房地产市场管制制度的完善.doc

.房地产市场管制制度的完善中国房地产市场历经探索、起步、快速发展和调整等几个阶段，取得丰硕成绩的同时，也存在一些问题，突出表现为房地产价格波动大、房地产交易秩序较为混乱等等。房地产市场管制指政府基于公共利益或其他目的，依据本国法律法规对房地产市场微观经济主体的活动进行的行政管理和限制。管制应当是政府站在完全中立的立场上依法实施的外部管理，这是一种不能授权给他人代理的责权，具有法律强制性。当市场秩序较为混乱时，需要政府及时采取管制政策，以降低交易费用。本文对房地产市场管制的正当性和合理性进行探讨，分析房地产市场管制制度的依据和完善建议，为房地产市场管制制度的完善提供参考。1.管制与市场的关系按照经济学原理，政府管制和市场是现代经济运行中的“两只手”，其中，政府是调节经济运行的“看得见的手” 顾书桂住宅市场与政府管制M北京：经济科学出版社，2010：79，市场是进行资源配置和调节的“看不见的手”。现代经济正是在这“两只手”的共同作用之下，进行着自我调节和应有的调整，从而实现着相应的发展和成长。在房地产经济领域里，也毫无例外地遵循着这样的规律。房地产经济领域里的政府管制和市场是一对矛盾统一体，两者之间的关系既对立又统一。管制是市场的管制，市场是管制的市场，其中，对立的一面是指将房地产经济作为考查的对象，政府也是市场经济的一个主体，但要具体到整个房地产经济的调节，政府就是独立于这个经济运行体的外在力量了。统一的一面是指不论是政府管（论文写作加vx免费的专业咨询！）制还是市场调节，其目的都是为了促进房地产经济的持续、健康发展。在这一点上，政府管制和市场调节的目的是统一的。或者说，政府和市场虽然在作用方向上有所差异，但都统一于共同的行为目的，都是为了房地产经济的进一步发展 Denise Dipasquale ，William C.Wheaton城市经济学与房地产市场龙奋杰等译北京：经济科学出版社，2002。但是市场不是自发的，市场有失灵的时候，必须要有制度作为保障。房地产业是一个特殊的行业，房地产产品本身及其生产、交换、分配和消费过程，都有着自身的特殊性。例如，房地产是一种不动产，一旦建成，其位置便难以改变，或者调整和改变的费用都很高。所以，合理的规划和控制对房地产而言非常重要。再者，房地产产品属于高值耐用品，使用年限又特别长，房地产投资决策是否得当，对整个社会的供给总量和需求总量的平衡及其结构平衡有着极大的关系。所以，对房地产投资的管理和控制非常重要。第三，房地产交易在本质上是一种权益交易，需要依法通过产权转让来实现和完成，比如产权的界定、分割、复合、重组和转移等，都需要依靠法律来界定、确认和保护，因而更需要通过法律手段来规范房地产经济的运行。2.房地产市场管制的正当性与合理性2.1 房地产市场管制正当性在于土地资源的产权属性按照产权理论，产权通常包括排斥非所有者使用的权利、从资源的使用和投资中获得租金的权利以及将资源出卖或转让他人的权利。产权不仅提供了影响经济绩效的投资和其他经济行为的动因，而且决定了谁是社会经济的参与者并界定财富的分配。产权界定的清晰程度影响着市场的价格和交易的成败，按照法律经济学的基本原理，只有当产权明晰的情况下，产权才能够流动并增值，而且交易成本趋于降低，而产权归属不明，产权效率低，其结果必然影响到资源的最有效率的利用 牛凤瑞，李庆，李恩平，尚教蔚，李景国.中国房地产发展报告 M.北京:社会科学文献出版社.2008.。土地是与其他社会生产要素完全不同的本源性物质，从自然属性上讲，它不属于何人或组织，但从历史属性上讲它又会属于何人或组织，从产权属性上讲它应当明确界定为何人或组织。人类社会在生存发展中不仅要对土地的自然属性进行改造，而且在每个不同的经济发展阶段还需要以新的产权属性对土地的历史属性加以改造。土地产权同其他产权一样，具有排他性、有限性、可分解性、可让渡性等特征。正由于土地产权具有可分解性，可以分解为所有权、占有权、使用权、收益权、处分权和他项权利等多种权能，这些土地产权权能可以界定并且分离，可以在不同权益主体之间进行分割或配置，从而形成不同的土地产权组合和结构。土地产权可以理解为以土地（论文写作加vx免费的专业咨询！）所有权和使用权等权能为基础，并反映这些权利在转让或交易过程中所体现的个人或社会受益或受损的权利。清晰的土地产权有利于保障真正平等的主体地位及平等的交易，减少产权主体间的交易摩擦，降低交易成本。因此，根据产权理论，产权效率较低的情况，只有加强政府管制，促使产权主体独立化和真实化，形成各利益主体之间在经济、法律和利益方面内在的约束机制，才能促使土地利用主体产生追求最佳效率的内在冲动，促进土地利用投入的增加和产量的提高，以及按照要素优化的客观要求，不断克服边际报酬递减的制约，积极主动的采取先进技术，从而促进土地利用类型转化和土地利用集约度提高。2.2 房地产市场管制合理性在于市场的失灵政府管制存在的合理性有不同的理论解释，从其本质上来说政府管制是为了减少或避免市场经济的盲目性，解决市场经济存在的自身难调节问题，使市场资源得到合理配置。完全竞争的市场是一个完美但不现实的市场状态，完全竞争只有理论上的可能，现实的市场经济条件是一个复杂的系统，存在着众多问题阻碍了完全竞争实现的可能，例如垄断、外部效应、信息不对称、交易成本等问题。 董听，尚教蔚，王业强，李春华.中国房地产发展报告 M.北京:社会科学文献出版社.2016.（1）房地产市场存在垄断。土地供给的稀缺性和土地的社会主义公有制决定了我国土地供给市场存在一定程度的垄断。房地产商品强烈的地域性和异质性使得我国房地产市场呈现出寡头垄断的格局，进一步削弱了市场竞争力。（2）房地产市场存在信息不对称。房地产一级市场上开发企业获得的国有土地出让信息不充分；房地产二级市场上卖方比买方对（论文写作加vx免费的专业咨询！）房地产商品的权属关系、质量好坏、真实销售情况等信息更为了解；房地产三级市场上中介机构比房地产交易双方掌握更多信息。（3）房地产市场存在负外部性。如施工建设过程中会产生噪音和环境污染等问题；高收入者购买高档住宅，造成房价虚高以及畸形的住房供给结构，损害了中低收入者的利益。（4）房地产市场主体存在不正当竞争行为。如开发商可能通过非法手段获得土地使用权，在房地产开发和交易过程中也存在偷工减料、价格欺诈等违规行为。因此，政府有必要对房地产市场主体的经济行为加以规范和限制。3.房地产市场管制制度的依据3.1 市场标尺管制与否取决于产权效率产权制度是房地产制度的核心，产权制度对土地利用的约束主要表现为对土地产权的约束 张紧跟.当代中国政府间关系导论M.北京:社会科学文献出版社，2009.。房地产产权制度的效率影响甚至决定着城市房地产资源的利用效率，因此，房地产市场管制或者放松与否取决于产权效率的高低。产权效率主要看是否把某种资源配置到了最能发挥其作用、体现其价值的地方，是否产生出了最大的综合效益。市场化是资源配置优化的先决条件，包括独立决策、自负盈亏的产权主体，产权的可流动性与市场化获取方式等。当然，不管采用何种产权制度，其效率的评价都必须在这个前提和框架内进行。任何良好的动机都不成为剥夺他人的理由，违反法律，严重损害社会公平所获取的效率，不要也罢。文明社会的效率，尤其是产权制度的效率，应该以法制和基本的社会公平为前提。如果单纯追求产出数量，而不考虑过程与代价，那么强征强拆无疑最有效率，更极端的效率则来自抢劫 涂晓芳.政府利益论:从转轨时期地方政府的视角M.北京:北京大学出版社，2008.。这种有损社会公平和可持续发展的效率，不是我们追求的目标。因此，本文要探讨的产权效率是指符合人类需求和社会发展需要，以法制和社会公平为基础，通过集约和节约利用方式取得的具有可持续性的产出结果。3.2 法律依据管制必须坚持依法管制政府过度干预会破坏市场机制，政府宏观层面的过度干预会扭曲价格信号，微观层面的过度干预则扼杀了企业的积极性。因此。政府干预必须尊重市场运行规律，依法管制，并逐步减少行政手段的运用。房地产市场失灵需要政府干预，但政府管制也会失灵，二者都会导致效率损失 欧阳日辉.宏观调控中的中央和地方关系M.北京:中国财政经济出版社，2008.。既要解决市场失灵又要克服政府失灵，需要政府依法管制。首先，明确房地产市场管制范围，保证政府在该管的领域不缺位。其次，在制定管制政策时要进行成本-收益分析，确保管制措施能带来市场效益提升。而有限管制就是加强对政府权力的约束，避免政府越位。要对管制机构实行全方位的监督，健全内部和外部监督机制，通过社会公众、房地产行业协会以及外部监督机构的监管，约束政府的权力，防止政府干预过度带来的资源配置机制扭曲以及权力寻租。总之，有效有限的管制要求政府把握好管制的范围和力度，既不缺位、错位，也不越位，既能有效规制市场失灵，又能最大限度避免政府失灵，让有效的市场调节与政府调节相结合，从而实现资源配置效率最大化。3.3 政策边界管制边界要止于市场失灵为了防止政府管制缺位、错位和越位，需要界定管制边界。政府管制应止于市场失灵领域；并且在市场失灵领域，是否管制还要取决于其能否提高市场效率，如果管制不当反而导致资源错配更加严重，那么这种管制就是不必要的。判断房地产市场管制政策是否有效，可以借助于成本-收益分析。度降低管制成本。政府尽量减少行政性审批和重复性管制政策，简化登记备案手续。同时，加强对政府机构的监督，防止政府对公权力的滥用何显明.市场化进程中的地方政府行为逻辑M.北京:人民出版社，2008.。既要健全内部监督机制，也要充分发挥外部监督的作用。一方面推动政府决策信息公开，接受社会公众和房地产行业组织的监督；另一方面建立独立于政府的监督机构，构建严格的外部监督机制。4.房地产市场管制的法律制度完善建议4.1 健全房地产产权制度，提高产权效率土地是关系到整个国民经济发展的一个重大问题，如何利用稀缺的土地资源为全体国民提供一个公正、平等、富足和安定的发展与生存环境，在一定意义上讲，有赖于土地资源的优化配置。而建立一套界定清晰、受法律保障和监督、可实施的产权制度，是推进土地市场化改革的前提条件。同时，政府还应当积极地从社会意识、法制建设、监督和信息管理等方面为土地市场的高效运行营造良好的制度环境高 波，赵奉军. 中国房地产周期波动与宏观调控M. 北京：商务印书馆，2012.。在住宅产权方面，更是需要尽快建立完善的住宅产权体系。现在，在我国的住宅市场中，只有新建商品房的产权是完整的。随着经济适用房的不断建成和入住，其在住宅市场中的份额也越来越大。房地产的交易，在本质上是依附在房地产上的各种权益的交易。住宅产权的不完整，在很大程度上阻碍了我国房地产市场交易的顺利进行。4.2 明确政府管制的边界，发挥市场机制的重要作用市场是资源配置最有效率的方式，然而，市场在宏观领域和微观领域都可能发生失灵。“几乎所有的现代国家都从事收入再分配、宏观经济管理和市场规制的活动”盛承懋.中国房地产市场二十讲M.北京：化学工业出版社，2014，因为政府干预能克服市场内在的缺陷，“用税收、补助和管制消除特定的市场失灵，用管制分配体系替代不可修正的根本性缺陷市场，将住房作为调整不可分配利益（如收入再分配、地区增长平衡等）的工具”托尼奥沙利文，肯尼思吉布（主编）. 住房经济学与公共政策M. 北京：中国人民大学出版社，2015.，对市场机制进行补充和完善。政府干预必须尊重市场运行规律，并逐步减少行政手段的运用。目前在房地产市场宏观调控和微观管制领域，都存在着过度使用行政手段的问题。在宏观调控领域，限购政策在打压投机投资需求时，也误伤了部分刚性需求。宏观调控不应当是政府直接干预市场主体的决策，而应是调整各方经济利益让其自由决策。在微观管制领域，主要表现为行政审批较多。层层审批加重了房地产市场的垄断性，增加了政府权利寻租的可能。十八届三中全会指出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。政府对房地产市场的干预也应适应经济体制改革的要求，利用市场化手段促使市场正常运行。（论文写作加vx免费的专业咨询！）房地产市场宏观调控侧重于目标的宏观性，政策实施对象具有整体性、一般性和非特定性；房地产市场管制则旨在提高市场资源配置效率，是对特定微观经济主体的失范行为进行约束。因此，可将政策是否着眼于宏观经济目标和房地产经济总量，作为区分宏观调控与微观管制的基本标准 刘秋雁.房地产投资分析M.大连：东北财经大学出版社，2003.。以此为基础，明确房地产市场宏观调控与微观管制的政策边界，制定科学合理的政策，防止出现政策偏差。4.3 明确房地产市场管控目标，完善各项法律制度房地产市场宏观调控的目标是实现总供求均衡和解决中低收入者的住房保障问题，因此其调控内容要着眼于调控目标的实现，在此目标下确定调控政策的边界。其次，政府作为市场参与者，重在发挥引导和组织作用，协调不同房地产产品的比例关系、住房市场化与住房保障的关系以及不同区域房地产市场的均衡发展。（1）完善房地产交易制度完善房地产交易制度，对房地产销售过程中出现的捂盘惜售、内部认购、虚假广告宣传、合同霸王条款等损害消费者利益和扰乱市场秩序的行为进行严格管制；对房地产租赁过程中，出租人随意解除租赁合同、提高房租、扣留押金、强制驱逐承租人，以及承租人擅自改动房屋结构和设施、转租房屋、拖欠房租等行为予以禁止；对房地产中介服务过程中散布虚假房源和不实价格信息、分割出租、挪用交易资金等行为进行严厉处罚，等等。（2）完善房地产开发制度 房地产市场是一个信息不全面的市场，购房者对房地产成本并不了解，导致房地产商制定价格比较随意。一般情况下，房地产商会形成合作博弈，尽量抬高房价来谋取高额利润。为使房地产价格更透明，我们可以采取以下措施：1对销售的住宅明码标价，明示每套房的面积、每平方米单价及该房总价；2公示商品房销售有关收费细则；3标示该住宅的优惠折扣情况；4加强对媒体（电视、报纸、杂志）的监督，要求其真实、客观的报道有关房产信息，避免误导购房者。同时安排有关主管部门加强对住宅明码标价落实情况的监管，严厉处罚违反价格成本透明的开放商，并规定其在有限时间内停业整顿完毕，对情节特别严重的，将依法剥夺其销售的权利。政府还应对一些比较规范的楼盘公示其成本情况，让消费可以有合理