（政治经济学专业论文）福建粮食安全战略研究.pdf

福建粮食安全战略研究 内 容 摘 要 内 容 摘 要 在全国实行“基本自给，适度进口”的粮食安全总战略下，福建省应怎样 选择和实施其粮食安全战略？本论文在分析粮食安全内涵变化的基础上，针对 农业和粮食发展新阶段的特点，针对粮食流通体制改革的不断深化，针对加入 wto后的形势，结合福建省情，提出要创新福建粮食安全战略思维，选择更为 开放的粮食安全战略。即从客观自然条件和经济规律出发，充分利用两种资 源、两个市场，发挥比较优势，注重经济效率的粮食安全战略。这一战略的目 标在于提高粮食安全水平、降低粮食安全成本、搞活流通。为此，福建应选择 市场化改革之路，以市场机制来谋求粮食安全的实现。要实施好这一战略，首 先要把握粮食购销市场化改革和粮食安全的内在统一：粮食安全是粮食购销市 场化改革的前提；要根本地确保粮食安全，必须走购销市场化改革之路。在此 基础上，进一步认识全国粮食市场全面放开的背景：消除市场分割、促进市场 发育，完善粮食价格形成机制；在发挥市场基础性作用的前提下提高粮食宏观 调控能力。深刻领会其意义在于促进两种利益关系的协调运作；推动建立粮食 稳定增长的长效机制，从而从容应对全国粮食市场全面放开的新形势，在积极 稳妥地推进粮食市场化改革中，构建和完善福建粮食安全体系。 关 键 词 ：粮食安全；战略 ；市场化改革 abstract abstract under the implement of the total strategy about grain security on basic self- sufficiency , appropriate to import in the whole country, how to choose and implement its grain security strategy in fujian province? on the basis of analyzing changes in the intension of grain security, directed at the characteristic of the new stage of agriculture and grain, the constant promotion of the grain circulation system reform and the situation after the accession to the wto, combining the situation of fujian province, this thesis proposes innovating the grain security strategy thinking in fujian, choosing the grain security strategy opened. namely the grain security strategy proceeding from objective natural conditions and economic law , fully utilizing two kinds of resources , two markets, giving play to the comparative advantage and paying attention to the economic efficiency. the goal of this strategy lies in improving the level of grain security, reducing the cost of grain security , facilitating grain circulation. for this reason, fujian should choose market-based way of reform, seek the realization of grain security with market mechanism. to implement this strategy, it should hold the inherent unifying of market-based reform of buying and selling of grain and grain security first . grain security is the prerequisite of the market-based reform of buying and selling of grain; it must take the way of market-based reform of buying and selling to guarantee grain security thoroughly. on this basis , know the background that the national grain market unlocked in an all-round way further: dispel market segmentation, promote market development, perfect the price forming mechanism of grain; improve the ability of macroscopically regulation and control of grain on the premise of giving play to basic function of the market. the meaning of understanding it deeply lies in strengthening the coordinating operation of the relation between two kinds of interests and setting up long- result mechanism of grains steady increase. thus be calm to reply national grains new situation that market let go in an all-round way, in grain of the market- based reform of gain actively and reliably, structure and perfect the system of grain security of fujian. key words: grain security; strategy; market-based reform 厦门大学学位论文原创性声明厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成果。本人在论 文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在文中以明确方式标明。本人 依法享有和承担由此论文产生的权利和责任。 声明人（签名）： 年 月 日 内 容 摘 要 厦门大学学位论文著作权使用声明厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦门 大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸质版和 电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进 入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行 检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 本学位论文属于 1、保密（ ），在 年解密后适用本授权书。 2、不保密（ ） （请在以上相应括号内打“”） 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 导 言 1 导 言 导 言 一、选题目的 一、选题目的 “国以民为本，民以食为天，食以粮为源”。粮食问题直接关系到人类的生 存和社会的安定，粮食安全是国家经济安全的重要组成部分。 福建省人均耕地显著低于全国平均水平，粮食安全问题就显得尤为尖锐。改 革开放以来，我国粮食安全政策的制定及实施始终是与粮食流通体制改革扭合在 一起的，目标都是致力于保证粮食购销调存活动的有效性而同时又不会冲击国家 的粮食安全和农民种粮的收益。但从其实施效果看，带来了一些不可回避的问 题：政府面对的是沉重的财政负担、高昂的管理成本以及银行资金的运行质量及 高风险问题（这里不排除这样二个因素：一是个别人、个别地区违法乱纪带来的 亏损即所谓的“粮鼠”成灾；二是国有粮食部门体制低效造成资源浪费）。 为了化解以上问题，必须加快粮食购销市场化改革。2001 年以浙江为代表 的沿海 8 个粮食主销区率先进行了粮食购销市场化改革，实行粮食的“三放 开”，从而第一次打破了粮食的区域自给、省际自给，这正是实现粮食安全目标 的新探索。这一改革促进了区域分工，有效配置了资源。但“保护产区，放开销 区”的体制又带来了一些新的问题，从而全国市场的全面放开就成为一种必然。 在这种大背景和新形势下，树立新的粮食安全观，适时调整福建省粮食安全的 战略目标，选择符合中国国情、适合福建省省情和经济发展实际的粮食安全战 略，并有效地加于实施，确保粮食安全的可持续性，就显得十分迫切和意义重 大。 二、国内外研究现状述评 二、国内外研究现状述评 对粮食安全问题的认识必然影响到粮食安全战略的选择和实施。在粮食安 全问题上，国内有的学者（胡靖，1999）从生产潜力的角度认为我国在目前的 国情和国力条件下依靠国内生产实现粮食中长期平衡是完全可能的。此外，有 的学者（朱新武，2001）担心，随着城镇化和工业化步伐的加快，人民生活水 平的提高，粮食消费结构的改变，在人增地减趋势不可逆转背景下，现在的粮 福建粮食安全战略研究 2 食生产能力与巨大的需求潜力相比，其形势不容乐观。一旦稍有放松，就可能 发生粮食供求关系的逆转，进而影响国民经济全局。国外的学者比较灰暗的一 种观点认为中国经济和人口增长给粮食安全形成了很大压力，以至呼吁：谁来 养活中国！甚至认为中国水资源短缺将影响世界粮食安全（莱斯特布朗；布瑞 恩哈勒维，1998）。但大多数学者（如：斯罗泽尔，2000；盖尔约翰逊， 1999）持以下观点：如果中国要努力做到自给，完全有潜力也有能力，但付出 的代价太大。 近些年随着粮食市场化改革步伐的加快，国内在粮食安全战略上倾向于持 “降低粮食自给率”的观点和呼声逐渐盖过了“立足（依赖）国内自给”的保守观 念。郑有贵等认为，资源的分配和利用及农产品的需求及市场均是超国界的。 利用国际市场并不是我们生产不出自己所需的粮食，而是有利于农业比较优势 的发挥，实现有效的粮食安全。并提出要将我国定位为“粮食净进口国。” 许经 勇等认为，以往自给自足最能保证粮食安全，无论在理论上或实践上，都缺乏 依据。一个没有粮食比较优势的国家，就没有理由强迫各个地区去追求粮食的 自给自足。粮食自给自足的目标，不管是通过农业保护（使国内粮食价格高于 国际粮食价格），还是数量控制（往往采用强制性收购）的手段来实现，都是 逆市场机制的。追求这种非经济目标的结果，必然导致农民与收入最大化无 缘，并且丧失提升产业结构的机会。 朱晶提出：价格和成本的竞争并不停止于 生产阶段，流通领域基础设施的改善、制度安排的优化和运作效率的提高也在 很大程度上改变国内外产品边界价格（或批发市场价格）的对比，有助于提高 本国产品市场竞争能力。因此，如果政府投资能够延伸至流通领域及其相关行 业，我国粮食产品的国际竞争力可大为提高。这样不仅有利于维持和提高农民 收入，更可以通过生产基础条件的改善和科研能力的提升增强农业和粮食生产 今后进一步上升的空间和发展的潜力，保持我国 21 世纪粮食生产能力和粮食安 全的可持续性。 以上都是基于国家粮食安全的分析。丁声俊（ 2001）认为，粮食安全有三 郑有贵等. 解决我国粮食安全问题的空间与贸易战略j. 中国农业信息，2003,(1). 许经勇等. 我国粮食政策的重大转变j. 当代经济研究，2003,(9). 朱晶. 农业公共投资、竞争力与粮食安全j. 经济研究，2003,(1). 导 言 3 个层次：一是国家层次的粮食安全；二是地方层次的粮食安全；三是家庭粮食 安全。地方粮食安全固然是国家粮食安全的重要组成部分，但粮食市场化后的 各地情况不太一样，这就赋予了地方粮食安全的特定内容，也使对地方粮食安 全的研究逐渐多起来。闻海燕认为，浙江区域粮食安全体系的构建要兼顾安全 与效率，在确保粮食安全供应的同时，实现效率的最大化。 叶长盛对广东省口 粮、饲料用粮、工业用粮和种子用粮等四方面在 1995-2001 年粮食消费的基础 上，分别预测得出 2005 年和 2010 年全省的粮食需求量，并提出了实现粮食安 全与耕地资源可持续利用的对策。 李益良总结四川省的粮食情况是：“生产在 调减，流通在放开，消费在增长，库存在减少”，指出维护全省粮食安全必须从 保护粮食生产能力和建立完善粮食安全体系两个方面下功夫切实建立起粮食安 全保障机制。 庄琴学认为，从 2004 年起，青海省国有粮食购销企业除储备粮 外，没有粮食库存，今后退耕补助粮、退牧还草补助粮、储备粮轮换、商品 粮、救灾粮、军用粮均需依托国内外市场解决。因而要采取各种措施防范粮食 安全隐患。 而对于福建粮食安全问题尤其是粮食安全战略的研究仅见于一些福建学者 （人士），但其认识还停留在“稳定粮食生产，增加食物总量”上（童万亨， 1995；廖文星等，1996）；这些年随着购销市场化改革的推进，福建省粮食部 门、农业部门的一些实际工作者和理论工作者及学术界人士有不间断地进行这 方面的探索和总结，对推动福建粮食政策的变革和粮食经济的发展做出了许多 贡献。最具代表性的如：省粮食学会会长王修凤从对粮食不安全的情况作出基 本界定的角度去反证粮食安全，较深入探索了如何建立粮食安全预警系统。 但 是，全面结合“十五”规划的实施情况及这几年福建农业、农村的发展变化，适 应全国粮食市场化改革的形势，系统地探讨并完整地论述福建粮食安全战略， 还是一项值得努力去做的事。即将开始的“十一五”规划期间，我国的经济增长 方式要实现由粗放型增长向集约型增长的转变，粮食经济领域也要加快实现这 闻海燕. 论市场化进程中浙江区域粮食安全体系的构建j. 浙江学刊，2003,(5) . 叶长盛. 广东省粮食安全与耕地资源可持续利用研究j. 海南师范大学学报自然科学版，2003,(4). 李益良. 对维护四川粮食安全的战略思考j. 粮食问题研究，2003,(6). 庄琴学. 浅析青海省粮食安全问题j. 攀登，2003,(4). 王修凤. 建立粮食安全预警系统几点思考j. 中国粮食经济，2003,(1). 福建粮食安全战略研究 4 一转变，寻求低成本、高效率、可持续地解决粮食安全问题，仍然是我们不断 探索和研究的主题。 三、研究方法与不足之处 三、研究方法与不足之处 作者跟踪我国粮食流通体制改革的实践发展，考察我国宏观经济环境和微 观经济环境的变化，对我国粮食政策的重大变革进行了思考和分析。本论文正 是在此基础上，结合福建省情、我国国情，从战略上对如何实现福建粮食安全 所作的一种思考和探索。 在研究方法上，注重定性分析和定量分析相结合，规范分析和实证分析相 结合，对事物的必然性和合理性进行了深入分析，并提出科学和较有可行性的 对策措施，寻求以市场化改革实现粮食安全的新路子。 不足和问题：对研究成果涉及的粮食储备规模、粮食进出口态势、粮食安 全预警体系相关指标以及粮食安全系数等的定量分析，还有待于进一步加强。 此外，由于论文报告是在本人已经发表的几篇论文的基础上综合而成的，在论 述的逻辑性方面还有所欠缺。对于如何进一步处理好福建粮食安全战略与可持 续发展战略的关系；以及福建粮食安全与农业保护的关系等问题，还有待于深 入研究。 四、论文结构 四、论文结构 论文分为两部分：第一部分是关于福建粮食安全战略的选择；第二部分是 关于福建粮食安全战略的实施。 在第一部分，作者首先提出对粮食安全的内涵要有完整、准确的理解：粮 食安全内涵发生了由低水平向高水平的变化，通俗点说，就是要达到“吃得饱， 吃得好，吃得起”；理解粮食安全，还必须联系“粮食不安全”。在此基础上，针 对农业和粮食发展新阶段的特点，针对粮食流通体制改革的不断深化，针对加 入 wto 的形势，结合福建省情，提出要创新福建粮食安全战略，选择更为开 放的粮食安全战略。即从客观自然条件和经济规律出发，充分利用两种资源、 两个市场，发挥比较优势，注重经济效率的粮食安全战略。这一战略的目标重 点在于：提高粮食安全水平；降低粮食安全成本；着眼于搞活粮食流通。 导 言 5 在第二部分，作者提出要实施好上述战略，首先要把握粮食市场化改革与 粮食安全的内在统一：粮食安全是粮食购销市场化改革的前提；要从根本上确 保粮食安全，必须走购销市场化改革之路。接着，进一步分析了粮食全面市场 化改革的背景和意义：市场分割，造成粮食价格信号失真；两种利益机制的冲 突使得国家宏观调控乏力。只有实行全面市场化改革，放开全国粮食市场，才 能最终促使两种利益机制的协调运作，也才能促进粮食稳定增长的长效机制的 形成。在此基础上，分析了如何应对全国粮食市场的全面放开，在积极稳妥地 推进粮食市场化改革中，构建和完善福建粮食安全体系。并提出以下对策建 议：一要明确提出保护基本农田和粮食综合生产能力的有效措施。二要完善粮 食市场体系，创造公平竞争环境。三要加快国有粮食企业改革，积极培育新的 粮食市场主体。四要构建和完善粮食储备管理与营运系统。五要调整和完善进 出口机制，实现内外贸的统一管理。六要完善粮食风险基金制，建立高效的粮 食财政补贴系统和金融支持系统。七要建立和完善粮食安全预警系统，着重形 成两大机制。 福建粮食安全战略研究 6 第一部分 福建粮食安全战略的选择 第一部分 福建粮食安全战略的选择 粮食安全，指的是粮食的总供给与总需求基本平衡，而且一般总供给略大 于总需求。粮食是关系国计民生的重要商品，又是关系国家安全的战略物资。 由于粮食的这种特殊性和不可替代性（尤其指口粮而言），在人口众多、耕地 资源稀缺的我国历来都把粮食安全视为重中之重，致力于解决“人人有饭吃”， 从而在战略上确定了“自给自足”的目标。相应地，各省区也都制定了粮食自给 方针。粮食安全战略的重心因而放在了产量的稳定增长上，也就是尽可能多地 增加粮食生产，尽快增长，稳定增长。面对长期持续地存在的粮食紧缺状态的 客观经济环境，这种战略及其方针在当时的历史条件下也许有其相对合理性和 现实意义。但是，随着国内、国际经济发展客观条件的变化，在当今世界，不 仅粮食安全被赋予了新的内涵，而且粮食安全战略也发生了转移，国家宏观调 控的重点也发生了相应的变化。尤其在福建这样的人均耕地水平明显偏低，经 济发展水平又较高的沿海省份更有必要也更有条件去创新粮食安全思维，选择 和实施一种更加符合福建省情、适应现代市场经济发展的新的粮食安全战略。 因此，本课题将在准确、完整地理解粮食安全内涵的前提下，进一步分析为什 么要重新思考福建粮食安全战略及应选择怎样的一种粮食安全战略。在第二部 分，将对具体实施这一战略作进一步的探讨。 一、完整、准确地理解粮食安全的内涵 1粮食安全内涵发生了由低水平向高水平的变化 一、完整、准确地理解粮食安全的内涵 1粮食安全内涵发生了由低水平向高水平的变化 “粮食安全”概念的提出，最早见于 1974 年联合国粮农组织理事会通过的 世界粮食安全国际约定，其背景是 19731974 年发生了世界性的粮食危 机。约定要求有关国家“保证世界上随时供应足够的基本食品，保证稳步扩 大粮食生产及减少产量和价格的波动”，“保证世界谷物库存量最低安全水平不 能低于全年谷物消费量的 18%”。现在，对粮食安全概念的理解为人们所普遍接 受的是“确保所有的人在任何时候能买得到又买得起所需要的基本食品。”这是 联合国粮农组织前干事萨乌马于 1983 年提出的定义。这个定义使粮食安全上升 第一部分 福建粮食安全战略的选择 7 为食品安全，从而使粮食安全的内涵更为完整。从供给的角度看，这个概念的 理解至少应包括二方面：（1）确保生产足够的粮食；（2）最大限度地稳定粮 食供给。此即是说，既要发展生产，提高粮食生产能力，又要疏通购销渠道， 稳定供给。从需求的角度看，这个概念的理解应包括三方面：（1）确保所有需 要粮食的人都能获得粮食，也就是说，要增加收入，提高人们的购买力，即“吃 得起”；（2）这里的 “基本食品”，指的是生存和健康性粮食消费。所谓生存性 粮食消费，是指吃饱肚子以维持生命，也称直接消费；而健康性粮食消费是指 人们生活水平提高后，在吃饱肚子的基础上为满足人的胃觉或营养要求而消费 口味更好的品质更高的食品，主要是粮食转化而来的肉、蛋、奶等，所以也称 间接消费。通俗点说，就是“吃得饱又吃得好”；（3）奢侈性粮食需求应排除在 粮食安全需求之外（如酗酒，这是一种过度行为，显然不能以它来衡量粮食安 全），因此，大吃大喝，挥霍浪费粮食，不应视为粮食安全需求。可见，粮食 安全内涵已发生了由低级向高级的变化，粮食安全不再是为保证“人人有饭吃” 而拘泥于粮食自给自足，片面追求产量增长的低水平的粮食安全，而是一种高 水平的粮食安全，我们称 之为食品安全。不仅吃得饱，更要吃得好，还要吃得 起，而且粮食安全的实现还要与提高居民收入和农民收入相统一。 2理解粮食安全，必须联系“粮食不安全” 2理解粮食安全，必须联系“粮食不安全” 粮食不安全既包括长久性粮食不安全也包括暂时性（突发性）粮食不安 全。从经验来看，我国一直将产量视为粮食安全的核心，一旦粮食生产出现波 动，就要采取新的政策来避免粮食生产的滑坡（如历次出台的粮食保护价政 策）。实践证明，这种措施牺牲了财政投放的效率，造成粮食供给的过剩和国 家财力的浪费。严重的粮食过剩必然影响仓储、价格、政府政策，进而影响未 来粮食生产和供给的积极性，从而必将对长期的粮食安全构成威胁。因此，粮 食短缺是一种不安全，粮食过剩也预示着风险。这就需要调整产业结构，调整 资源配置，缩减粮食生产能力。也就是说，只有增强粮食供给能力（而非仅仅 是生产供给量）和人们的收入获取能力，减少贫困，充实国力，才能规避粮食 不安全风险。 暂时性粮食不安全主要来源于为了弥补市场缺陷的国家干预的负作用。粮 食受固有的季节性影响和不可控的年景好坏影响，产生供应反应的滞后和价格 福建粮食安全战略研究 8 的周期性震荡，导致市场供求失衡，危及国民经济和社会稳定。为避免粮食市 场的大起大落，国家必须进行干预，而缺乏市场基础的国家直接调控，其扭曲 的信息会扭曲市场主体行为，结果往往以更滞后和更过度的反应，导致市场的 更大波动。如 1993 年粮食大丰收，粮价本应下跌，可在年末却发生了粮价大涨 的情况，造成这一现象有诸多复杂的因素，但这一 年粮食净出口大增，形成对 国内粮食市场的逆向调节，不 能不说是一个突出的原因。我国粮食市场的波动 显著大于国外粮食市场的波动，农民的收益显著低于市场自由运行时应得的收 益。 二、为什么要重新思考福建粮食安全战略 二、为什么要重新思考福建粮食安全战略 粮食安全被赋予了新的内涵，这昭示着粮食安全政策也要随之改变。近 50 年来，尽管我国一直奉行粮食自给自足政策，但粮食从来都是有进有出。较高 的自给率并不意味着较高的粮食安全。改革开放以前，我国粮食自给率长期保 持在接近 100%，但人民的粮食消费水平仍然很低，粮食并不安全。相反，日本 的自给率长期在 50%以下，但人民的粮食消费达到了发达国家的水平，我们能 说其粮食安全程度很低吗？同样，改革开放前，福建的粮食自给率在 90%以 上，但粮食及农业都缺乏竞争力，粮食安全的基础并不牢。改革开放以后的福 建在省际粮食自给的大政方针下还是运用了一定的贸易调节，包括国内贸易和 国际贸易调节，福建人民的粮食消费反而更上了一个台阶。这些年，福建的粮 食自给率一直在稳步下调，从刚放开市场时确定的 70%的自给率底线，到 2002 年进一步下降为 55%，并在部分城市如厦门、泉州已调到 55%以下，到 2003、 2004 年，全省粮食自给率降至 50%左右，厦门则更是在 15%左右。这就说明， 单纯靠本省自身产量的增长实现供求平衡不是唯一的途径，更不是最优途径。 因此，无论是从理论上还是从福建新的发展实践上都决定了必须进一步创新福 建粮食安全思维。具体分析如下： 1农业和粮食发展新阶段的特点，决定了粮食安全思维的创新 1农业和粮食发展新阶段的特点，决定了粮食安全思维的创新 随着宏观经济形势变化，“十五”以后我国农业发展进入了新的发展阶段， 呈现出新的特征并启示我们调整粮食安全战略： 第一部分 福建粮食安全战略的选择 9 （1）就全国而言，粮食综合生产力有了较大增长，粮食产量有了较大幅度 的增加，粮食的供给由过去长期短缺变成供求总量大体平衡，丰年自给有余， 而且还出现了阶段性、结构性相对过剩。这就为放开粮食、加快市场化改革提 供了回旋余地。 （2）由于农产品数量的增加和市场化程度的提高，农业由过去的单一的 资源约束型转变为资源、需求双重约束型。在这种情况下，对于缺乏粮食生产 比较优势的粮食主销区来说，大量使用耕地、大量增加对粮食生产的投入，以 挖掘粮食的资源潜力和技术潜力，就不可取。因为土地和资本两项要素的机会 成本将会很高，从而导致粮食生产成本上升和价格不断攀升，这不但影响农民 增加收入，也会损害非农产业的发展。 （3）随着农业和农村经济发展市场化程度加快，市场配置农业资源的基础 性作用越来越充分，生产农产品的数量、质量、价格等都要由多样化的市场需 求来决定。而粮食尽管其数量需求弹性小，但是在品种、品质结构上，市场需 求的作用依然突出。而且随着农产品的丰富与农业的发展，我国农民生活水平 由温饱型逐步转向小康型，又反过来加剧了对农产品的多样化需求。因此，要 加快种植、养殖结构的调整与优化，在稳定粮食生产的同时，积极引导农民增 加适销对路的专用小麦、优质稻、优质蛋白玉米、大豆、优质杂粮等的面积， 适当调减普通玉米、春小麦、早籼稻和优质稻面积，削减不宜耕种的粮田面 积。 （4）伴随农业结构调整的优化、农业产业化经营水平的提高和工业化、城 市化的加速，农村二、三产业吸纳农业劳动力的能力越来越强，直接从事农业 劳动的人数会逐步相对减少，这势必促使农业生产机械化、农业科技水平和农 业劳动生产率的提高。这就为在保证粮食安全的前提下使资源转向其他农业生 产部门，提高农业生产总体效益创造了条件。换句话讲，就是能通过优化资源 配置，提高农业整体竞争力来实现粮食安全。 （5）随着城乡人口生活水平的提高，人们食物结构不断改善，更多注重对 肉、蛋、禽、水产品的消费，也即动物蛋白的消费明显增多，这种间接消费的 增加，意味着消耗的饲料粮数量将越来越大。福建主要的粮食生产品种是稻 福建粮食安全战略研究 10 谷，小麦、玉米等大多外购。这些年，饲料粮需求占的比重越来越大，供需缺 口进一步加大。如何解决这个缺口是选择福建粮食安全战略必须考虑的课题。 （6）城乡一体化进程加快，农村对外开放的程度不断提高，农业与农村经 济日益走向国际化。特别是作为沿海经济发达地区的福建省，外向型经济程度 高，开放农业、创汇农业发展势头较好，农业及农产品国际竞争力水平较高， 决定了福建省解决粮食安全问题，必须树立“大粮食”的概念，适时调整粮食安 全战略，把粮食供求平衡扩大到更大的范围。 2粮食流通体制的深化改革，推动粮食安全思维的创新 2粮食流通体制的深化改革，推动粮食安全思维的创新 （1）粮食流通体制迈向市场化的渐进式改革历程，表明人们已经逐渐认识 和接受了粮食市场机制。改革开放以前，我国的粮食流通包括其它主要农产品 的流通一直实行的是国家统购统销的体制。改革开放以来，以家庭承包责任制 为主要内容的农村经济改革诱发了粮食流通体制的渐进式改革，粮食统购统销 体制进入松动时期（1979-1984），国家对粮食收购实行了统购派购、加价收 购、议价收购等多轨价格政策，并恢复和发展了粮食集市贸易。在 1984 年粮食 大丰收的基础上，国家于 1985 年废除了粮食统购统销，与农民实行合同定购， 定购以外的粮食可以自由上市，这便是合同定购的双轨制时期（1985-1992）。 1993 年，在“粮食商品化、经营市场化”改革目标的指引下，走向了“单轨制即价 格并轨时期”：在保收购量的前提下，全面放开粮食收购价和销售价，但这次改 革由于整个宏观经济形势波动的冲击随即就夭折了，1994 年又回归双轨制时 期。这期间也相继采取了一些调整的举措。直到 1998 年以“四分开一完善”、 “三项政策，一项改革”为核心的新一轮粮食流通体制改革，再至 2001 年沿海粮 食主销区拉开了粮食购销市场化改革的序幕，最后到 2004 年全国市场全面放 开。从这一历程我们看出，其总体方向是逐步实行市场化取向的。从 1985 年的 试图使农民直接进入流通领域，以部分缓解“卖粮难”，减少流通成本；到 1990 年的财政甩包袱，将粮食企业推向市场经受供求双方的挑选；到 1993 年旋风式 的但却是伤筋动骨的市场化改革；再至 1994 年在全面改革浪潮中让消费者直接 面对市场风险的冲击；及至购销市场化改革的粮食“三放开”；直到当前以“两放 开一调整”为主要内容的全面市场化改革。我们看到其间有反复、有波折，正是 因为在粮食流通体制改革问题上，存在着粮食安全的顾虑，这种顾虑，又根源 第一部分 福建粮食安全战略的选择 11 于上上下下对粮食市场机制的不理解和认识不到位。从中我们可以看出，对于 粮食市场机制，人们经历了一个由否定怀疑基本肯定肯定的过程，最终 认识到必须在国家宏观间接调控的前提下，充分发挥市场机制的作用，以市场 为基础来保证粮食安全。 （2）市场化改革是利用市场机制实现粮食安全的新思路。从上面的分析我 们看到，建国以来，中央政府主要是借助于统购统销和双轨制的流通体制来实 现对粮食安全的直接干预。不可否认，这种政府主导的体制在其特定的历史时 期基本保证了我国的粮食安全，但也仅是一种低水平的粮食安全；1998 年推出 的“三项政策，一项改革”，已被实践证明存在诸多的缺陷和难于化解的矛盾， 特别在福建这样的沿海市场经济发达地区，这种政策所暴露的矛盾尤其突出， 它扭曲了市场，它引导资源配置错位，它加大了农业生产的成本，影响农民的 增收。它只能是一种过渡性的措施。所以，在沿海主销区率先掀起粮食购销市 场化改革就成为一种必然。这是实现粮食安全的新探索。“放开市场、放开价 格、放开经营”，首先打破了粮食的区域自给、省际自给，扩大了省际贸易，让 粮食剩余的省份实现合理的粮食储备水平，粮食不足的省份得到了所需的粮 食。实际就是以比较优势原则实现国内的区域分工，实现资源的有效配置，有 效地利用国内资源和国内市场来保证福建的粮食安全。在此基础上还要再进一 步发挥进出口的调节作用。 3加入 wto，要求确立更为开放的粮食安全战略 3加入 wto，要求确立更为开放的粮食安全战略 （1）加入 wto，农产品贸易自由化规则要求我们的粮食市场更加开放。 根据中美农业合作协议，中国现已将粮食等主要农产品的关税在 2004 年降 至 14.5%，并增加了各种农产品的进口。未来中国粮食的进口还会有明显的上 升。从福建省来看，1999 年全省粮食需求量为 1300 多万吨，粮食产量约为 861 万吨， 产需缺口为 439吨，年进口总量为 10万吨；2000年产需缺口扩大到 500 万吨，2001年又扩大到约 560 万吨；2002年为 620万吨，2003年为 715万吨 （其中从省外调入粮食 698 万吨，进口 64 万吨，销往省外和出口的粮食 47 万 吨），预计 2030 年将扩大到 932 万吨，约相当于当年生产量的 82.9%。这将使 福建对省外、国外粮食市场的依赖进一步加大。因此，我们现在就必须顺应形 势，主动确立一种更为开放的粮食安全战略，灵活运用进出口调节粮食供求平 福建粮食安全战略研究 12 衡。我国过去长期坚持以自给自足为特征的粮食安全战略，这是在特殊的历史 条件下形成的，受当时长期冷战的国际形势的限制和经济发展水平低、外汇紧 缺的制约，以及几十年形成的对粮荒根深蒂固的恐惧和旧体制粮食短缺加剧的 执迷的作用。在这种情况下，我国粮食安全的核心是自给自足，其特点是在农 业生产上以粮为纲，强迫种植；在粮食消费上实行定额配给；在流通方面是统 购统销和双轨制。尽管在奉行粮食自给自足政策的同时并不排斥进出口贸易， 但粮食进出口贸易处于非常次要的地位，其结果是粮食生产增长非常缓慢，人 民的消费水平很低。改革开放后我们进行了市场化取向的渐进式改革，逐步放 开粮食市场，增加粮食进口，但总体而言，在粮食安全问题上的战略取向并未 根本改变。进入“十五”以来，随着人口增长和人民生活水平迅速提高带来的国 内粮食需求攀升，未来我们很难仅仅依靠自己力量就完全满足国内粮食需求， 特别对于已放开粮食市场多年的福建省，在全国粮食市场全面放开的新形势 下，更好地利用国际粮食市场已成为实现未来粮食安全的重要条件。特别是我 国已经加入 wto，适应粮食贸易不断扩大和农产品贸易自由化不断深化的趋 势，要以更加发展的眼光和更加开放的心态来看待粮食安全问题，把粮食供求 均衡问题提高到新的经济发展水平、新的时代要求上来加以考虑，肯定国际粮 食市场对粮食安全的作用，消除“在吃饭问题上受制于人”的担忧（事实是，不 仅我国，即便我省，口粮都可基本自给，进口是为了增加饲料粮来发展畜牧 业、养殖业等），将实现粮食安全的空间大大拓展开来。 （2）加入 wto 后，要寻求其规则下的粮食保护，也必须调整粮食安全战 略。改革开放以来，伴随着我国粮食生产三次大的波动，我国政府相应出台了 三次粮食保护价政策，使保护价推向顶峰。这种以价格支持为主的保护政策与 wto 规则不符，必须按农产品贸易自由化协定的要求进行削减。福建作为主销 省，已实行“三放开”，取消保护价，从这个角度上，这是调整的表现。今后要 更多地利用“绿箱政策”和给予发展中国家的优惠政策，实现对粮食生产和流通 的支持，保证粮食安全。 此外，若干国家实现粮食安全的成功实践及其经验也给了我们诸多这方面 的启示。 第一部分 福建粮食安全战略的选择 13 三、福建应选择怎样的一种粮食安全战略？ 三、福建应选择怎样的一种粮食安全战略？ 在以上分析的基础上，我认为，福建要选择一种从客观自然条件和经济规 律出发，充分利用两种资源、两个市场，发挥比较优势，注重经济效率的粮食 安全战略。一方面，要突破计划经济体制下所形成的区域性粮食自给的传统格 局，通过价格和贸易传导的方式，在互利、互补的基础上实现福建与内陆地区 的合理经济分工和必要且高效的资源转换，力争以较小的代价求得充足而稳定 的粮食供给来源；另一方面，要面向国际化、市场化充分发挥粮食进出口的缓 冲平衡作用，既推动经济的开放，又利用地域的广谱性分散风险。在这一战略 的指导下，福建的粮食安全战略要致力于达到以下目标： 1提高粮食安全的水平 1提高粮食安全的水平 如果仅仅从口粮看，福建以稻米为主食，长期以来福建的稻谷生产基本能 实现自给。但一方面，随着人增地减趋势的加剧，这一块供给会逐渐显得不 足。近几年福建粮食总产量中的稻谷比重逐年下降，2003 年已下降至 73.4%， 人均占有量仅有 146 公斤，口粮大米自给率仅在 60%左右；另一方面，人们对 稻谷的品种需求又日趋优质化、多样化，所以，仅从稻谷生产看，也必须眼光 向外，寻求粮源。同时，要改善人们的食物结构，要大力发展面食加工，就要 增加小麦的需求，要消费肉、蛋、禽等动物蛋白食品，就要消耗大量的饲料 粮，这样，在福建本来就显得缺乏的小麦、玉米等，需求缺口就进一步加大。 为了满足人们生活水平提高的需要，这就要在保证稻谷基本生产能力的前提下 灵活运用市场机制，大力开拓国内、国际粮食市场。国外的粮食质优价廉，进 口粮食，就是进口水资源，进口耕地，进口能源。同时，福建应发挥自己的江 河和海洋优势，把水域视为耕地，积极发展水产养殖业，向水域寻求蛋白来 源，增强食品供给的稳定性，提高食品安全保障。 2降低粮食安全的成本 2降低粮食安全的成本 众所周知，由于人均耕地占有量较低和经济发达，福建粮食生产的绝对成 本和相对成本（机会成本）均高于全国水平。以稻谷为例，据调查，福建与周 边省份平均物化成本相比，早籼稻高 20.5%，中籼稻高 3.1%，晚籼稻高 19.7%，而且稻米品质差（施祖美，2000）。至于相对成本，差异更大。近几 福建粮食安全战略研究 14 年，差异还在拉大。因此，即使假定由于消费水平提高而需要增加供给的粮食 不能依靠进口而必须在国内生产，也应当让要素边际生产率较高的地区多生产 粮食，以降低生产成本。否则强行让其生产，只会增加粮食生产的机会成本， 造成资源浪费，而且加剧粮食的结构性过剩（有研究表明，农户在行政干预压 力下，多倾向于生产高产低质的粮食品种以完成交售任务）。相应地，政府储 备粮的规模不仅累积偏大，而且品种结构不合理，劣质粮比例大。如福建省 2001 年上半年清仓查库发现超期储存的陈化粮占库存总量的 32.48%，按市价计 算潜亏近 1 亿元。这无形中削弱了政府调控能力，加大了政府调控成本。 为了 减少前几年粮食丰收而积累的大量库存，省政府投入很大一笔资金，想方设法 对这些不能适销对路的粮食进行加工转化，想方设法搞好陈粮拍卖。这就必须 确定一个合理的储备规模，探索储备粮轮换机制的改革和储备方式的革新。因 此，新的粮食安全战略，探索的是低成本、高效率地实现粮食安全。不管是产 销区的合理经济分工，还是进出口的调剂，都是以降低生产和流通的成本，提 高生产和流通的效率为目标。福建作为对外开放的前沿，有东南沿海的港口优 势，有花卉、水果、蔬菜等农产品出口优势，理应更多地进口国外价廉质优的 粮食，选择进口为主，储备调节为辅，降低粮食安全的成本。 3着眼于搞活流通 3着眼于搞活流通 过去，粮食地区封锁，或流通渠道通而不流，流而不畅的问题一直不能得 到根本解决，在于粮食安全思维定势及其产生的相关制度和政策安排，很大程 度上阻碍了粮食流通市场的成长发育。有人质问“福建一个省 3 千 4 百万人口， 依靠其他地区吃饭，靠得住吗？”在新的粮食安全战略指导下，我们明确：随着 粮食生产以及整个经济的地区比较优势结构变动，福建等沿海地区适应粮食自 给率下降的条件，通过贸易交换获得兄弟省分乃至国际朋友的粮食，完全是自 食其力，而不是依靠他人吃饭。对其而言，只要市场畅通，就不存在粮食短缺 问题，粮食的缺口可依靠粮食主产区和全国统一的粮食大市场及国际大市场补 充。为此，要致力于完善粮食市场体系，积极培育新的粮食市场主体，使市场 机制充分发挥作用；要探索通过“订单粮食”的多种形式与主产区建立长期稳定 的粮食产销关系；大力发展粮食产业化经营；大胆而又审慎地扩大贸易的开放 度。在当前，最突出的就是要搞好粮食物流体系建设，这是粮食流通水平的重 第一部分 福建粮食安全战略的选择 15 要体现。粮食的市场化经营要求与之相适应的、功能完善的物流体系和高效的 物流管理办法，以便最好地利用市场机制实现粮食资源的合理配置。因为任何 商品交易的实现都要借助于物流手段来完成其实体运动，由于粮食市场主体之 间的买卖行为有一定的自发性和盲目性，为了避免粮食区域流向的不合理性甚 至区域间粮食的对流，必须加强粮食物流体系建设和粮食物流管理，建立粮食 运输、仓储、装卸、配送、加工和信息运用的完整的“环节链”系统，并使粮食 交易规范、有序，从而使粮食流通和粮食市场经营及时、迅速、安全、经济、 合理成为可能，这样，不仅从根本上降低粮食损耗、损失，节约费用开支，降 低交易成本，而且通过粮食深加工、精加工和综合利用水平的提高，增加粮食 供给，保障粮食安全。 总之，在确保基本农田和粮食综合生产能力的基础上，福建应积极实施新 的粮食安全战略，稳妥有效地推进粮食市场化改革，着眼于搞活流通，走出一 条低成本、高效率的粮食安全之路。 福建粮食安全战略研究 16 第二部分 福建粮食安全战略的实施 第二部分 福建粮食安全战略的实施 一、把握粮食市场化改革与粮食安全的内在统一 1粮食购销市场化改革与实现粮食安全的目标的一致性 一、把握粮食市场化改革与粮食安全的内在统一 1粮食购销市场化改革与实现粮食安全的目标的一致性 粮食购销市场化改革就是所谓的粮食“三放开”，即放开粮食市场、粮食收 购和粮食价格。福建粮食购销市场化改革的指导思想是：按照市场经济规律， 进一步深化粮食流通体制改革，实行粮食购销市场化，充分发挥市场机制对粮 食购销和价格形成的作用，完善粮食价格形成机制，建立和完善国家粮食宏观 调控体系和粮食市场体系。通过改革，充分调动农民的积极性，大力发展效益 农业，加快农业结构的战略性调整，促进农业增效、农民增收；同时切实做到 保护和提高粮食综合生产能力，增强粮食储备能力，加强粮食市场预警能力， 提高粮食宏观调控能力，确保粮食供需平衡和市场稳定。在此思想指导下，要 致力于建立开放的粮食市场，形成充满活力的企业机制，建立政府调控市场、 市场引导企业、企业服务农户的新机制。 粮食购销市场化改革与实现粮食安全目标是相一致的。与传统的粮食安全 观相区别，新的粮食安全观对粮食安全概念的理解为“确保所有的人在任何时候 既买得到又买得起所需要的基本食品”。也就是说，既要重视发展粮食生产，增 加粮食供应量，又要重视增加居民收入，提高居民购买力，以保证在国内（区 内）粮食供不应求时，能够从国外（区外）购买得到粮食。与传统粮食安全观 不同，新的粮食安全观强调贸易（或流通）的重要性，认为：在任何时候，拥 有从事粮食进口所需要的足够收入，与增加国内（区内）粮食生产量一样，都 对粮食安全起着重要的作用。当然，这两种方法（增加粮食产量与提高购买 力）的实际运作是不一样的。资源禀赋理论认为，不同的商品，需要不同的生 产要素配置，而不同的生产要素配置，会产生不同效果的比较优势。由于生产 各种商品所使用的各种生产要素的比重（密集度）不同，一个国家或地区应出