（财政学专业论文）我国地方的软预算约束问题研究.pdf

内容摘要 内容摘要 改革开放以来，我国为硬化国有企业预算约束、改善国有企业经营绩效付出 了巨大的努力。与此同时，地方政府也存在着的软预算约束问题却多多少少被忽 略了。软预算约束已经对我国各级地方政府的财政行为造成了严重的负面影响。 地方政府认为在其身处困境时应该会得到中央政府的援助，那么他们的行为就会 因此而发生扭曲，巨额债务、不负责任的财政支出、政府预算执行的随意性等等 都是软预算约束的表现。这不仅对地方政府构成了财政风险，还给中央政府背上 了沉重的负担，严重阻碍了良好财政秩序的构建。因此，地方政府的软预算约束 问题必须引起重视。本文在吸收他人研究成果的基础上，试图探讨我国地方政府 软预算约束问题的主要表现、成因及对软预算约束的治理政策。 本文的主体部分分为四章： 第二章首先对地方政府软预算约束理论研究进行综述，了解这一领域国内外 学者的研究情况。 第三章归纳了我国地方政府软预算约束的主要表现，包括债务风险、财政投 资盲目扩张、行政支出膨胀、预算执行的随意性和预算外资金等。 第四章分析我国地方政府软预算约束的成因。从主观原因和客观原因两方面 入手，先分别讨论作为预算约束体的地方政府和预算支持体的中央政府的动机， 再结合我国财政体制存在的不足分析软预算约束的客观原因。 第五章提出硬化地方政府预算约束的对策建议。认为硬化地方政府预算约束 的措施包括：规范政府行为；科学界定事权，合理分配财权；加强政府债务管理， 严格控制债务规模：深化预算改革；规范转移支付制度。 关键词：地方政府；软预算约束 a b s t r a c t a b s t r a c t s i n c er e f o r ma n do p e n i n g u p ，c h i n ah a sm a d eg r e a te f f o r tt oh a r dt h es t a t e o w n e d e n t e r p r i s e s b u d g e tc o n s t r a i n ta n di m p r o v et h e i rp e r f o r m a n c e a tt h es a m et i m e ，t h es o f t b u d g e tc o n s t r a i n tp r o b l e mt h a ta l s oe x i s t si nl o c a lg o v e r n m e n t sh a v eb e e nn e g l e c t e d m o r eo rl e s s s o f tb u d g e tc o n s t r a i n th a sh a das e r i o u sn e g a t i v ei m p a c to na l ll e v e l so f c h i n e s el o c a lg o v e m m e n t s f i n a n c i a lb e h a v i o nl o c a lg o v e m m e n t sm a yc o n s i d e rw h e n t h e ya r ei nf i n a n c i a lc r i s i s ，t h e yw i l lg e tt h eb a i l o u tf o r mt h ec e n t r a lg o v e m m e n t ，t h u s t h e i rf i n a n c i a lb e h a v i o rw i l lb ed i s t o r t e d ，t h ep e r f o r m a n c e so fs o rb u d g e tc o n s t r a i n t i n c l u d i n gh u g ed e b t s ，i r r e s p o n s i b l es p e n d i n g , a r b i t r a r yo f t h eg o v e r n m e n tb u d g e ta n ds o o n t h i sn o to n l yp o s e saf i n a n c i a lr i s kt ot h el o c a lg o v e r n m e n t s ，b u ta l s op l a c e sa n e n o l t n o u sb u r d e nt ot h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta n ds e r i o u s l yi n f l u e n c e st h ec o n s t r u c t i o no f a g o o df i n a n c i a ls y s t e m t h e r e f o r e ，w es h o u l dp a y a r e n t i o nt ot h es o f tb u d g e tc o n s t r a i n t p r o b l e mo fl o c a lg o v e r n m e n t s b a s e do nt h er e s e a r c ho fo t h e r s ，t h i sp a p e ri n t e n d st o d i s c u s st h ep e r f o r m a n c e so fs o f tb u d g e tc o n s t r a i n t , t h ec a u s e so fs o f tb u d g e tc o n s t r a i n t a n ds o m ec o r r e s p o n d i n gs u g g e s t i o n s ： t h e m a i n p a r t o f t h i s p a p e r c o n s i s t s o f f o u rc h a p t e r s ： c h a p t e rt w op r o v i d e sas u r v e yo nt h et h e o r yo fl o c a lg o v e r n m e n t s s o f tb u d g e t c o n s t r a i n t ，u n d e r s t a n d i n gt h ed e v e l o p m e n to f t h i sf i e l d c h a p t e rt h r e es u m m a r i z e st h em a i np e r f o r m a n c e so fl o c a lg o v e r n m e n t s s o f t b u d g e tc o n s t r a i n t ，i n c l u d i n gd e b tr i s k s ，b l i n de x p a n s i o no ff i n a n c i a li n v e s t m e n t s ， e x p a n s i o no fa d m i n i s t r a t i v ee x p e n d i t u r e s ，a r b i t r a r yo ft h ei m p l e m e n t a t i o no ft h eb u d g e t a n de x t r ab u d g e t a r yf u n d s c h a p t e rf o u ra n a l y s e st h ec a u s e so f l o c a lg o v e r n m e n t s s o f tb u d g e tc o n s t r a i n t t h e r e a s o n sc a nb ed i v i d e di n t os u b j e c t i v ea s p e c ta n do b j e c t i v ea s p e c t i tf i r s ts e p a r a t e l y d i s c u s s e st h em o t i v e so ft h el o c a lg o v e r n m e n t sa st h eb u d g e tc o n s t r a i n to r g a n i z a t i o n a n dt h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta st h es u p p o r t i n go r g a n i z a t i o n ，t h e na n a l y s e st h eo b j e c t i v e r e a s o n so fs o f tb u d g e tc o n s t r a i n t ，c o m b i n e dw i t ht h ed e f i c i e n c i e si nc h i n e s ef i n a n c i a l s y s t e m c h a p t e rf i v ep r o p o s e ss e v e r a ls u g g e s t i o n st oh a r dt h el o c a lg o v e r n m e n t s b u d g e t a b s t r a c t c o n s t r a i n t t h em e a s u r e si n c l u d i n g ：r e g u l a t eg o v e r n m e n tf i n a n c i a lb e h a v i o r , r e a s o n a b l y d i s t r i b u t es p e n d i n gr e s p o n s i b i l i t ya n dr e v e n u ep o w e rb e t w e e nc e n 廿a la n dl o c a l g o v e r n m e n t s ，r e i n f o r c et h em a n a g e m e n to fg o v e r n m e n t d e b ta n ds t r i c t l yc o n t r o lt h ed e b t q u a n t i t y , d e e p e nt h er e f o r mo f b u d g e ts y s t e m ，b u i l ds t a n d a r di n t e r g o v e m m e n t a lt r a n s f e r s y s t e m k e yw o r d s ：l o c a lg o v e r n m e n t s ；s o f tb u d g e tc o n s t r a i n t 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成果。 本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在文中以明 确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利和责任。 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦门大 学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸质版和电子 版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校 图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，有 权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密后适用 本规定。 本学位论文属于 l 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) ( 请在以上相应括号内打“”) 作者签名：荣煽矗祗 日期：年月日 导师签名：日期：年月 1 3 第一章导论 1 1 选题背景与意义 第一章导论 软预算约束( s o f t b u d g e tc o n s t r a i n t ) 的概念，是借用了微观经济学中“预算约 束”( b u d g e tc o n s t r a i n t ) 这一术语。7 0 年代，匈牙利期望借助引入市场来实现经济 的改革。在这一过程中，科尔奈首先观察到了软预算约束现象( k o m m ，1 9 7 9 和 1 9 8 0 ) 。虽然国有企业力图实现利润最大化，但长期亏损的企业由于总是得到财政 补贴或其他形式的救助，而继续生存下去。软预算约束在社会主义经济中大量存 在，尤其在那些致力于市场化改革的社会主义国家，但这仅仅是问题的一部分。 软预算约束在其他经济环境下也大量存在，甚至在完全私有的经济中也存在软预 算约束现象( k o m a i ，1 9 8 0 和1 9 8 6 ) 。 已有的软预算约束文献研究的对象包括企业( 主要是国有企业) 领域、银行 及其他金融中介机构、学校、医院等非营利机构、政府、国际金融组织等。国外 有学者对政府的软预算约束问题进行研究，中国学者对软预算约束问题的研究多 数集中于企业领域和银行金融领域，李稻葵( 1 9 9 2 ) 、钱颖一与许成钢( 1 9 9 8 ) 、 黄海洲与许成钢( 1 9 9 8 ) 、白重恩与王一江( 1 9 9 6 ) 等都从不同方面进行了有益探 索，但对政府软预算约束问题的系统研究还较少。 在中国现行的财政体制下，地方政府的软预算约束是一个极为普遍而又严重 的问题。地方政府认为在其身处困境时自己应该会得到中央政府的援助，那么他 们的行为就会因此而发生扭曲。软预算约束对我国各级地方政府的财政行为造成 了严重的负面影响，如巨额债务，不负责任的财政支出，政府预算执行的随意性 等一列后果。这不仅对地方政府构成了财政风险，还给中央政府背上了沉重的负 担。因此，探讨我国地方政府软预算约束问题的形成机制及对软预算约束的治理， 对约束地方政府行为，构建良好的财政秩序具有重要的理论与现实意义。 。在规范研究中，地方政府仅指联邦制三级政府中的最低一级。在中国，地方政府泛指除了中央政府以外的 其他各级次政府。本文按照中国习惯，用地方政府表示除中央政府以外的其他级别的政府。 1 一 我国地方政府的软预算约束问题研究 1 2 篇章结构与内容安排 本文的主要内容包括以下几大部分： 第二章首先对地方政府软预算约束理论研究进行综述，了解在地方政府软预 算约束的含义、后果、影响因素、以及硬化预算约束的对策方面，国内外学者的 研究情况。 第三章归纳了我国地方政府软预算约束的主要表现，包括债务风险、财政投 资盲目扩张、行政支出膨胀、预算执行的随意性和预算外资金等。 第四章分析我国地方政府软预算约束的成因。从主观原因和客观原因两方面 入手，先分别讨论作为预算约束体的地方政府和预算支持体的中央政府的动机， 再结合我国财政体制存在的不足分析软预算约束的客观原因。 第五章提出硬化地方政府预算约束的对策。认为硬化地方政府预算约束的措 施包括：规范政府行为；科学界定事权，合理分配财权：加强政府债务管理，严 格控制债务规模；深化预算改革；规范转移支付制度。 1 3 本文的创新与不足 本文对我国地方政府软预算约束问题的表现、成因和治理政策进行了系统研 究，创新主要体现在以下几点： 1 受转轨经济的影响，我国对软预算约束理论的研究大多集中于国有企业和 银行领域，而对转轨时期尤其是目前我国政府的软预算约束问题探索较少，还没 有形成对政府软预算约束问题的系统研究。本文把软预算约束理论运用于分析转 轨型政府间的财政关系和地方政府的财政行为，是一种新的尝试。 2 对我国地方政府软预算约束的主要表现进行了梳理。而先前学者的研究大 多只就其中的某一方面谈某一方面，缺乏全面的分析。 3 综合考虑经济、政治、社会等各方面因素，借鉴西方理论并结合我国实际 对软预算约束的成因进行了思考和分析。 本文的分析是建立在前人对软预算约束问题研究成果的基础上，但由于受个 人能力及知识结构的限制，还存在以下不足之处： 1 对地方政府软预算约束的表现，没有建立客观的衡量指标。 第一章导论 2 对我国地方政府软预算约束问题的成因分析还不够系统和深入，进而在阐 述硬化预算约束的对策时，有些政策建议的深度难免不足。 3 本文在很大程度上是基于理论的推演和逻辑的推论，未能构建一个较好的 数学模型，通过实证分析揭示中国地方政府的软预算约束问题，这给本文带来了 一定的局限性。 4 几乎在所有有关软预算约束的文献中，我们都能从作者明确的观点或潜在 的主张里得出软预算约束是人们应该避免的，而硬预算约束才是有利的这个结论。 经济学家们也以此为前提，提出各种各样的硬化预算约束的办法。本文也主张硬 化预算约束是必须的。但是硬化预算约束不仅有收益，也有直接或间接成本。由 于理论的缺乏和数据搜集的困难，本文在一定程度上回避了这一问题，没有发展 成本收益模型来衡量硬化预算约束的成本。 我国地方政府的软预算约柬问题研究 第二章地方政府软预算约束理论研究综述 2 1 软预算约束的含义 软预算约束问题最早是由科尔奈( 1 9 7 9 ，1 9 8 0 和1 9 8 6 ) 针对国有企业提出的， 用来解释社会主义经济以短缺为标志的一些行为。科尔奈认为，当社会主义经济 中的国有企业一旦发生亏损或面临破产时，国有企业会预期得到国家财政支持， 而国家常常通过财政补贴或其他形式的援助，以保证其生存下去。长期亏损的企 业不能被市场所淘汰，由此所导致的后果不仅严重削弱了市场机制，也腐蚀了整 个经济肌体，是造成社会主义经济效率低下的一个重要原因。这就是“软预算约 束”问题。软预算约束的概念即：一个经济主体。的支出不能超过它可获得的经济 资源。硬化预算约束就是使支出超出收入的经济主体无法继续运行下去( k o m a i 2 0 0 1 ) 。软预算约束的存在一般而言需要两个主体：预算约束体( b u d g e tc o n s t r a i n t o r g a n i z a t i o n ) 和支持体( s u p p 0 1 血n go r g a n i z a t i o n ) 。预算约束体指支出在以最初的禀 赋和收入为限时，如果入不敷出产生赤字，那么在没有外部干预的情况下不能继续 存续的组织。支持体就是在预算约束体出现赤字时给予全部或部分支持的组织。 随后大量相关文献发展了软预算约束理论。其d d d e w a t r i p o n t 与m a s k i n ( 1 9 9 5 ) 将软预算约束作为财务承诺问题内生化，作出了开拓性贡献。d - m 模型的核心在 于把软预算约束看作动态承诺问题，即企业的资金来源方面( 不论是政府还是银 行) 不能承诺使企业遵循一个固定的初始预算，并不予以事后的援助。这是因为， 对于投资者而言，所有对企业的前期投资都已经成为沉淀成本，把企业解救出来 而不是清算是投资者事后最优的选择。他们的分析表明，软预算约束是特定体制 内生的东西( r o l a n d ，2 0 0 2 ) 。正是在这种意义上，他们的模型使得我们对软预算 约束原因的理解超出了社会主义经济的范围。 现在软预算约束概念已广泛应用于转轨经济学领域，构成了转轨经济学的核 心。在社会主义经济与转轨经济之外，软预算约束的空间也在不断拓展。软预算 。经济主体适用于家庭、企业、非营利组织、地方政府等。 。相关的文献包括m a s h n ( 1 9 9 6 ) ；d e w a t r i p o n t ，m a s k i n l s r o l a n d ( 2 0 0 0 ) ：b e r g l o f 与r o l a n d ( 1 9 9 8 ) ：m a s k i n ( 1 9 9 9 ) ；m a s l d n 与许成钢( 2 0 0 1 ) ：m i t c h e l l ( 1 9 9 8 、2 0 0 0 ) ；r o l a n d ( 2 0 0 0 ) 。 第二章地方政府软预算约束理论研究综述 约束还可以有效地解释资本主义经济的现象。企业、银行、非营利组织和政府， 纷纷成为其研究对象。 近年来，地方政府的软预算约束问题引起了人们关注。财政分权已成为世界 各国十分普遍的现象，在分权制下，中央政府和地方政府之问的关系属于委托一 代理关系，但中央政府和地方政府的信息是不对称的，在各地支出水平、公共产 品的偏好和供给成本等方面，地方政府更接近公众，拥有信息优势，中央政府处 于信息劣势。在非对称信息条件下，中央政府对地方政府的支出和借贷无法进行 全面的监督，无法区分财政危机是由地方政府的策略性行为还是由地方政府无法 控制的因素( 如不利的宏观经济冲击) 引起的( v o nh a g e na n dd a h l b e r g ，2 0 0 2 ) 。 因此，地方政府可以利用信息优势同中央政府进行博弈，以使自身利益最大化。 地方政府意识到当它面临财政危机的时候，中央政府不会坐视不管，会提供额外 资源。这种预期会导致地方政府策略性地选择支出和借贷水平，加剧危机，并对 中央政府要求更多的资源甚至援助。软预算约束问题就此产生。此时，地方政府 作为预算约束体，中央政府作为预算支持体存在。 i n m a n ( 2 0 0 3 ) 认为软预算约束问题可以看作一个序列博弈。在第一阶段，中 央政府宣布它的援助政策。在第二阶段，地方政府做出支出和借贷决定。在最后 阶段，如果地方政府确实有财政危机，中央政府决定是否施以援助。如果它有动 机援助，则地方政府在做支出和借贷决定时就会考虑这个因素，有可能为了从中 央政府获取额外援助而采取策略行为。这是此博弈的关键。序列博弈强调软预算 约束存在的两个必要条件：( 1 ) 地方政府有动机为了从中央政府获取额外援助而 采取策略行为；( 2 ) 中央政府偏离第一阶段的初始策略，并在第二阶段援助地方 政府是最优的。虽然中央政府知道事先拒绝向地方政府提供援助以巩固财政纪律 是最优的，但当地方政府陷入财政危机时，中央政府事后向它提供援助又是最优 的( k o m a i ，m a s k i na n dr o l a n d ，2 0 0 3 ) 。因此中央政府无法承诺不进行援助。 2 2 地方政府软预算约束的后果 在硬预算约束下，地方政府支出或借贷的边际收益与边际成本相等，支出或 借贷水平是有效率的。而在软预算约束下，地方政府的边际收益超过了边际成本， 。具体事例如纽约州政府在7 0 年代对纽约市的金融危机进行了援助，巴西中央政府为州政府支付债务等。 - 5 ， 我国地方政府的软预算约束问题研究 因为它预期中央政府会承担部分支出或借贷的成本。这是公共池塘资源问题。 ( c o m m o n p o o l p r o b l e m ) 的本质( p i s a u r o ( 2 0 0 1 ) ，v o n h a g e na n d d a h l b e r g ( 2 0 0 2 ) ) 。 尤其是当地方政府从中央政府获得额外资源时，它的部分支出和借贷成本转移到 全国纳税人的身上。因此，软预算构成了负外部性，地方政府做出支出和借贷决 策时没有考虑全国纳税人的福利。软预算约束的后果即相对于有效水平，支出和 借贷过多。 软预算约束意味着中央政府隐含承诺在地方政府财政危机时将提供援助，结 果会引起地方政府支出构成的道德风险。特别地，地方政府会承担不可行的项目， 高风险的项目，或可以增加政府声望的项目。 发展中国家的一个普遍现象是政府存在大量的预算外活动，这在中国尤其如 此。由于缺乏预算约束，中国地方政府活动的范围可以说“漫无边际”，几乎是想 干什么就可以干什么，基本不用考虑所需的资金是否列入了预算。在这种行为方 式下，政府产生了大量的预算外活动，其引发的后果不只是预算外资金的泛滥， 削弱了健全的财政基础，增大了财政的脆弱性，而且给政府带来大量债务。一旦 背下了债务包袱，最后交给上级政府承担。长期如此，就会给政府财政累积下大 量的不透明债务，从而恶化整个财政风险状况( 刘尚希等，2 0 0 4 ) 。 软预算约束还会导致宏观经济的不稳定。额外的政府支出和借款会破坏中央 政府有效运用财政和货币政策稳定经济的能力，而且还会增加总需求，使通货膨 胀的压力更大。用于对地方政府进行援助的大额转移支付会加剧这种情况。额外 的政府支出还可能对私人投资和消费有挤出效应。所有这些效应会破坏中央政府 稳定宏观经济的计划。 2 - 3 影响地方政府软预算约束的因素 关于影响地方政府软预算约束的因素，研究人员从不同角度进行了分析。 2 3 1 纵向财政不平衡和政府提供最低标准公共产品的责任 r o d d e n ( 2 0 0 2 ) 认为，纵向财政不平衡是地方政府产生软预算约束的重要原 。虽然支出部门及政治家等提出的每项支出预算都有利于各自部门或选区，但支出的成本却化为税金摊在广 大国民身上，所咀该部分成本并未被内生化，从而容易加大增加这种个别性支出的压力。这属于一种道德风 险，被称为“公共池塘资源问题”。 第二章地方政府软预算约束理论研究综述 因。政府间财政分权的一般特征是支出责任归地方政府，税权仍然掌握在中央政 府手中，地方政府制定税率或创造新税基的权利很小。这就产生了纵向财政不平 衡( v e r t i c a lf i s c a li m b a l a n c e ，v f i ) ，需要中央政府对地方政府进行转移支付。大 规模纵向财政不平衡的存在，使得发生财政危机时地方政府、选民和债权人都寄 希望于中央政府的援助。此时，中央政府会被迫解决危机，而且地方选民和债权 人会觉得很难责备地方政府，因为它只有有限的收入能力。例如，在纵向财政不 平衡程度高的国家，对地方政府的信贷分类反映了对中央政府支持地方政府债务 的预期。在德国，l a n d e r 市获得了a a a 的信用级别，虽然它曾经历过严重的财政 困难。 即使纵向财政不平衡程度很高，如果政府间的转移支付是非任意的，软预算 约束问题也不会产生( r o d d e n ，2 0 0 2 ) 。如果转移支付的水平由科学的公式( 例 如贫困人口的数目，学龄儿童的数目等) 决定，中央政府在财政危机的时候就无 法随意提供额外转移支付。相反地，如果转移支付的标准定得很差或者很容易操 控，地方政府在财政危机的时候就会请求中央政府随意使用转移支付权。此时中 央政府就无法保证不援助政策了。 然而，设定标准也会有反作用，因为它会加强地方对中央的援助预期。例如， 法律可能规定具体的标准，要求中央政府保证全体国民的机会平等，全体国民都 有享受最低标准公共产品的权利。如果财政危机意味着该国某地区的居民可能要 承受公共产品质量和服务的下降，中央政府将有责任向地方政府提供援助。 可见，提供最低标准公共产品的义务，也会加剧软预算约束问题。当地方政 府无法履行该义务时，中央政府很难拒绝提供援助。并且，负有提供更多公共产 品和服务责任的地方政府陷入财政危机的可能性更大。w i l d a s i n ( 1 9 9 7 ) 建立模型 对此进行了分析。他得出的结论是：地方政府提供的基本公共产品和服务具有辖 区外溢性，援助的可能性随着地方公共产品外溢性规模的增大而增大。因此，援 助更可能提供给大的辖区。大的辖区更可能具有软预算约束，小的辖区更可能具 有硬预算约束。这就是辖区“大得以至于不能破产”( t o o b i g t of a i l ) 的含义。 2 3 2 信息不对称 v o n h a g e n 和d a h l b e r g ( 2 0 0 2 ) 认为中央政府没有足够的信息辨别地方政府的 我国地方政府的软预算约束问题研究 财政危机是自身造成的还是另有原因，例如宏观经济冲击。如果是后者，援助是 合理的。地方政府会想方设法把财政困难归结于不可控制的因素，这样会免于选 民和债权人的责备，并增加从中央政府获得援助的可能性。中央政府对地方政府 的财政行为无法进行完全的监督，对预算无法进行明确的审计，因此无法判断引 起财政危机的根本原因是什么。因此地方政府有过度支出的道德风险。 地方政府的预算经常过于复杂，中央政府无法分辩地方政府政策的真实成本 和收益。至少部分预算的复杂性是有意的。例如，a l e s i n a 和p e r o t t i ( 1 9 9 9 ) 认为 地方政府可能( 1 ) 高估经济的增长；( 2 ) 高估政府政策的效应；( 3 ) 高估税收 政策微小变化引起的收入效应：( 4 ) 公布多年的预算计划，而未来会进行大量调 整。因此，对于地方政府提出的预算请求，中央政府往往没有充分的信息来判别 其真伪和提出异议。财政年度末发生财政危机时，中央政府也很难要求地方政府 承担责任。 2 3 3 政治动机 中央政府会衡量提供援助带来的收益和成本。中央政府知道其过去援助的历 史记录对地方政府的预期会有显著影响( 即使提供援助是为了对抗宏观经济冲 击) ，提供援助会破坏其不援助政策的可信性。一旦信誉被破坏，地方政府的财 政行为就会以预期援助为依据，中央政府在未来就很难拒绝提供援助 ( p e t t e r s s o n l i d b o ma n dd a h l b e r g ，2 0 0 3 ) 。但是如果中央政府有政治收益，就会 有偏离不援助政策的动机。例如，选举筹备阶段对有财政压力的地方政府提供额 外资金，中央政府会获利，尤其是该地区人口较多时。当政治不稳定时，软预算 约束问题会更严重，因为此时中央政府同意援助的收益会比建立拒绝援助的信誉 带来的收益大。当中央政府认为某地区债权人或地方居民的利益比全国纳税人的 利益更重要时，也会加剧软预算约束问题( r o d d e n ，e s k e l a n d ，a n dl i t v a c k ，2 0 0 3 ) 。 例如，对国家首都地区的财政援助会比对其他地区的援助及时得多。 上述分析对地方政府也适用。在选举的筹备阶段，地方政府增加支出也会有 政治收益，增加选举获胜的可能性。中国也有类似的问题。按我国目前的干部任 用体制，上级政府的政绩考核无疑是决定性的，这使得地方政府官员有软化预算 约束的动机。为了仕途的发展，地方官员往往通过各种措施在任期内创造政绩， 第二章地方政府软预算约束理论研究综述 从而获得上级政府认可。各地都拼命的上项目，跑贷款，而忽视其实际效益，支 出和举债规模不断扩大，最终的财政风险还是要由中央政府来承担。( 唐云锋， 2 0 0 5 ) 。 2 3 4 财政纪律的软弱无力 若地方政府没有借贷权，财政危机只限于无法支付公务员工资和交易欠款， 后果最多是公务员拒绝工作，裁减支出。若地方政府有借贷权，财政危机的程度 可能加剧。因此，许多国家限制地方政府借贷。例如，要求地方政府财政平衡并 限制其发行债券。加强财政纪律的这些限制能否成功取决于地方政府规避这些限 制的能力。地方政府可能进行预算外活动或委托国有企业发行用于特定用途的债 券。 在地方政府借贷未受限制的情况下，只有当债券市场认为存在违约风险时地 方政府才会发生财政困难。如果债券市场预期到中央政府可能援助地方政府，则 债务风险就转移给了中央政府。这种情况下，过度借贷会更严重，因为地方政府 及其居民认为债务支持的项目比税收支持的项目更省钱( p o t e r b a ，1 9 9 5 ) 。而且， 当市场把地方债务风险转移给中央政府时，中央政府为了避免引起全国性金融危 机，被迫提供援助。这导致了公共池塘资源问题的负外部性，并严重破坏了中央 政府不援助政策的可信性。全国性金融危机的风险是“大得以至于不能破产”的 特例，因此较大辖区有借贷能力的政府更有可能获得援助。 2 4 硬化地方政府预算约束的政策建议 硬化预算约束的关键在于改变地方政府的动机，使其财政行为负责任，并强 化中央政府不援助的承诺。经济学家们为硬化预算约束提出了以下政策建议。 2 4 1 财政分权 实行财政分权可以打破地方政府对中央政府援助的预期，因为此时它必须独 立解决财政困难。g a r c i a - m i l a ，g o o d s p e e d 和m e g u i r e ( 2 0 0 1 ) 通过建立一个两期 模型表明，当地方政府在第二期被赋予税收权以偿还其第一期负债时，地方政府 会内生化其借贷成本，并在公共支出与私人消费间进行有效分配。 我国地方政府的软预算约束问题研究 a n d r e it i m o f e e v ( 2 0 0 2 ) 对俄罗斯地方政府1 9 9 5 1 9 9 7 年的面板数据进行实 证分析，得出的结论是只有在财政收入分权的情况下，财政支出的分权才能硬化 预算约束。财政收入的分权增加了地方政府低效率支出的机会成本，使得地方政 府更有效率地使用资金，例如投向基础设施建设，从而硬化了预算约束。 除了把收入和支出的权力下放给地方，硬化预算约束也要求选民和债权人能 清楚区分中央和地方政府的责任( r o d d e n ，e s k e l u n da n dl i t v a c k ，2 0 0 3 ) 。当选 民和债权人认为地方政府应对财政结果负责时，竞选者对选民支持率的竞争以及 资本市场内部的竞争，都有利于硬化预算约束( q i a na n dw e i n g a s t ，1 9 9 7 ) 。对 流动资源。的竞争，会阻止地方政府不负责任的财政行为。因为若地方政府的财政 行为不当，它就会面对利率上升和借贷成本加重的压力。钱颖一与r o l a n d ( 1 9 9 8 ) 在 f e d e r a l i s ma n dt h es o f tb u 电e tc o n s t r a i n t 一文中，从中国财政联邦主义的角 度讨论了软预算约束问题。他们的模型说明了，地方政府的竞争提高了支持无效 率项目或浪费公共支出的机会成本。财政支出总是低效率的地方，不可能吸引流 动资源流到该地区。因此，竞争硬化了地方政府的预算约束，为事前选择有效项 目提供了激励。但钱颖一与r o l a n d 同样指出，财政分权并不必然能强化预算约束， 也有可能导致相反的结果：给予地方政府支出的支配权有可能扭曲地方财政，以 吸引中央政府更多的财政拨付。姚洋、杨雷( 2 0 0 3 ) 也认为，中国的财政分权并未导 致地方政府预算约束的硬化，甚至在一定程度上反而加深了软预算约束问题。 2 4 2 解决信息不对称问题 中央政府面i 临的难题，是无法分辩地方政府政策的真实成本和收益，从而无 法判断财政危机是由地方政府自身因素，还是其他因素。引起的。为了弥补信息不 足的缺陷，中央政府可以运用管制，清晰界定地方政府的责任，对地方政府的赤 字进行直接监督。此外，中央政府可通过适当的宏观经济政策，减少经济运行的 不确定性( r o d d e n ，e s k e l u n d ，a n dl i t v a c k ，2 0 0 3 ) 。 g o o d s p e e d ( 2 0 0 2 ) 提出了另一种方法。在他建立的模型中，地方政府的支出 由借贷和中央政府的转移支付负担。转移支付的资金来源于对全体国民的征税。 o 包括选民支持率和资本。 。姚洋、杨雷制度供给失衡和中国财政分权的后果明醢略与管理，2 0 0 3 ，( 3 ) o 包括经济周期变动、政府的宏观经济政策等。 第二章地方政府软预算约束理论研究综述 如果援助单单面向发生财政危机的地区，则该地区的税收成本很小，因为税收是 对所有地区居民征收的。g o o d s p e e d 表明，当中央政府对所有地区都增加补助，而 不只是向发生财政危机的地区提供援助时，软预算约束问题会减轻。因为地方政 府若过度支出或借贷，自身也必须承担税收的大幅度增加。 p i s a u r o ( 2 0 0 1 ) 的主张是通过惩罚措施，加大地方政府获得援助的成本。例 如，减少地方自治权力，要求地方政府改革，中央政府监管地方活动，增加地方 税收等。这可以看作是对地方政府不负责任财政行为的惩罚。 i n l t l a r l ( 2 0 0 3 ) 也提出了自己的看法。他认为法律上界定清晰的破产标准，可 以促使地方政府内生化其支出和借贷的成本。无法偿还债务的地方政府必须宣布 破产，这有助于减轻地方政府的道德风险问题。 2 4 3 强大的中央政府 起初中央政府拒绝援助的成本可能很大。但当中央政府不援助的政策变得可 信，地方政府开始为自己的行为负责时，拒绝援助的收益逐渐增加( i n m a n ，2 0 0 3 ) 。 不援助政策会减少地方政府讨价还价和寻租行为，有助于硬化预算约束。这要求 有一个强大、稳定、长期存在的中央政府以抵制各方面压力和利益集团的游说。 中央政府的力量来源于政治的稳定性和全体国民的支持。后者很重要，因为这会 激励中央政府把国家的整体利益置于个别地区的利益之前。 2 4 4 加强财政纪律 在不援助承诺执行困难的情况下，加强财政纪律，限制地方政府的债务规模， 例如要求预算平衡，设定债务最高限额以及其他借贷条件的限制，可以成功硬化 预算约束。w i mm o e s e n 和p h i l i p p ev a nc a u w e n b e r g e ( 2 0 0 0 ) 的研究表明，低层 次的政府因为只有有限的借贷机会，债务规模小，更可能在硬预算约束条件下运 行。他们对1 9 个o e c d 国家( 1 9 9 0 1 9 9 2 ) 的实证检验证明了这个结论。 我国地方政府的软预算约束问题研究 第三章我国地方政府软预算约束的主要表现 在中国现行的财政体制下，地方政府的软预算约束问题相当严重。当地方政 府濒临破产的时候，中央政府不可能袖手旁观，置之不理。既然中央政府不可能 不最后兜底，那么，地方政府就可以无视风险的存在，大肆从事各种软预算约束 活动，以谋求政府任期内的各种政绩。因此，在责任不明晰，又没有健全的监控 手段条件下，势必会引发普遍的道德风险，导致地方政府财政状况恶化。地方政 府软预算约束的主要表现有：债务风险、财政投资盲目扩张、行政支出膨胀、预 算执行的随意性和预算外资金等。 3 1 债务风险 目前，全国各地、各级地方政府大多负有各种各样的债务。尽管中国现行的 预算法等有关法律中，严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但事实 上，由于有中央政府的最后保障，地方政府便可能有盲目举债的危险。中国各地 区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债经营，而且所负债务的 种类之多，负担之重，己超出一般人之想象。因此，有必要对我国地方政府债务 的状况有一个全面、清楚的认识。 魏加宁( 2 0 0 3 ) 认为，地方政府所负债务的具体形式主要有： ( 1 ) 由地方政府出面担保或提供变相担保，为企业向银行贷款融资提供方便； ( 2 ) 因征收不足或挪用资金等原因造成的社会保障资金存在缺口； ( 3 ) 粮食企业亏损挂帐； ( 4 ) 拖欠中小学教职工工资； ( 5 ) 地方政府部门拖欠企业工程建设项目施工款等各种“白条”； ( 6 ) 为缓解地方金融机构所面临的金融风险，地方政府出面以地方财政作担 保向中央银行所借再贷款。 地方政府债务风险，是指地方政府无法清偿到期债务的偿债风险，以及由偿 债风险引发的其他风险。在中央集权制国家，地方政府作为中央政府的派出机构， 其难以弥补的债务负担最终往往要由中央政府承担一部分。从这个意义上说，下 第三章我国地方政府软预算约束的主要表现 级政府的所有债务均构成上级政府的隐性债务。 我国地方政府债务风险的表现形式主要有以下几种： 3 1 1 地方政府债务的规模风险 地方政府债务的规模风险，是指由于债务规模过大而可能导致的到期债务无 法完全支付的风险。目前各级地方政府负有的债务到底有多少? 由于目前我国地 方政府债务融资的机构分散，合法与不合法的债务并存，地方债务的隐蔽性极强， 目前还没有关于全国地方政府债务规模的正式官方统计。但从对某些地区的典型 调查来看，地方政府债务的规模已较大，有的甚至已超过地方财政的承受能力。 以江西省为例，截至2 0 0 0 年末，江西各级累计负债为2 4 9 8 亿元，其中直接显性债 务1 5 6 5 亿元，占债务总额的6 2 7 ，占当年一般预算收入的1 4 0 3 。或有显性债 务9 3 3 亿元，占债务总额的3 7 3 。全省逾期债务累计1 0 0 亿元( 不含拖欠工资、 粮食风险基金配套缺口、拖欠国有企业职工养老金) ，占债务总额的4 0 1 ，为当 年地方财政收入的8 9 7 。“九五”期间，剔除逾期债务及拖欠工资、粮食风险基 金配套缺口、拖欠国有企业职工养老金等，全省各级应偿还债务金额9 6 6 亿元， 平均每年1 9 3 亿元。其中直接显性债务7 8 6 亿元，平均每年应偿还1 5 7 亿元，为 2 0 0 0 年全省地方财政收入1 1 1 5 6 亿元的1 4 1 。国若再考虑到一些无法统计的因素 如欠发工资、违规担保、民间集资所形成的债务，其债务总规模还要更大。这些 数据是地方政府5 、6 年前的负债统计，但近几年原先负债沉重的地方政府并没有 能力改变这一窘境。由于地方财政的各项支出大都是刚性的，没有回旋余地，根 本没有按期清偿的可能，只能是还一部分，继续拖欠一部分，而新的违约还在不 可避免地继续发生。 对于债务总规模的估计，有学者认为将我国地方政府的直接债务与或有债务 相加，我国地方债务的总规模可能达至u g d p 的2 0 3 0 ( 张馨，2 0 0 4 ) 。这些数据 都说明了我国地方政府肩负的债务数额相当庞大。 3 1 2 地方政府债务的结构风险 地方政府债务的结构风险主要是指各类地方政府债务状况所显示的隐患。具 。数据来源：王朝才主编地方财政风险管理与控制研究【q 北京：经济科学出版社，2 0 0 3 ：5 2 。张馨主编透视中国公共债务问题：现状判断与风险化解【m 】北京：中国财政经济出版社，2 0 0 4 ：1 5 1 一1 3 - 我国地方政府的软预算约束问题研究 体而言，主要表现在以下几个方面： 1 直接显性债务风险。由于预算法规定我国地方政府没有直接发行地方 政府债券的权利，所以我国地方政府的直接融资渠道主要有以下三条：国债转贷 资金、外债以及地方政府以“多元化融资”的名义举借的债务。 国债转贷资金是从1 9 9 8 年开始实行的，由财政部转贷给省级( 包括省、自治 区、直辖市及计划单列市) 政府，用于地方的经