（伦理学专业论文）房屋拆迁过程中行政伦理问题研究.pdf

ii 曲阜师范大学研究生学位论文原创性说明 （根据学位论文类型相应地在“”划“”） 本人郑重声明：此处所提交的博士/硕士论文房屋拆迁过程中行政 伦理问题研究，是本人在导师指导下，在曲阜师范大学攻读博士/硕士 学位期间独立进行研究工作所取得的成果。论文中除注明部分外不包含他人 已经发表或撰写的研究成果。对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确的方式注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签名： 日期： 曲阜师范大学研究生学位论文使用授权书 （根据学位论文类型相应地在“”划“”） 房屋拆迁过程中行政伦理问题研究系本人在曲阜师范大学攻读博士 /硕士学位期间，在导师指导下完成的博士/硕士学位论文。本论文 的研究成果归曲阜师范大学所有，本论文的研究内容不得以其他单位的名义 发表。本人完全了解曲阜师范大学关于保存、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向有关部门送交论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。 本人授权曲阜师范大学，可以采用影印或其他复制手段保存论文，可以公开 发表论文的全部或部分内容。 作者签名： 日期： 导师签名： 日期： iii 摘 要 随着经济的发展、城市化进程的加快，旧城改造，新区拓展的规模也随之扩大，征地 拆迁几乎蔓延至了全国的各个角落。所谓“耕者有其田，居者有其屋” ，土地、房屋自古 以来就被人们视为安身立命之处。土地、房屋关乎百姓最切身的利益，但凡涉及于此，百 姓的安定生活总会波澜起伏。在强调执政为民，推崇服务型政府的今天，政府及行政人员 成为百姓安居乐业的依靠，在面对各种矛盾纠纷时，百姓群众更多的也是依赖于政府的公 正裁决。 然而，在土地和房屋的征收拆迁过程中，政府及行政人员的态度和行为却越发的不尽 人意，因政府及行政人员行政行为的不当所引发的利益纠纷和矛盾冲突也频频爆发。从重 庆“最牛钉子户” ，到天安门自焚事件、湖南嘉禾事件等等，每一例惨痛的拆迁事件都触 痛着百姓的神经，政府及行政人员作为公共利益的代表者和执行者随即也被推上了拆迁的 风口浪尖。权力寻租、责任意识欠缺、权利义务不对等和显失公平等一系列的伦理道德问 题导致了被拆迁人与政府的激烈对抗，使本来简单的经济利益问题演化成了许多强制拆 迁、暴力拆迁，致人死伤事件。因此，分析各类拆迁事件，结合当前政府及行政人员存在 的行政伦理问题，深入研究拆迁中行政伦理失范的原因，并试图提出解决对策，对于今后 的征地拆迁和行政伦理建设都有着至关重要和积极的推进作用。 本文第一章为行政伦理的概念和特征，主要综合不同学者的观点，明确行政伦理的概 念及特征；第二章主要阐述房屋拆迁过程中所应遵循的行政伦理原则，从伦理学角度为政 府及行政人员提供行政依据；第三章为当前房屋拆迁中存在的主要行政伦理问题，针对现 在的拆迁矛盾和纠纷，找出存在的行政伦理问题；第四章为房屋拆迁中行政伦理问题的原 因分析，针对房屋拆迁中存在的伦理问题，分析行政伦理问题产生的原因；第四章为解决 房屋拆迁中行政伦理问题的途径，在总结和分析了当今房屋拆迁中存在的行政伦理问题及 其成因后，试图提出解决问题的可行性方法。 关键词：行政伦理；房屋拆迁；行政伦理问题；解决途径 iv abstract with the development of economy and accelerating of urbanization, the scale of the reconstruction of old city and expansion of new districts has been enlarged accordingly. land acquisition and house demolition have almost spread every nook and corner of the country. “land to the tiller and home ownership” is an old tradition for chinese, so land and house are regarded as the place to settle down from ancient times. they have close relationship with the vital interests of ordinary people. matters related to this would always disturb the peace of peoples life. the government and the administrative staff become the support for common people to live and work in peace and contentment in a setting emphasizing governing for the people and advocating service-oriented government. when facing with different conflicts and disputes, common people tend to rely on the impartial judgment of the government. yet, in land acquisition and house demolition, the attitude of government and administrative staff is far from satisfactory. conflicts and disputes related to the interests caused by the inappropriate behavior of the government and administrative staffs. tragedies occurred in house demolition, such as the strongest nail household case in the history of chongqing, the self-immolation incident in tiananmen square, jiahe county incident of hunan province, etc., touch the tender spot of common people. the government and the administrative staff, as the representative and executive of the public interests, ride the wave of discontent. problems of administrative ethics such as power rent-seeking, lack of sense of responsibility, imbalance between rights and obligations, and manifest inequality lead to fierce confrontation between the relocation households and the government, thus making the simple problems of economical interests into incidents of compulsive demolition, violence demolition, and even incidents of casualty. so, it has a vital and positive effect on future land acquisition and house demolition as well as the construction of administrative ethics to analyze different incidents in house demolition combining the problems of administrative ethics existing among the government and administrative staff, to make further study to the reasons of administrative ethics loss in house demolition, and to put forward remedy for them. chapter 1 describes the concept and features of administrative ethics, synthesizing opinions of different scholars and defining the concept and features of administrative ethics. chapter 2 expounds the principles of administrative ethics that should be followed in house acquisition and demolition, thus providing an administrative basis for government and administrative staff from a perspective of ethics. chapter 3 discusses the major problems of administrative ethics in house demolition, i.e. trying to find the existing problems of administrative ethics aiming at the present conflicts and disputes in house demolition. chapter 4 analyzes the reasons for the problems of v administrative ethics in house demolition, i.e. analyzing the reasons for the problems of administrative ethics arising in house demolition. chapter 5 tries to find the ways to solve the problems of administrative ethics arising in house demolition. after concluding and analyzing the problems of administrative ethics in house demolition and their reasons, the author tries to put forward some feasible ways to solve them. key words: administrative ethics; the acquisition and demolition of housing; the problems of administrative ethics; feasible ways vi 目目 录录 摘 要 . i abstract . ii 导论导论 . 1 一、行政伦理的概念及其特征一、行政伦理的概念及其特征 . 7 （一）行政伦理的概念 . 7 （二）行政伦理的特征 . 8 1、客观性与主观性的统一 . 8 2、自律性与他律性的统一 . 8 二、房屋拆迁中应遵循的行政伦理原则二、房屋拆迁中应遵循的行政伦理原则 . 8 （一）公共利益原则 . 9 （二）公开、公平、公正原则 . 10 （三）诚实信用原则 . 10 （四）道德权利和道德义务对等原则 . 11 三、当前房屋拆迁中存在的主要行政伦理问题三、当前房屋拆迁中存在的主要行政伦理问题 . 12 （一）权力寻租. 12 （二）显失公平. 13 1、权利和义务的不对等 . 13 2、房屋拆迁评估显失公平 . 14 四、房屋四、房屋拆迁拆迁中行政伦理问题的原因分析中行政伦理问题的原因分析 . 17 （一）责任与义务的冲突 . 17 （二）行政伦理意识的欠缺，缺乏监督和制约机制 . 18 （三）执政理念不当，拆迁目的错位 . 19 五、解决房屋五、解决房屋拆迁拆迁中行政伦理问题的途径中行政伦理问题的途径 . 20 （一）加强行政伦理教育，强化行政伦理责任意识 . 20 （二）加强行政伦理建设，实现公共行政道德化 . 21 （三）坚持以人为本，实行人性化拆迁 . 23 （四）建立群众参与和监督机制 . 24 结束语结束语. 25 参考文献参考文献 . 26 致致 谢谢. 29 1 房屋拆迁过程中行政伦理问题研究 导论 房屋的征收和拆迁是一个重大课题。古今中外，房屋和土地都被百姓视为安身立命之 所，但凡涉及到房屋和土地的征用和拆迁，总会引起居民的强烈抗议和不满。究其原因， 并非百姓都是某些官员口中的“钉子户” 、 “刁民” ，而是因为许多政府和行政人员执政理 念和行政方式的不当，缺乏为民执政、为民谋福的行政伦理精神，进而导致了对被拆迁人 补偿的不合理，以及对群众合理诉求进行“选择性处理” 。房屋拆迁关乎政府、开发商、 居民以及城市本身各方面的利益，只有当各利益都兼顾的情况下，拆迁改造才能可以说是 成功的。然而在现实的房屋拆迁中，因为政府固有的政治强势和开发商的经济强势使得他 们的利益总是得到很好的满足，而处于双向弱势境地的被拆迁居民却总是成为牺牲品，导 致的结果就是所谓的城市发展了，政绩辉煌了，而百姓却陷入水深火热之中，进而激发了 一系列的矛盾纠纷和社会问题。 目前国内对拆迁矛盾的研究大多限于实证研究，即就事论事，问题出现了，再去评论 功过是非，缺乏预防和预见性的政策分析及理论上深层次的研究。在伦理视觉中表现为有 关行政伦理的政策法规和社会发展的不同步以及理论与实际的脱节，即没有一个正规成文 的伦理规范对政府和行政人员的行为进行规范，也未能从深层次分析问题的原因。长期以 来，在政府和行政人员的行为过程中，人们过多的注重法律的强制约束性，而忽略了伦理 道德这一人性自觉的内在自律性。随着社会的发展，法律规定的有限性越发不能全面有效 地应对复杂多变的矛盾和问题，由此人们对自觉和自律意识的要求也越来越高。在房屋拆 迁中，与其把政府和官员们放在有限的法律条文框架里，人们似乎更愿意用伦理道德的准 绳来衡量和评价拆迁行为，进而对政府的行政行为做出道德评判，以期形成其道德自觉， 促进行政伦理建设，发挥行政伦理在拆迁过程中的积极作用。 关于房屋和土地的拆迁，国内外有着不同的政策和制度；关于行政伦理问题，由于国 情和具体政策的不同，国内外行政伦理的建设和发展也各异。 （一）国内房屋拆迁和行政伦理建设现状 公共利益是所有行政行为的理由和界限所在，也是行政机关追求的大众福祉与私人追 求的与大众福祉有关的利益的区别所在。 中华人民共和国宪法第十三条规定： “公民的 合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了 公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿” 。 由此，公共利益原则应当成为判断房屋和土地征收拆迁合法性的唯一标准。比如德国基本 法第 14 条规定： “剥夺所有权只有为公共福利的目的才能被允许。 ”法国民法典第 545 条 2 规定： “任何人不得被强制转让其所有权，但因公用并在事前受公正补偿时，不在此限” 。 目前，大多数国家和地区的立法都认为， “公共利益”应包括两层涵义：一是须有公共使 用的性质；二是须有公共利益的用途。德国的建设法典 、我国香港的收回官地条例 和台湾的土地法 ，皆明确规定政府征地只限于公益项目之需，判断是否属政府公益性 征地的标准为：非以营利为目的。 由于公共利益的公益性，对城市各方面的发展，无论 是在速度、质量还是效率、公平等方面都有着不同程度的贡献，所以，公共利益成为行使 房屋拆迁权的唯一合法标准。房屋拆迁工作要首先真正立足于“公共利益” ，才能真正实 现人民的生活质量和水平的提高，促进城市的可持续发展。 国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模 严格拆迁管理的通知 ，即国办发 （2004）第 46 号文件指出： “当前我国城市建设事业取得较快发展，但在城镇房屋拆迁中 也存在一些突出问题：一些地方政府没有树立正确的政绩观，盲目扩大拆迁规模；有的城 市拆迁补偿和安置措施不落实，人为降低补偿安置标准；有的甚至滥用行政权力，违法违 规强制拆迁。这些现象不仅严重侵害城镇居民的合法权益，引发群众大量上访，影响社会 稳定， 也造成一些地区和行业过度投资。 ” 为了纠正和规范政府在拆迁工作中思想和行为， 确保拆迁工作的公平、公正以及拆迁方式的科学性、合理性，促进拆迁工作的顺利进行， 该通知对政府在拆迁工作中的思想和行为作出了明确的规范：端正城镇房屋拆迁指导思 想，维护群众合法权益；严格制定拆迁计划，合理控制拆迁规模；严格拆迁程序，确保拆 迁公开、公平、公正；加强对拆迁单位和人员的管理，规范拆迁行为；严格依法行政，正 确履行职责；加强拆迁补偿资金监管，落实拆迁安置；切实做好拆迁信访工作，维护社会 稳定；加强监督检查，严肃处理违法违规行为；完善法律法规，健全政策措施；坚持正确 舆论导向，发挥媒体监督作用；加强组织领导，落实工作责任。此外，由于拆迁项目性质 的不同，政府在商业拆迁和公利性拆迁中所扮演的角色和采取的举措也应该各异。按照国 际惯例， “公共利益”原则应当成为行使拆迁权合法的唯一界定标准，而商业开发项目追 求的是某一特定群体利益的最大化，并不属“公共利益”的范畴。然而在我国特殊的国情 下，由于我国土地政策的特殊性和市场经济发展的需要，商业开发项目有着其存在的必要 性和合理性。因此，政府应当严格区分“公共利益”的拆迁项目和“商业开发”的拆迁项 目，并在法规和程序上对两者做出明确的界定，在拆迁项目的审批、决策和被拆迁居民的 补偿等问题上应更多地考虑被拆迁居民的利益，尤其对于商业开发的项目，更多的让利于 民，将百姓的损失最小化，利益最大化。 在拆迁补偿方面，除了对现有土地、建筑物及附属物给予当前市场价格的补偿，还应 考虑被拆迁人的精神损失及由此带来得生活成本的增加，即在市场价格的基础上，适当增 加补偿，实现社会公平的同时尽量满足个人认同的公平。经济学者茅于轼认为必须提高现 行的拆迁补偿标准，他建议应该在市场价格的基础上再加 10%。 广州市城市房屋拆迁管 江必新、梁凤云.物权法中的若干行政法问题j.中国法学，2007（3）. 同上。 3 理办法规定在特定地区内，对被拆迁房屋补偿价格按照房地产市场价格增加 20%。为加 快推进旧城更新改造工作， 广州市旧城更新改造拆迁补偿安置工作指导意见（试行） 第 十二条又规定了搬迁时限奖励制度。这 20%充分考虑到了房地产的增值、被拆迁人的搬迁 成本、被拆迁人分摊公共空间的损失以及部分的精神补偿；搬迁时限奖励制度更是提高了 被拆迁人的积极性和主动性。这种以地方法规为载体的拆迁政策不但有助于缓和、解决拆 迁人、被拆迁人以及政府之间的矛盾和紧张状态，同时也显示了该政府为寻求建立与群众 百姓之间的良性互动关系作出的努力，正是以权为民用、情为民系、利为民谋、建设服务 型政府为理念的社会主义行政伦理精神的良好体现。 我国制度经济学权威专家、天则经济研究所执行理事盛洪教授就房屋拆迁中被拆迁人 的利益诉求和政府的角色定位、职能转变进行了分析研究和论述。 （1）被拆迁人提出高于 同等情况下平均水平的补偿要求。盛洪教授认为那是被拆迁人合法产权所产生的效用，是 完全合情合理的，是被拆迁人的权利所在。当被拆迁人认为所出价格低于他心里的合理目 标价格时，他可以拒绝拆迁。尤其当拆迁的目的是商业性用途时，与被拆迁人相关的是开 发商，不是政府，那么对房屋土地的获取就应该由开发商出面，而不是政府。因为不论是 我国法还是土地管理法，包括我们的各种法律都规定，政府征用只能是用于公益目的或公 共用途时才能征用，否则是不可以的。如果是开发商，他与被拆迁人是平等的市场当事人， 他们之间最简单直接的做法就是进行市场谈判。而市场谈判的原则就是自愿、平等。谈判 不成，交易就可以停止，但是他们无论如何都无权使用暴力。 （2）在公益性用地征用过程 中，政府与被拆迁户之间的矛盾。针对这一问题，盛洪教授认为，政府不应凭借自身的政 治和法律强势以低于市场价格的补偿去强行拆迁和征用，否则被拆迁人的合法权益就会受 损。如果被拆迁户所要求的补偿确实高于市场价格，则需要一个比较明确的评估，要经过 法律程序，由法院来裁决后才能强拆。然而在现实的拆迁中，这种情况少之又少。 “在中 国几乎是没有的，因为政府几乎都没有做到。就我现在了解得情况，基本上是政府给农民 的补偿过低，也就是房子盖好后的市场价格的 1%10%左右。 ” （3） “新中国”的核心 是人，不是物。随着城市化进程的急剧加速，房屋拆迁问题变得敏感而棘手，有人甚至认 为“没有强拆就没有新中国” ，盛洪教授认为这种说法是非常邪恶的，是用新中国来掩盖 其中的邪恶目的和犯罪事实。 “所谓的新中国，好像是为了国家，但是你要仔细想想，国 家最主要的因素，不是房子，是人。那么，你所谓的新中国就是盖了一些漂亮的房子，以 及城市设施，这些都是物质的，但是人呢？结果是人的生命受到了伤害。 ” （二）国外房屋拆迁和行政伦理建设现状 征地拆迁关乎多方利益，一旦存在利益分配问题，或多或少，必然会产生矛盾冲突， 这在世界各地都不例外。每当有矛盾纠纷出现，人们一贯的解决方法无非就是先私下协商 解决，协商未果的就要诉诸法律。然而在征地拆迁的矛盾纠纷中，由于涉及的利益主体， 盛洪： “新中国”的核心内容是人不是物就“宜黄事件”访著名学者盛洪教授ol. 同上。 4 如政府、开发商、被拆迁人，存在着现实中地位的不平等以及相互利益关系的疏密，使得 协商无果，诉诸法律又得不到公正、公平对待，从而导致了一系列矛盾冲突的激化，不但 妨碍了征地拆迁工作的顺利进行，影响了社会的稳定和团结，也使得政府的公信度在群众 心中一落千丈。究其原因，无不与政府的执政理念和执政方式有着直接、必然的关系。与 国内相比，在实际操作中，国外的拆迁矛盾远远少于国内，其中最重要的原因之一就是伦 理精神在执政理念、执政过程和制度内容中的不断渗透。在许多国家，行政伦理的制度化 和制度的伦理化建设一直受到莫大的重视进而得到不断地加强和完善。不论是具体的征地 拆迁，还是政府及行政人员的行政行为，都有着详细、明确的政策规定和制度规范，无不 体现着尊重人权， 保护合法私有财产等伦理精神和执政理念。 也正是制度的完善和人性化、 伦理化的理念支撑和促进着拆迁工作的顺利进行，有力地推动了城市化的建设，最大限度 地减少了拆迁矛盾，从而保证了整个社会安定和团结。因此国外研究者更注重制度的伦理 化建设，如对征地拆迁程序合法化方面的研究；拆迁补偿制度方面的研究；如何保护私人 财产权益的研究；以及如何加强行政伦理建设方面的研究等等。 保护私人土地的所有权是最基本国策，这是一方面；私人土地所有者也要承担社会功 能和社会责任，这是另一方面。德国建设法典的第 85 条规定为了公众利益，可以征用 土地。什么是公共利益？标准何在？对于德国公民来说，有一个比较清楚的界线，就是你 的土地利用和规划的土地利用不符合，就有可能被涉及，所以德国公众对各类规划的关心 和参与程度都很高，因为他涉及公民的直接利益。在德国，无论何种规划，都有公民参与 这一项。如果一个公民在规范期间放弃参与，不提出自己的意见，那么他就是放弃了一次 最好的维权参政的机会。如果政府以“国家机密”或其他理由而不让公众参与，那么在后 续的程序中必输无疑。 德国征用土地和房屋拆迁的原则、程序和赔偿的基本情况。 1、征地拆迁的基本原则。 德国基本法第 14 条决定了对私人土地所有权的保护是最 基本国策，同时也确定了私人土地所有权的内容和限制。由此引出了土地所有权客体的社 会功能和土地所有权的社会责任。德国建设法典的第 85 条，第 86 条和 87 条规定为了 公众利益，可以征用土地。政府主要通过国土规划、州发展规划、地区发展规划、城镇土 地利用规划和城镇详细建设规划来规划和指导土地利用。 征地拆迁的基本原则是第一， 征地拆迁的目的必须是为了公众利益；第二，征地拆迁是万不得已的办法，即没有其他更 好的建设方案；第三，透明的法律程序；第四，公平合理的经济赔偿。 2、征地拆迁的程序。 （1）征地拆迁前的自由协商购买阶段。任何开发商或建筑商 都不能直接进入征地拆迁的程序，在这之前必须要采用市场经济最通用的办法，向土地所 有者、地上权所有者协商购买建设所需要的土地，可以称这是自由协商购买阶段。 在这 王维洛：德国中国征地拆迁的程序和赔偿之比较ol. 同上。 同上。 5 一阶段，开发商或建筑商必须向土地所有者、地上权所有者说明征地的目的，提供购买土 地的价格。只有在自由协商购买失败之后，开发商或建筑商才可以向上一级行政管理部门 申请进入征地拆迁的程序。 这一自由协商购买阶段十分重要第一，体现了宪法对私人 土地所有权保护的基本国策；第二，体现了市场经济的根本原则买和卖，需求和供给， 市场价格；第三，开发商或建筑商与土地所有者在市场上的地位是平等的，都是市场的组 成部分；第四，开发商或建筑商必须向土地所有者提供买地目的、建设项目、买地范围等 重要信息，土地所有者可以利用这个机会。 （2）征地程序可粗分为四个阶段：第一阶段称 审查规划阶段，开发商或建筑商提出征地申请，地区专员进行审查，主要审查征地目的是 否是为了公众利益，是否是万不得已的办法，是否是与州发展规划和城镇土地利用等规划 相符，在自由协商购买阶段是否尽了努力，是否向对方提供了合适的价钱等等。第二阶段 称征地阶段，双方确定口头协商日期；并在土地登记册中登记征地备注；口头协商；地区 专员作出征地决定；确定赔偿方式和数额；如果土地主不同意地区专员的征地决定，可向 高级行政法院控告（赔偿问题除外，赔偿问题由民事法庭裁决） 。高级行政法院作出判决； 如果土地主不服高级行政法院的判决，可向联邦行政法院控告上诉；联邦行政法院作出判 决；征地决定生效，征地决定具有不可上诉性。第三阶段称赔偿阶段。如果土地主不同意 地区专员的赔偿方式和数额，可逐级向法院控告，直至联邦法院的最终裁决。开发商或建 筑商在两个月内支付或交付赔偿费。 第四阶段征地决定生效。开发商或建筑商申请发布 执行征地决定的命令；地区专员发布执行征地决定的命令；土地主反对地区专员的执行征 地决定的命令； 地区专员对反对意见作出决定； 如果土地主不同意地区专员的命令和决定， 可逐级向各行政法院控告，直至高级行政法院；高级行政法院作出判决；执行征地决定的 命令生效；将执行征地决定的命令通知地籍管理局。 3、德国征地赔偿额的确定。 在德国，为了公众利益而被征用的土地必须给予经济赔 偿，土地所有者或土地使用权拥有者不会因为征地或房屋拆迁而受到经济损失，这是基本 原则。具体做法是，地区专员委托半官方的组织房地产评估委员会对被征用的土地进 行评估，提出征地赔偿额。 如果土地主不同意地区专员提出征地赔偿额，也可委托中立 的房地产评估专家对其房地产进行评估。也可以向州法院控告，提出自己的赔偿要求。一 般来说，如果两份专家评估报告的赔偿数额相差不是很大的话，法院做出倾向于高值的决 定。如果两个赔偿数额相差大，法院会指定另一位中立房地产评估专家对该房地产进行独 立的评估，以保证赔偿额的公平合理。 房地产评估专家认为，一个房地产的市场价格， 不是一个绝对的数，而是在一定范围内变化的数，上下变化幅度在正负 10-30%。在征地 过程中，则建议采用中间偏高的数值。 韩国有很多关于土地征用与房屋建设的法律，比较重要的是城市开发法和土地 补偿法 ，其中对土地征用补偿有着非常详尽的规定。如果某公司想购买并拆迁某住户的 王维洛：德国中国征地拆迁的程序和赔偿之比较ol. 6 私有房屋建大楼，那么，一场漫长的谈判就开始了。首先，要由双方认可的中介认证机构 对土地价格做出基本评估，以此为基础，双方开始讨价还价，内容涉及房屋、草坪、树木、 围墙、石阶、狗屋等等。如果是连片开发，居民们第一件事不是收拾东西准备搬家，而是 走家串户先把“拆迁对策委员会”成立起来，以群体的名义维权。他们的原则是：一草一 木都要付钱，拆迁的结果必须保证每一家的生活都能得到改善。这样算下来，拆迁费用十 分惊人。因此，在韩国，很少能看到像中国一样成群连片的旧区改造。 韩国也有最牛的 “钉子户” 。数年前，京畿道内一公司成片开发，遇到一房主，对祖业极为热爱，坚决不 卖房子。不是给多少钱才合理的问题，而是不管给多少钱都不卖。此住户四周的房子全部 出卖了，该公司也启动了工程，但这一家到底挺了下来。该公司毫无办法，最后只好用大 楼把这一家围了起来，成为京畿道一景。难道不能起诉他吗？韩国人认为，人家自己的土 地自己的房子，不想卖给你，你凭什么起诉人家呢？更主要的是，没有罪名，更没有法律 适用！ 为有效防治公共领域的腐败行为，加强公共服务伦理规范制度建设，引导公职人员严 格自律，美国经过多年的努力，形成了以防止利益冲突为中心、相对完善的公共服务伦理 规范体系。1978 年美国国会通过了政府伦理法 ，详细规定了政府一定官职以上官员财 产申报制度，对如何避免受聘前的利益冲突行为予以明确，并建立了独立检察官等机构督 促法律的落实， 对推动公共服务伦理规范建设的发展起到重要作用； 1989 年美国国会通过 了美国政府伦理改革法 ，把政府伦理法的适用范围扩大到行政、立法和司法三大 机构工作人员，并规定了更为严格的伦理标准。1989 年和 1990 年，时任总统布什又两次 签署行政命令，颁布美国政府官员及雇员的行政伦理行为准则 。1992 年，美国政府颁 布了由政府伦理办公室制定的内容更为详细、操作性更强的美国行政部门工作人员伦理 行为准则 。美国公共服务伦理规范的主要内容包括：禁止受礼；禁止经商；禁止兼职； 财产申报；禁止利用公职谋取私利。与公共服务伦理规范相配套，美国不断完善监督和执 行机构，严格工作程序，与规范本身一起构成了相得益彰的伦理规范机制体系。 伦理是传统日本人生活的核心观念和基础，伦理法和伦理规程，可以说是日本制定的 重要反腐法规。日本于 1999 年通过国家公务员伦理法 ，2000 年 4 月 1 日正式实施， 当时在政府机构中引起不小的震动。日本人事院公务员研修所副所长庄司隆一说，伦理法 规程严格，罚则分明， 国家公务员伦理法禁止公务员同与工作有利害关系的人员往来， 包括合同方，接受审批方，被检查方，等等；禁止与利害关系人员就餐，接受其馈赠，包 括婚丧嫁娶等礼金；即便不是利害关系方，如果接受的宴请或赠礼达到 5000 日元以上， 就必须向组织汇报。该法出台后，日本各省厅的干部开始回避行业单位的招待，传统的接 待方式发生了很大的变化。为保证伦理法的施行，日本还在内阁各组成部门设立伦理监督 刘军：拆迁问题困扰全世界 各国如何面对“钉子户”ol. 同上。 钟监研：美国：加强伦理规范建设 防止利益冲突ol. 7 官，负责指导所在部门公职人员遵守伦理规范并提出建议，建立和完善公职人员遵守伦理 规范的保障制度。此外，日本还在内阁设立作为第三方机构的、保持中立的人事院，人事 院下设国家公务员伦理审查委员会，负责制定和修改国家公共服务伦理规定，就公务员伦 理问题进行调查研究、开展培训，审查日本各省厅公务员关于接受礼品及买卖股票等事项 的报告，对违反伦理规定的人员采取处罚措施等。 综上比较，国外的拆迁似乎更偏重于对个人利益的保障和对私有财产的保护；在行政 伦理方面，更是对政府及官员在行政过程中所应遵循的伦理规范业做出了比较详尽的制度 规范。在国外的征地拆迁中，我们可以看到，当个人利益和公共利益发生冲突时，政府和 行政人员并没有采取强硬的态度，为达到拆迁的目的而不择手段，而是采取了比较合理、 公正、缓和的方式，将矛盾激化的可能控制在最小化的范围内；在商业性拆迁中，体现出 的更是开发商与被拆迁居民的自由而公平的市场谈判，以及政府的公政裁决。所以与一味 的强求拆迁结果相比，拆迁过程的公平、和谐才是最重要的。在我国当今的城市化进程中， 房屋和土地的征收拆迁已经无可避免，那么如何处理好这一问题，解决好由此引发的矛盾 冲突，就成为了城市化进程是否能够顺利进行的关键性因素。国外的人性化、伦理化行政 和拆迁应该引起我们的反思和借鉴；国内的一些不尽人意、令人的痛心的强拆暴力事件更 应该引起我们的反省和警惕。究竟谁是城市的主人？城市化的发展到底要依靠谁，为了 谁？政府及行政人员代表谁的利益，为谁谋福利？旧城改造、房屋拆迁，真正得实惠、获 收益的又应该是谁？只有明确了这一系列问题，并将之贯彻在实际的拆迁工作中，才能确 保征收拆迁的公平、公正，才能实现拆迁动员的顺利、和谐，才能体现政府及行政人员的 社会主义行政伦理精神，最终确保城市化进程的有效推进。所以积极研究和对比国内外房 屋和土地的征收拆迁政策和政府及行政人员的工作实际，取长补短，对于现阶段乃至今后 的城市化建设和行政伦理建设有着非常重要的意义。 一、行政伦理的概念及其特征 （一）行政伦理的概念 行政伦理是行政学和伦理学共同的理论课题,是行政发展和应用伦理的共同的实践领 域，它渗透在行政过程的各个阶段，体现了一般伦理在行政管理领域的特殊规范性。关于 行政伦理的概念，学者们从不同的角度给出了定义，主要有以下几个观点： 第一种观点，认为行政伦理就是政府的职业道德， “政府公职人员，在行使公共权力 和从事公务活动的过程中，通过内在价值观念和善恶标准，理性的调节个人和个人之间， 个人和国家之间以及个人和社会之间多种利益关系的职业行为规范” 。 第二种观点，认为行政伦理是关于行政主体，即国家行政机关和国家公务人员行为规 范的总和。 “从国家公务员个体作为行政伦理政体的意义上，行政伦理是指国家公务员的 崔寅.日本反腐：立法，规范公务员伦理ol. 党秀云：论当代政府职业道德建设j.中国行政管理，1996（2）. 8 行政道德意识、行政道德活动以及行政道德规范现象的总和；在行政机关群体作为行政伦 理主体的意义上，行政伦理是指行政体制、行政领导集团以及党政机关在从事各种行政领 导、管理、协调、服务等事务中所遵循的政治道德和行政道德的总和” 。 行政伦理是实施“以德治国”的核心内涵，是执政党、国家机构和全体公职人员加强 廉政勤政建设、培养公仆精神、提高自身素质的内在要求。 国家行政学院王伟教授对行 政伦理做出了如下定义。所谓行政伦理，即伦理在公共关系、公共活动中的体现；是执政 党、国家机构和公务员在公共领域，在实践执政为民，在坚持科学执政、民主执政、依法 执政，在履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等职能过程中，所形成的一种应 然关系的伦理规范， 以及执政党、 国家机构和公务员由于内化伦理规范而形成的伦理品格。 具体来说，行政伦理既包括行政人员个体在行政工作中体现出的道德观念、道德良知和道 德行动，还包括行政主体作为组织群体在行政工作中应遵循的价值规范。 （二）行政伦理的特征 行政伦理作为对行政工作人员行为的一种约束和规范，有着其特殊的本质和特征。行 政伦理规范在本质上是整个社会对行政人员基于公共秩序所提出的道德愿望和要求，它是 客观性和主观性的统一，自律性和他律性的统一。 1、客观性和主观性的统一 行政伦理规范是人们对行政伦理关系的自觉认识和自觉规范，体现了人类的主体性、 创造性，是人类的主观认识在制度规范中的反应。行政伦理是专门规范行政人员及其行政 行为的规则和标准，对行政人员及其行为具有客观的制约性。 首先，行政伦理规范在内容上客观的，不以人们的主观意志为转移。行政伦理规范作 为对行政人员及其行政行为的道德要求，根植于行政管理过程中的伦理关系，是反映行政 管理职业伦理关系及其客观要求的行为规范。 其次，行政伦理规范在形式上是主观的。行政伦理规范作为客观的社会关系、行政伦 理关系和行政道德要求的反映形式，是行政人员及行政体系各部门对行政伦理关系主观认 识的结果，它必然包含着行政人员作为道德主体的抽象、概括、判断等思维活动，并以行 政伦理概念、行政伦理范畴、行政伦理判断等主观形式表现出来。 2、自律性和他律性的统一 行政伦理规范是他律与自律的统一。行政伦理规范的他律性来自于行政伦理的社会历 史本质，而行政伦理规范的自律性则是行政人员主体性充分发挥的结果；他律与自律的统 一，是行政伦理规范内在本质的现实展现，这也是行政伦理规范与社会其他规范相区别的 重要特征。 二、房屋拆迁中应遵循的行政伦理原则 房屋拆迁涉及多方利益，有一方利益主体的需求得不到满足，就会影响整个拆迁工作 王伟、车美玉、徐源锡：中国韩国行政伦理与廉政建设研究m.北京：国家行政出版社，1998 年 11 月. 王伟.行政伦理概述m.北京：人民出版社，2011. 9 的顺利进行。所以，政府和行政人员在房屋拆迁之前、之中、之后，都应该遵循一定的规 范和原则，从而保证拆迁工作的有效、顺利进行。本文主要阐述房屋拆迁中所应遵循的行 政伦理原则。 （一）公共利益原则 公共利益是政府利益的本质属性，是政府及行政人员行政所应遵循的基本伦理原则， 也是进行社会公共管理的根本宗旨。公共利益原则要求行政人员要廉洁奉公，在任何情况 下，都要以公共利益至上。在房屋拆迁的过程中，行政人员更应遵循这一原则。房屋属于 公民的合法私有财产，是人们安身立命之所，只有为了公共利益才可以有偿征用。只有明 确这一原则，才能确保公民的合法私有财产不受侵犯，才能杜绝借拆迁谋取暴利的现象的 滋生。新拆迁条例明文规定，房屋征收的主体是且只能是政府，所以，房屋的征收拆迁实 际是国家、政府收回公民房屋所占用的国有土地使用权。房屋拆迁表面上是拆迁人与被拆 迁人之间的关系，但实际上，在我国特有的土地政策下，拆迁人进行房屋拆迁必须获得国 家颁发的拆迁许可证，所以，对被拆迁人房屋的拆迁本质上是国家基于公共利益，强制取 得其私有财产权。因此，在房屋的拆迁过程中，首先要明确的就是拆迁目的，即为了公共 利益还是商业利益。 对于公共利益目的的拆迁，行政人员应该按照国家规定，对被拆迁人进行告知，引导， 并按照有关标准给与补偿和安置。被拆迁人应该从个人利益服从公共利益的角度出发，在 合理的补偿条件下，在规定的时间内进行搬迁。而对于商业性拆迁，开发商和被拆迁户之 间应该是平等的市场当事人，要严格按照市场交易规则进行，交易价格也应该在公自愿、 平等、公平