从福利理念的变迁看社会福利社会化改革易松国丁华.doc

从福利理念的变迁看中国社会福利社会化改革易松国 丁华【摘 要】 中国从上个世纪末开始了社会福利社会化改革。文章结合西方国家社会福利理念的变迁和福利实践，以中国城市的老年照顾为切入点，运用政策分析的框架，分析中国社会福利社会化改革的背景、改革中所存在的问题及其原因，并提出改革建议。【关键词】 社会福利社会化 社会福利理念 老年照顾【作 者】 易松国(1963-) 深圳大学社会学系主任、社会学研究所所长、副教授、博士；丁华 香港大学社会工作及社会行政学系，博士研究生。“社会福利社会化”是一个中国特色的概念。经过20多年的探索实践，民政部对社会福利社会化概念有了一个比较明确的界定。2000年4月中旬，民政部在广东省召开了全国社会福利社会化工作会议，会议提出的“社会福利社会化”，就是政府在倡导、组织、支持和必要的资助下，动员社会力量建设社会福利设施，开展社会福利服务，满足社会对福利服务的需求。西方文献并没有“社会福利社会化（Socialization）”这个概念，与之比较接近的是“社会福利私营化（Privatization）”，在台湾称之为“民营化”。有学者指出，所谓社会福利私营化是指政府将社会福利的供给，完全或部分转移到民营部门，同时引进市场经营规则，以价格机能调节供需，重视成本回收，并强调使用服务者的购买力和受益者付费等措施，以分配并有效利用服务的资源。（1）Kolderie甚至认为只有在政府完全从所有福利服务责任中抽离出来才能实现真正的私营化。（2）事实上，大多数研究者认识到在社会福利领域存在的仅是修正的私营化，即尽管政府的服务提供责任会减少，但政府还会维持政策制定和资金资助的责任。学者们强调，在社会福利私营化过程中由于竞争机制的引入，服务成本会降低、服务质量会提高、管理的灵活性会改善、人们的选择权会得到保障、政府垄断带来的无效率会降低。社会福利涵盖教育、医疗、住房和生活保障等各个方面。我国的社会福利服务对象主要包括孤残儿童、老年人、残疾人、伤残军人及贫困人群等。但从民政部的改革重心和全国各地的探索实践来看，社会福利社会化主要是指老年照顾服务的“私营化”。因此，本文以中国城市的老年照顾为切入点，根据实证调研资料* 本文建立在“深圳市社会福利社会化改革”课题调研基础之上。作为课题负责人，作者在2005年底对上海、广州和温州等一些改革试点城市进行了深入的考察调研。，运用政策分析的框架，从福利理念、社会情境和改革计划及其实施等方面对我国社会福利社会化进行理论上的分析和实践上的探讨。一、社会福利理念的变迁在西方福利国家发展的历程中，无论是国家在社会福利中的作用和地位，还是国家在社会政策中所体现的福利价值和福利理念都发生了变迁。学者从不同的角度对西方各种福利思潮进行了划分，如将福利思潮区分为老自由主义、新自由主义和集体主义三种（3）或分为剩余模式、工业成就模式和制度再分配三种模式，（4）或将西方福利国家分为自由主义的（盎格鲁撒克逊模式，以英美为代表），合作主义的（欧洲大陆传统模式，以法德为代表）和社会民主主义的（斯堪的纳维亚模式，以瑞典为代表）。（5）但正如熊跃根所言，这些思潮总体上仍然不出左中右三种。（6）从根本上看，西方社会福利理论的发展在很大程度上反映了国家干预主义与自由放任主义两大思潮的兴衰交替。古典自由主义思想主张自由放任，认为市场机制可以实现社会经济的协调发展。新自由主义主张“反集体主义”的社会政策，主张社会保障的市场化、私人化、多元化。这种思想在整个19世纪统治了政府的政策，并且在20世纪的前几十年里仍旧十分具有影响力。然而，20世纪30年代大萧条时期，不仅是社会主义者要求大规模的政府干预，罗斯福在美国实行了新政政策。贝弗里奇呼吁政府提供福利，为福利资本主义提供了一条新的道路。英国社会学家贝弗里奇在1942年11月向英国政府提出的社会保险及有关服务报告提出了三个原则；一是普遍性原则，社会保障的实施范围应包括所有公民，并且不论贫富都按统一的标准交纳保险金；二是政府统一管理原则，政府通过国民收入再分配组织实施各种社会保障措施；三是全面保障原则或公民需要原则。贝弗里奇的观点对西方现代社会保障理论和实践产生了重大影响。二战结束后，政府在福利管理和供给双方面的干预成为重要的治理模式。政府支出迅速增长，到70年代中期，在许多发达工业国家，福利支出几乎占国民生产总值的50%或者更多（7）。如果说20世纪30年代的经济萧条标志着右派自由主义思想的边缘化，那么70年代以“滞胀”为特征的经济衰退则标志着它的复兴。福利支出和经济增长的矛盾成为社会政策制定中的基本问题，（8）国家福利被指责为高成本的原因。（9）随着凯恩斯国家干预理论逐渐失效并成为众矢之的，新右派在70年代出现并且逐渐受到重视。它反对福利提供的集体主义模式，强调国家从社会保障提供中退出。新右派提出一些社会福利供给原则：第一，社会福利应该主要由竞争的市场提供，国家应该完全从社会保障中退出。第二，公共社会保障提供应该采取彻底的资产调查方式，这样能保证稀缺的公共资源服务于那些最需要的人。第三，国家应该制定规则来区分真正不能工作和能工作的穷人，应该鼓励后者去寻找工作。第四，公共福利提供的标准应该低于最低工资标准，这样能避免道德沦丧问题。这种以市场为取向的新自由主义强调市场的作用和力量，提倡私营化并依靠非政府部门满足社会福利需求，国家只扮演最小化的剩余福利网的角色。（10）尽管近二十年来，随着自由主义的复兴和新右派思潮的兴起，福利市场化（marketization）、私营化（Privatization）、去中央化（decentralization）、去管制化（deregulation）等等概念在不同的福利国家社会政策中得到体现和实行，但需要指出的是，福利理念在目前和将来都不会是简单的二分法，或是纯粹国家干预/自由市场，或是剩余主义/普遍主义。事实上，西方福利国家的福利政策开始关注如何在公共和私人部门之间，在平等和效率之间，在国家和市场之间寻找新的平衡，最终的目的都是为了提高成本效益和服务质量。 二、中国社会福利社会化的改革背景及目标中国社会福利社会化改革主要基于两个方面的社会情境：一是国内社会结构的变迁及改革需要，二是国际上福利理念的变化及政策实践。首先从国内来看，中国社会在改革开放之前是严格的城乡二元结构，城乡之间的福利制度存在很大差异。就老年照顾而言，农村除了“五保”老人由政府（敬老院）照养以外，其余都是由家庭照养。城市基本上是一个单位社会，大多数社会福利都是通过单位来提供。（11）在养老方面，一般的老人经济上主要由单位供养（单位退休金）、医疗费用由单位报销、生活照顾则由家庭承担。只有那些“三无”对象（无劳动能力、无生活来源、无法定抚养人或赡养人）和孤老、孤儿等老人才由国家在社会福利院照养。社会福利院有两个方面的功能：一是照养政府责任的老人及孤儿，二是对外宣示社会主义的优越性。政府对社会福利院的投入很大，但服务对象少，服务质量差。这种体制随着改革开放以及人口和家庭结构的变化已经越来越不能适应社会发展需要，也不符合社会福利的基本原则，这主要表现在三个方面：第一，社会经济改革改变了传统的单位供给方式。单位由原来的福利提供者变为经营管理者。养老保险和医疗保险制度逐渐取代了单位退休金制和医疗报销制，老人供养和医疗照顾的职能逐渐由社会和家庭承担。在不少城市，单位已经退出了老人经济和医疗的福利供给，而社会保险制度又没有完全建立起来，或保险的待遇过低，无法满足老人的需求。这样，除了政府需要负担的少数“三无”和特困老人外，社会上绝大多数老人的照养任务就落到了家庭。第二，由于独生子女政策的实施，中国城市家庭日益核心化、小型化。一对年轻夫妻养育一个孩子并照养两位甚至更多老人的现情况会越来越多。此外，随着生活条件的改善和人口寿命的延长，老人对生活质量的要求不断提高，多元化和专业化的老年服务成为老人及其子女的共同需要。由于这两个方面的原因以及农村城市化的发展，中国的家庭养老功能逐渐弱化，社会养老的需求不断增强。第三，作为主要的专业社会养老机构，社会福利院逐渐对社会老人开放。但在一些城市，随着人口老龄化的到来，原有社会福利院的供给能力非常有限，福利设施无法满足日益增长的社会需求；而在大量新兴城市，社会福利院却长期闲置。一方面是设施严重不足，而另一方面是资源严重浪费。同时，由于社会福利院从本质上讲仍然实行传统的经营管理模式，竞争意识弱，服务水平差。因此，改革社会福利院的管理体制势在必行。其次，西方福利理念的变迁及国际范围内的福利改革对中国也产生了很大影响。从20世纪80年代开始，伴随着福利危机及福利理念的转变，西方国家纷纷进行了以市场为取向的大规模的福利改革，一个明显的政策取向是满足社会保障需求的责任由政府向市场转移，从“国家福利”向“多元福利”转变。在这次改革中，“私营化”占有相当重要的地位并成为主要的改革方向。比如在瑞典这个普遍主义模式的福利国家，从90年代开始就将公共福利领域向竞争的私营部门开放。结果，私营服务的提供在健康照顾、教育体系和社会服务领域的份额迅速增长。就老年照顾服务而言，在90年代经历了一个影响深远的组织变革。大多数市政府放弃了服务供给上的直接行政控制，引进购买者/提供者分离的模式。这意味着实际的照顾服务由独立的组织以合约的形式提供，这些组织可以是公共的部门也可以是私营部门。到2002年，瑞典的288个市中有92个已经使用了私人合约者。这些私营组织的进入使得老年服务部门的福利文化发生了变化，服务成为“产品”，而老年人成为服务“消费者”。（12）西方新的福利理念及实践对中国福利改革有多方面的借鉴意义。首先，可以动员社会力量参与福利服务，减轻政府不断增长的福利开支。其次，可以通过多元化和专业化的服务，满足日益增长的社会需求。再次，可以引进竞争机制，改变高浪费、高成本、官僚主义、集中化和无效率的经营管理模式，提高成本效益。这些在很大程度上改变了供给制的社会主义理念，形成了新的福利理念和改革意向。因此，早在20世纪80年代中期，民政部就针对社会福利事业资金渠道单一、服务对象狭窄、管理方式落后、服务水平不高、人员素质偏低等状况提出了“社会福利社会办”的思路。1994年，第十次全国民政会议提出了“深化福利事业单位改革，加快社会福利社会化进程”的要求。自1998年以来，民政部在各地探索与实践的基础上，在广州、上海、温州等13个城市进行了社会福利社会化试点，取得了成功经验。（13）2000年，民政部等11部委在关于加快实现社会福利社会化的意见中明确提出推进社会福利社会化的总体要求，包括投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多样化以及服务队伍专业化。这“五化”清楚地表明了社会福利社会化的改革目标，即提高老年照顾的成本效益和服务质量。三、目前社会福利社会化改革中存在的主要问题及其原因在民政部门的大力推动下，各地纷纷开始了社会福利社会化的改革探索和实践，取得了一些经验和成功，但目前来看，我国社会福利社会化改革还存在不少问题，主要可以概括为以下四个方面：第一，缺乏科学理论的指导。目前，一些政府部门对社会福利社会化改革还存在一些盲点和误区，比如说改革的理念和原则、政府的责任和角色、社会福利社会化的发展模式、社会福利的公益性与市场化问题、民办福利机构的功能定位问题以及国家福利资源的分配及监管问题等，学术界和决策层对这些问题缺乏深入的研讨。同时，各个地方在推动社会福利社会化过程中大都缺乏理论上的指导。首先对“社会福利社会化”概念及改革的必要性就缺乏深刻的认识；其次，在决策上科研与行政脱节。一些民政部门没有充分发挥学者的作用，而是通过到外地考察“取经”，然后盲目照搬别人的做法；有的则是闭门造车，对先进国家和地区的福利实践知之甚少甚至一无所知。第二，从广度（地域范围）上看，社会福利社会化改革在地域分布上极不平衡。具体来说，东部和南部地区推动得比较快，中部和西部地区比较滞后；少数城市已经开始推动并且取得了初步成效，多数城镇则还没有开始。第三，从深度（内容）来看，社会福利社会化改革很不彻底。一直以来各地都把社会福利社会化的改革重点放在发展民办养老机构和对居家养老模式的探索上，而对公办福利机构的改革却投鼠忌器。如果不对公办福利机构进行体制上的改革，社会福利社会化必然是不全面和不彻底的，从长远来看也不利于民办养老机构的发展。此外，社会福利社会化是一个巨大的系统工程，需要进行全方位的配套改革和政策支持。然而，多数地方的改革在政策上缺乏系统性、协调性、一致性及连贯性。第四，由于体制及决策等方面的原因，服务多元化及专业化的发展举步为艰。民办养老机构得到的支持非常有限，政府资金支持很少，配套政策不完善或落实不到位，致使大多数民办养老机构困难重重。社区养老服务及居家照顾发展滞后。养老机构的专业人才不足，服务质量不高。导致上述问题的原因是多方面的，主要有以下几个方面：（一）福利观念上的误区。目前，有关部门或人员在社会福利观念上主要存在三种误区：第一，将公办福利院看成是“门面”，一个用来显示社会主义优越性的窗口。因此，他们主张延续原来的福利院经营管理模式。第二，过分强调国家和政府的责任。一些人认为，社会福利完全是国家和政府的责任，政府应该无偿地为社会成员提供养老方面的社会福利。同时，他们把社会福利社会化看成是社会福利市场化。在他们看来，社会福利决不能走市场化道路。市场化就是商业化，以营利为目的；市场化就意味着政府不管福利了，是政府逃避责任的表现，是社会的倒退。事实上，政府进行社会福利社会化改革，目的不是逃避责任，而是要通过建立市场化的运行机制，提高资源利用效率和养老服务质量。第三，过分强调个人及家庭的责任，这是传统的家庭养老观念的延续。这三种观点或是错误地理解了社会福利社会化概念，或是将国家和个人的责任对立起来，或是漠视社会结构变迁以及老年生活需求的变化，都不利于社会福利社会化改革。（二）组织管理方面的问题，这主要体现在两个方面，一是领导重视不够。一些地方政府并没有对社会福利社会化改革给予足够的重视。而上管理人员不足。各地民政部门主管社会福利事务的行政人员普遍不足，而主管的事务却非常多。在这种情况下，地方民政部门很难有时间和精力来推动社会福利社会化改革。（三）利益分割与搏弈。首先是利益群体之间的利益搏弈。改革前的机构养老服务主要由社会福利院提供，具有很强的垄断性特征。社会福利院的管理及服务人员（由财政拨款）基本上还是“吃大锅饭”。社会福利社会化改革后涌现出了一批民办养老机构，从而形成了两个竞争性的利益群体：前者是既得者利益群体，后者是“侵蚀者”利益群体因参与利益的分配而侵蚀前者的利益。目前，民办福利机构是在不公平的环境下同公办福利院进行竞争。公办社会福利院由政府投资兴建，它们既能享受政府的优惠政策，又能每年得到数百甚至上千万元的财政支持；而民办养老机构则由个人或企业投资兴建，它们从政府得到的政策和资金支持非常有限。公办福利院利用政府的丰富资源，一边拿政府的钱，一边收社会老人的钱；而民办养老院则主要依靠自身力量，为了生存，它们甚至降低标准与公办福利院竞争。民办养老院与公办福利院同时处于养老服务市场中，它们之间既没有明显的功能划分，又在运行机制上形成了两种不同的模式，导致服务市场的扭曲。民办养老院是一条腿走路，而公办养老院是两条腿走路。这对于民办福利机构来说是一种非常态的生存和竞争环境。在这种不利的环境下，多数民办养老机构惨淡经营。这既是当前社会福利社会化改革中的主要问题，也是制约改革发展的重要原因。其次是部门之间的利益分割。一项大的社会改革往往涉及多个不同的管理部门，需要这些部门予以配合和支持，但是，由于不同部门有着各自的利益以及考虑问题的角度，常常难以达成共识，从而延缓改革甚至使改革无法进行。社会福利社会化改革涉及到多个不同的管理部门，包括民政、国土规划、税务、卫生、电力、自来水和燃气等。在政策制定及实施方面，各部门之间的资源是相对独立和分离的，这给社会福利社会化改革带来了一些问题。举例来说，国土规划部门并没有把社区老年福利设施和养老机构纳入到城市整体规划中来，这将在相当长的时期内制约社区照顾和居家养老服务的发展。虽然中央及地方有关部门对民办养老机构的优惠政策有明确的规定，但具体落实情况还得取决于地方相关的资源掌控部门。如果税务、电力、自来水和燃气等部门不支持，政府在社会福利社会化的优惠政策形同虚设。四、社会福利社会化改革的建议根据前面的理论探讨及问题和原因的分析，我们对中国社会福利社会化改革提出如下几点建议：（一）明确福利改革的理念和原则。从西方福利理念及实践的转变中可以得到两点非常重要的政策启示：第一，效率无论是在私人领域还是公共部门都很重要，在福利服务中引入竞争机制可以提高成本效益。第二，国家的责任不是无限的，而是有限的；政府不能无限制地超出自身能力去资助迅速增长的公共服务，只能为那些不能依靠自己的人设立剩余式的公共安全网。然而，从20世纪80年代一些西方政府的实践经验来看，减少国家供给对其他群体特别是贫困人群有比较大的负面作用。因此，市场是有缺陷的。国家在保证市场效率的同时还要确保个人的平等权利和社会公正。中国既不能采取完全由政府提供服务的模式，也不能完全接受自由主义的福利理念，而是需要通过一系列途径和方法来控制和管理市场。具体来说，国家需要扩展养老服务中的市场运作，引入市场化的管理模式，把国家重新塑造为组织者、管理者和购买者，而不是服务的直接提供者。政府改变的应该是原来的“大包大揽”的做法，从养老机构的经营中退出，而不应该减少甚至放弃政府在经济和管理上的责任。养老照顾应遵循人文主义和成本效益两个基本原则。（14）人文主义强调个人的自主选择以及对养老服务的个性化需求。一般来说，老人更喜欢住在自己家里而不是住在专业化的机构里养老。因此，大力发展居家照顾符合人文主义原则。随着人口老龄化的加剧以及人们对服务质量期望的不断提高，政府在养老方面的支出会不断增加。考虑到经济增长速度和政府承受能力的有限性，养老政策需要考虑成本效益。首先，社会力量参与养老事业不仅可以节省政府成本，而且可以提高效益，减少浪费。其次，一般情况下，社区照顾比机构养老节省费用，采取社区照顾政策有助于缩减政府开支。再次，老人选择居家养老和社区照顾比机构养老更加节省。总之，社会福利的人文主义原则要求老年服务需要考虑老人自己的愿望，尊重老人的选择，为老人提供包括机构服务、社区照顾和居家养老等在内的多元化服务。服务多元化的发展趋势是为富裕的老人提供的是私人服务和保险权益，为穷人和边缘人群提供的是低水平的社会经济补助。政府资助的机构养老的目标人群是低收入、无人照顾、生活不能自理的老人；政府资助的社区照顾和居家养老的目标人群是高龄和贫困家庭的老人。社会福利的成本效益原则对社会福利社会化改革有两点启示：一是要大力发展社区照顾和居家养老及其它形式的养老服务，二是要控制国家在社会福利方面的成本，减少浪费，提高效益。这实际上也是中国社会福利社会化改革的两个方向：一是发展多元化的养老服务，特别是要大力发展社区照顾和居家养老服务，二是改革养老机构的经营管理模式，建立市场化运行机制，公平合理地分配社会福利资源，提高成本效益和服务质量。（二）制定出具有操作性的改革方案。我们建议改革方案应考虑以下几个方面：一是成立社会福利服务行业协会，使其在推动社会福利社会化改革、实行行业自律、协调福利机构与政府的关系、专业化培训以及对服务机构的监督评估等方面发挥作用。二是在决策上充分发挥专家学者的力量，进行深入的调研和反复的论证。三是改革公办福利院的管理模式。政府对公办福利院的管理事实上主要是按编制人数进行财政拨款。这种方式是以人养事，拨款数额与服务数量和质量无关。因此，公办社会福利院实际上仍然是缺乏竞争和活力的“大锅饭”体制。政府应该改变这种不合理的经济供养方式，在服务供给上改提供服务为购买服务，在财政拨款上改以人养事为以事养人，即政府按照福利院收住的老人数及服务水平等进行拨款。政府也可以直接将福利资金提供给福利受益者，然后由受益人自行选择其自己认为最合适的服务机构或选择居家养老服务。公办福利院可以采取承包或公办民营方式进行转制。四是采取民办公助的方式（15）支持民办养老机构。五是大力发展社区照顾和居家养老服务。社区照顾和居家养老应该是我国养老服务的主要发展方向。发展社区照顾和居家养老服务必须整合民政、国土规划和医疗卫生等相关部门的资源，政府在政策和资金等方面提供有力支持。（三）建立评估机制，一是政策评估机制，一是机构评估机制。政策评估应包括中期评估和终期评估。中期评估的目的是了解改革进程和改革中所碰到的问题，以便根据需要进行及时调整。终期评估是为了评价改革成效并决定下一步发展目标或改革方向。此外还要建立机构评估机制，定期或不定期对养老服务机构的服务水平和质量进行评估。评估工作应该由社会福利服务行业协会成立专家委员会来进行，以保证评估的客观性和公正性。政府根据评估结果与养老机构鉴定委托服务合同，或者按养老机构为社会提供公益性服务的数量和质量来提供经费资助。这样可以有效、合理地分配福利资源，并创造机构服务的竞争机制，促进养老服务水平和质量的提高。（四）政府大力支持。社会福利社会化是一项必须推行下去的改革，各地政府应大力支持和推动。政府在社会福利社会化改革中应在以下方面做出努力：第一，将社会福利社会化改革纳入政府工作规划或年度改革计划。第二，由市主要领导牵头，整合社会资源，做好相关部门的协调工作，以保证改革的实施及政策的落实。第三，适当增加民政部门社会福利事务处的行政编制。第四，增加财政投入，改善现有福利院的条件设施，并对民办养老机构进行经济支持。特别是在改革前期，政府不仅不能减少财政投入，反而应该大幅度增加，以保证改革的顺利进行并使之最终走上良性轨道。政府的大力支持是社会福利社会化改革成功的重要保证。参考文献1.陈武雄：我国推动社会福利民营化的具体作法与政策发展，社区发展季刊，1998，第18期。2.Kolderie, 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