呼市环境卫生事业战略研究.doc

大违理：大学专业学位硕士学位论文大连理工大学硕士学位论文呼市环境卫生事业战略研究姓名：张胜春申请学位级别：硕士专业：高级工商管理导教师：武春友20091212Study on environmental sanitation strategy of HohhotAbstractHohhot is located in central Inner Mongolia Autonomous Region. Hohhot is extremely rich in tourism resources, because of its vast sky and endless open country. When wind blows, grass moves, the cattle and sheep will show, it is well known to the world. With the development of economic and improvement of peoples living standards, Environmental health work gets more and more attention by the Government and the people. The Government of Hohhot intends to build a green city with the National Health City, National Environmental Protection Model City and the National Forest City title.The city sanitation is to judge one of civilized degree of city and the sign managing horizontal importance, to be related to civilized city image and people directly to produce a bag. Improve city sanitation level, and city international notability the quality of life to improving city people, the sustainable development realizing a city has importance.Through the analysis of the urban environmental sanitation at home and abroad, this article is coming to study on Hohhot environmental sanitation and get measures, and give some suggestions for the enterprise operation of Hohhot sanitation. The research to it will be helpful to the administrative decision of society cause of the public, As well as being the reference role for the governments policy. Hoped that the study result will help the environmental health management of Hohhot, and other public welfare institutions operating an enterprise get inspiration.Key Words： Environmental Sanitation； Enterprise-operated Mode； Reformation大连理工大学学位论文版权使用授权书本人完全了解学校有关学位论文知识产权的规定，在校攻读学位期间 论文工作的知识产权属于大连理工大学，允许论文被查阅和借阅。学校有 权保留论文并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以釆用影印、 缩印、或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。学位论文题目：I廿J义姊叫碎：知作者签名测錄日期：年/x月/U日导师签名：叙日期：年/L月/Z日大连理工大学专业学位硕士学位论文大连理工大学学位论文独创性声明作者郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下进行研究 工作所取得的成果。尽我所知，除文中巳经注明引用内容和致谢的地方外， 本论文不包含其他个人或集体已经发表的研究成果，也不包含其他已申请 学位或其他用途使用过的成果。与我一同工作的同志对本研究所做的贡献 均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 若有不实之处，本人愿意承担相关法律责任。目:恕卜极碑7棒；碰奇日期：，曰期：年/I日学位论文题目 作者签名1绪论1.1问题的提出呼和浩特市，简称“呼市”，位于内蒙古自治区中部，为内蒙古自治区首府,全区 政治、经济、文化和商业中心。呼和浩特市具有极其丰富的旅游资源，更因其“天苍苍， 野茫茫，风吹草地见牛羊”的雄浑壮美而闻名于世。这几年，呼和浩特借助其得天独厚 的自然条件，乳业发展迅速，已成为闻名遐迩的乳都。并且借助西部大幵发的契机， 呼和浩特市把发展旅游业作为城市发展的重点，努力使之成为呼和浩特市新的支柱产 业，旅游和乳业的快速发展，使环境卫生工作则越来越受到呼市政府和人民的关注。2005 年，呼和浩特在一年内响亮提出“创建国家卫生城市”、“国家环保模范城市”和“创 建国家森林城市”的三城同创奋斗目标，并倾全市之力付诸实施。近两年，呼和浩特市 委、市政府带领全市人民以主人翁的姿态踊跃投身到“三城同创”的活动中，力争早日 把呼市建设成为经济繁荣、功能完善、环境优美、社会稳定的清洁、舒适、文明的现代 化名城。城市环境卫生是衡量城市文明程度与管理水平的重要标志之一，直接关系到城市文 明形象和人民群众的生产生活环境。提高城市环境卫生水平,对提高城市人民生活质量 和城市国际知名度，实现城市的可持续发展都具有重要的意义。而对于旅游性城市来说， 城市的环境卫生尤为重要。良好的城市卫生，会极大的提高城市形象，提高城市的国际 知名度，从而促进旅游业快速发展，使人们留恋忘返。虽然呼市近几年来大力发展其城市环境卫生事业，但现行的环境卫生体制制约了它 的良性发展，阻碍了环境卫生事业的发展和城市环境卫生水平的提高，如环境卫生投资 主要依靠政府，投资渠道单一，资金不足，人员素质低等，致使环境卫生发展与经济社 会发展不相协调。根据目前国家的政策和法规，建立完善的适应市场经济的政策法规体 系，使环卫作业市场全面开放，促进环境卫生专业化、市场化、产业化的趋势和框架的 形成。可以想象，环卫市场化可以引进其他经济主体，增加环卫行业的物力人力财力总 量，提高环卫工作能力；带来竞争，迫使各个经济主体提高管理水平和服务质量，降低 价格与成本；可以促进环卫的产业化，形成和社会主义市场经济相配套的环卫体制。呼市环境卫生事业战略研究传统的环境卫生管理模式是在特殊历史条件下形成并被赋予了相对稳定的特定对 象。随着社会经济的发展，特别是社会成员环境意识的提高和对环境质量的追求，传统 的环境卫生管理对象开始了向新格局演变的过程，在这一过程中，除传统的由政府财政 提供的环境卫生公共产品（服务）外，又出现了一部分不是由政府财政提供的环境卫生 产品（服务），如渣土垃圾的收运处理、餐厨垃圾的收运处理、建构筑物的清洗保洁、 机动车辆的清洗保洁等，这些，我们称之为市场（或个人）产品（服务)，其同前者的 有明显的区别，前者是通过公共财政以税收的形式来实现的，而后者则是通过市场交换 以价格的形式来实现的；前者的生产和供给过程唯一依托的是行政机制，而后者的生产 和供给过程主要依托的是市场机制。由此，传统的以行政一体化为特征的、完全依托行 政手段的环境卫生管理模式，在市场经济条件下，如何适应新的管理格局的需求，更多 地运用经济的、法律的手段来实施管理。对此，习惯于传统管理的环卫部门逐渐会产生 不适应症。其次，市场经济强调的是资源优化和效率优先。这样，传统的以事业单位模式实现 的环境卫生公共服务供给，则必然会遭到市场公平和和效率优先的质疑，显而易见，缺 乏竞争的行政机制难以创造出比市场运行更高的效率。传统的环境卫生管理模式将接 受市场经济的冲击是不可避免的。在肯定各地环境卫生管理机构建设有较大进步的同 时，对现存管理模式的反思就是不可避免的了，需要形成一个共识，那就是现存的管理 和作业服务大一统的构架有没有理由得以继续存在。传统模式的形成渊源己无须重复。在市场经济条件下，作为社会共享的环境卫生公 共产品（服务)，即使政府作为纳税人的代表通过公共财政予以供给，但是否就意味着 一定要政府自己来组织生产。这里，我们应该把供给者和生产者区分开。政府为维护社 会公众的利益应该承担起环境卫生公共产品（服务）的供给责任，但其生产则应是一种 市场行为，而公共财政的支付实际应是政府对市场生产者的选择及其产品（服务）的采 购。同时，市场经济体制要求政府切实承担起市场监管者的责任。而在现有环境卫生 作业服务事业型管理的模式下，这种监管只能是一种体内的监督，且不说如此监督的公 正性，即从政府管理职能转变的角度看，这种模式也难以长期为政府所采纳。-2-呼市环境卫生事业战略研究再从环境卫生事业业内的角度去审视现状，呼市的环境卫生工作成绩一直表现非常 突出。这即有呼市自身的主客观优势，同时也隐藏着一定的忧患。从主观优势上讲，这 是市政府，市环境卫生部门的努力。一是靠市政府领导对环卫事业的重视。市政府主要 领导积极参加到市环境卫生事业中来，在较大问题上，市领导签订责任状，并亲自下基 层调研，写出调研报告。二是靠环卫工人特别能吃苦，特别能奉献，环卫工人大都年龄 比较高，但其每天平均工作10个小时以上，累了，就找个角落休息一下，就这样确保 每天全市1700万平方米路面的干净。三是靠特别有责任感，每逢呼市有重大活动和重 大节日，环卫人员最为忙碌，他们从早到晚忙碌着，晚上甚至要到9点钟，来确保为大 家提供一个良好的节日环境，为未来人员留下呼市美好的形象。客观上讲，呼市环境卫 生能够做得好，既于呼市所处的地理位置有关。呼市北部大青山和东南部蛮汉山为山地 地形.南部及西南部为土默川平原地形。河流有大黑河、小黑河等，这为呼市创造了一 个良好的气候环境。也于市政府英明决策，因势利导有关，处于良好的气候下，市政府 加快城市园林化、道路林带化、山区丘陵风景化的进程。幵展万株大树进城活动，从而 创建绿色呼市这大手笔的写意风景。从2005年以来，随着呼和浩特市委、市政府做出“创建国家环保模范城市”的决 定，呼市全面实施“蓝天、碧水、绿色、宁静、整洁、可持续”六大工程，创建国家环 保模范城各项工作在全市广泛进行。呼市在环境卫生工作上取得了巨大的进展，环境卫 生管理体制也在不断深化，一些适应市场经济的管理体制也得到正式试行推广，如定点 责任承包制，城市生活垃圾逐步实现特许经营制度，“门前三包”责任制管理。但是总 体来看，这些试点工作和推行制度仍多是名称上的改变，更多的只是体现在改革计划中， 并没有得到很好的实施。总之，从呼市环境卫生保障功能上看，呼市道路干净，城市绿化面积大布局合理， 一些大的重点环境卫生工程正在进展。但除此之外，呼市的其他环境卫生制度，服务保 障建设工作则落后于国内国际同等城市。存在着管理结构单一，工资福利待遇水平低， 队伍不稳定，员工整体文化程度低，环卫改革工作迟缓，对该行业的研究缺乏系统性、 理论结果较少等问题，这些问题已经影响了环卫作业市场健康发展，如何解决现有的问 题，使环境卫生管理体制、作业体制更符合城市的全局发展，提出企业化改革的可行途 径和方式，是本文研究的重点。1.2研究意义随着经济的发展，人口的增长，城市化程度也越来越髙。环境污染和生态破坏日益 严重，城市居民居住环境受到严重的威胁。因此对城市环境卫生的研究已成为我国的重 要研究议题。而加强城市环境卫生事业，可以有效的改善环境质量。因此环境卫生事业 朝着市场化、社会化、专业化、企业化的方向发展成为必然环境卫生问题的性质和特征决定了政府在环境保护方面可以发挥特殊的作用，政府 对经济活动的适度千预，可以纠正人们行为的“外部不经济性”，政府在环境卫生事业 市场化运营中采取适当的管制策略，有利于更快、更有效地治理城市环境问题。传统的 管理体制严重阻碍了我国环境卫生行业的管理和投资。尽管目前，我国加大了对事业单 位的改革力度，将城市环境卫生市场化运营，实行民营化模式，特许经营模式，但实际 上，实质改变并不大，城市环境卫生更大程度上还是事业或准事业的运营方式，仍然是 政企不分的传统管理体制。目前，我国城市环境卫生市场化运营与现实状况存在差距， 要想实现更好的市场化改革和运营，关键在于改变现行单一的政府投资和运营管理模 式，拓宽投融资渠道，实现投资多元化，走上正确的、高效的管理运营模式【2】。城市环境卫生市场化运营，那么政府的干预范围就会不断缩小，市场机制的领域持 续扩大，市场化运营可以减轻政府财政负担。但是，城市环境卫生在市场化运营中，也 会出现市场失灵的问题，所以，政府管制仍然是必不可少的。因此，对城市环境卫生市 场化进程中政府管制的研究，就是正视城市环境卫生投资、运营与管理体制等问题，以 期达到市场化运营与政府管制更优配合，提高效益的必要的工作。本文的研究价值在于，分析呼市环境卫生运营现状，找出存在的问题，剖析问题产 生的原因，并提出呼市环境卫生市场化运营的举措及改革措施，以及在市场化的过程中， 政府应该如何管制，如何引导。并对我国其它城市环境卫生事业市场化提供参考。1.3国内外研究现状 1.3.1国内现状1992年中国正式提出建立社会主义市场经济体制的目标后，环境经济学领域内展开 了较多的关于市场经济与环境保护的理论探讨，其中有的从市场经济的一般理论（特别 是市场失灵理论）予以论述，有得则从环境管理理论的特点出发论述市场经济下环境管 理改革的选择原则和方向。结合我国经济成长的道理，环境保护要改变计划经济体制下 形成的发展模式，适应市场经济体制的要求，形成市场调控为主的环境保护自我发展内 在机制，使城市环境基础设施运营走上市场化、企业化的民营模式化道路。近年来，国 内围绕城市环境卫生市场化运营的研究日渐增多。他们从理论和实践两方面探讨城市环 境基础设施市场化问题，提出市场化的概念和内涵，以及城市污水和垃圾处理市场化、 产权多元化，运营、服务市场化、企业化等问题。大连理工大学专业学位硕士学位论文20世纪90年代后期，我国学者对环境卫生管理中许多问题的研究逐步细致和具体研 究重点主要在：1,排污收费制度方面，1998年王金南提出了收费标准准则和确定收费依 据原则，设计了若干排污收费标准方案；1997年傅伟国运用微观经济学理论和宏观污染 控制规划方法研究了排污收费标准的理论和技术方法；1999年赵勇等从污染物总量控制 要求出发，研究了污染物集中治理的排污收费价格制订模型，并结合企业经济行为分析 了该模型的特点和在环境治理中的收费效果。排污权交易制度方面，各种手段的比较方 面，在总质量控制方面。2.排污交易制度方面，在1999年，胡平说明了排污交易制度 可以有效抑制污染成本外溢，优化配置环境资源；2000年李克国对排污许可证交易的基 本理论、可行性、交易方式和程序、初始权分配、交易资金的使用等问题进行了一般性 探讨；张志耀等建立了排污权交易的数学模型，对排污权交易理论和市场优化机制进行 了研究。3.各种手段的比较方面，1999年姜迎全等对常见的各种管理手段基于环境质量、 经济效率、公平性、环境容量的配置效率6个评价指标进行了系统评价；1999年赵晓兵 总结了环境污染外部性内部化的各种手段；4.在总量控制方面。1996年夏青对流域水污 染物总量控制进行了全面讨论;1999年毛战坡分析公平合理的污染物削减分配方案应满 足的条件，阐述了 3种求解方法：1997年王晖联等从环境资源的经济性质分析入手，阐 述了环境容量与最优污染水平间的关系，对污染治理的环保政策进行了经济分析【3】。我国学者对于环境卫生基础设施市场化改革和进程中的政府管制也做了许多研究，近 年来我国学者的主要成就如下：刘金生和刘文仲对环境卫生基础设施市场化投入机制和 市场化的运营机制进行了研究，主张加强规划管理、建立社会化投入机制、推行环保设 施运营市场化、发展股份制污染防治企业、加强法治建设并制定配套政策以此来强化环 境基础设施市场化发展。王俊豪、王建明指出基础设施市场化改革是客观趋势，他们 认为我国城市污水与垃圾处理市场化改革也是要实行企业化，对一些国有污水和垃圾处 理企业实行股份制改造，通过TOT、委托经营，承包、租赁等方式使所有权与经营权分 离，实行市场化运者运营。对现有污水与垃圾处理企业通过转让、拍卖等方式出售给非 国有资本。曾贤刚从市场准入、价格机制、服务质量以及风险等方面，对城市环境基 础设施市场化运营中的政府规制进行了具体分析。王灿、陈吉宁、邹骤论述了环境基 础设施投资运营机制市场化改革问题，认为环境基础设施的特殊性决定了其在市场化运 作中政府加强管理具有重要意义。刘仁忠、黄志华对我国城市环境卫生基础设施投资 方面进行了深入探讨，他们认为当前我国环境投资有效投入不足，建设资金短缺是制约 城市环境卫生基础设施供给不足的主要矛盾，论述了充分发挥政府的政策导向和组织协 调作用、大力促进多元化投融资机制的建立和完善、努力推动城市环境基础设施建设与 营运的市场化改革。王保乾B探讨了城市污水与垃圾处理监管体系，提出新思路，主张 把第三方监理制度引入环境产业的经营监理中，形成“环境监察（执法）第三方环 境监理（监督）一企业经营”的三层次管理体系。我国学者的研究可发现，我国的城市环境卫生正在向市场化运作转变，并且取得良 好的成绩，典型地反映在以下两个城市。（1)深圳：转换环卫作业经营机制，走市场化 道路。深圳在1984年在环卫系统内成立首家清洁服务公司，至1995年又相继成立了国 有、集体、中外合资、私营等类型的专业公司20多家，环卫作业基本打破了行业垄断， 大量的环卫任务向清洁公司转移，各清洁公司在服务质量与管理水平竞争的过程中，也 将大量的资金注入环卫作业市场，初步形成了多元化投资格局。(2)上海：全面实施市容环卫行业市场化。2004年，上海市全面实施市容环卫行业市 场化改革方案，改革内容包括市环卫作业服务事业单位企业化改革，开放保洁服务、生 活垃圾收集运输和生活垃圾处置三类市场；推进生活垃圾处置大、中型基础设施特许经 营；建立完善环卫作业服务的市场监管机制，建立作业服务交易市场，完善市容环卫质 量监管和环境监察的综合管理，推进建立生活垃圾收费制度。-5-大连理工大学专业学位硕士学位论文1.3.2国外现状国际上多数的发达国家对环境卫生的管理都很重视，环境卫生从一个侧面更能反映 国家的公共管理水平，以及代表一个国家社会水准的重要指标。发达国家的环境卫生管 理，总体趋势是构建统一的服务市场，实行公共服务作业民营或私企化，政府相关管理 职能只有市场准入、市场规范和市场监管。公共部门民营化己经被越来越多的国家政府 所采用，对公共环境卫生管理主要依靠民营企业的竞争，辅之以政府的监管来完成，从 而降低公共部门对政府的依赖性，完善了服务市场，提供的服务多样化，且质量有大幅 提髙的态势。20世纪70-80年代以来，西方各国都面临一个共同的情况:一方面是政府财政压 力，政府提供服务的低效率和垄断性：另一方面是公众又不允许政府放弃过多的公共服 务，为解决这两方面的矛盾，各国都在积极探索公共服务市场化的理论依据和实施范围 及形式。公共服务市场化的推动力量是多元的复杂的，各国的情况不同，其推行市场化的动 机也不尽相同，而且它是随着时间的推移而不断变化的。在很多情况下，很难从公开的 理由中分离出潜在的动机，甚至有许多理由是在实施市场化后为寻找其合理性而被发明 出来的。Vincent Wright和Luisa Perrotti【9i从意识形态经济管理及财政的角度分析了市 场化的动因。他们认为，从意识形态方面来看，市场化首先被看作是对规模和权力过于 强大的政府的一种反动，也就是说要重新划定政府的边界，只是不同国家表现形式有所 不同。在中欧和东欧，它是向旧的集体主义秩序发起冲击的一个组成部分；在中国它是 体制改革的一部分；在西欧，它则被社会上民主公意所推动。其次，市场化被看作是维 护公民自由的一种方法，因为垄断的公共服务被认为是限制了公民的自由。第三，市场 化被认为是谋求建立私有制的民主或平民资本主义的一种途径，在拉美，市场化改革成 为创造和加强中产阶级力量的一种方法，因为中产阶级被认为是打破国家主导经济的传 统的必要前提。从经济方面看，市场化则是为了提高公共服务的效率。从管理方面看， 市场化能够打破公共部门那种错综复杂的拜占庭式的组织结构，因为充斥了内部的政治 争斗、政治家们的分赃及各种模糊的且相互冲突的目标。从财政方面看，市场化则能够 解决国有企业效益不佳的问题，使其在市场中成为优胜者，并能够缓解公共服务的财政 压力I。观察世界各国特别是发达资本主义国家的环境卫生管理，总体趋势是构建统一服务市场，实行公共服务(作业)民营化或私营化，政府相关管理职能只有市场准入、市场规范和市场监管。从上世纪七十年代开始，公共部门民营化已被越来越多的国家政府所采用，对公共环境卫生管理主要依靠公与公的竞争、私与公的竞争、私与私的竞争，辅之以政府的监控来完成，从而降低了公共部门对政府的依赖性，增强了公共服务对民众的-6- 回应力，完善了服务市场，呈现降低政府财政压力、提供服务多样化、服务质量在竞争 中提高的态势，国外的实践表明并预示着该行业市场化取向是可行且有实际意义的。其 中占重要地位的是基于公共选择理论和治理理论基础之上的公共服务市场化改革【u】(1) 英国：竞争求质量运动.1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了两滩最为激进的政府改革计 划，开始以注重商业管理技术，引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革，而 引入市场竞争机制这一特征明显地体现在1979年以来英国公共公司以及公共机构的私 有化浪潮之中，也反映在1992年梅杰政府的“为质量而竞争”的政策文件上。在英国 的竞争求质量的运动中，“市场检验”是“为质量而竞争”白皮书中所提出的十分重视 的竞争方式。“市场检验”是“对内部和外部服务承担者进行比较，以检验资金的价值的过程”。 “在市场检验中，目前正在由内部承包的活动向竞争者开放，不论最后的结果是合同出 租还是继续由内部承担，市场检验能够保证公共服务以最佳的方式提供，从而实现公共 资金的最大价值”。“市场检验与私营部门自上生产或还是向别人购买，二抉择相似，其 目的是确保公共服务的高效率”。(2) 美国：迫使私对私竞争在90年代初，美国克林顿政府在里根政府的改革政策的基础上，把改革计划的重 点放在政府服务形式的市场化上。美国公共服务市场化的实施的主要特征是以服务“顾 客为中心”：一是给予“顾客”选择机会，龄听“顾客”反应；二是把竞争机构引入公 共服务机构，逐步消除公营独占事业；三是把部分公营私有化：四是利用自由市场机制 来解决问题，鼓励运用市场机制来代替直接营业，如解决环境污染、环境卫生问题。1992年，美国有38%的市镇利用合同进行垃圾处理服务，其中大中城市占50%。(3) 经济合作与发展组织(OECD)国家：与市场经济接轨经济合作与发展组织(OECD)国家的垃圾管理大多采用与市场经济接轨，将垃圾收 集、清运、处置等环节尽可能地市场化，或者完全企业化，或者部分企业化，尽可能地 将垃圾处理由政府行为变为企业行为，减轻政府的财政负担，并为企业提供了商业机会。 从管理体系上，一般是以政府部门与一个相对独立、职能集中，而且专一的“垃圾公司” 一类的服务组织共同承担，管理对象是全方位的(即涉及到各类垃圾的产生源，如居民、 工厂、商业单位、私人组织等)；是全过程的(即由产品生产包装开始到由消费者产生垃 圾而最终处理为止)；管理机制由市场机制所驱动，管理政策措施的核心是利用市场力 量，通过价格、税费、抵押、塾款等经济杠杆、措施以及与之配套的强制执行的法律法 规，产生引导、刺激、阻止、限制的作用，最大程度地实现固体废弃物最小化、资源化 以及环境与社会经济的双赢目标。曰本环卫作业市场是以政府组织环卫作业实体为主，允许部分私营企业参与作为补 充。加拿大垃圾收运由政府控制，并允许私人企业共同参与。此外，澳大利亚、新西兰 等实施“新公共管理运动”的国家也在公共部门服务市场化改革方面以“新西兰模式” 著称。针对国内外学者的研究，我们可以看出，国内外城市环境卫生建设和管理的经验主 要体现在以下几个方面。首先是管理手段法制化、制度化。纵观环境卫生搞得好的城市， 他们的城市规划、建设和管理都有健全、完善的法律、法规、规章和原则，把优化市容 形象的原则以相当权威的形式定了下来。二是管理方式市场化。西欧和北美国家在城市 管理上都十分强调分清“管”与“理”两个方面，“管”即管辖，多体现一种行政权力， 地方政府在市政管理上以管统干，而不是以干代管；“理”即经营，多体现一种运作， 是地方政府通过一系列激励和协调机制，使市政管理市场化。部分国内城市也有了经营 城市的概念，并进行了初步的城市建设市场化探索。三是管理主体多元化。城市的环境 卫生管理，需要三方面力量的介入:政界出政策，商界出资金，学界出点子。而且，这 三方面力量必须以一定的组织形式来保证它们长期有效地合作。如果没有政府的支持， 再好的点子也可能被埋没；如果没有商界的参与，任何再好的城市规划都有可能被束之 高阁，成为一纸空文：如果没有学界的参与，则管理理念有可能缺乏科学性和前瞻性。 这种组织形式，在各大城市名称不一，但却反映了同一种管理理念，彼此合作而不是对 抗，才能使城市可持续发展，真正达到管理上的优化。归结到一点就是，市容环境卫生 要实现长效管理，必须使由政府、企业、各种社会团体、组织和个人所组成的管理系统 形成一个良性运转的机制1。1.4本文研究内容及论文结构本文的研究内容是，通过对国内外环境卫生研究现状的综述，以及理论依据、研究 对象的阐述，分析呼和浩特市城市环境卫生管理的现状与问题，找出其产生的原因。最 后对呼和浩特市城市环境卫生管理改革提出对策措施。并对呼市环境卫生事业企业化运 作进行阐述和提出具体的运作措施。本文分五大部分对呼市环境卫生进行研究，首先阐述本文的研究意义和对国内外城 市环境卫生的现状进行分析。接着论述环境卫生的概念及其属性并简述呼市环境卫生事 业的机构及其职能，提出呼市环境卫生所面临的问题，及产生这些问题的原因。进而提 出呼市环境卫生改革的措施，及其环卫事业企业化运营的一些举措。最后得出结论。2城市环境卫生的属性分析 2.1环境卫生的概念2.1.1环境卫生的定义公共物品（public goods),是指能够同时供许多人享用的物品。即“每一个个人 对该物品的消费不会造成其他个人消费的减少”。公共物品在消费者之间是不能分割的， 任何一个消费者实际可支配的公共物品的数量就是该公共物品的总量。公共物品不限于 物质产品，如公路、公共建筑等；一些由政府提供的非物质产品和服务也是公共物品， 如法律规章、环境保护、废水处理、垃圾处理、天气预报、教育、消防、社会保障、失 业保险等；甚至有效率的政府本身也是一种公共物品。环境卫生指大气、水、土壤、城 乡规划建设和生活居住条件等自然和社会环境因素与人体健康的关系，它具有物质性和 精神性的双重特征【13】。城市环境卫生是一项重要的公共物品，主要包括道路保洁、绿化养护、垃圾处理、 .公厕管理等。环境卫生管理的水平是衡量一个城市生活质量的重要指标，搞好环境卫生， 对于保证城市经济建设和改革的顺利进行，有着十分重要的意义。城市环境卫生既体现 着一个城市物质文明发展的水平，也体现着城市精神文明发展的水平，是现代城市建设 的一个重要组成部分。2.1.2环境卫生旳供给作为公共服务的环境卫生供给问题。环卫作为一种公共服务而存在，在现有的国情 下供给存在一定的问题。政府作为公共组织，为了弥补市场的缺陷、纠正市场的失灵， 履行着直接提供某些公共物品及服务的职能这些服务是市场可能供给不足的；同 时，政府还必须维护市场秩序、消除外部效应、管制自然垄断、信息不对称等。然而， 由于政府机构的内在特征以及公共服务及物品供求关系的特点，政府很难同时扮演好这 两类角色，相反却会导致公共服务及物品提供过剩或成本增加，从而造成公共服务供给 的低效率【4。(1)政府提供公共物品及服务，割裂了生产者与消费者之间的联系，从而造成对公共物品及服务估价和评估的困难。在市场环境中，市场都是与生产成本或引导收入的活动联系在一起的，这种联系是由价格决定的，这种价格取决于对市场产出的支付及能够决定是否购买的消费者。而政府提供的公共服务则割裂了这种联系，以为维持非市场活动的收入具有非价格来源，即来自政府的税收、捐赠或其它提供政府的非价格收入来源。这种关键性联系的缺乏，使得政府产出的价值同生产它的成本割裂开来。当进行一项活动的成本与维持它的收入并-0.呼市环境卫生事业战略研究不联系一起时，就难以合理确定社会对某一类公共物品的需求数量、提供公共物品及服 务的政府机构的规模以及如何对这些机构进行评估，因而，低效率往往受到鼓励。(1) 由于政府垄断了公共物品及服务的供给，公共服务的提供缺乏优胜劣汰的竞争 机制，致使政府运作低效率。在市场竞争的环境下，私营企业必须不断设法降低成本和提高效益，那些不以最高 效率的方式来有效使用资源的企业最终将被淘汰出局。然而，政府提供公共物品及服务， 不必面临直接的竞争，因此即使它们低效率运作，仍能生存，不存在优胜劣汰的危险。 政府提供公共物品及服务的最终趋势是明显的多余成本，由于没有竞争的对手，官僚机 构可能过分投资，生产多于社会需要的公共物品，甚至不适当的扩大机构、增加雇员、 提高薪金和办公费用等，造成大量的浪费。(2) 由于官僚机构提供公共物品所追求的并非经济利益，而是社会效益，完全不同 于私营企业的经济利润为上、成本最低的动机，目标的完全不同，因此政府机构及官员 缺乏追求利润的动机。(3) 对政府机构及公务人员的监督机制存在缺陷，政府行为的特殊性和不公开，以 及公共服务的提供的相应的价格、成本等信息的严重的不对称，致使公共物品的提供既 无市场的调节，也无制度的有效制约。2. 1.3城市环境卫生提供方式城市环境卫生一般都是由政府提供的。但现在有两个变化-一是由于技术及制度设计方面的原因，公共产品越来越变成私人物品了，原来由政 府提供的物品，也可以由企业来提供。二是我国城市化处于加速阶段，城市建设的产品是一次建成多次使用，不论是私人 提供还是政府提供，都不可能有那么多的资金，要利用资本市场来平衡资金缺口。这样 看，建设资金来源是多样化的，而且大部分是通过非政府途径提供的，例如公用事业中 的合资、BOT、特许经营等方式。在国外，由于科学技术和经济的发展，一部分环境物品已不再全是公共物品，甚至 是私人物品，一些市场经济的机制已被引人到这一领域，如垃圾焚烧厂这种环卫基础设 施，由于投资额巨大，一向被认为是政府投资的领域，然而，由于企业经济实体实力日 益增长和这种基础设施作用和收益率的提高，也开始成为私人投资或经营的对象。这些 情况引起了城市环境卫生物品提供方式的变化，市场化和民营化被积极渗透到环境卫生 领域公共产品提供的各个方面：1.有偿服务合同，主要存在于垃圾的收集运输环节，目前大部分城市为弥补财政 资金投入不足而采取的一种不带强制力的收费服务方式。-11-呼市环境卫生事业战略研究(3) 付费服务，各大中城市为提高环境卫生服务质量，弥补财政投入不足的服务方 式。它基于“谁受益谁付费”的活动，釆取政策性文件形式并带有强制约束性质。(3) 特许经营，城市政府将垃圾处理、垃圾缴费、垃圾清运等业务通过发放许可证， 允许民营企业，个人进行经营，以协议形式形成政府与民营者的合作关系。(3) 合同承包，由城市与民营企业或个人签订承包协议，由政府出资，承包方承担 城市环境卫生相关作业，作业标准在合同协议中约定。(3) BOT模式，主要用于环卫设施特别是生活垃圾处理中心、污水处理厂的建设运营 和维护。2.2环境卫生的特征城市环境卫生具有两个典型的特征：一是消费的区域性。即一个城市的居民能够享 受经过恰当管理的卫生的城市环境，而非该城市的居民则一般享受不到。二是消费的 拥挤性。消费人数有一个适度的规模，如果消费者数量超过该限度，则会出现拥挤成本， 即新增加一个消费者的边际成本大于零。比如一定规模的城市垃圾处理场最多只能容纳 一定数量的生产垃圾和生活垃圾，如果城市的生产垃圾和生活垃圾超过了此范围，则会 出现垃圾转运处理困难、大气污染严重等问题，给城市的环卫管理工作增加难度、提高 成本。从市场角度来分析，城市环境卫生具有消费的非竞争性与非排他性。城市环境卫生 消费的非竞争性，是指允许所有公民享受城市整洁舒适的环境，增加一个公民，并不会 影响或降低其他公民的居住环境质量，即在城市生产和生活的公民增加一个，其边际成 本为零。城市环境卫生消费的非排他性，指任何公民都能共同、平等地生活于受到精心 维护的城市环境中，无论个人对此是否支付了费用，要将公民排斥在外技术上根本无法 实现。由此，政府作为公共物品的供给方，必须通过国家预算开支，担负提供环境卫生 的主要责任。在现代市场国家，政府对环卫管理等公共设施和公共服务及市政设施进行 大量直接投资，在基础设施和公共服务中发挥重要作用。2.3城市环境卫生的外部性城市环境卫生具有明显的外部性，良好的城市环境卫生不仅为城市居民提供了清 洁、舒适、便利的工作、生活环境，而且影响到经济发展的投资环境，相反，脏乱差的 环境、垃圾污染则成为公害，既损害城市居民的生活质量和生命健康，还损害城市的形 象和经济发展。外部性产生原因在于经济活动中个体成本与社会成本、个体收益与社会收益之间的 差异，是指经济人个体经济行为的外在影响。个体成本是指个体进行某项活动所支付的 总成本，社会成本是指社会为某项活动所付出的总成本，它通常包括个体成本与社会其 他个体为此活动所支付的成本【15】。然而，在市场经济条件下，经济行为外部效应必然不利于社会福利的最大化6】。2.4城市环境卫生行业的自然垄断性城市环境卫生服务由于需要在一定范围就设置固定式的垃圾中转设施，需要各式专 业运输作业车辆，需要投入投资额动辄上亿的垃圾填埋等处理设施，因而作业服务行业 也存在着明显的自然垄断性。对自然垄断的经济特征的认识，不同的经济学家有不同的看法。传统自然垄断理论 认为，所谓自然垄断就是具有规模效益线性递减的垄断。克拉克森等经济学家主要从规 模经济角度来说明自然垄断的经济特征。他们认为，生产规模越大，单位产品的成本就 越小。一个企业大规模生产，要比几家较小规模的企业同时进行生产更能利用资源，更 有效率。其含义是产品的边际成本随着生产规模的增加一直处于递减的趋向。另一种从企业的经营范围来描述自然垄断性【7。在现实经济生活中，一个企业通常 不只是生产一种产品或提供一种服务，而是同时生产多种产品或提供多种服务。多种产 品或服务的总成本不是简单地取决于各个产品的规模经济，而是主要取决于各种产品成 本的相互影响。无论规模经济还是用范围经济，传统理论都强调，单个企业比多个企业具有效率， 有利于资源的节约。而夏基、鲍莫尔等学者则认为，自然垄断最显著特点是具有成本函 数的弱增性，由一家或极少数家企业提供特定的产品或服务能使成本极小化【1。自然垄断并不意味着单一企业的平均成本下降，它只意味着单一企业的总成本低于 多企业的成本之和。当单一企业的总成本低于多企业的成本之和时，单一企业的平均成 本可能上升，也可能下降。在平均成本上升，又属于成本弱增范围内时，如果垄断者利 润大于零，新企业只要把价格定在垄断企业的价格之下，就可以夺走垄断者的大部分市 场份额，造成自然垄断企业的不可维持性，因而需要政府对市场进入加以管制，以保证 垄断企业的可维持性。自然垄断行业还存在一个进入资本高门滥及资本沉淀刚性问题。相对于一般性竞争 行业，自然垄断行业的进入资本一般较高，动辄几亿，甚至几千亿。资本一旦投入到这 些行业，就很难再抽回并投向其他行业而一且实现初期投资后，后续投资一般都不大， 所以投资以后生产的边际成本总是低于包含沉淀资本投资的平均成本。在这种情况下， 如果存在竞争，最可能的结果就是大家都以低于平均成本的边际成本为标准或略高于边 际成本来确定产品的价格，最后大家都无法收回沉淀资本投资，都陷入破产的窘境。-17-大连理工大学专业学位硕士学位论文2.5本章小结本章主要阐述了城市环境卫生的概念，并分析了环境卫生的供给问题。接着论述了 环境卫生的特征，又对其具有的外部性和自然垄断性做了进一步的分析。-13-呼市环境卫生事业战略研究3呼市环境卫生现状3.1呼市市容管理局主要职能3.1.1呼市环境卫生主要机构呼和浩特市市容管理局是主管市容市貌工作的市政府工作部门。负责呼市环境卫生工 作。呼和浩特市环境卫生工作实行统一领导，分区负责，条块结合，以块为主的管理模 式。呼市市容管理局是呼和浩特市环境卫生管理工作的行政主管部门，市市容局下设市 环卫处，市环境卫生管理处负责编制城市环境卫生专业规划，草拟和完善地方性法规， 制定环卫行业标准，组织完成环卫基础设施、设备建设任务，对各旗、县、区环卫部门 予以业务指导。各区设区市容局，区市容局具体负责区环卫局、街道办事处环境卫生管 理、服务、协调和指导工作，区级环卫部门具体负责本区范围内的生活垃圾的收集、清 运、道路的清扫、保洁，公厕的保洁、维修、管理等任务；街道办事处负责部分小街巷 的清扫、保洁，居民区的环境卫生管理。东、西郊生活垃圾无害化处理场负责全市的垃 圾、粪便的无害化处理，西郊生活垃圾无害化处理场目前隶属于市建委管理。3.1. 2呼市市容管理局职能呼市市容管理局主要职责是：贯彻执行国家、自治区和呼市有关政策、法规；拟 定呼市城市市容市貌和环境卫生管理、户外广告设置的政策、法规，并监督实施。行 使市容环境卫生、城市规划、绿化、市政、环境保护管理等方面法律、法规的行政处罚 权；行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使己经一个行政机关行使的行政处罚权， 有关部门应予支持配合，负责制订呼市市容市貌发展战略、中长期规划和年度计划，并 组织实施；负责制订城市环卫设施、户外广告设置管理的近期、中长期规划，并组织实 施。负责城市市容市貌的管理工作。负责对出现严重“脏、乱、差”问题的责任单位发 出“限期整改通知书”，配合有关部门对城市绿化、美化进行检查、督促。负责城市环 境卫生的清扫、保洁和固体废弃物运输、处理，对城市生活垃圾进行监督管理；负责研 究采用新工艺，逐步实行城市生活垃圾治理的无害化、资源化、减量化及综合利用工作； 负责对城市环卫设施规划、投资、建设、经营和有偿服务工作的监督、审批；指导旗县 区的环卫工作。负责对城市街道两侧和公共场地因建设等特殊需要搭建临时性建筑物、 临时构筑物或者其他临时设施的审批工作。负责城市户外广告和霓虹灯、标示牌设置的 审批和监察管理工作；负责城市临街建设装修、改变原用途、另幵门窗、设置雨蓬等的 审批工作；负责城市建筑材料及渣土运送的监察管理工作；负责城市建设文明施工，夜 间施工的监察管理工作。-li.大连理工大学专业学位硕士学位论文3.2环境卫生所面临的问题 3. 2.1经费严重不足环卫事业投入少，运行经费不足，环卫工作质量难以保证.长期以来，在我国社会 主义计划经济体制下形成的市容环境卫生管理体制，其主要特征是行业处于垄断经营状 态，政府统管包办，缺乏竞争活力，建设资金全部由政府财政拨付；加之垃圾处理属于 高投入、低产出，靠政府补贴维持运营，企业无利可图，社会资金和国外资金不愿投入 城市环卫设施建设，单靠政府财政和以政府投资为主体已不能满足市容环境卫生建设的 投资要求，需要扩大资金来源。而现阶段由于市容环境卫生体制改革各项配套政策法规 不够健全，监督管理力度不够，造成环卫投资的潜在需求没有全部转化成有效需求，对 环卫基础设施实行事业性管理，效率不高，运行状况差。尤其是当前环卫工人劳动强度 尚处在较疲劳的繁重人力作业阶段，机械化作业水平还十分低。进行卫生体制改革，引 进先进技术、设备等需要大量的资金投入，且随着城市人口的不断涌进和基础设施的建 设发展环卫建设资金需求相应增加。面虽然近几年环卫事业投入有了较大的提高，但是与城市的展和人民日益提高的环 境要求相比仍然存在不足，主要表现在环卫基础设施建设数量和质量与城市建设和发展 不协调，城市仍然存在上厕难的问题，城乡结合部、城中村地段仍然存在垃圾暴露堆放 的问题，铁路沿线、河道周边乱倒垃圾现象仍然存在等等；另一方面运行经费不足，主 要表现一是油料供给不足，设备维修不及时，不能应对城市发展过程中出现的新问题， 环卫工作只能维持有异议，不能发展。两方面的原因进而影响城市环境卫生质量难以保 持，任务得不到保质保量完成，环卫事业发燕尾服不能适应城市建设、经济、社会的发 展需要。3. 2.2人员素质低，薪资水平低市区有环卫职工5000余人，其中正式职工1200人（不包括离退休人员321人)， 临时工4500余人。据记者2007年采访的资料显示，呼市环卫岗位上的临时工有3868 人，他们的平均年龄都在50岁以上，女性占70/，且家境极度贫困，还供养着一两个 上学的孩子，清扫马路所得是家中最稳定的一笔收入。而环卫临时工的月工资仅为470 元，甚至低于首府市民最低工资收入每月560元的标准。而且每天的平均工作时间都在 10个小时，2009年1月呼市宣布新增800名环卫人员，环卫工人的工作时间从原来的 8-9个小时，减少至6个多小时。近几年环卫工人的工资福利待遇水平有了较大的提高， 但是仍然很低，现在环卫工人每人每月工资560元，同时环卫工人的社会保障没有解决， 致使环卫部门存在用工荒，环卫用工人数得不到足额配置，环卫队伍极不稳