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促进我国城乡统筹就业的财税政策研究 iii 内 容 摘 要 近年来我国经济迅猛发展，令世界瞩目。但与此同时，经济增长对就业的促进作用 有所递减，就业形势日益严峻：大学生就业率不足 65%，城镇困难人员的就业情况久未 得到改善， 1.35 亿农村剩余劳动力需要就业。 如何实现城乡统筹就业已经成为摆在管理 当局面前的一项重要任务。城乡统筹就业对于维护社会和谐稳定，促进人的发展和社会 的全面进步具有重要作用。 首先，本文以劳动力转移理论和劳动力市场分割理论为基础，阐述了财税政策能够 通过对劳动力的供给和需求产生影响以达到促进就业的目的。其次，通过对我国就业形 势及现行促进就业财税政策的分析，指出随着新的经济形势和就业矛盾的出现，促进就 业的财税政策存在投入严重不足，重点不突出，优惠政策有很多缺陷，财税政策协调性 不够，手续复杂繁琐，管理难度大等问题。第三，分析国外典型国家农村劳动力转移的 模式、特点和就业财税政策，分析我国就业试点地区的财税政策和实践经验，找出可供 借鉴之处。第四，对如何构建促进城乡统筹就业的财税政策体系，分别从财政政策和税 收政策方面提出了探讨性建议。如要综合利用多种财政政策，优化财政支出结构，规范 就业服务体系，大力支持农业产业链发展，加大对中小企业、乡镇企业、第三产业以及 新农村建设的税收支持，给予农业经营、农业收入更多的税收优惠，注重城乡、区域、 部门之间的政策协调等。 关键词：就业 财政政策 税收政策 农村剩余劳动力转移 河北经贸大学硕士学位论文 iv abstracts in recent years,the rapid development of chinas economy has attracted the attention of the world. but at the same time, economic growth on employment promotion has decreased increasingly. and employment situation has been severed; the employment rate of college students in china has been less than 65 percent, the town employment difficulty people have been improved urgently, more than 135 million surplus rural laborers in need of employment. how to make overall plans for urban and rural system has become an important task to the government, and it plays an important role to maintaining social stability and promoting the harmonious development of man and the overall social progress. first, this paper expounds that public finance and taxation policy have an impact on supply and demand of labors, to promote employment based on the theory of labor transfer and labor market segmentation. further on, analyzed the employment situation and the finance-taxation policy to promoting employment, the paper points out that with the new economic situation and the emergence of conflicts in employment, the finance-taxation policy of promoting employment have many problems, such as seriously insufficient investment, many defects in the preferential policies, poor finance-taxation policy coordination and unmanageable complex procedure problems. third, analyzed overseas countries rural labor transfer mode and characteristics, and draw on its policy to promote employment practices. finally, presents finance-taxation policy system of how to construct the promoting urban and rural employment, respectively from fiscal policy and tax policy, and puts forward suggestions that it is necessary to comprehensive utilization of fiscal policy, optimize the structure of fiscal expenditure, standardize the employment service system and support for the development of agriculture industry chain, and encourage the small and medium sized enterprises and the third-industry to absorb more labors through tax incentive polices. give more tax free to agricultural operations and agricultural income, pay attention to coordination between the urban and rural, regional, departments and so on. key wordskey words：employment，fiscal policy，tax policy，surplus rural labor，shiftemployment，fiscal policy，tax policy，surplus rural labor，shift 河北经贸大学硕士学位论文 ii 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系在导师指导下本人独立完成的研究成果。文中依法 引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意义上已属于他 人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论文或成果。 本人如违反上述声明，愿意承担以下责任和后果： 1、交回学校授予的学位证书； 2、学校可在相关媒体上对作者本人的行为进行通报； 3、本人按照学校规定的方式，对因不当取得学位给学校造成的名誉损害，进行公开 道歉。 4、本人负责因论文成果不实产生的法律纠纷。 论文作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文知识产权权属声明 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属学校。学校享有 以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本人离校后发表或使用 学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单位仍然为河北经贸大学。 论文作者签名： 日期： 年 月 日 导 师 签 名 ： 日期： 年 月 日 促进我国城乡统筹就业的财税政策研究 1 第 1 章 绪论 1.1 研究背景 就业是事关国民经济发展、社会稳定和个人生存发展的重大问题。正如党的十七大 报告所说： “就业是民生之本” 。实现充分就业历来是政府的职责之一，扩大就业是我国 当前和今后长时期重大而艰巨的任务。 就业不仅包括城市居民的就业，更包括农村剩余劳动力的转移就业。在社会经济发 展的不同阶段，就业压力和特点不同，政府解决解决就业的途径和方法也就不同。就我 国目前来看， 政府所面临的就业问题主要是农村剩余劳动力转移问题和城乡就业市场协 调问题。因此，党的十七大提出， “要健全面向全体劳动者的职业教育培训制度，加强 农村富余劳动力转移就业培训。建立统一规范的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就 业的制度。 ” 人口与劳动绿皮书(二 00 八)指出，要缩小城乡之间的收入差距，当务 之急是要解决劳动力市场的分割问题，形成一个一体化的劳动力市场，使农民有更多的 进城机会，而且是平等的就业和公平的收入待遇的机会。 农民失业是一种特殊的社会现象。从表面上看，农民不存在失业问题。但实际上当 农民拥有的农业生产资料（尤其是土地）不足以发挥其劳动能力，造成相当一部分劳动 力闲置，劳动边际效率趋于零时，就形成了隐性失业。这就是说，当人均占有资源、特 别是土地资源的数量过少时，土地报酬递减，生产效率提高缓慢而农业生产成本却增加 迅速，致使相当一部分农民处于隐性失业的状态，失业农民为了增加收入开始大规模向 城镇流动，寻求就业出路；同时，随着城市的扩张，城市化进程不断加快，城乡结合部 失地农民会不断增加，农村剩余劳动力转移就成为亟待解决的问题。 当前和今后一个相当长的时期，我国农村剩余劳动力转移形势严峻：一是我国农业 人口众多，约占全国人口总数的 58%，农村富余劳动力数量庞大；二是农民受教育程度 偏低，缺乏劳动技能，转移就业难度大；三是城乡之间、地区之间经济社会发展水平差 异较大，城乡分割的二元化局面短期内难以改观，加大了农民进城就业的诱惑；四是我 国的工业化和城市化水平较低，且城市化水平落后于工业化，降低了城镇吸纳农村富余 河北经贸大学硕士学位论文 2 劳动力的能力；五是我国乡镇企业在资本、技术、管理、外部环境等方面正经历着国内 外市场竞争的考验，其转移农村富余劳动力的能力受到明显影响。 农村剩余劳动力的有效转移，是解决“三农”问题、建设新农村的核心。农民充分 就业的实现过程，也是实现农村城市化、农业产业化和集约化，农民收入增加的过程。 实现农民充分就业，可以推进现代化农业建设、深化农村改革、加快建设社会主义新农 村的进程。农村剩余劳动力的有效转移，是统筹城乡发展的重要内容。统筹城乡规划、 统筹城乡产业发展、统筹城乡市场、统筹城乡基础设施建设、统筹城乡公共服务提供等 无不与城乡统筹就业，尤其与农村剩余劳动力有效转移息息相关。2000 年至今，国家对 于农民就业的政策发生了一些积极的变化，赋予城乡统筹就业以新的具体涵义，即取消 对农民进城就业的各种不合理的限制，逐渐实现城乡劳动力市场一体化，以及积极推进 诸多方面的配套改革包括扩大就业渠道、 提高就业保障、 改善户籍制度、 进行职业教育、 建设小城镇等。农民就业正在进入一个新的发展时期，但距离从根本上实现农民充分就 业还存在着相当大的差距。 农村剩余劳动力的转移不可能完全靠农业和农民自己来解决，须借助政府和社会的 力量，以科学发展观为指导，依靠城乡统筹发展战略的实施逐步得以完成，而财税政策 是体现和实现国家发展战略的重要组成部分。所以，对促进城乡统筹就业的财税政策的 研究是统筹城乡发展、增加农民收入、解决“三农”问题的现实需要，也是构建社会主 义和谐社会的必然要求，有着重要的理论意义和实践意义。 1.2 研究综述 1.2.1 国外研究发展状况国外研究发展状况 （1）马克思主义经济理论 马克思、恩格斯等把劳动力流动与资本主义生产方式联系在一起进行分析，揭示出 农村人口流动的动因、内在规律，并论述人口流动与农村和城市发展的关系。在马克思 主义者看来，人口流动的根本动因在于社会分工和生产的社会化。社会分工使得不同人 分别从事物质活动和精神活动、享受和劳动、生产和消费，其间都需要有人口流动。列 宁指出，城乡经济差异是造成城乡人口流动的经济动因1。 1 列宁.列宁全集m.贵州人民出版社,1984.p237. 促进我国城乡统筹就业的财税政策研究 3 关于农村人口流动与农村和城市发展的关系，马克思指出，在资本主义人口城市化 过程中，农村流动人口是城市、工业发展的强大动力，可以开阔农民视野、提高其文化 素质、增强其商品经济意识。 “使农村人口从他们数年来几乎一成不变的栖息在里面的 那种孤立和愚昧的状态中挣脱出来2” 。其次，马克思还进一步指出，人口流动可以促进 经济发展，并且使流动者本身生活水平得到改善。此外，农村人口“外出做非农业零工 不仅提高外出雇用工人的工资，而且也提高留在当地工人的工资3” 。同时，列宁还指出 人口流动带来的负面效应：人口流动造成劳动力市场的过度竞争，使得劳动力价格出奇 的低，劳动者的生产环境极其恶劣，使得农村人口中优秀力量大量流失，从而使农村日 渐荒凉。这种在欧美资本主义国家普遍存在的现象曾经造就了先进的工业、落后的农业 以及文明的城市、愚昧的农村，出现了文明城市和野蛮农村的矛盾。 （2）西方相关理论评述 农村劳动力的转移是社会发展到一定历史阶段的必然趋势，是世界各国在实现工业 化的过程中不可逾越的一个历史阶段。由于国外许多发达国家已经早早的完成了工业 化，所以他们的农业劳动力转移理论有着比较丰富的实践基础，而且更趋完善。 英国资产阶级古典经济学创始人威廉配第(william petty)通过对一些国家的考察发 现4不同产业的人均收入是不同的，工业的收入比农业多，而商业的收入又比工业多， 人们把他的这一发现称为“配第法则” 。这个法则表明，各产业劳动生产率的提高以及 经济重心和劳动力从低生产率产业向高生产率产业的转移，能够促进经济发展。 亚当斯密 (adam smith)认为，经济发展就是国民财富的增大，而劳动是财富的源 泉和价值的尺度。 国民财富的增大依赖于现代都市社会的形成以及随之而来的工业化。 他从对欧洲各国历史的考察中发现，城市的兴起带来贸易的发展和工业技术的进步，扩 大和改良了耕地，提高了农业生产率，通过农业生产的发展增加了国民财富。 英国经济学家柯林克拉克(colin clark)对世界各国经济发展进行了比较，发现了经 济发展的一些规律，他把经济发展过程归纳为三个阶段 ：低开发经济阶段，农业是 人们的主要收入来源。制造业比重提高阶段，全社会的人均国民收入增大。第三产 2马克思、恩格斯.马克思恩格斯全集第 18 卷m.人民出版社,1972.p313. 3张兴华.从国外经验看中国劳动力转移的战略选择j.经济研究参考,2004.p81. 4英威廉配第.政治算术m.商务印书馆,1978.p101. 英亚当斯密.国民财富的性质和原因的研究m.商务印书馆,1974.p89. 方甲、吴春波、彭世元等.西方经济发展理论m.中国人民大学出版社,1989. p17-63. 河北经贸大学硕士学位论文 4 业迅速发展阶段，商业、服务业等第三产业迅速发展。和配第一样，克拉克也认为，经 济发展过程中劳动力就业结构的这种非农化倾向，是各产业间的收入差异所引起。于是 人们把由配第和克拉克所提示的就业结构变动规律称之为“配第克拉克定理” 。 保罗罗森斯坦罗丹（rsenstein-rodan.p.n.)从分析欠发达国家农村的普遍不发达 和农业过剩人口入手，认为要么使劳动转向资本(向外移民)，要么使资本转向劳动，二 者必具其一，这样才可能有发展。 阿瑟刘易斯（w. arthur lewis）1954 年在劳动力无限供给下的经济发展一书 中 指出，在具有二元经济结构(现代工业部门和传统农业部门)特征的社会里，劳动力供 给具有完全弹性，只要工业部门高于农业部门维持生计的固定工资水平，就可获得无限 供给的劳动力。农业部门通过向工业部门不断转移劳动力最终摆脱贫困，整个社会经济 实现二元向一元、同质的现代经济转换。 20 世纪 60 年代费景汉、拉尼斯在 1964 年出版的著作劳动剩余经济的发展：理 论与政策中 认为刘易斯模型存在不足，并提出了以分析农业剩余劳动力转移为核心、 重视技术变化的理论。他们认为，要使就业转换得以实现，必须保证农业迅速增长到足 以满足越来越多的非农产业劳动力对产品的消费需求。 托达罗(wptodar) 1970 年在人口流动、失业和发展：两部门分析一书中， 指出劳动力从农村流向城市是经济发展的一个重要标志。并且回答了为什么农村向城 市的移民过程会不顾城市失业和隐蔽失业的存在而继续进行， 从而弥补了刘易斯费景 汉拉尼斯模型的不足。他认为农村迁往城市的决策主要与两个变量有关：城乡实际 收入差别；得到这一工作的概率。在托达罗模式中，可以看到农业与工业，农村与城 市在发展过程中具有同等重要的意义。 乔根森(dwjorgenson)的二元经济发展模型。 乔根森在农业剩余基础上论述农 业劳动力向工业部门转移理论。主要论点有：农业人口向非农业部门转移的根本原因 在于消费结构的变化，是消费需求拉动的结果。只有农业剩余出现，才为农业人口流 向工业部门提供了充要条件。农业剩余是指农业部门产品增长快于人口增长，其人均 英刘易斯.1954 劳动力无限供给下的经济发展m.经济学院出版社,1989.p76 美费景汉、拉尼斯.劳动剩余经济的发展:理论与政策m.经济科学出版社,1992.p94 美托达罗.人口流动、失业和发展:两部门分析j.美国经济评论, 1970,03. 美乔根森.二元经济的发展j.经济学杂志, 1961,06. 促进我国城乡统筹就业的财税政策研究 5 粮食供给增长率大于人口增长率。在农业人口向城市工业部门转移过程中，工资水平 并非固定而是不断上升的。 “推拉”理论模型最早由英国经济学家拉文斯坦(e.cxravenstein)等人提出。这 一学说认为，劳动力由农业向非农业、农村向城市转移，主要是受到农村内部的推力和 来自城市的拉力同时作用的结果。 新世纪以来，大多数研究都是关于影响转移的因素分析。有学者认为，农村劳动力 向城市转移与经济发展密切相关，转移的模式反映了农民的生存成本的高低(d.sirin saracoglu，2004)。还有人认为，教育水平是决定农村劳动力转移的关键因素，农民转 移意愿的强烈与否与受教育程度的高低有关，受教育程度越低的农民越不愿意流动 (bojnnec.stefan，2005)。而 susan m.richten(2005)认为，组织化程度的高低对农村富余 劳动力转移的影响要大于政府政策与宏观调控手段的影响。y.haberfeld（2005）在对印 度农村富余劳动力转移的研究中发现，农村劳动力大多是季节性转移，希望转移就业的 劳动力通常受教育较少、收入较低、地理环境较差，他们期待转移就业能够改变命运， 获得农业以外更多的收入。 1.2.2 国内研究状况国内研究状况 我国经济学家和学者在借鉴国外研究理论的同时，提出了具有中国特色的农民就业 理论。 在针对西方国家人口迁移理论的研究中， 经济学家张培刚教授的 新发展经济学 (1999)、 夏振坤教授的 发展经济学概论 (2000)、 谭崇台教授的 发展经济学概论 (2001)、 俞德鹏的城乡社会从隔离走向开放(2002)和周天勇的托达罗模型的缺陷及其相反 的政策含义 （2001）都从发展经济学关于区际劳动力流动理论对我国的实际情况进行 了反思，指出了刘易斯等人二元经济理论结构或模型的局限。 而在针对我国当前农民就业的实际研究中，周叔莲（2002）认为，农村人口季节性 或不定期地大规模向城市流动，是农村人口城市化进程缓慢的结果，是农民在不能正常 流动的条件下做出的一种选择，它也是农村人口城市化的一种形式，但是一种扭曲的形 式，一种不合理的形式，一种经济和社会效益都明显较低的城市化形式。据此，他提出 为引导农业剩余劳动力的合理流动，应全面加快农村城镇化和城市化的发展，促进城乡 建筑业和第三产业的高速发展，带动农村剩余劳动力的迅速转移。王健等（2002）在农 村劳动力转移到城市的作用方面认为， 农村劳动力向城市转移有助于活跃城乡劳动力市 场、改善社会的资源配置状况、缓解社会不公矛盾、促进社会稳定。肖兴迅（2003）认 河北经贸大学硕士学位论文 6 为，有三种农民再就业模式符合我国国情，分别是就近转移就业、异地转移就业和国际 劳务输出，但农民再就业的主要方向是就近转移就业模式。 关于财税政策在就业与再就业方面发挥的作用。朱青（2003）在财政在就业与再 就业方面的对策分析中提出，财政可以通过扩张性的积极财政政策，增加对基础设施 的投资，创造出一些就业岗位，扩大就业，缓解就业压力。还可以采取一些综合措施， 比如提高国民教育水平，并大力发展职业教育，提高劳动力的工作技能；加快第三产业 的发展，财政支持教育发展和职业培训也有助于第三产业的发展。四川省社会科学院社 会学研究员胡光伟（2005）在找准着力点 构建和谐四川中认为，当前应打破城乡 就业分割格局，建立以完善劳动力市场、就业培训、再就业援助、就业优惠扶持政策、 目标责任考核体系为主要内容的城乡一体化的就业新体系。针对无业失业人员、进城农 民工等人群文化偏低、年龄偏大、技能单一的特点，应多开发公益性的岗位，落实企业 增加就业岗位、加强就业培训的财税、信贷等有关优惠政策。孙胜利（2003）在我国 就业问题对财政的影响与压力中指出，贯彻积极的财政政策，增加就业资金投入，加 大保护就业弱势群体的力度， 通过财政投入的增加促进经济的发展， 开辟新的就业岗位， 并加大中央财政转移支付力度，加大农村基础设施建设投入力度，加快农村工业化、城 镇化与现代化的步伐，吸纳农村富余劳动力，减轻城镇就业压力，加强职业教育培训和 对农村剩余劳动力的职业技能培训，提高农村劳动力素质等。贾康（2003）在采取得 力措施，缓解就业压力中认为，现阶段财政支持就业，首先应倾向于那些在现阶段具 有合理性的、有经济和技术方面适用性的劳动密集型的企业和就业岗位；在农村地区， 政府应采取措施，建立健全农村社会服务体系，增加农民在农村区域就业的机会，把一 部分要流向城镇的人口留在当地就业，以缓解城镇的就业压力。李勇和林勇（2003）在 城市新弱势群体的就业与税收政策 中介绍西方发达国家解决困难群体就业经验时指 出，在美国和德国等国家，税收减免是促进困难群体就业的一项重要措施，尤其是针对 劳动密集型、吸纳劳动能力较强的中小企业。胡志敏和郑向杰（2006）认为农村非农产 业是吸纳农业剩余劳动力的重要渠道，gdp 的农村非农产业就业弹性平均值高于 gdp 的总就业弹性和城镇就业弹性，但波动较大，应该注意合理引导，通过财税政策的支持 促进农村非农产业的健康发展。 这些研究对于我国解决就业问题具有积极的意义，为我国城乡统筹就业的实践提供 了理论基础，并在指导财税政策支持就业再就业工作中发挥了重要作用。但涉及到促进 促进我国城乡统筹就业的财税政策研究 7 农民就业的财税政策非常少，在我国城镇就业形势不容乐观、而每年从农村释放出的大 量劳动力也需要合理引导的情况下， 作为分配手段的财税政策怎样更有效地支持城乡统 筹就业，还有待于进一步做深入细致的研究。 1.3 本文的结构、研究方法和创新之处 1.3.1 论文结构 1.3.1 论文结构 本文分为四个层次： 一是基本理论分析，利用与城乡统筹就业相关的经济理论，系统分析影响城乡就业 尤其是农村剩余劳动力就业的深层次原因；全面阐述建立城乡一体的劳动力市场、实行 城乡统筹就业的必要性，政府对城乡就业的职责及政策工具等基本问题；二是实际情况 分析，对我国当前的就业形势以及现行的就业财税政策进行系统分析，指出其特点和问 题。 三是经验分析， 包括对有关国家实现城乡统筹就业的模式及财税政策进行对比分析， 对我国城乡统筹就业试点经验进行分析归纳，并予以借鉴。最后，对我国实现城乡统筹 就业的财税政策提出构想。 1.3.2 本文的研究方法 1.3.2 本文的研究方法 第一，定性分析与定量分析。选择指标，分析影响农民就业途径选择的因素及其相 关性，得出城乡统筹对解决农民就业的必要性。整理模型和数据，对选择的指数、因素 进行测定，以增强说服力。 第二，对比分析。对国内外统筹城乡就业财税政策及实施经验进行比较分析，分出 仲伯，找出值得借鉴的财税政策。 第三，规范分析与实证分析。本文对财税政策与就业的关系进行规范分析，详细论 述财政政策、税收政策对就业的影响，以及采取怎样的财税政策可能达到促进充分就业 的目标等问题；对我国农村劳动力转移的影响因素进行规范分析的基础上，采用河北省 的有关数据进行实证分析。 1.3.3 本文的创新之处本文的创新之处 在对我国农村劳动力转移情况的分析中，将我国农民的就业情况划分为五个阶段； 对 2006 年以来城乡统筹试点工作的最新进展和值得借鉴的经验做出较全面的总结。 河北经贸大学硕士学位论文 8 第 2 章 城乡统筹就业与财税政策概述 2.1 城乡统筹就业概述 统筹城乡就业，就是从我国城乡经济社会协调发展的大局出发，在搞好城镇就业再 就业工作的同时，从体制、政策和工作体系入手，建设城乡一体化的劳动力市场，大力 推进农村劳动力向非农产业和城镇转移就业，实现城乡劳动者比较充分的就业。 统筹城乡就业，有两个层次的内涵。 第一个层次，就是要把统筹城乡就业作为统筹城乡经济社会发展的重要内容，置于 国民经济和社会发展总体规划和战略之中，从国民经济和社会发展的全局高度，统筹考 虑就业与产业政策、投资政策、外贸政策、社会事业发展政策等的关系，实现就业与宏 观经济和社会发展的良性互动。 第二个层次，就是要兼顾城市就业和农村就业，把城市就业和农村就业作为一个有 机的整体来看待， 立足于城乡就业的内在联系和相互作用， 适应和促进工业化、 城市化、 市场化和现代化的进程，实现城乡就业的统筹规划、良性互动和整体健康发展。 统筹城乡就业的长期目标是促进城乡劳动力市场一体化和农村劳动力的有序和稳 定转移，不断理顺和优化城乡就业关系，努力扩大城乡就业，提高城乡就业的现代化水 平。具体目标有： 1. 促进城乡统一劳动力市场的形成和城乡劳动者平等就业 按照城乡一体、全国一盘棋的思路，逐步建立城乡劳动者自由流动、自主择业、平 等就业的新型就业制度，引导农村剩余劳动力在城乡、地区间有序转移，逐步实现城乡 劳动力市场一体化。核心内容是消除城乡劳动力市场的制度、体制和政策性分割，消除 对农村和外来劳动者的歧视，合理分配教育、培训、医疗等资源，改进和加强城乡劳动 者人力资本投资和就业能力建设，缩小城乡劳动者就业差异。 2. 促进城乡劳动力资源的充分开发利用 紧密结合国家和地区社会经济发展以及城市化发展战略目标， 将城乡劳动力资源的 合理配置和充分开发利用纳入当地和整个国家社会经济发展战略，充分利用全球化、一 促进我国城乡统筹就业的财税政策研究 9 体化的市场环境，整合国内外、地区内外资源，优化国家和地区产业结构，不断提升经 济发展能力，通过持续稳定健康的经济发展和有利于劳动力资源比较优势发挥、劳动力 资源充分开发利用的产业政策导向，扩大社会就业容量，优化城乡就业结构，保证城乡 劳动力资源的充分开发和合理利用。 城乡劳动力资源充分开发利用作为统筹城乡就业的 一个重要目标，包括农村土地城镇化与农村居民市民化的协同推进，城乡劳动力剩余情 况的不断改善，劳动力配置和流动成本的降低，城乡劳动力资源开发利用对经济发展贡 献率的不断提高等一系列指标。 3. 逐步建立城乡一体的就业管理服务体制 加强政府就业促进与就业管理职能， 建立健全覆盖城乡的就业管理服务机构和公共 就业服务体系。实现政府劳动保障管理服务覆盖城乡、劳动力市场信息网络覆盖城乡、 职业技能培训网络覆盖城乡、政府就业扶持政策覆盖城乡。 4. 从根本上改善城乡劳动者的就业竞争环境 减轻农民负担，让农民轻装上阵，参与市场竞争。创建城乡平等的择业条件和就业 环境，改变农村劳动者在劳动力市场上、特别是在劳资关系博弈中的弱势地位，改善劳 动者的收入分配条件，从根本上保护劳动者的权益，促进劳资关系的和谐稳定。缩小城 乡劳动者在社会保障方面的差异，开通城市社会保障和农村社会保障的对接通道，完善 城乡土地制度，建立农村土地使用权与社会保障权益的合理转换机制。 当然，城乡统筹就业不是强求城乡劳动就业一个市场，一套管理制度，一套服务模 式。由于历史与现实的原因，我国城乡劳动者是两个不同的群体，在社会意识、文化技 能、需求偏好等方面表现出明显不同的特质，从而也需要有针对性和适应性的市场。在 城乡统筹就业中，要摒弃的是人为的市场分割与市场歧视，对于市场的自然分类，则要 充分考虑与利用。城乡统筹就业，绝不是城乡就业统一一致。不分对象、不讲特点，强 求一律，只能降低劳动力市场的效率。因此，城乡统筹就业需要针对不同群体制定不同 的政策，近期的重点应该是把解决好农民工就业作为构建城乡统筹就业体系的突破口。 统筹城乡就业是对传统二元就业制度的变革，其中，关键问题是处理好政府和市场 的关系。统筹城乡就业的主导是政府，政府应该对城乡就业进行统筹、规划和协调。但 政府不能包办城乡就业，而是要通过调整和完善宏观经济政策和产业政策，培育和发展 劳动力市场，利用市场机制和政策导向，同时辅以必要的行政手段，促进城乡就业协调 发展，保证城乡劳动者享有平等的就业机会。 河北经贸大学硕士学位论文 10 2.2 城乡统筹就业的意义 我国是世界上人口最多的发展中国家，而且农民占我国人口总数的一半以上。农民 的就业问题不仅是重大的经济问题，也是重大的社会和政治问题，是影响社会发展的重 要因素。 甚至国外有学者预言， 21 世纪中国要解决占世界六分之一之众的农民就业问题， 其难度要大大超过 20 世纪解决他们吃饭问题的难度。 我国的二元经济结构问题凸显， 产业结构调整和企业管理升级等任务艰巨、紧迫，结构性失业问题突出。城市和农村都 面临较大的就业压力。因此，解决城乡统筹就业问题具有重要的意义。 首先，城乡统筹就业是一种制度创新。以往城乡分割的就业体制已经越来越不适应 经济社会发展的需要，严重制约了城乡一体化、小城镇发展战略的实施，以及城乡统一 市场的形成。迫切需要通过建立适合市场经济要求的城乡统筹就业新体制，促进城乡经 济的协调发展和小城镇的发展，缩小城乡差别，从根本上为实现充分就业创造条件。 其次，城乡统筹就业是实现劳动力资源优化配置的方式之一。以往城乡分割的劳动 力资源配置方式，使农村中高素质、高效率劳动力得不到有效利用，而城镇中低素质、 低效率劳动力却受到保护，降低了劳动力与其它生产要素的配置效率，不利于人力资本 的有效使用。城乡统筹就业，实现城乡劳动力资源的市场化，对促进劳动力资源的合理 配置，增强劳动者的市场竞争意识，转变劳动就业观念，提高劳动者素质，调动劳动者 的劳动积极性和创造性具有重要意义。 第三，城乡统筹就业更符合人类公平公正的理性要求。以往城乡分割的就业体制下 劳动者不能自由择业和选择工作地点，制约了劳动者才干的充分发挥。城乡统筹就业可 以实现城乡劳动力的自主择业，使中国农民真正享受到公平就业的权利，改变对农民的 不公正状况，这对维护劳动者的合法权益，体现劳动者的主人翁地位具有重要的意义。 既是社会主义民主政治建设的要求，也是践行“三个代表”思想的成果。 第四，统筹城乡就业是建设社会主义新农村的内在要求。以往城乡分割的二元经济 体制造成了城乡发展严重失衡，阻碍了农业现代化建设，导致了严重的“三农”问题和 吴泽波.j农村富余劳动力转移就业问题的探讨.南方论坛.2004,p12. 促进我国城乡统筹就业的财税政策研究 11 “民工潮”问题。不仅严重制约了农村经济的发展，而且也限制了城市经济的发展，成 为国民经济发展的瓶颈。城乡统筹就业打破城乡劳动力在政策上、制度上的界限，拓宽 农民就业渠道，减缓农村劳动力无限供给带来的压力，有利于社会主义新农村建设。 最后，城乡统筹就业对经济与社会发展具有巨大的推动作用。城乡统筹就业是在经 济发展的基础上同步推进社会事业发展的重要举措。城乡统筹就业，就是坚持以人为本 的原则，将人的需求和全面发展放在经济和社会发展的首位，从而更有利于经济与社会 的协调发展，有利于和谐社会构建。 2.3 城乡统筹就业相关理论 2.3.1 二元经济理论二元经济理论 二元经济理论的创始人刘易斯（1954）认为，由于传统部门剩余劳动力对现代部门 的供给价格较低，并且现代部门的边际生产率高于传统部门剩余劳动力的工资。因此， 现代部门不仅能够从传统部门获得无限供给的劳动力， 而且可以通过边际生产率和剩余 劳动力工资的差额获得利润。另外，由于现代部门具有较高的储蓄倾向，可以确保现代 部门实现扩张性发展和增强对剩余劳动力的吸纳能力。因而，最终可以实现传统部门和 现代部门劳动生产率相等的理想状态。 拉尼斯和费景汉（1961）认为，二元经济结构的转换应包括三个阶段：第一阶段类 似于刘易斯模型，在工业部门和农业部门并存的状态下，农业部门存在着隐性失业。在 第二、第三阶段中，农业部门逐渐出现生产剩余，这些生产剩余可以满足非农部门的消 费，从而有助于劳动力向工业部门的转移。但是，当农业剩余劳动的非农化转移使平均 农业剩余降低到低于农业中不变的维持生计工资时，经济发展将处于停滞状态。促使经 济持续发展的关键是提高农业劳动生产率以获得更多的农业剩余。 托达罗（1969）在承袭两部门划分假定的基础上，修正了刘费拉模型关于 劳动边际生产率为零的假设， 并运用新古典分析方法假定农业生产只使用土地和劳动两 种要素、工业生产只使用资本和劳动两种要素；工农业产出随技术进步而逐步递增。其 结论是：农业产出的增长会被人口增长所抵消，因此只有在农业产出的增长超过人口增 长时才会出现农业剩余；农业剩余是工业部门发展的前提条件，农业剩余越多，向工业 部门转移的规模越大，伴随着工业部门的资本积累，工业的增长就越迅速。 河北经贸大学硕士学位论文 12 托达罗（1969）还把农业剩余劳动力的非农化转移区分为两个阶段：首先是农业剩 余劳动力向城市流动并在“城市传统部门”寻求就业的阶段，其次是进入“城市现代部 门”就业的阶段。他认为，刘易斯模型没有说明为什么发展中国家在城市中失业和就业 不足不断加剧的同时，仍有大量农业剩余劳动力转移到城市的现象，指出产生这种现象 是因为吸引农业剩余劳动流入城市的原因是城乡预期收入的差异。 而影响收入预期的因 素城乡实际工资的差异和在城市求得工作机会的可能性的大小， 农业剩余劳动力在权衡 这两个因素之后将会做出是否要向城市转移的决策。这表明，只要预期城市收入值大于 预期农业收入值，剩余劳动力就会从农村转移到城市。 2.3.2 劳动力转移理论劳动力转移理论 发展经济学家刘易斯、费景汉、拉尼斯等都对发展中国家农村劳动力转移问题进行 了研究，建立了相应的农村劳动力流动模型。刘易斯最早建立的劳动力流动模型，将传 统的自给自足的农业经济体系和城市现代工业体系称之为国民经济的二元结构， 认为农 业剩余劳动力从农业向工业流动的速度和规模完全依赖于资本的可利用数量和剩余劳 动力数量 。费景汉和拉尼斯对刘易斯的模型作了重要的修正。他们认为，农业劳动力 的转移既为非农业部门贡献了劳动力，也贡献了资本积累和农业剩余产品，因此农业剩 余劳动力的流动并不象刘易斯认为的仅取决于现代工业部门的资本积累， 而是取决于三 方面的因素：一是人口增长率，二是农业中的技术进步及其对资本积累的贡献，三是工 业部门资本量的增长 。马伯若、阿圣等人通过实证研究指出，非农业的资本投入量 并不是唯一决定农业劳动力流动的重要因素，技术水平的选择也很重要。非农部门的投 资是选择资本密集度较高还是劳动密集度较高的技术， 对劳动力的转移速度而言意义十 分重大。如果再投资选择高度技术密集型，吸收剩余劳动力的潜力就相当有限，甚至可 能存在一个并不创造就业而使就业问题更加恶化的劳动替代 。钱纳里和罗宾逊等人对 39 个准工业化国家的模型研究进一步表明，在经济发展过程中结构转变的大部分时期， 劳动力流动主要发生在农业和服务业之间，劳动力流动这种过程是经济增长的附产品， 其变化的速度取决于经济增长， 而经济增长则依赖于要素供给的增加和劳动生产率的提 高。对劳动力流动机制进行较全面分析的有哈里斯和托达罗，他们提出了经典的哈里斯 阿瑟刘易斯： 二元经济论,北京经济学院出版社,1989.p156. 吴柏均走出马尔萨斯陷阱,中国社会科学出版社,1993.p92. 何道峰等就业增长现代化中国劳动力转移的历史与未来研究,中国华侨出版社,1990.p12. 促进我国城乡统筹就业的财税政策研究 13 托达罗模型5。该模型假定农村劳动力的流动主要取决于城乡劳动力市场的工资比 较。即 mt=h(pw0wr) 式中，mt是在 t 时间内从农村流向城市的劳动力数量，w0是城市工资，wr是农村 工资，p 是找到工作的概率，h 是潜在移民的响应率，pw0表示预期的城市工资。根据 哈里斯托达罗模型， 在任何时间内的迁移量取决于三个因素： 城乡之间的工资差距， 城市就业率以及潜在移民对出现机会的响应程度。一旦 pw0超过 wr，该模型便断定农 村劳动力将继续向城镇流动。只有当移民的数量多到迫使城市的工资水平下降，或城市 的失业规模增大，足以使 pw0= wr时，流动才会停止。模型意味着如果存在城乡预期实 际收入差异，那么农村过剩劳动力便会日益涌向城市，如果他们由于技能不足而难以在 城市找到工作，结果会使得农村的隐蔽失业转化为城市的公开失业。只有城乡劳动力流 动达到均衡状态，才能最终消除这类问题。 通过以上分析可以发现，这些理论主要是从资本、技术及产业选择来研究农村劳动 力流动问题。这些理论和模型的共同特点是包含了两个基本的假定：一是农村劳动力与 城市劳动力是同质的；二是农村劳动力流动不受任何非经济因素的限制。事实上，这种 两种假定很难成立，尤其是在发展中国家，农村劳动力与城市劳动力存在素质上和偏好 上的差别，政府的法律法规和政策也对劳动力的流动有直接的影响。 2.3.3 劳动力市场分割理论劳动力市场分割理论 劳动力市场分割理论的源头可以追溯到穆勒，他公开反对亚当斯密关于劳动力市 场具有竞争性质的学说，认为工资不均等是背离报酬平衡原理的，教育、培训、限制性 法律以及团体组织和习惯是形成工资收入不均等的重要原因。 现代劳动力市场分割理论 开始于 20 世纪 60 年代，越来越多的经济学家开始认识到，新古典学派的分析方式无法 对劳动力市场中存在的工资不均等及劳动力分布不均衡等现象做出解释， 转而将研究的 重点放在制度性和社会性因素的作用方面。 多林格和皮奥里提出了二元劳动力市场理论 6，按照工资福利和升迁机制将劳动力市场划分为一级市场和二级市场，强调制度性障 碍和市场性歧视导致分割。希克斯从经济史的角度对劳动力市场进行分析，认为劳动力 5吉利斯、波金斯等.发展经济学,中国人民大学出版社,1998.p222. 6大卫、泽弗里斯等.劳动经济学前沿问题,中国税务出版社,2000.p186. 河北经贸大学硕士学位论文 14 分为三种等级，每个等级都对劳动力的跨级流动设置了障碍，其中教育和培训就是设置 障碍的一个重要因素。然而，这一时期的分割理论缺乏足够的实证检验支持，而且认为 教育只是起到选择信号的作用，这与事实是背道而驰的。 20 世纪 80 年代，实证工具的使用和检验进一步完善了劳动力市场分割理论。维斯 特将人力资本的观点引入劳动力市场分割的研究中， 认为人力资本相对于物质资本而成 为生产中越来越重要的要素， 人力资本的特性是随着使用时间的增加不断得到升值而非 贬值。因此，能力强和升值潜力大的劳动力会进入一级市场，并通过工作和培训不断得 到强化，反之亦然，能力差和升值潜力小的劳动力则会被排除到二级市场中。 2.4 财税政策与就业 财税政策具有优化资源配置、增进社会福利，调节收入分配、维护社会公正，实施 监督管理、规范财经秩序等重要作用，并具有提供公共物品、弥补市场失灵的公共性等 特征。作为社会经济宏观调控的重要手段，财税政策对宏观经济和微观经济都有调节作 用，它能够通过自身或其他经济因素对就业产生直接或间接的影响，在促进就业再就业 中具有其他各项政策措施所没有的综合效能。 2.4.1 财政政策与就业财政政策与就业 财政政策是指政府为实现一定时期的历史任务，运用财政预算调节总需求水平，以 促进充分就业、稳定物价和经济增长的一种宏观经济管理对策。财政政策对就业的影响 通过对劳动供给和需求的影响来实现。 （1）财政政策影响就业岗位 政府直接以商品和服务购买者的身份在市场上出现，可增加对社会商品和劳务的 需求，直接增加就业岗位。 政府的投资性支出，刺激企业的经营和投资欲望，间接增加就业机会。 财政的转移性支出，调整国民收入和分配结构，影响生产生活消费和储蓄规模， 从而影响对社会商品和劳务的需求，间接影响就业岗位。 （2）财政政策影响劳动力的供给 政府在再就业培训、职业介绍服务、产业结构转化等方面增加财政支出，可以缩短 劳动者寻找工作的时间，提高劳动者的就业适应能力，减少在流动过程中产生的摩擦性 促进我国城乡统筹就业的财税政策研究 15 失业以及产业结构