议提案” 、 “企业服务” 、 “旅游服务”这 三个栏目在 18 个城市当中，也几乎是每个市都有的栏目，这充分体现了以人为本，以 经济建设为中心，努力发展旅游业的理念。但是“连线政府” 、 “信访服务” 、 “网站导航” 这三个栏目， 却在 18 个政府在线网站中占有比例均没有超过 50%， 而这些栏目正是很多 用户想要点击查看的栏目。 从每个市的栏目设置情况可以看出，其中安阳市、洛阳市、新乡市、郑州市政府在 线网站中的栏目设置比较齐全，其他城市当中济源市、鹤壁市、焦作市、南阳市、平顶 山市、商丘市栏目设置率达到了 80%以上，充分体现出这些城市对建设政府在线网站工 程的重视，而驻马店市政府在线网站的栏目设置最差，只占指标的 53.8%，大大低于其 他市的百分比，需要进一步进行网站建设和维护。 2. 河南省各市政府在线网站的内容 从表 2 中可以看出，河南省“政府在线”主要形式集中在以下几项： （1）政务公开 （1）政务公开 政务公开是社会主义民主政治的具体体现，是建设透明政府的重要工作内容。包括 “政务公开” 、 “政府信息公开” 、 “透视政府”等形式。政务公开（government affairs open to the public） “指国家政治事务和活动在法律范围内公开，人民对国家政治事 务和活动有了解权、观察权和监督权” 27。政务公开是政治民主化的基本特征之一，是 社会主义民主原则的体现。河南省各市政府都十分重视政务公开工作，能够依据 2007 年 4 月国务院颁布的中华人民共和国政府信息公开条例把政府每天，甚至每时每刻 做出的决定，出台的政策法规，领导的活动等一系列信息及时发布到网站上，通报给群 众，为河南省的民主政治工作起到了推动作用。 但是在信息公开方面有的网站更新速度较慢， 例如从 2008 年 11 月 30 日至 2011 年 3 月 1 日，洛阳市政府在线网站中政府采购栏目信息仅更新到 2008 年 11 月、应急预案 栏目信息仅更新到 2010 年 3 月。 河南省各市政府在线网站研究 12 18 个城市政府在线网站都能及时把各市的政府公开目录所包含的信息在最短时间 内发布，但是很多城市一般选择直接把信息发布到网上就到此为止了，没有对一些政策 法规、报告性文件进行深层次解读，比如每年的政府财政预算，篇幅长，数字多，有的 里面还涵盖了很多专业术语， 这样的信息若是让文化程度参差不齐的民众读懂却是个问 题，所以政府在公布某些信息的时候还要注重对信息的进一步解读。 附：洛阳市 2010 年财政预算部分内容： 2010 年全市地方财政一般预算收入预期目标为 132 亿元,增长 10%，预计全 市财政总财力为 154 亿元，全部安排支出。 一、河南省各市政府在线网站整体概况 13 2010 年市级财政一般预算收入按增长 8%编列，一般预算收入预期目标为 36.6 亿元,财政总财力预计为 42 亿元， 比 2009 年新增可支配财力 2.2 亿元， 加 上公路交通部门税费改革上级专项补助资金后，安排预算支出 44 亿元。 2010 年，基本支出安排 17.8 亿元，其中：工资福利支出 12.3 亿元，对个 人和家庭的补助支出 4.3 亿元，商品和服务支出 1.2 亿元。项目支出安排 26.2 亿元。 主要支出项目安排情况是： 农林水事务支出 21765 万元， 增加 1632 万元， 增长 8.1%。 科学技术支出 4659 万元， 增加 355 万元， 增长 8.2%； 教育支出 75002 万元，增加 12327 万元，增长 19.7%；社会保障和就业支出 20816 万元，增加 2959 万元，增长 16.6%。 按照预算法规定安排总预备费 1.2 亿元。 根据经济社会发展需要和市委、市政府关于有效整合各项资金的要求，安 排产业发展专项资金 2 亿元，用于产业集聚区发展、信息化建设、节能减排、 环境保护、落实市政府支持轴承产业、三车零部件、上市后备企业、劳动密集 型企业、服务业等各项优惠政策、外贸出口扶持资金、民营经济发展专项资金、 招商引资专项资金、工业结构调整及高新技术产业化资金，统筹安排，捆绑使 用。 28 可以看出在这样一段预算内容当中数字在一定程度上能使民众一目了然， 但是这样 干煸的数字应该有实际内容去解读，最好把支出的钱用在了什么建设上，取得了什么样 的成就展示给民众。 （2）公共服务 （2）公共服务 包括“公共服务” 、 “公众服务” 、 “办事服务” 、 “在线办事”等形式。公共服务主要 指政府部门把各分管部门的职能以及办事所需要的前期准备工作告知民众。 一般把各部 门的表格下载、条例规定、收费情况、各部门地址、服务电话等信息发布到网站上，民 众在办事之前就可将表格下载并事先填写打印好，直接到相应地点办理。这样就节约了 财力和时间，提高了政府工作的办事效率。例如，一位南阳市学生考入了外省高校，那 么他的户籍问题，就可以在南阳市政府网站上查询到该如何办理。在南阳市政府网站中 的 “公共服务”栏目里找到有关“户籍身份”这项服务内容，里面可以清楚地查询到“本 省学生不迁移户口，外省学生凭录取通知书、准考证、招生花名册由学校统一办理。 ” 如表 3： 河南省各市政府在线网站研究 14 表 3 许可事项名称 本市普通高等学校录取新生户口迁移 受理机构 南阳市公安局户政处 办公时间 工作日 办理地点 户政处户籍室 联系方式 户政处户籍室 服务内容概述 本市普通高等学校录取新生户口迁移 政策法规依据 事项申办条件 申报材料 本省学生不迁移户口，外省学生凭录取通知书、准考证、招生花名册由学校 统一办理。 办事处理流程 服务办理时限 收费标准 准迁证收费 4 元 备 注 行政监督：监察室 但是此表也存在着注释缺失或注释不详细等缺点，其中“政策法规依据” 、 “事项申 办条件” 、 “办事处理流程” 、 “服务办理时限”这几项都没有注释，而“办理地点” 、 “办 理时间”两项根本没有注释详细，所以我省各市公共服务方面还要进一步加强，不能只 有标题就够了，还要做到一目了然，信息详尽。 而有的网站提供的服务内容不够准确，政府网站是民众信任的对象，如果连基本的 信息都错误的话，那就会对网站的声誉带来不利的影响。比如在对洛阳市政府在线网站 中“在线办事”栏目里“医疗卫生”中关于“执业医师注册”问题的访问时，该网站就 出现了明显的错误，根据财政部关于公布取消和停止征收 100 项行政事业性收费项目 的通知 （财综200878 号） ，执业医师注册费（含执业医师证书费）等费用已经取消。 但是，该网站的执业医师注册指南依旧显示“25 元/人（含执业医师证书费） ” ，信息严 重错误。 一、河南省各市政府在线网站整体概况 15 （3）政民互动 包括“政民互动” 、 “互动交流” 、 “公众参与” 、 “互动频道”等形式。政民互动主要 指民众能够参与到政府的日常管理当中，能够通过政府在线网站对政府的政策、决定、 规定等提出自己的建议和意见， 民众可以通过市长信箱给市长写信， 可以通过局长信箱、 区县信箱给各个管辖部门提问题，提建议，提意见。信访工作一直是每个政府面临的重 要工作，但是政民互动就给信访人员提供了一个直接与政府对话的平台，网站一般都告 知民众如何做好“网上信访” ，这些对于缓和社会矛盾，提高政府工作效率，改进政府 工作方式都起到了推动作用。 另外政民互动形式有的网站还开通有网络调查，参政议政等栏目，极大地提高了民 众参与政府管理的积极性，使政府于民众之间的距离越走越近。 尽管互动交流这个栏目在政府在线网站中对民众来说十分有用，并且 18 个城市都 开通有该栏目，但是目前还存在着以下几点问题：首先有的网站中关于“在线访谈”栏 目内容缺失。比如商丘市人民政府网站中“在线访谈”栏目从 2010 年 10 月 13 日后就 没有公布下期的访谈计划，不利于民众了解信息。 河南省各市政府在线网站研究 16 其次缺乏对群众来信的分类整合。 很多网站归于公众提出的问题仅按照时间顺序进 行罗列，没有将常见的问题进行分类整理，不便于有同样问题的用户查询使用，易造成 重复提问，服务效率低等问题。比如郑州市人民政府网站对于民众来访的信件只按时间 顺序进行了罗列，如下图。 （4）特色展示 （4）特色展示 主要是河南省各市政府在线网站中对于本市特色的展示，主要有“本市概况” 、 “特 色旅游” 、 “历史概况” 、 “地方文化”等，并附有本市吸引投资商投资的一些利好政