（环境科学专业论文）区域环境保护政策研究.pdf

区域环境保护政策研究 每个被划定的区域单元都具有高度的政策自主权，即，中央政府的宏观环 境政策基本上只保留其立法权和标准制定的权利。环境经济政策、环境技术政 策、环境社会政策、环境贸易政策等具体政策措施制定和实施的权利完全被分 散，且隶属于区域范围。即，体现本论文的最高目标“集权政策分散化，区域 政策区域化”。区域范围的划定是区域环境保护政策制定实施的重点。本论文对 区域范围的划分不同于传统的行政区划和自然区域。本论文采取的是根据污染 和生态问题的区域性，以污染问题和生态现象等自然区划( 生态环境问题、环 境质量、地形地貌、气候水文) 为主，经济社会条件( 国民经济、人口密度、 产业结构) 为辅，行政管理最后划定的方法进行划分。 本论文将污染和生态问题表现出的区域性作为划分环境政策调控管理区域 的最基本特征，这是对我国传统环境政策调控对象范围的改革。在区域环境保 护政策内容的制定之前还要完成的一个必要的基础性任务，即客观的认识和分 析划定区域单元内的污染生态环境现状及未来发展趋势。任何一个区域单元内 环境保护政策的建立实质上就是科学合理有效的回答“为什么要制定? ”、“以 什么原则制定? ”、“制定什么样的政策? ”、“怎样然下级知道? ”以及“怎样 让上级知道? ”等问题。解决了以上的问题，就形成了一个指定区域范围内包括 政策战略、政策目标、政策重点、政策内容、政策实施以及政策反馈的完整的 区域环境保护政策体系。 本论文提出的区域环境保护政策是针对我国整个行政区范围而言的。但是， 我国地域辽阔，污染和生态环境问题繁杂，将整个国土范围作为研究对象，划 分不同区域单元，并对每个区域进行政策分析是一项艰巨的任务。因此，在本 论文的最后，把成都市作为一个研究对象，对成都市现行的生态环境保护政策 进行分析和评价后，引入区域环境保护政策的思想理念，对成都市现行的生态 环境保护政策提出改进性建议，并希望从中明确区域环境保护政策的理论意义 和现实意义。 关键词：区域环境政策区域环境保护政策分区成都市 ， 四川大学硕士学位论文 t h er e s e a r c ha b o u t r e g i o n a le n v i r o n m e n tp o li c y s p e e i a ls u b j e c t ：e n v i r o n m e n t a ls c i e n c e p o s t g r a d u a t e ：y uh o n g g u i d et u t o r ：y a oj i a n r e g i o n a le n v i r o n m e n tp o l i c i e sh a v eb e e ni m p l e m e n t e di na m e r i c aa n d e u r o p ei n1 9 7 0a n d1 9 8 0 s b u t ，t h e yw e r ea b o l i s h e da tt h ee a r l yd a y s o ft h e1 9 9 0 7 s h o w e v e r ，r e g i o n a le n v i r o n m e n tp o l i c yi sr e s e a r c h e do n c e m o r ed u r i n gt h en e a r e s ts o m ey e a r s n o w ，al o to fs c h o l a r sd e v e l o pa w i d er e s e a r c ha b o u tr e g i o n a le n v i r o n m e n tp o l i c y w h e r e a s w h e t h e ri n o t h e rc o u n t r ie s o rino u rc o u n t r ya n dw h e t h e ra tp a s to ra tp r e s e n t ， r e g i o n a le n v i r o n m e n tp o l i c yi so n l ya na s s i s ts t e pa n dal o c a lp o l i c y i th a sl i t t l eu n i v e r s a l i t y n o w ，i th a sn o tb e e nr e s e a r c h e ds y s t e m i c a l l y s or e g i o n a le n v i r o n m e n tp o l i c yi sn o ta ni n t e g r a t i v es y s t e m t h eh i s t o r ya n dt h er e s e a r c h i n ge v o l v e m e n to fr e g i o n a le n v i r o n m e n t p o l i c ya r ea n a l y z e di nt h i sp a p e r ap o i n to fv i e wi sc o n c l u d e df r o mt h e r e s u l to ft h er e s e a r c h ，w h i c hi st h a tt h ep o l l u t i o na n de n t i r o n m e n to f c h i n aa r eo b v i o u s l y r e g i o n a l b e s i d e s ，t h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n d s o c i a lb a c k g r o u n dc o n t a c t i n gc l o s e l yw i t he n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nh a v e t h er e g i o n a ld i f f e r e n c e s o ，t h ed e f i n i t i o ns y s t e ma n dt h ef r n m e s y s t e mo fr e g i o n a le n v i r o n m e n tp o l i c ya r ee s t a b l i s h e di nt h i sp a p e r u n t i ln o w ，r e g i o n a le n v i r o n m e n tp o l i c yh a sn o tb e e nd e f i n e dc l e a r l y t h ed e f i n i t i o n so f r e g i o n | 1p o l i c y 。fr e g i o n a lp o l i c y 。f e n v i r o n m e n t a l p o l i c y a r eb l e n d e da n dt h ed e f i n i t i o no fr e g i o n a l e n v i r o n m e n tp o l i c yi sc o n c l u d e d t h er e g i o n a le n v i r o n m e n tp o l i c yi st h e 1 。 区域环境保护政壤研究 n e e do ft h er e f o r m i n n o v a t i o na n dd e v e l o p m e n to fc h i n e s ee n v i r o n m e n t a l p o l i c y i fr e g i o n a le n v i r o n m e n tp o l i c yi si m p l e m e n t e di nc h i n a ， c a p a b i l i t ya n de f f i c i e n c yw i l lb ei m p r o v e d t h ec o s to fe n v i r o n m e n t a l p o l i c i e sw i l lb er e d u c e d ，a n dp o l i c yc o m p o s i t i o nw i l lb ec o n s u m m a t e d t h ee n v i r o n m e n t a lp o l i c ys y s t e mw i l lb ec o m p o s e dw i t ht h em a c r o s c o p i c a l n a t i o n a le n v i r o n m e n t a l p o l i c i e s ，t h em i d d l e s c o p i c a lr e g i o n a l e n v i r o n m e n t a l p o l i c i e sa n dt h em i c r o s c o p i c a ll o c a le n v i r o n m e n t a l p o l i c i e s r e g i o n a le n v i r o n m e n th a s t h er e a l i s t i cp u r p o r t t h ee s s e n t i a li d e ao ft h er e g i o n a le n v i r o n m e n tp o l i c yi s s e p a r a t i n g t h ep o w e ro ft h en a t i o n a lg o v e r n m e n ta n ds t r e n g t h e n i n gt h ep o w e ro ft h e r e g i o n a lg o v e r n m e n ti ne s t a b l i s h i n gt h ee n v i r o n m e n t a lp o l i c i e s7 i e t h en a t i o n a l g o v e r n m e n ta l m o s th o l d so n l y 1 e g i s l a t i v e o f t h e e n v i r o n m e n t a l p o l i c i e s t h ee l s ep o l i c i e s ( e n v i r o n m e n t a le c o n o m i c p o l i c y ，e n v i r o n m e n t a lt e c h n i q u ep o l i c y ，e n v i r o n m e n t a ls o c i a lp o l i c ya n d t h ee n v i r o n m e n t a lt r a d ep o l i c y ) a r ee s t a b l i s h e db ye a c h r e g i o n i n d e p e n d e n t l y e a c ho fr e g i o n sh a sa l t i t u d i n a li n d e p e n d e n tp o w e r p a r t i t i o n i n gt h er e g i o ni si m p o r t a n ti nr e s e a r c h i n gr e g i o n a le n v i r o n m e n t p o l i c y t h ep a r t i t i o ni sd i f f e r e n tw i t ht r a d i t i o n t h ep o l l u t i o na n d e n t i r o n m e n t ( i n c l u d i n ge n v i r o n m e n t a lq u a l i t y ，t e r r a i na n dp h y s i o g n o m y ， e l i m a t ea n dh y d r o l o g y ) a r em o s ti m p o r t a n t ，e c o n o m i c a la n ds o c i a l c o n d i t i o n ( i n c l u d n gn a t i o n a le c o n o m y ，d e n s i t yo fp o p u l a t i o n ，s t r u c t u r e o fp r o d u c t i o n ) i sm i n o ra n da d m i n i s t r a t i o ni st h ek e y t h ef i r s t s t e po fe s t a b t i s h i n gr e g i o n a le n v i r o n m e n tp 0 1 i c yi s p a r t i t i o n i n gs e v e r a lr e g i o n s t h ee l e m e n ti st h ec o h e r e n c ea n dt h e c o m p a r a b i 】 t yo ft h ee n t i r o n m e n ti n ar e g i o n b e f o r ep a r t i t i o n i n g ， f i n d i n go u ta n da n a l y z i n gt h es t a t u sq u oa n dt h ef u t u r eo ft h ee n t i r o n m e n t i nt h er e g i o na r ei m p o r t a n t t h es y s t e mo fr e g i o n a le n v i r o n m e n tp o l i c y i sc o m p o s e dw i t hp o l i c yo b j e c t ，p o l i c ye m p h a s e s ，p o l i c yc o n t e n t ，p o l i c y i m p l e m e n ta n di n f o r m a t i o nf e e d b a c k t h ek e yi ne s t a b l i s h i n g r e g i o n a l e n v i r o n m e n tp o l i c yi sa n s w e r i n gt h eq u e s t i o n sw h i c ha r e w h yi st h e 一4 四川大学硕士学位论文 p o l i c ye s t a b l i s h e d ? ? 。1w h a ti st h ep r i n c i p l e ? 。，th o wi st h ep o l i c y e s t a b l i s h e d ? ，7w h a ta r et h em e a s u r e s ? ，h o wd o e st h es u b o r d i n a t e k n o w ? 7 ，h o wd o e st h es u p e r i o r ? t h er e s e a r c hr a n g ei st h ew h o l ec h i n ai nt h i sp a p e r h o w e v e r ，t h e d i s t r i c to fc h i n ai sv a s t l ya n dt h eq u e s t i o n so fe n t i r o n m e n to fc h i n a a r em i s c e l l a n e o u s ，s ot h ew h o l ec h i n ab e c o m e st h er e s e a r c ho bj e c tt h a t i s i m p o s s i b l e c o l l e c t i n ga l l o ft h ed a t ai s v e r yd i f f i c u l t t h e e n v i r o n m e n t a lp o l i c yi sa n a l y z e da n dr e s e a r c h e do fc h e n g d uc i t yi nt h i s p a p e r t h ee n v i r o n m e n t a lp a l i c yo fc h e n g d uc i t yw h i c hw o r k sn o wi s i m p r o v e di d e ab l e n d i n gt h ei d e a o fr e g i o n a le n v i r o n m e n tp o li c y t h e r e a l i s t i cp u r p o r ta n d t h ee s t a b l i s h i n ge f f e c to fr e g i o n a le n v i r o n m e n t p o l i c ya r ee x p e c t e dt ob em a t e r i a l i z e dt h r o u g ht h er e s e a r c ha b o u tt h e e x a m p l e k e yw o r d s ：r e g i o n e n v i r o n m e n t a lp o l i c y s u b a r e a r e g i o n a le n v i r o n m e n tp o l i c y c h e n g d uc i t y 5 四川大学硕士学位论文 1 绪论 1 、1 研究的目的和意义 法国启蒙思想家卢梭说：“人生而自由，但又无时不在枷锁中。”污染和生 态破坏是人类给自己戴上的沉重枷锁。铸镣为剑，斩断枷锁，人类挣脱枷锁是 一个从被迫到自觉的过程。现代社会污染和生态问题的制造者就是存在着无 穷智慧的人类，而解除这种枷锁迅速有效的办法之一就是利用人类的行为控制 手段，即制定相应的环境保护政策来保护人类赖以生存的环境。 我国的污染和生态破坏等环境问题是伴随着现代经济发展产生的，具有二 重性：一是。它反映人类与自然界不协调的物质变换关系( 人与物的关系) ；二 是，它反映人与人之间在利用环境资源时相互发生利益冲突的关系( 人与人的 关系) 。因此，解决环境问题，一方面要通过改善人类对自然的利用方式( 技术 改革之路) 来实现，另一方面要通过调整人与人之间的关系( 制度创新之路) 来实现。环境政策就是研究人与人在环境行为中的对抗、妥协、协调和合作的 关系，制定协调这些关系的约束和引导制度。从以往我国在环境保护方面颁布 的发令、措施、条例、计划、方案、规划或项目的作用效果来看，在过去环境 保护政策实施的过程中，我国的环保工作取得了很大的成绩，尤其是污染控制 方面效果更是显著。 1 9 9 6 年以后，我国的环境战略进行了重大调整。由“以污染防治为中心” 转变到“污染防治与生态保护并重”。但我国现行的环境政策仍旧是由在“以污 染防治为中心”的环境战略指导下出台的围绕污染防治而制定的三项基本政策 和由“以污染防治为中心”战略和基本政策派生出来的产业政策、行业政策、 技术政策、经济政策、能源政策等单项政策构成的“1 。从这个角度上来讲， 我国的环境保护政策与环境战略脱节，环境政策的薄弱环节日渐呈现，有关的 环境政策必须进行适当的甚至是重大的调整。 我国地域辽阔，气候、水文、地理、自然资源、生态环境等千姿百态，经 济发展速度、水平和经济、人1 3 、社会、文化条件、背景等千差万别，再加上 种种因素的相互叠加和制约，使得本来就复杂的生态环境问题更加难于控制和 处理。我国环境政策有统一的政策准则和政策措施，其调控范围是整个行政辖 区，即全国国土范围内的行政区域都使用相同的政策准则和政策措施。这只“全 区域环境保护政策研究 面掌控的大手”要触及到污染和生态问题的细枝末节是不现实的，要即时解决 污染和生态的突发性问题更是困难的。各地方政府为了实现环境保护的目标， 不得不采取地方环境政策进行辅助。不能否认的是，地方环境保护政策的提出 对于完善我国环境政策有很大的帮助，它提出的初衷是好的。但地方环境政策 层出不穷，纷乱繁杂就使得我国的环境保护政策体系杂乱无章，加上许多地方 环境政策只重视短期目标和即时效果，我国的环境保护政策就无法起到预期的 功能效果，从而使得污染得不到有效控制，生态环境处于“局部改善、总体恶 化、前景担忧”的尴尬境地。我国的研究学者和环境保护的积极参与者都试图 寻找出一种适合有效的办法来解决这个问题，以增强我国环境保护政策的作用 效果。在长期的摸索中一种新的理念区域环境保护政策( 即在指定区域内 使用特定的环境保护政策) e t 益受到重视。 区域环境保护政策的基础和精髓就是遵循污染、自然资源和生态环境呈现 出的本质性规律，并利用对这种规律，正确认识人类环境行为过程中造成的污 染和生态问题，理顺生态环境呈现出的繁杂状态，从而采取对人类行为的约束 措施，恢复历史的污染和生态破坏，调控未来的自然资源和生态保护，实现可 持续性发展。这种本质性的规律就是：作为一种稀缺资源的生态环境本身，它 的分布客观的存在着区域的差异性，但在某个特定范围的区域内，则呈现出相 对“一致的”或“相似的”污染问题和生态特性。自然资源和生态环境本身具 有的“生存性”和“生产性”竞争功能，两者竞争就在不同的区域产生了不同 的社会、经济、文化效果，而社会、经济和文化等又反作用于区域内的自然资 源和生态环境，使得这个区域呈现出一种“动态稳定”的状态。 我们如果能分辨出这个或这些“动态稳定”的区域，并在指定的区域内使 用特定的区域环境保护政策，就更加利于我们解决问题，提高政策的功能效率 和作用效果，实现生态环境保护政策的战略目标，这是因为： 一方面，环境保护政策不可避免的会涉及到工业、农业、商业、技术、交 通、能源、财政、城乡建设等其它领域，并与这些领域相互作用，产生利益矛 盾和冲突。在不同的区域中，各个领域的角色也存在着较大的差异，在区域中 占主导地位的内容也不尽相同，且影响区域整体发展的内容也各有千秋，区域 问的差异很大。根据指定的区域使用特定的环境保护政策，我们更容易找到环 境保护与工业、农业、商业、技术、交通、能源、财政、城乡建设等领域的主 四川大学硕士学位论文 要矛盾，使环境政策的决策者能更充分的考虑现实面临的各种不同情况，更好 的提出可行性的对策，建立科学的环境政策战略、政策内容和政策措施，使环 境政策更能“适合”的它所调控的区域，从而延长政策的生命周期，实现经济、 社会和环境保护的协调发展“”1 。 另一方面，相对于我国现行的环境保护政策及命令来说，在指定区域内使 用特定的环境保护政策，更注重于地区之间的差异，更容易具体问题具体分析， 因地制宜的解决污染和生态问题。与此同时，相对于地方环境保护政策及文件 来说，在指定区域内使用特定的环境保护政策，又更加重视地区间污染问题和 生态现象的共性，可以避免某些环境政策行为的重复，使稀缺而昂贵的人力、 物力、财力资源都得到更有效的利用，从经济方面提高环保政策的效用性，节 约环境政策成本n ，。 另外。在指定区域内使用特定的环境政策形成的区域限制，不是仅针对特 定的单独行为进行限制，而是对多种行为活动进行限制；不是仅对行为进行限 制，而且对资源使用严格限制；对限制区域内大多数人的生活与价值财富有直 接影响，涉及的人群规模实际上比行为限制要大的多。区域限制比行为限制更 深刻的影响和改变社会经济生活，也更易产生间接影响和副作用，更易把环境 问题转化为社会问题和经济问题。 总之，在指定区域内使用特定的环境保护政策，即建立和实施区域环境保 护政策，不仅能有效的减少由于资料背景不清、环境现状不明等原因造成的环 境管理不善和环境政策失误等情况；而且能在自然资源合理分配、环境政策观 测、环境e t 标设定、以及解决环境与其他因素间的矛盾冲突等方面加强我国环 境保护政策的功能，提高我国环境保护政策的综合分析、决策和评价能力。从 而有效的提高我国环境保护政策的作用效果，加快完成我国环境保护政策的科 学化、法制化和体系化建设，最终实现可持续发展的战略目标。 1 2 我国环境保护政策的研究进展 1 2 1 我国环境保护政策的发展回顾 ( 1 ) 我国古代环境保护政策的思想 追溯我国的环境保护政策的历史，在古代就有了思想意识，其内容涉及保 护生态环境、防治环境污染和生态破坏等方面。但表现形式单一，归纳起来有 区域环境保护政雏研究 两种：一是古代思想家科学家在保护生存发展环境方面所阐述的环保思想：二 是历史上的统治集团以法令的形式颁布的政策。其中，“天人合一”的思想最具 代表性。荀子天论中，“天有四时变化，地有自然财富，人有开发利用与 保护大自然之道”，这就是所谓人与自然的协调与共存共荣。苟子的这种自然观 和人与大自然相互关系、彼此作用的科学思想，至今仍具有不朽的历史价值和 现实意义。孟子告子篇中，孟子在剖析原为葱绿的牛山后来为什么变为草 木不生的秃山的原因时，提出了“苟得其养，无物不长；荀失其养，无物不消” 的资源环境保护思想“”1 。由此可见，可再生资源能否为人类永续利用，自然 生态平衡能否保持，都取决于人们能否正确对待大自然，能否自觉的保护人类 生存发展所依赖的自然资源和生态环境。 尽管古代的环保思想及政策法令是片断的、萌芽的，但其政策思想内涵已 经包含了“人与自然和谐发展、与资源环境协调共存”的理念，以朴素的道理 体现了当时先知者对人与自然相互依存、彼此作用的认知水平。古代的环保思 想成为现代入研究环境保护、协调入与自然的关系的重要思想基础，现在的研 究学者对古代环保思想的研究逐渐的重视起来。 ( 2 ) 解放前我国环境保护政策的萌芽 解放前中国共产党和年轻的革命政权在革命根据地制定和实施了一系列保 护资源环境的政策法令，开创了我国近代资源环境政策和法规的先河。在保护 自然资源、防止生态破坏方面，闽西苏区山林法令( 1 9 0 3 年) 、中华苏维埃 共和国土地法( 1 9 3 1 年) 、晋察冀变去保护公私林木办法( 1 9 3 9 年) 、辽宁 省森林管理暂行办法、陕甘宁边区土地租佃条例草案、晋察冀变去土地使 用暂行条例等政策、法规先后出台。在防治环境污染、保护人体健康和名胜 古迹等方面，革命根据地也制定并实施了有关政策法规，有中华苏维埃共和 国劳动法( 1 9 3 1 年) 以及全国苏维埃区域代表大会通过的劳动保护法。另 外，在中华苏维埃共和国颁布的植树运动协议案( 1 9 3 2 年) 和晋察冀边区 土地使用暂行条例( 1 9 4 0 年) 中宣布了矿泉池、瀑布池、名胜古迹为公有并加 以保护的措施“1 。 上述提到的环境政策法规体现了中国共产党和早期的人民政权对保护资 源、绿化环境、保护风景名胜和历史文物以及保护人民身体健康的重视，这些 对于当时战争还在继续，并处于艰难物质条件下的革命政权来讲，是极不容易 四川大学硕士学位论文 和值得赞许的。 ( 3 ) 新中国成立后我国环境保护政策的形成 新中国成立后的半个多世纪的时间里，我国环境问题的发展和人们对环境 问题的认识经历了几个不同的阶段，与此相应的，我国的环境保护政策也经历 了几个不同的阶段。 建国初期，中央政府针对我国森林资源严重破坏，历史遗留的水土流失情 况、穷山恶水危害等一系列问题，先后发布了与之相关的政策性管理文件：对 保护森林、发展林业、植树绿化、防止乱砍滥伐滥垦、防治森林火灾和病虫害、 治理水土流失和淮河水螅等问题分别做了相应的规定。先后发布了政务院关 于全国林业工作的指示( 1 9 5 0 年) 、政务院关于治理淮河的决定( 1 9 5 0 年) 和政务院关于适当处理林权、明确管理保护责任的指示( 1 9 5 1 年) 等政策性 文件。 到了2 0 世纪5 0 年代后期和6 0 年代，随着我国工业和城市的发展，控制环 境污染方面的政策法规开始建立，涉及饮用水水源地选址及水质标准、工企业 建设地卫生标准、农药安全管理、放射性防护、工业有毒废水、废气处理、防 治地下水污染、污水灌溉的卫生管理、工厂噪声、城市工业废水和生活污水管 理等多方面内容。在废水处理方面，有城市工业废水、生活污水管理暂行规 定( 1 9 6 4 年) ；在农业生态环境、改良土壤、开发耕地和发展农业方面，有1 9 5 6 年至1 9 6 7 年全国农业发展纲要；在森林资源的保护和管理方面，有关于确 定林权、保护山林和发展林业的若干政策规定( 1 9 6 1 年) 、森林保护条例( 1 9 6 3 年) ：在水土保持方面，有中华人民共和国水土保持暂行纲要( 1 9 5 7 年) 、国 务院关于黄河中游地区水土保持暂行工作的决定( 1 9 6 3 年) ：在保护矿产资源、 野生动植物( 其中包括保护水声生物) 等方面，有中华人民共和国矿业暂行 条例( 1 9 5 0 年) 、水产资源繁殖保护暂行条例( 1 9 5 7 年) 、国务院关于积极 保护与合理利用野生动物资源的指示( 1 9 6 2 年) 、矿产资源保护试行条例 ( 1 9 6 5 年) ”1 1 0 | 。 2 0 实世纪7 0 年代以前，中国还没有形成环境保护政策的明确概念，只是提 出了水土保持、森林保护、劳动保护和环境卫生等与环境保护相关的一系列政 策措施。 到了7 0 年代初，经过长期的积累和潜伏的环境问题逐一暴露出来，我国的 区域环境保护政策研究 环境形势要求政府必须快速的采取行动。在这个关键时期，世界为中国的环境 保护提供了极好的机遇。1 9 7 2 年的“人类环境会议”揭开了全球环境保护的序 幕，它也成为我国环境保护事业的新起点。1 9 7 3 年8 月，国务院召开了第一次 全国环境保护会议，审议通过了环境保护“三十二字”方针和中国第一个环境 保护文件关于保护和改善环境的若干规定。1 9 7 3 年l1 月，国家计委、 国家建委、卫生部联合批准颁布了我国第一个环境标准工业三废试行标 准，为开展“三废”治理和综合利用提供了政策依据。1 9 7 7 年4 月，由国家财 政部、国务院环境保护领导小组联合下发了关于治理工业“三废”，开展综合 利用的几项规定的通知。这是7 0 年代关于“三废”治理的环境保护经济政策 的雏形，对当时的环境保护工作有着指导性作用。 党的十一届三中全会后，1 9 7 8 年第五界全国人民代表大会第一次通过了包 含有“国家保护环境和自然资源，防止污染和其它公害”条款的中华人民共 和国宪法。1 9 7 8 年第一批国家限期治理项目2 7 7 项，已基本完成。1 9 7 9 年9 月，全国人大常委会通过了新中国第一部试行的环境保护基本法中华人 民共和国环境保护法( 试行) ，明确了环境保护的对象和任务，确定了环境保 护的根本方针和政策，我国环境保护开始走上法制化的轨道“”1 。这以后政府 陆续对海洋环境、陆地水环境、大气环境、自然保护等领域做出了环境保护的 法律规定，并制定了一些相应的环境标准。 1 9 8 1 年和1 9 8 3 年，国务院先后做出了关于国民经济调整时期加强环境保 护工作的决定和关于结合技术改造防治工业污染的几项规定。首次提出了 “通过采用先进的技术和装备，提高资源能源利用率，把污染物消除在生产工 程中”的资源环境政策。 1 9 8 3 年底召开的第二次全国环境保护会议，明确了环境保护作为我国的一 项基本国策。提出了“三建设、二同步、三统一”的战略方针。确定了强化环 境管理作为环保工作的中心环节。以后又陆续颁布了水污染防治法、大气 污染防治法及防治煤烟型污染技术的政策规定、防治水污染技术的政策 规定等法律法规。这一时期，环境保护的“三大政策”逐步形成，标志着中 国的环境政策开始走向成熟，老三项制度的执行率逐年提高。第二次全国环保 会议以后又陆续提出了新五项制度。随着改革开放和经济体制改革的不断深入， 环境管理不断深化。至此，环境保护三大政策和八项制度的政策体系逐步形成， 四川大学硕士学位论文 并在9 0 年代仍将继续大力推行并在实践中不断完善。 1 9 9 2 年8 月，联合国“环境与发展”大会不久，党中央国务院批准了中 国环境问题十大对策。这十大对策吸取了国际社会的新经验，包括综合决策和 可持续发展，也总结了我国环保工作2 0 年的实践经验，集中反映了当前和今后 相当长的一个时期我国的环境政策“1 。 国务院1 9 9 4 年3 月正式批准中国2 l 世纪议程，它的提出适应了社会主 义市场经济体制的要求的环境政策，为环境政策改革准备了良好条件。1 9 9 5 年 9 月，中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2 0 1 0 年远景目 标的建议明确提出了我国环境保护的目标。1 9 9 6 年3 月全国人大批准的中 华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2 0 1 0 年远景纲要把科教兴 国和可持续发展列为国家两大发展战略“。 以“九五”为标志，我国环境政策进行了系列的调整和改革。1 9 9 6 年8 月国务院做出关于环境保护若干问题的决定，这个决定所明确的环境经济政 策，这是我国环境保护转向发挥市场机制作用的一个标志。1 9 9 8 年3 月江泽民 总书记在中央计划生育和环境保护工作座谈会上，提出“建立和完善环保投入 制度，排污者和开发者要成为投入的主体，多渠道筹措环保资金”。这是我国环 境保护转向发挥市场机制作用的又一个标志。1 9 9 8 年我国开始实行对酸雨控制 区和二氧化硫控制区征收二氧化硫排污费，同时提高车用含铅汽油的消费税税 率。1 9 9 8 年1 2 月国务院通过了国家计委等部门制定的全国生态环境建设规 划，提出“按照谁受益、谁补偿，谁破坏、谁恢复的原则，建立生态效益 补偿制度：按照谁投资，谁经营，谁受益的原则，鼓励社会上的各类投资 主体向生态环境建设投资。”表明我国政府已从法规上确定了利用市场机制保护 和建设生态环境的政策。1 9 9 9 年1 0 月国务院副总理温家宝在第二届中国环境与 发展国际合作委员会第三次会议上指出“综合运用法律、经济和必要的行政手 段，加强对环境保护和生态建设的调控。在充分发挥市场机制对资源配鼍基础 作用的同时，高度重视发挥政府调控的作用。”进一步明确了我国环境政策制定 的指导思想“”。 上述有关防治污染、保护环境的决定和规定都是有针对性和及时的。但是 我国的环境政策体系仍不健全，缺乏必不可少的配套政策和强有力的监督管理 体制的保证，环境政策仍停留在一般的号召上。列入国家和地方国民经济发展 区域环境保护政策研究 计划的环境保护对策也未能真正同步实藏，尤其是我国的环境保护政策还没有 从宏观上理顺经济发展与生态环境相协调的关系。为了真正落实可持续发展战 略，我们还应该采取一系列加大规模的、实质性的环境保护行动”。 1 2 2 我国环境保护政策的研究现状 ( 1 ) 利用市场的政策环境保护政策中的经济分析 到底是要环境还是要经济，对于发展中国家来说，确实是一个难以抉择的 问题。我国对经济的需求是根本的，生产力和经济基础是社会的基础，同时也 是环境保护的基础，在许多区域( 尤其是经济不发达的区域) ，实现经济的发展 才是区域政策的主要目的之一，甚至是唯一目的“。因此，我国环境学者、经 济学者，甚至于其它领域的研究学者和社会参与者都希望在环保政策中达到经 济的合理性，找出经济发展和环境保护相协调的有力措施。 环境政策与经济发展关系的研究 李王鸣、陈怡平等认为，对环境阊题的认识以及所采取的环境政策，在不 同的经济发展时段和不同的空间层面上有着各自的特点。从时段上看，有工业 化初期、工业化中期和工业化后期之分；从空间上看，有全球、国家、区域、 城市四个层次。每一阶段、各个空间层次采取的环境政策的重点和作用都有其 各自的特点“”。关键是在适当的时间和空问上作适当的事。不同经济发展阶段 对环境问题的认识和环境政策的反应见表1 1 。 表1 1不同经济发展阶段对环境问题的认识和环境政策的反应 四m 大学硬学位论文 张嫂等提出，现阶段环保政策应更多的利用市场机制，加大环境经济政策 所占份额，给经济主体保护环境提供更多激励：充分考虑市场结构，“因行制宜”， 制定不同的制度或实行不同的费率，实施污染者付费的原则，防止污染治理成 本的转嫁“。 王丽萍等根据环境污染是典型的外部不经济性的特性提出，在市场经济条 件下，环境政策制定时不仅要考虑共有变量条件和所有权不明条件引起的不经 济性，更要考虑市场组织成本与管理效率，垄断条件与污染情况下的次优理论 “t h et h e o r yo fs e c o n d b e s t ”的影响，使环境政策实施更有效率“”。一是制 定环境政策时一定要考虑市场组织成本和管理效率，使经济刺激手段实施时减 少阻力，简单易行，更富效率：二是在制定环境政策时要考虑垄断和污染情况 下的次优问题，即，同时对垄断和污染进行纠正。 运用经济手段完善环境政策的研究 运用经济手段完善环境政策不仅是我国学者认可的，也是全世界普遍支持 的有效可行的政策手段之一。潘晓棠等认为，环境政策的经济手段比规制手段 能更有效的实现既定的环境目标。在经济效率、技术影响、政策激励效果、政 府财政收入以及环境管理与控制灵活性等方面都有优势。但环境价值计量、各 种利益集团在环境政策设计与实施的决策过程中对运用经济手段施加政治影 响、制度安排前提、技术与经济发展水平制约的运行等问题都亟待解决1 1 8 1 。周 群艳等补充到，市场兼容根据必须与法规根据结合，环境政策的经济手段才能 起作用”。目前，我国对环境政策中的经济手段的研究主要包括以下几个方面： i 建立以激励为基础的环境保护方法的研究 有学者认为，以激励为基础的环境政策体系将成为世界环境政策的未来模 式。吕永龙、梁丹等将环境政策工具分为排污收费、排污交易、环境补贴、排 污许可、市场准入、技术规范、绩效标准、产品标准、产品禁令、生产商责任、 信息披露、自愿协议十二种类型，且每种政策都可能产生技术效应( 包括本性 创新、渐进性创新、连续创新和技术扩散四种类型) 。狄雯华、王学军等认为， 从公平与效率的角度来说，我国环保政策的经济手段中最值得发展的是环境税 费和排污权交易 2 1 | o 用环境税费来刺激生产者，鼓励他们使用对环境污染较小 的产品：排污权最能充分利用市场手段，政府干预最少“。 杜丽、李华等提出，排污权交易制度需要建立排污权交易市场，是一种基 区域环境保护政策研究 于市场的环境经济政策。与我国目前的直接管制和排污收费政策相比，排污权 交易制度有助于排污者在实现自身利益最大化的前提下，积极进行环境治理。 首先由政府部门确定出一定区域的环境质量目标，据此评估该区域的环境容 量以及污染物的最大允许排放量；其次，通过发放许可证的办法将这一排放量 在不同污染源之间分配：再次，通过建立排污权交易市场使这种由许可证代表 的排污权能合理的买卖1 。在污染源之间存在治理成本差异的情况下，治理成 本较低的企业可以削减更多的污染物。将剩余的排污权出售。治理成本较高的 企业则通过购买排污权实现少治理，多排放，市场交易使排污权从治理成本低 的污染者流向治理成本高的污染者，社会以低的成本实现环境质量目标。 “排污许可证”揭开了以激励为基础的更为灵活的环境保护政策工具的实 施的序幕。总结2 0 0 0 年以前的排污收费制度发现收费结构、实施过程以及制度 安排上存在着效率低下、缺乏公平性考虑等问题。张世秋等认为，具有行为激 励功能的排污收费应该是针对所有的损害性排放都收费，其收费标准应该等于 其所造成的边际损害，实现经济效率，同时为污染者的环境行为改善提供动态 刺激e 2 4 1 。吴伟、陈明义等认为，排污税、产品和服务的间接税( 如资源税、消 费税、销售税和增值税等) 对经济杠杆作用的发挥和可持续发展战略的落实有 很大的作用。各种排污经济环境政策手段的作用效果见表l _ 2 。但是，我国既不 存在专门性的“环境保护税”，总体环境政策也主要是由一些单独的、零散的政 策、措施和办法构成，没有形成完整的体系，政策间的协调也亟待完善乜”。 表1 2 各种排污经济环境政策手段的作用效果 】i 对促进环保产业发展的研究 发达国家的经验证明，环保产业的发达程度与环境规则成正相关关系。环 境规制越严格，企业与社会对环境问题越关注，越能从自身利益出发寻找成本 最低的污染治理方式；德国、日本等国家发达的环保产业正是依赖于严格实施 四川大学硕士学位论文 环境规制政策才能达到今天的发展水平。适时的调整中国的环境政策，建立有 利于经济发展、有利于提高企业竞争力与环保产业兴起的新兴政策是一项重大 课题。王小萍等指出，环保产业从其产生的一开始就与其他产业不同，它具有 明显的公益性质。环保产业的建立，并非依靠市场力量能自发形成，必需要有 相应的政策，法制环境作为保障。运用环境政策的手段创建环保产业市场，推 动环保产业的发展产生了对环境政策、法制的新要求”。张嫂等提出了几点建 议：第，环境政策制定应减少强制命令政策的使用，以经济主体保护环境；第 二，要综观各国的环境政策情况，避免国内外环境制度差距过大，使中国成为 污染的避风港( p o l l u t i o nh a v e n s ) ，或使国内企业治污成本过高；第三，与产 业结孛句转换相结合，将环境政策作为淘汰严重落后产业的有力手段；第四，削 弱政府主导色彩，切实增