（财政学专业论文）促进农村土地经营权流转的财税政策取向.pdf

学术诚信声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立进行的研究工作及取 得的研究成果。除文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。本人依法享有和承担由此 论文产生的权利和责任。 声明人( 签名) ：莹力脓 时间：7 , o l o 、莎可吁 保护知识产权声明 本人完全了解集美大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同意集美大学可以 用不同方式在不同媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 作者( 签名) ：盛神复 引币( 答釉：豁礼 时间：d 口占1 ，身 7 促进农村土地经营权流转的财税政策取向 摘要 我国的经济改革是从农村土地制度变革开始，在经历了三十年时间后，我国经济又走 到一个关键性的时刻，农村的发展将成为新的经济增长点已渐成共识，而作为农民生活保 障的基础，即土地问题便是首先要解决的问题。党的十七届三中全会决定中明确提出， 强化农民土地承包经营权，健全土地承包经营权流转市场。这一决定对于当前我国推进新 一轮土地改革，促进经济发展具有至关重要的意义。 本文从土地经营权流转基本概念入手，提出了财税政策在土地经营权流转中的促进作 用，同时针对现行的财税政策，深入剖析当前的财税政策在促进土地经营权流转方面存在 的缺陷，结合我国实际情况，研究制定促进土地经营权流转的财税政策应坚持的原则，并 进一步提出了具体的财税政策构想，为今后我国加快土地经营权流转提供了基本思路。 关键词土地经营权流转，财税政策，农业产业化，农民专业合作社 t h ef i n a n c ea n dt a x a t i o np o l i c yo fp r o m o t i n gt h e c i r c u l a t i o no ft h er u r a ll a n dr i g h to fm a n a g e m e n t a b s t r a c t c h i n a se c o n o m i cr e f o r ms t a r t e df r o mt h er u r a ll a n dr e f o f i n c h i n e s ee c o n o m ym e e t sa c r i t i c a lc h a l l e n g ea f t e rt h r e ed e c a d e s t h a tr u r a ld e v e l o p m e n tw i l lb ean c w p o i n to f e c o n o m i c g r o w t hh a sg r a d u a l l yb e c o m eac o n s a r l s u s t h el a n dp r o b l e mw h i c hi st h eb a s i st op r o t e c t f a r m e r sl i v e si st h ef i r s to n et ob es o l v e d t h i r dp l e n a r ys e s s i o no ft h ep a r t y s17 d e c i s i o n ” s t a t e dt h a ti ti sn e c e s s a r yt os t r e n g t h e nt h ef a r m e r s f i g h tt ol a n dc o n t r a c t u a lm a n a g e m e n ta n d i m p r o v et h el a n dc o n t r a c t i n gr i g h t st or u ni nt h em a r k e t t h ed e c i s i o ni so fv i t a li m p o r t a n c ef o r o u rc o u n t r yt op r o m o t ean e wr o u n do fl a n dr e f o r ma n dt op r o m o t ee c o n o m i c d e v e l o p m e n t t h i sa r t i c l es t a r t sf r o mt h eb a s i cc o n c e p to fr i g h t so fl a n dm a n a g e m e n t i tp u t sf o r w a r dt h e i m p o r t a n tr o l ew h i c hf i n a n c ea n dt a x a t i o np o l i c yp l a y s i nt h el a n dr i g h to fm a n a g e m e n t c i r c u l a t i o n ，s i m u l t a n e o u s l y 勰f o rt h ep r e s e n tf i n a n c ea n dt a x a t i o np o l i c y , t h i sa r t i c l ea n a l y s i s e s t h eb a da s p e c t st h a tt h ec u r r e n tf i n a n c ea n dt a x a t i o np o l i c yh a sw h i c hi nt h ep r o m o t i n gt h el a n d t r a n s f o r mr i g h to fm a n a g e m e n tc i r c u l a t i o n c o n s i d e r i n go u rc o u n t r y p r e s e n ts i t u a t i o n , t h i s a r t i c l ep r o m o t e ss o m ep r i n c i p l e si np r o m o t i n gt h el a n dr i g h to fm a n a g e m e n tc i r c u l a t i o n sf i n a n c e a n dt a x a t i o np o l i c ys h o u l dh a v e ，a n df u r t h e rm a k e ss o m ed e t a i l e ds u g g e s t i o n si nf i n a n c ea n d t a x a t i o np o l i c ya s p e c t t h i sa r t i c l eh a ss o m et h i n k i n g so ns p e e d i n gu pt h ec i r c u l a t i o no fr i g h t si n l a n dm a n a g e m e n t k e y w o r d s ：t h ec i r c u l a t i o no ft h el a n dr i g h to fm a n a g e m e n t ，f i n a n c ea n dt a x a t i o np o l i c y , a g r i c u l t u r a li n d u s t r i a l i z a t i o n ，f a r m e rc o o p e r a t i v e s n 目录 第l 章绪论l 1 1 研究背景及意义l 1 2 研究内容、研究方法及创新点2 1 3 国内外理论综述。3 第2 章农村土地经营权流转的内涵、主要模式以及现状8 2 1 农村土地经营权流转的内涵8 2 2 主要流转形式8 2 3 当前农村土地经营权流转的现状1 0 第3 章对土地经营权流转与财税政策的理论思索。1 2 3 1 采取支持性财税政策以促进土地经营权流转的现实依据1 2 3 2 财税政策促进土地经营权流转的意义1 3 第4 章农村土地经营权流转中的财税政策及其存在问题15 4 1 当前农村土地经营权流转中的财税政策1 5 4 1 1 现行促进农业产业化的税收优惠政策1 5 4 1 2 现行支持农民专业合作社的财税优惠政策1 5 4 2 现行促进农村土地经营权流转的财税政策缺陷1 7 4 2 1 关于农业产业化的财税政策缺陷1 8 4 2 2 关于农民专业合作社的财税政策问题2 1 4 2 3 社会保障税的缺失2 2 4 2 4 缺乏就地安置农村剩余劳动力的财税优惠政策2 2 第5 章促进农村土地经营权流转的财税政策2 3 5 1 制定促进农村土地经营权流转的财税政策应坚持的原则2 3 5 2 促进农村土地经营权流转的财税政策取向2 4 5 2 1 完善农业产业化的财税政策体系2 4 5 2 2 完善农民专业合作社发展的财税政策2 7 5 2 3 对转移农村剩余劳动力提供财税优惠政策2 8 5 2 4 设立土地流转扶持资金，鼓励土地适度规模经营2 8 5 2 5 开设社会保障税，完善社会保障体系，削弱土地保障功能2 8 5 2 6 对农村土地经营权流转收益免征流转税、所得税2 9 第6 章结束语3 0 6 1 结论3 0 i i i 6 2 研究展望3 0 致谢一3 2 参考文献3 3 在学期间发表的学术论文3 4 i v 第1 章绪论 1 1 研究背景及其意义 1 1 1 研究背景 中国的问题实质是农民问题，而农民问题的实质在于土地问题。众所周知，土地是农 民最基本的生活保障条件之一，是农民的命根子，也是进行农业生产最基本的生产资料。 党的十七届三中全会决定提出，要按照依法自愿有偿的原则，允许农民以转包、出租、 互换、转让、股份合作等多种形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。 这一政策的提出将进一步推动农村土地承包经营权依法有序流转，是发展现代农业、高效 农业的必然趋势，也是当今解决“三农 问题、建设社会主义新农村的重要举措，特别在 当前全球金融危机的背景下，我国的实体经济也不可避免地受到巨大冲击，这一经济形势 客观上要求经济增长模式必须实现从外向型向内需型转变，当前扩大内需的重点在于农 村，要提升农民消费水平，就必须提高农民收入。因此，中央政府推动农村土地改革，是 希望通过放宽土地政策，让土地真正成为农民财产性收入的主要来源，促进农民增收，启 动农村消费市场，真j 下拉动内需，从而更有力地保证我国经济平稳较快的发展。 1 1 2 研究意义 土地经营权从一部分农民手中流转到另一部分农民手中，将使土地资源得到有效的配 置，使农业从根本上摆脱弱质产业的局面，实现规模化经营，并得到长期而稳定的发展。 同时，通过加快农村土地经营权流转，也将促进农村剩余劳动力转移和城乡经济统筹协调 发展，进一步加快建设社会主义新农村的步伐。本文在剖析促进农村土地经营权流转的现 行财税政策存在问题的基础上，侧重于从财税政策对土地经营权流转影响机理的角度去考 虑，提出了进一步加快农村土地经营权流转的财税政策建议。总之，加快农村土地经营权 流转对促进农村剩余劳动力转移、推进土地适度规模经营、加快发展高效农业、特色农业 经济和促进农民增收都具有十分重要的意义。 一是农业现代化是任何一个向现代化迈进的国家必须要解决的问题，同样农村土地经 营权的流转也是我国农业现代化进程中必须要解决的一个“瓶颈”。加快建立土地经营权 流转市场，让土地流转起来，对推进农产业化进程，发展现代农业具有至关重要的意义。 二是土地经营权流转有利于促进农村剩余劳动力转移，加快城市化进程。通过支持性 的财税政策加快农村土地经营权流转，可以解除土地对这些农民的束缚，带动农民分工分 业，实现农民身份的多种转变，可以由单一的农民向非农产业生产者、经营者转变。 三是在市场经济条件下，农民单家独户地小规模分散经营，种养面积小、产量低、农 业生产成本高，难以形成规模优势，而且加上信息不灵、科技含量低、经济实力弱，农业 经济效益较低。因此，加快农村土地经营权流转有利于促进农业结构的调整，加快农业产 业化进程，有利于农业新技术的应用和新品种的推广，充分发挥土地的作用，是现代农业 发展的必由之路。 四是加快农村土地经营权流转，使流出承包地农户也能更好从事第二、三产业，提高 农民非农收入，真正做到让土地成为农民财产性收入的主要来源，促进农民增收。 1 2 研究内容、研究方法及创新点 1 2 1 研究内容 本文按照基本知识介绍、提出问题、分析问题以及解决问题的思路进行总体框架安排， 并围绕促进农村土地经营权流转的财税政策这一主线进行展开论述。 第一章：绪论部分。详细地介绍了本人撰写这篇论文的研究背景、研究目的与意义、 研究的主要内容与方法以及国内外有关土地经营权流转的文献综述。 第二章：农村土地经营权流转的内涵、主要模式以及现状。阐明了土地经营权流转的 具体内涵，同时详细介绍当前土地经营权流转的主要模式，最后描述了当前农村土地经营 权流转的现状。 第三章：对农村土地经营权流转与财税政策的理论思索。探讨财税政策促进土地经营 权流转的现实依据，进而提出财税政策对促进土地经营权流转具有重要的意义。 第四章：当前农村土地经营权流转中相关的财税政策及其存在问题。描述当前农村土 地经营权流转中相关的财税政策，并剖析现行土地经营权流转中的财税政策的缺陷与不 足。 第五章：促进农村土地经营权流转的财税政策。本章分别从农业产业化、农民专业合 作社、农村剩余劳动力的就业和农民的社会保障等几个方面提出促进土地经营权流转的财 税政策应坚持的原则，并建议制定相关的财税政策，进一步加快农村土地经营权流转。 第六章：全文总结与研究展望。这是本文的总结部分。 1 2 2 研究方法 在本文研究过程中，研究方法主要取决于研究内容和研究目的。因此，根据本文的写 作特点，在研究方法上总体采取逻辑演绎与历史归纳相结合、比较分析、制度分析、规范 分析与实证分析等方式，多种研究方法结合使用，相得益彰。 1 2 3 创新点 l 、本文系统总结了财税政策促进土地经营权流转的现实依据，进而提出了当前加快土 地经营权流转具有重大的意义。 2 、本文通过归纳现行促进农村土地经营权流转的财税政策内容，并客观、准确地剖析 了现行财税政策存在的缺陷。 3 、在运用比较分析、制度分析的基础上，结合我国实际情况，提出了促进土地经营 2 权流转的具体财税政策，以进一步加快农村土地经营权流转。 1 3 国内外理论综述 1 3 1 国外研究进展 马克思、恩格斯是较早的对土地流转进行系统、深入的研究的经济家。马克思主义地 租理论不仅深刻揭示了资本主义地租的本质，而且对我国的土地流转、土地使用制度改革 也发挥着极为重要的指导作用。马克思地租理论认为：土地的价格就是地租，地租表现为 土地的价格，这是资本主义地租的特殊形式。土地的买卖是在定额地租的基础上发展而来 的。土地的价格是以一定年限的地租和利息来确定的。即：土地价格= 一定年限的地租量 利息率。因此，土地价格不外是资本化的因而是提前支付的地租。 马克思主义地租理论认为资本主义地租实质是农业资本家为取得土地的使用权而交 给大土地所有者超过平均利润以上的那部分剩余价值，是超额利润的转化形式，是资本主 义的土地占有权( 经营权) 在经济上的实现形式。资本主义地租分为绝对地租和级差地租 两种形式。绝对地租就是土地所有权的垄断直接产生的、无论好地和坏地都绝对缴纳的地 租。级差地租是指与土地不同等级相联系的地租形式，是由农产品的个别生产价格低于社 会生产价格而获得的超额利润转化的，土地的资本主义经营权的垄断是产生级差地租的根 本原因n 1 。 马克思主义理论对生产资料的研究是从其属性以及社会性质出发，是一个抽象的范 畴，而西方产权理论则侧重其作为资源的使用效率。在现代产权经济学家看来，产权的转 让是极其重要的。1 9 5 9 年，诺贝尔经济学奖获得者科斯在联邦通信委员会一文中指 出，权利的明确界定和足够低的交易成本是市场交易存在的本质前提。1 9 6 0 年，科斯在 社会成本问题二文中进一步证明，如果产权被明确界定，并且所有的交易成本为零， 则不论谁拥有产权，资源的使用将完全一样。这一被后来概括为“科斯定理 的观点实际 上认为，如果，并且只有产权被明确界定和交易成本为零，则资源的使用将总是达到约束 条件下的最优化心1 。1 9 6 5 年，当代产权经济经济学的主要代表人物之一阿尔奇安在产权 的一些经济原理一文中认为，财产的转让权可以起发挥比较优势和分散风险的作用。他 指出：“如果所有权是可转让的，则所有权的专业化将得到收益。如果人们想要增加财富 的话，他们就会把所有权集中在他们认为具有比较优势的那些领域口1 。 诺思的制度变迁理论对认识我国农村土地制度变迁、指导农村土地制度改革有着重要 的作用。诺思认为制度变迁是一个制度不均衡时追求潜在获利机会的自发交替过程h 1 。制 度变迁是内在动力和外部竞争共同作用导致制度不均衡的结果。当制度外的变化促成了外 部利润的形成，而这些潜在的外部利润又无法在现有的制度安排内实现“内在化 时，人 们就会寻找一种新的制度安排，以便获取这些获利机会。制度变迁有两种基本类型：诱致 性制度变迁和强制性制度变迁。前者指由个人或一群人在响应制度不均衡引致的获利机会 时所自发倡导、组织和实行的制度变迁；后者则指由政府命令和法律引入并实行的制度变 3 迁。在现实中，这两种制度变迁方式往往相辅相成的，共同作用于具体的制度变迁过程晦1 。 诱制性制度变迁假说最早是由佛农拉坦和速水佑茨郎在1 9 8 4 年正式提出的，主要思想 是制度，特别是所有权的变迁受相对要素价格的诱导，相对要素价格提高的要素的所有权 更趋向于向私人所有占有的方向发展。比如当土地的相对价格提高时，土地的所有权更趋 向于私人占有恻。 对农地制度的研究不仅涉及到制度经济学家，而且其他经济学家对这一领域也作出突 出贡献。美国芝加哥学派的西奥多w 舒尔茨，他在改造传统农业这部代表作中， 用了不少篇幅倾注他对土地制度安排与农业增长的关注。舒尔茨认为在改造传统农业中最 重要的制度保证是，运用以经济刺激为基础的市场方式，通过农产品和生产要素价格来刺 激农民，控制农场规模，用所有权和经营权合一的，能适应市场变化的家庭农场来改造传 统农业，改造农业中的不同所有制形式，实行居住所有制形式等。尤其是他对“地租” 功能的确认，表现了他对制度经济学理论的贡献。他认为，“地租在配置农业资源中执行 着一种必要的经济职能因此，任何对地租的压抑都有损于指导和引诱农民有效地使用农 地的信号和刺激口3 。 美国农业发展模式可以说是当今世界上最发达、最具代表性的现代农业模式，其经验 值得许多国家借鉴。家庭农场是进行土地生产经营的基本形式，它构成了美国农村土地经 营制度的主要运行基础和发展前提。在土地流转过程中，一般不会涉及到土地所有权的流 转，而大多数采用土地使用权和经营权的有偿转让。土地流转者一般来说是通过政府与家 庭农场主签订经济合同来实现的。土地经营权流转的主要目的在于扩大农业经营规模、优 化土地资源配置以及运用先进的科技管理经验来发展现代高效农业。美国政府还通过采用 信贷扶持、利率优惠、价格补贴、财政补贴等多项优惠政策，鼓励和引导家庭农场主进行 适度规模经营。 法国是个典型传统小农经济结构、土地较分散、人地矛盾十分突出的国家。法国大革 命后，这种小农经济结构的状况持续了1 0 0 多年，但由于土地切割零碎分散、农场经营规 模小，严重地阻碍了农业的规模化经营。因此，法国政府在2 0 世纪2 0 年代就开始制定了 各项促进土地流转的政策，对小农场进行合并，促进并扶持中等农场的发展。为解决这一 问题，法国政府主要采取以下三个方面的措施：一是改革土地继承制度，规定土地转让不 可分割，只允许整体继承或者出让，以保证土地不再继续细碎分散化。二是扶持中等规模 的农场发展，促进小规模农场转移，稳定大农场。法国土地经营权流转主要通过流转权制 度来处理土地的租佃关系，还可通过转让、出租、入股等方式进行流转。三是法国政府还 先后颁布农业指导法、农业指导补充法以及建立“土地整治与农村安置公司来推 进土地经营权流转，实现农业规模化经营。这是一种不以盈利为目的、由政府代表实施监 督的股份有限公司，它的作用在于通过购买土地，经过整治后转让给那些需要土地的农民， 便于发展中等规模的家庭农场。 众所周知，日本这个国家拥有较少的土地资源，人口众多，因此人地矛盾也十分紧张， 4 是属于典型的小农经济结构模式。为促进土地经营权流转和扩大农业经营规模，日本政府 采取多项措施推进土地经营权流转，实现规模经营。1 9 4 7 _ 1 9 5 4 年期间，日本实施对土地 所有制进行改革，中央政府强制收购地主土地，然后按国家统一规定的价格再卖给农民。 由于当时物价上涨，纸币大幅贬值，地主的土地几乎都是无偿转让给农民，从而实现了“耕 者有其田 的自耕土地制度。1 9 5 2 年，日本政府颁布了农地法，这从法律层面上明确 了农民对土地所有的永久地位，从而完成土地所有权的第一次集中到分散的流转。二战后 随着日本经济高速增长，工业化、城市化进程加快，这创造了大量的就业机会，导致了大 量农民涌入城市，离农人口大幅增加，农业生产者逐渐老龄化，耕地抛荒现象十分严重。 为了解决这个问题，日本政府再次鼓励农民进行土地经营权流转，实现了由“小农经济 向“农业规模经济 转变，将土地集中在那些有能力的农业生产者手中，优化土地资源配 置，从而提高土地使用效率，发展高效农业。2 0 世纪7 0 年代至今，日本的土地经营权流 转主要是通过租赁方式进行流转，实现了由农户向企业或合作组织顺利流转，实现农业规 模化经营。 因此，我们可以归纳总结国外学者关于农村土地经营权流转的研究成果主要体现在以 下四个方面： 1 、积极推动农村土地经营权流转，发展农业规模经营 纵观世界各国的农业现代化发展历程，土地的适度集中和规模经营是经济社会发展到 一定程度的必然要求和选择，同时，农业规模经营也是促进农业经济发展、提高农业竞争 力、发展现代农业的必然趋势。因此，土地经营权的流转与农业规模经营具有内在的逻辑 关系，即上地经营权流转的结果往往都会导致土地的适度集中，从而进行规模化经营。 2 、发挥政府在农村土地经营权流转中的引导作用，加大财政扶持力度 从各国土地经营权流转和农业规模经营的特点看，在土地经营权流转中，无论是从政 策的制定、农业法规的颁布，还是对农民权利的保护，政府都发挥了重要的引导作用。具 体表现在以下四个方面：一是加大对农业基础设施的财政投入，制订相关的差别化扶持政 策；二是设立财政专项资金，鼓励土地经营权流转，用于奖励那些具有示范效应和带头作 用的农业产业化企业或种养、加工、流通大户以及专业合作社；三是对农民专业合作社还 专门制订了支持性的税收政策及其相应的财政补贴政策；四是推进农村金融体制改革，完 善农村金融体系，鼓励商业银行、农业发展银行要积极开拓农业信贷品种以保证土地规模 经营主体的资金需求。 3 、土地流转要有健全的法律体系做保障，流转程序规范严谨，做到依法有序流转 各国基本上形成了一套土地经营权流转的法律规范体系。在土地私有制的国家，法律 对私有财产及私有财产权给予特别的保护。而在土地公有制的国家中，法律为土地经营权 的确认及有关土地经营权流转提供法律依据。在法律规范的基础上，各国的民事法典或判 例中也对具体的土地经营权流转作了具体规范。归纳以下四点：第一，要通过法律明确土 地经营权流转中受益方的权利，实现政府、农民和第三方利益的社会公平。只有各方权利 5 公平，结果才会实现公平。第二，通过法律来保证土地经营权流转不会给国家造成耕地的 减少以及对国家粮食安全造成威胁。第三，通过制定法律来保证土地经营权流转在农业内 部进行，防止土地兼并和大量失地农民的产生。最后，通过法律规范土地交易市场，保证 土地经营权流转的公平、合理。 4 、农村土地经营权流转形式多种多样 我们可以从各国的土地经营权流转形式来看，土地经营权流转的方式主要包括转让、 出租、信托、继承、互换、入股等。美国政府主要通过租赁方式进行土地经营权的流转。 英国土地经营权可以通过转让、出租、抵押等方式流转。各国允许土地经营权以多种方式 流转的规定，表明各国在不同情况下，盘活土地资源、提高土地使用效率以适应农业结构 调整方面所做的努力是相同的。多种多样的流转形式不仅可以给土地经营者带来更多的选 择土地经营权流转的机会，还可以适应现代农业国际竞争体系下土地适度规模经营需要， 有利于农业长远而稳定的发展。 1 3 2 国内研究进展 国内理论界对农村土地流转制度的研究，主要集中在以下几个方面： 一是农村土地经营权流转的动因研究。研究者从不同的角度上，对土地经营权流转的 发展动因进行了分析和讨论，综合研究者的观点，归纳以下两点：第一，宏观经济政策环 境为土地经营权流转创造了条件，也对土地流转提出了必然的要求。当前加快农村土地经 营权流转对促进农村剩余劳动力转移、推进土地适度规模经营、加快发展高效农业和特色 农业经济以及实现农业产业化具有十分重要的意义。第二，随着我国经济增长，工业化、 城市化进程加快，土地资源争夺越来越激烈，土地利益矛盾空前释放出来，农民为了追求 收益最大化，只要从事非农产业的边际收益大于务农的边际收益，就会愿意流转土地：反 之，则会流入土地。这方面代表性的著作有王景新的乡村现代化中土地制度及利益格局 重构嘲、朱冬亮的社会变迁中的村级土地制度呻1 。 二是农村土地经营权流转中存在的问题与因素分析。研究者普遍认为，目前土地经营 权流转中存在的主要问题是相关法律体系不完善、行政干预过度、侵害农民利益以及土地 流转市场的运行不规范等。归纳以下四点：第一，当前有关土地流转的法律体系尚未健全， 特别是农村土地承包法的立法思想滞后于土地流转实践的需要；第二，农民的收入不 稳定、农村社会保障体系不健全导致农民流转土地经营权的积极性不高；第三，土地流转 收益管理不到位，当地政府或村集体层层截留土地流转收益，从而侵害了土地承包户的权 利；最后是土地经营权流转纠纷解决机制缺失，而且流转程序、手续、形式不规范，导致 合同纠纷问题比较多，从而阻碍了土地经营权的顺利流转，影响了农村的稳定。这方面代 表性的著作有张爱云的关于推进农村土地使用权流转的思考n 训、陈锡文和韩俊的如 何推进农民土地使用权合理流转n 。 三是加快土地经营权流转的政策建议。研究者们提出加快土地经营权流转的政策建 6 议，主要体现在以下五个方面，第一，总体上要坚决贯彻和落实党中央、国务院关于农村 的土地政策，切实保障农民的土地权益。第二，进一步明确界定农民的土地权利，使农民 真正享有占有、使用、收益和处分四种权利相统一的承包经营权，同时建议政府修订并完 善有关土地经营权流转的法律法规。第三，要完善土地流转合同纠纷调处机制。加快建设 农村土地承包纠纷仲裁机构，建立健全协商、调解、仲裁、诉讼为主要内容的土地承包和 流转纠纷解决制度。依法开展农村土地承包和流转纠纷的仲裁，妥善解决农村土地承包和 流转矛盾纠纷，为土地流转的健康发展保驾护航。第四，加快农村剩余劳动力转移，为土 地经营权流转提供有效空间。在大力发展农村第二、第三产业，就地消化农村剩余劳动力 的同时，应该拓宽劳务输出渠道，为农民外出就业创造条件。同时，进一步加强对农村剩 余劳动力的技术技能培训，政府部门应做好好信息、政策、法律服务和组织管理工作，让 大量农村剩余劳动力能出得去、挣到钱，使大量农村人口离开土地，有序地向城市转移， 为农业规模经营提供有效的空间。第五，发挥各级政府在土地经营权流转中的引导作用， 加大财政和金融信贷支持力度，确保土地经营权顺利流转。中央、省、市要加大对土地经 营权流转的政策支持，特别是在财政上要加大向县、乡和龙头企业、农民专业合作社扶持 力度。各商业银行、政策性银行等金融机构应加强对规模经营主体的支持和服务，开拓农 业信贷品种，为专业合作社、龙头企业和基地建设提供积极的资金保障。这方面代表性的 著作有于超的中国农村合作经济组织发展的财税政策研究n 列、周海文的金融业要大 力支持农业产业化n 钔。 总体来讲，我国学者对农村土地经营权流转的研究已取得了一定成果，但是目前还没 有专门从财税政策的角度对促进农村土地经营权流转进行深入研究，因此本文的研究具有 一定的理论意义和实用价值。 7 第2 章农村土地经营权流转的内涵、主要模式以及现状 2 1 农村土地经营权流转的内涵 中国的改革开放发端于3 0 年前的农村家庭联产承包责任制，以土地的包产到户为突 破口，农村生产力得到了极大解放，实现了我国经济跨越式的发展。这3 0 年来，我国的 土地流转制度改革走过了漫长的道路，也取得了历史性的进步。可以说，农村土地经营权 流转有利于促进农业规模经营、优化土地资源配置、提高土地使用效率、发展高效农业的 重要路径和必然选择。那么，土地承包经营权的流转有何具体内涵昵? 目前，土地经营权 流转的内涵至今没有一个明确的表述，但大部分学者认为，土地经营权流转是指在土地承 包人依照法律的规定和合同的规定，在土地承包经营期内不改变农村土地所有权权属性质 和主体种类以及农村土地农业用途的基础上，承包方依法、自主处分其土地承包经营权的 民事行为，流转的主体是承包方，承包方有权自主决定其土地承包经营权是否流转、采用 哪种方式流转，发包方和其他单位、个人不得干涉。 2 2 主要流转形式 当前，我国土地经营权流转的形式多种多样，主要包括转包、出租、转让、互换、入 股等形式，下面将详细介绍每一种流转形式的特点。 2 2 1 转包 转包，是指土地承包经营权人在承包期内将自己享有的土地承包经营权全部或者部分 依法转让给其他农民或组织的行为，由受让方继续履行土地承包合同的权利和义务，其本 质是土地使用权的转移。转让后原土地使用权人与土地所有权入( 集体) 之间的承包关系 自行终止。这种流转模式容易操作，对当地经济发展水平没有太高要求，有利于减少耕地 抛荒，促进农村剩余劳动力向非农产业转移，促使大农户土地规模化经营，是目前农村土 地经营权流转的主要形式。但这种模式存在很大的缺陷，一是转包期限比较短，流转合同 多为一年一签，比较长的也就3 5 年。这种转包转让方式不利于提高农户对农地保养、 投资的积极性；二是土地转包一般限制在同一集体经济组织内，较多在亲友和近邻之间进 行，这样也就限制了土地流转规模和区域的扩大。 2 2 2 出租 出租是指出租方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给其他从事农业生产 经营农户、组织，承租方向出租方支付租金。这是一种属于目前比较规范的土地经营权流 转形式，符合市场化规律，也为各方普遍接受。一方面有利于引进外来资金、科技和信息 流入，有利于农业劳动生产率和农产品商品率提高；另一方面有利于使农民从农村土地中 解放出来，促进农村剩余劳动力转移，同时享有固定的土地收益，让土地真正成为农民财 8 产性收入的主要来源。实践当中常采用两种出租方式：一是反租倒包。是指在农民自愿的 原则上，由集体经济组织把农民承包的田地、山或水面等反租回来，经过投资开发改善条 件后再重新发包给那些有能力进行规模经营的农户或组织，而原土地承包户只从中获取相 应的租金n 钔。二是农户将土地直接租给其他从事农业生产经营农户、组织，或者由企事业 单位、有经营能力的从业人员直接与农民签订租地合同，实行生产管理统一规范。但这种 模式容易受到市场租金波动影响，而且租赁合同的签订期限通常比较短，使得承租方得不 到长期保障，不愿意对土地作较多投入，只维持现状，生怕资金无法收回，因此造成资源 浪费。 2 2 3 转让 转让是指经承包方申请和发包方同意后，承包方将部分或全部土地承包经营权让渡给 其他从事农业生产经营的农户或组织，由其来履行相应土地承包合同的权利和义务。转让 后原承包方承包期内的土地承包经营权部分或全部丧失，是一种彻底性的让渡。该形式的 市场化程度很低，多发生在全面取消农业税之前，流转双方基本不考虑市场和价格问题。 2 2 4 互换 互换是指承包方之间或集体经济组织之间为方便农户耕种和便于集体管理或发展专 业生产的需要，可以对属于同一集体经济组织内部的土地承包经营权进行互换，互换后原 土地承包合同规定的权利义务有的仍由原承包者承担。土地互换一般发生在同一集体经济 组织内部，主要是为了解决土地分散化和部分农户生产作业相对不便的问题，这种流转模 式在实践中也相当普遍，一般是由农户之间协商决定。这种模式其市场化程度较低，但由 于操作形式简单，农民私下互换土地的情况经常发生，容易引发纠纷问题。 2 2 5 入股 土地股份合作制，发韧于广东南海市，它是属于集体经济组织内部的一种产权制度安 排，以特定的土地为股份创办股份合作制企业进行生产经营的农地产权制度，承包方将土 地承包经营权量化为股权，农民凭股权入股来组建土地股份合作社或股份公司，合作社或 股份公司对土地实行招标承包，或对外租赁，或者直接开发，再按照社员土地股份进行分 红。 可以说，土地股份合作制市场化程度较高，也是目前受到批评较少的一种流转模式。 它有效地解决了现代化生产经营与现行土地制度间的矛盾，有利于耕地开展集约化、长期 化和标准化经营，同时可实现土地股份合作社集体和各股东的双得益。对于普通农户来说， 有利于更好落实土地承包政策、分享土地增值权益，从制度上保障农民的根本利益；而承 包农户可获得三个层次的收益，即土地承包权收益、股份分红和优先就业收益，有利于他 们增加对土地的物质技术投入；土地入股延长土地收益期限，避免了农民一次性收益或失 地的问题，可能获得长期的稳定收益；土地规模经营的范围突破同一集体经济组织，在更 9 大的范围内进行；企业的契约更为稳定，使土地流转长期化和土地规模经营的长期化，入 股的最长时间到承包期为止，即3 0 年。 但它也存在一定缺陷，一方面，土地股份合作制有一定的道德风险，农民作为集体股 权拥有者的一员虽然重视自身的利益，但“搭便车 的现象较多，这使得集体行动失效。 另一方面，高收益伴随高风险。如果企业效益不好或者破产，农民能否分红和能否拿回土 地都是个问题，因为土地的物权已经转变为对企业的债权，而且按照公司法的规定， 股份只能转让而不能退。一旦企业倒闭，按照破产法的规定，债务人必须用现行所有 财产清偿所有债务，作为股东的农民就有可能永远失去土地承包经营权别。 2 3 当前农村土地经营权流转的现状 2 3 1 土地经营权流转规模逐渐扩大 自从农村实行了土地家庭联产承包责任制，提高了农业生产中家庭经营的效率，农村 生产力得到了极大解放，有力地推动了8 0 年代农业经济发展。但由于土地不能流转，造 成土地零散，耕地抛荒现象日益严重，对发展的后续效应越来越弱，粮食安全存在隐患。 特别是随着我国加入w t o ，基础本很薄弱的农业和农产品面临市场开放和限制政府补贴 的双重压力。面对压力，只有土地经营权流转和农业的规模化经营才是根本的出路。因此， 各地土地流转的规模逐渐扩大。 2 3 2 土地经营权流转区域不断扩张 农村土地承包经营权流转最初主要发生在农村二、三产业比较发达、农民非农就业和 收入较高和稳定的沿海发达省份和大中型城市的郊区，非发达地区的农民因为就业路子较 少，家庭收入对土地依赖度高，土地流转的情况很少发生。但是随着非农产业的发展和农 村剩余劳动力的流动，党中央、国务院也高度重视土地经营权流转，加快现代高效农业的 发展，土地流转的地域已渐渐扩展到四川、湖北、湖南、江西、安徽、河北、黑龙江等内 陆省份。根据统计，截至2 0 0 8 年底，天津市农户承包耕地面积4 7 5 4 5 万亩，农村土地流 转总面积为7 3 6 5 万亩，占农户承包耕地总面积的1 5 5 。截至2 0 0 9 年8 月，广东省农村 土地承包经营权流转面积已达5 2 4 万亩，占农村家庭承包面积的1 8 7 。即便是同一省份 也由发达县( 市) 向全省范围扩展。福建省经济比较发达的厦门、福州、泉州地区土地流 转占全省土地流转的4 3 8 ，其它经济欠发达的漳州、莆田地区都不同程度地发生了土地 流转，经济最不发达的三明地区流转土地占该地区耕地的比重也达到8 3 。 2 3 3 土地经营权流转形式多种多样 党的十七届三中全会通过了中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定。 该文件指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、入股等形式 流转土地承包经营权，发展适度规模农业经营。有条件的地方还可以发展专业大户、家庭 1 0 农场、农民专业合作社等规模经营主体。但土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有 的性质，不得改变土地用途，更不得损害农民土地承包权益。 2 3 4 土地经营权流转利益分配的多样性 土地经营权流转的利益分配正从过去“先由集体统一收入、再分配补偿给流转出土地 的农户一的单一形式甚至农户流转还要贴钱的不合理状况，发展为集体统收统分、农户直 接转包自我收入、农户入股合作经营、集体与农户共同入股参与分红等多种形式共存。土 地承包经营权流转不仅搞活了土地使用权，也增加了土地自身潜在的价值，并逐步形成了 集体与农户、农户与农户之间科学合理的利益分配机制u 引。 第3 章对土地经营权流转与财税政策的理论思索 3 1 采取支持性财税政策以促进土地经营权流转的现实依据 如前所述，农村土地经营权流转的规模在不断扩大，发展速度明显加快，这也是我国 转变农业经济增长方式、促进农业可持续发展的必然选择，因此采取支持性的财税政策以 促进土地经营权流转是十分必要的。政府在制定财税政策会受到许多相关因素的影响，包 括农业面临的发展环境、国民经济的现实状况以及农业本身的客观需求，这些因素对政府 选择相关政策起着决定性的作用。在此基础上，阐述我国制定支持性的财税政策的必要性、 可能性和有效性，以此来确定政府选择支持性的财税政策促进土地经营权流转的现实依 据。 3 1 1 农业的弱质性特点和基础性地位 农业是一种弱质性的产业。首先，农业生产客观上面临着自然风险。在农业生产过程 中，自然环境如何，在很大程度上制约着农业生产的发展，各种各样自然灾害对农业生产 也有着决定性的影响。特别是洪涝、干早、冰雹、霜冻、病虫害等都会给农业生产带来损 害，轻则减产减收，重则颗粒无收，这就使农业投入的风险和机会成本高于非农产业。其 次，在市场经济条件下，农业的自然风险还会引发市场风险。与其他产业相比，农业投资 规模大，投资回收期长，资金周转慢，所以其直接经济效益、劳动所得、资金积累和扩大 再生产的能力都比较低。 在经济与社会发展过程中，农业始终是整个国民经济的基础性产业。只有农业保持稳 定发展，其它产业才得以产生和发展。特别在社会主义市场经济条件下，农产品供给状况 如何，还将直接影响到其他物品的价格，进而影响整个经济和社会的稳定。 因此，政府应当在市场配置资源起基础性作用的前提下，按照利益对等的原则，通过 切实可行的财税政策支持农业，弥补农业比较利益低的缺陷，为农业与其他产业的均衡发 展创造良好的外部条件，从而保证了各行业、各部门的协调发展。 3 1 2 对农业进行适当保护是一种惯例 众所周知，保护和扶持农业是世界各国的共同做法，政府对农业的投入是应尽的职责， 保护和支持农业应该是政府决策的总体思路，所以建立多层次、多环节、协调统一的财税 优惠政策体系是十分必要的，特别当前我国正处在由传统农业向现代农业转型的时期，发 展现代高效农业，就必须加快土地经营权流转，为实现农业规模化经营提供有效的空间， 因此，把促进土地经营权流转作为当前农业财税优惠政策的重心，特别是鼓励农业龙头企 业、专业合作社发展，更是需要多层次、全方位的财税优惠措施。 3 1 3 提高农村农民组织化程度，加快农业科技的推广和使用 加快农村土地经营权流转，将改变当前小农经济结构，使分散的农户经营形成适度规 1 2 釜差厶堂亟堂位i 金奎 促进筮挝地经萱拯速敦的魃毯亟筮躯囱 模经营，提高农民进入市场的组织化程度，增强我国农业参与国际市场竞争能力。发展农 村合作经济组织，提高农民的市场主体地位，是农民参与国际市场竞争的一种现实途径， 也是世界各国农业发展的重要经验。集约化、标准化是当今世界农业发展的必然趋势，也 是发展现代农业的重要内容。农村合作经济组织可以更好地优化土地资源配置、培植主导 产业，实行农业规模化经营，大力发展种植、养殖等特色农业和优势农业生产，积极开拓 农产品储存、加工和销售，实现生产、加工和销售一体化经营，提高农产品附加值。同时， 农村合作经济组织的发展，还可以更有效地解决农业科技服务的需要，组织性机构更有利 于先进技术的推广和使用。此外，通过与市场相结合的灵活经营办法还可以实现把农业生 产与农业技术推广