（行政管理专业论文）现阶段我国惠农政策执行研究.pdf

中文摘要 农村政治稳定作为农村发展和社会全面发展的前提保证，在当代中国起着举足轻重的作用。 它关系到我国改革开放事业和现代化进程的全局。为维护我国农村政治稳定的局面，为农村的 改革和发展提供一个稳定的政治环境，党和政府制定了很多有关农民，农村，农业的政策。由 于这些惠农政策的实施，在过去的几年里，我国农民增收幅度较大，农村经济也得到了很快的 发展，但有些农村政策在执行后却达不到预期的政策目标，甚至产生了种种问题和矛盾，从而 影响了农村政治稳定。 本文在回顾惠农政策历史演变的基础上，首先提出了我国现阶段惠农政策执行的障碍主要 表现在基层政府执行惠农政策不力、农民表现被动、政策执行所需物质基础不牢固究其原因， 主要在于中央惠农政策在执行的过程中受到了种种因素的制约首先，作为政策执行主体的基 层政府有其内在局限性。“经济人”政府阻碍政策的执行；基层政府的执行人员素质有所欠缺 导致政策得不到良好的落实；政府部门条块分割、协调不畅，阻碍了政策实行。其次，农民的 受教育程度还很低影响其对政策的理解：农民话语权的丧失阻碍其对政策执行的反馈；农民“搭 便车”思想阻碍其对惠农政策执行的监督。第三，惠农政策执行的物质基础不牢固。主要由于 基层行政管理的主体乡镇负债累累，农村的金融体制落后、农业投资渠道单一，再加上瓷金管 理不普、流失严重，使得政策没有得到充分的资源支持。第四，政策执行的运行机制存在弊端。 主要表现在政策执行的信息沟通机制不健全，缺乏政策执行的控制机制和激励机制。在此基础 上，本文提出要选择合适的路径来克服这些障碍性因素。主要包括以下几个方面：一是精简机 构，提高基层政府政策执行力；二是提高农民素质，提升惠农政策执行的社会资本存量；三是 增加农业投入、改革金融体制、拓展资金渠道；四是强化惠农政策执行的监督。 关键词：惠农政策：执行；基层政府；农民 a b s t r a c t p o l i t i c a ls t a b i l i t yi nc h i n a , a st h ep r e r e q u i s i t eo f t h ec o u n t r y s i d e sa d v a n c e m e n ta n d t h es o c i a l sa l l a r o u n dd e v e l o p m e n t , n o to n l yo c c u p i e sav i t a lp o s i t i o n , b u ti sr e l a t e dw i t h t h er e f o r ma n do p e nu n d e r t a k i n g sa sw e l la st h ep r o c e s so fm o d e r n i z a t i o n t om a i n t a i n t h ep o l i t i c a ls t a b i l i t ya n dp r o v i d et h es t a b l ep o l i t i c a le n v i r o n m e n tf o rt h er e f o r ma n d o p e n n e s so fc o u n t r y s i d e ，c h i n a sg o v e r n m e n th a sf o r m u l a t e dm a n yp o l i c i e s b e c a u s eo f t h ei m p l e m e n t a t i o no ft h e s ep o l i c i e s ，i nt h ep a s tf e wy e a r s , p e a s a n t sh a v eh a r v e s t e dt o l a r g ee x t e n t , a n dr u r a le c o n o m yh a sd e v e l o p e dq u i c k l y b u tt h e r ea ns t i l ls o m eo b j e c t s t h a tc a n tb er e a c h e d ，e v c nm n ga b o ms o m ep r o b l e m sa n d c o n t r a d i c t i o n s ，w h i c h a f f e c tt h e p o l i t i c a ls t a b i l i t y i nc o u n t r y s i d e a sf o rt h er e a s o n ，m a i n l yb e c a u s es o m e f a c t o r sa f f e c t i n ge x e c u t i o no f r u r a lp o l i c i e s o nt h eb a s i so fl o o k i n gb a c kt ot h eh i s t o r yo fr u r a lp o l i c i e s , t h ea r t i c l eh a s p r o p o s e db a r r i e r so f e x e c u t i o n o fr u r a lp o l i c i e s ，m a i n l yp e r f o r m si nt h ef o u ra s p e c t s ： t h eg o v e r n m e n tc a n tc a r r yo u tt h e mw e l l ；t h ep e a s a n t sp e r f o r mp a s s i v e l y ；t h el e s o u r c a g f o u n d a t i o ni sn o tf i r ma n ds oo i lt h er e a s o n sf o rt h i si st h a tt h e r ei sl i m i t si n1 0 e a l g o v e r n m e n t ；t h ep o o rq u a l i t yo f p e a s a n t sl e a d st ot h e i rb a do r g a n i z a t i o n ：t h er e s o u i v a ：i s n o te n o u g hf o re x e c u t i o n ；t h e r ei sa b u s eo f e x e e m i o nm e c h a n i s m t h e r e f o r e ，w es h o u l d c h o o s ep r o p e rw a y st oo v e r c o m et h eb s r r i e l s ：s t r e a m l i n eg o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n s t i m p r o v et h ea b i l i t yo f t h eg o v e r n m e n t ；i m p r o v et h eq u a l i t yo f p e a s a n t sa n di n c r e a s et h e q u a n t i t yo fs o c i a lc a p i t a l ；i n c r e a s i n g l yi n v e s ti na g r i c u l t u r e ；r e f o r mt h ef i n a n c i a l s y s t e m ；e x p a n dt h ec h a n n e l st or a i s ec a p i t a l ：i n t e n s i f y t h es u p e r v i s i o no f e x e c u t i o n k e yw o r d s ：r u r a lp o l i c y ；i m p l e m e n t a t i o n ；b a s i cg o v e r n m e n t ；p e a s a n t s i l 学位论文独创性声明 本人郑重声明： l 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师的指导下进行的研究工作和取得的研究成果。 3 、本文中除引文外，所有数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或机构已经发表或 撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示了谢意。 作者签名：哥乙u 日 期：伊辛憎印 学位使用授权证明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学校 有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版 和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入 学校图书馆被查阅；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学 位论文在解密后适用本规定。 作者签名：习u 日期：硐卸厶秽 导言 一、选题缘由及意义 我国是一个农业大国，全国1 3 亿人口中，有9 亿多在农村，占全国总人口的7 0 e 以上。在 这样一个农民占人口绝大多数的国度里，农业、农村、农民问题所处地位举足轻重。三农问题 能否得到良好解决直接影响到我国经济社会的发展活力，我国社会公平的实现，以及实现社会 安定团结的局面。总之，“三农”问题不仅是一个经济问题，同时也是一个重大的政治和社会问 题，如果处置失当，将影响社会主义现代化建设的进程和全面建设小康社会战略目标的实现。 为适应全面建设小康社会时期新的形势和任务，党和国家制定了一系列惠农政策，2 0 0 4 年 一号文件以促进农民增收为主题，抓住“三农”问题的核心，推出了一系列惠农政策；2 0 0 5 年一 号文件以提高农业综合生产能力为主题，抓住“三农”问题的关键，推出了一系列支农政策；2 0 0 6 年一号文件以推进社会主义新农村建设为主题，抓住三农”问题的根本，推出了支持农业农村 全面发展的综合政策。由于这些政策的颁布和实施，农业和农村发展出现了积极变化，迎来了新 的发展机遇粮食连续两年较大幅度增产，农业结构调整向纵深推进，农民收入较快增长，农 村税费改革取得重大成果，社会事业进一步发展，农村基层组织建设得到加强，干群关系明显 改善。农业和农村发展的好形势，对保持国民经济平稳较快增长和社会稳定，发挥了重要的支 撑作用。 但必须看到，当前农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段，农业基础设施脆弱，农村社 会事业发展滞后、城乡居民收入差距扩大的矛盾依然突出，而要真正地解决好这些问题，使农 业得到发展，农村社会实现稳定，农民生活水平提高，需要把进一步把这些惠农政策真正地落 到实处。另外，能否坚定地落实好好党的现阶段惠农政策，是关系到党和国家能否真正解决好“三 农”问题，能否真正实现人民利益的问题，也是一个涉及到政府执行能力的问题，关系到党和政 府的权威性。要把惠农政策落到实处，最关键的就是在政策执行这一环。但是现阶段，由于我 国农村的特殊情况，惠农政策的实施和落实仍然面临着方方面面的阻力，这些阻力主要包括哪 些? 产生这些阻力的原因是什么? 如何采取相关的对策? 笔者试图以现阶段我国惠农政策执行 中还存在的问题为切入口，仔细分析惠农政策执行过程中的各种障碍表现以及成因，探索出有 效执行惠农政策的相关对策。通过本文的研究，为基层政府不断提高惠农政策的执行能力提出 一定的意见和建议，因为他们是惠农政策执行的主体，是政策执行中的重要角色，他们的所做 作为关系到整个惠农政策落实的成功与否。 二，国内外关于惠农政策执行的研究现状： ( 一) 国内研究状况： 国内学者对于“三农 政策的研究一般基于以下几个角度： l 、从“三农”政策历史演进角度研究：由于中国本来就是一个农业大国，从新中国成立开始。 党和国家为了发展贫穷、落后、保守、封闭的农村，相继制定了很多惠农政策，所以，有很多 学者从农业政策历史演进的角度，分别对各个时期的惠农政策进行比较研究。例如，贺彩英， 王淑娟，刘肇民在新中国5 0 年“三农”政策演变综述 ( 唐山师范学院学报2 0 0 3 年第4 期) 中对新中国5 0 年以来颁布的惠农政策进行了基本的概述，反映了建立社会主义新农业的曲折发 展的轨迹，证明了农村经济的现代化必须基于我国农村的现实，依靠正确的农村经济政策；郑 有贵在l o 次中共中央全会通过的农业决议与当代中国“三农”政策演变 ( 当代中国史研 究 2 0 0 1 年第5 期) 通过对建国以来l o 次中共中央全会通过的农业决议进行考察，揭示了l o 次中共中央全会通过的农业决议对新中国农业和农村经济发展产生了极其重大和深远的影响。 马桂萍在十一届三中全会后中国共产党“三农”政策的演进及走向( 党史研究与教学 2 0 0 4 年第6 期) 中说明了党的“三农”政策在科学务实的轨道上不断地巩固和完善，在进入全面建设 小康社会的新时期，惠农政策依旧要根据形势做出新的调整。 2 、从国家颁布的具体某项“三农”政策或有关颁布的三农”文件研究：从某项具体“三农”政 策研究的有：李铃在土地政策：为了可持续发展 ( 中国公共政策分析2o 01 年卷) 对土地管理法修改的指导思想、修改过程、新 土地管理法，的特点，政策走向以及土地 政策的展望；朱守银在农村税费改革：减轻农民负担的重大措施( 中国公共政策分析 2002 年卷) 中提出了进一步深化农村税费改革的政策建议要点。张瑞、琐唐鹰在农村金 融政策实施障碍及对策( 财经论坛 2 0 0 5 年第2 期) 中分析了农村经济社会发展中面临的 金融难题，提出了顺利解决问题的措施。从国家颁布的具体惠农文件研究的有：如邓大才在“三 农”政策：要从战术调整转回战略创新学习2 0 0 4 年一号文件( 学习月刊2 0 0 4 年第3 期) 提出了2 0 0 4 年一号文件首次把增加农民收入作为主题，表明了党中央和国务院把促进农民增 收，解决“三农”问题提高到了前所未有的战略高度。具有重大的现实意义和历史意义；叶恩发 在把好政策落实好学习2 0 0 5 年中央号文件的体会( 福建农业2 0 0 5 年第5 期) 提出把政策落实好的建议。 3 、从落实“三农”政策的方法角度研究：目前国内学者对落实惠农政策提出的方法一般从以 下几方面来考虑：一是研究财政支持惠农政策的落实，如孙茂万、沈少波在新时期财政支持 。三农”的政策建议) ( 财政与发展2 0 0 5 年第7 期) 中，提出财政服务“三农”的新思路： 马云峰在“三农”的财政政策缺陷与弥补( 辽东学院学报2 0 0 5 年第3 期) 对目前中国惠 2 农财政政策的缺陷进行分析，并对此提出了弥补方案何骏、柳石在建立财政支 寺三农”资 金集中直接支付系统的设想( 经济研究参考2 0 0 4 年第s 6 期) 通过分析资金中间流失的 原因，并根据欧美等国家管理农业资金的经验和国库集中支付制度的趋势，我们认为，财政与 金融机构联合。实行财政支持惠农资金直接集中支付是一个有效的治本途径。二是研究人才支 持惠农政策的落实，如汤明奎落实“三农”政策重在人才支持( 江海纵横2 0 0 6 年第l 期) 中提出新阶段农业和农村经济的发展，必须大力实施人才战略；三是研究建立长效机制落实惠 农政策，如乌云其木格落实农业政策还存在问题必须建立长效机制加以解决( 中国惠农) 副委员长提出解决惠农问题是一项长期而艰巨的任务必须加强农业法制建设建立长效机制，把 惠农工作纳入法制化轨道。 总之，从国内学者的研究现状来看，从政策执行角度来研究惠农政策的并不多见。在笔者 找寻资科的过程中。偶有发现李成贵的中国农业政策理论框架与应用分析 ( 社会科 学文献出版社1 9 9 4 年) 中有论及了中国农业政策执行中的问题和成因。而关于惠农政策执行 的研究，尤其是在现阶段国家颁布几个文件后，这方面的研究资料很有限。 ( 二) 国外研究现状： 在国外，各个国家根据自己国家的国情，根据农业的发展颁布了一系列农业政策，他们的 学者也对这些农业政策进行了研究和评价，如日本学者岸根卓郎先生在其著作粮食经济 未来2 l 世纪的政策中对日本各种农业政策的缺陷进行了分析，指出缺陷产生的原因，并设计 了新粮食政策提案。酒井富夫在日本农业经营的现代化与农政( 日本的农业农民农村 1 9 9 7 年) 和尤宪迅( 日本农业基本法) 及其实施情况述评 对日本颁布的农业法案以及实 施情况进行了评述。美国学者鲍尔费思在其著作农业政策与可持续性一印度智利菲律 宾及美国的实例研究用案例分析的方法，分别对印度、智利，菲律宾及美国地区的农业政策 进行研究，提出鼓励持续性农业和经济发展建议，其中涉及到政策改革和政策执行的监测和评 价工具的改进；美国学者斯蒂芬奥索夫斯基在其著作苏联农业政策趋向废除集体农庄 中对运用历史分析的方法，对过去各个时期的农业政策进行简述和评价，并且对作者当时的农 业政策提出问题和改革前景。总之，国外学者在研究农业政策时，运用案例分析方法，历史分 析方法，个别研究方法，实证的研究方法等等，对本国或他国农业政策的历史，具体某项农业 政策的执行情况，以及农业政策的发展进行了现实的分析，对于国内学者来说，具有一定的借 鉴意义 国内和国外对惠农政策的研究以强烈的现实性为我们加强惠农政策执行的效果提供了丰富 的思想资料，但我们认为还有继续研究的空间：1 我国关于专门的惠农政策执行的研究还比较 少，特别是最近几年来国家颁布了一系列“1 号文件”后，几乎很少学者研究这些政策在执行过 程中会遇到的障碍等等。2 许多学者只是从具体的某些方面来研究如何落实好惠农政策，但是 很少有学者比较系统的从各个方面的来阐述，并根据事实情况提出结构完整的建议。本文基于 以前学者对于惠农政策的研究基础上，运用各种政治学、经济学、社会学理论分析研究惠农政 策执行中产生的问题，执行障碍以及成因，并提出一些建设性的意见和建议，具有一些开拓性 尝试，具有较强可行性，也具有一定的创新。 三、研究思路、方法和特色 本文拟写两大部分，即导论和正文在导论中，主要阐述选题的缘由和意义，介绍国内外 学术界关于该课题的研究现状和研究思路，以及本文的研究思路和框架。正文拟写四章：第一 章是我国惠农政策的演变历史，第二章关于我国惠农政策的颁布和实施过程中遇到的障碍；第 三章分析了当前惠农政策执行中产生障碍的原因，第四章是关于克服惠农政策执行障碍的对策 措施。 第三章是本文的重点，本章内容针对当前惠农政策执行的障碍表现，结合实际分析了造成 惠农政策执行障碍的成因，是本文的关键所在。第一节分析了政策执行主体的问题，由于政府 的自利性，基层政府组成人员素质欠缺，惠农政策执行部门条块分割、协调不畅阻碍政策的执 行。第二节分析了政策目标群体方面的原因：主要是农民的受教育程度低没有话语权，搭便 车思想阻碍政策的执行。第三节分析了政策执行所需的物质基础条件不足是阻碍政策执行的原 因，主要由于国家财政支持力度还不够，农村金融体制的问题，以及乡镇政府负债和高开支， 使得政策执行缺乏物质基础。第四节分析了惠农政策执行的内部机制问题，政策执行信息沟通 机制不健全，政策的执行控制机制缺乏，政策执行中缺乏有效的奖惩机制，这些都是惠农政策 执行产生障碍的原因。 第四章是本文的难点：这一章针对当前惠农政策执行的障碍成因，提出了相关的对策措施。 内容涉及精简机构，努力提高政府政策执行力；提高农民素质，提升惠农政策执行的社会资本 存量：增加农业投入，改革金融体制，拓展资金渠道；强化惠农政策执行的监督等等来保证惠 农政策的顺利进行。 针对当前惠农政策执行中的障碍表现做出成因分析并提出相关的对策措施，需要坚持以 马列主义的立场、观点，原则为指导，综合运用多种分析方法：文献检索法，在通过广泛调查 和收集大量文献资料的基础上，运用辩证唯物主义和历史唯物主义的基本原则，采取逻辑分析 方法对资料进行分析研究，并吸收相关学科的知识，以增加论文的理论性和前言性；实证分析 方法：通过查阅真实数据和实例来说明问题，论证观点；规范分析法，由于本课题的研究要面 临一系列的基本概念和观念问题，在写作过程中将对这些基本概念以及观念傲出自己的界定。 另外，在写本文的过程中，还运用了备种理论主要包括以下几种： 社会资本理论：自从法国社会学家皮尔布迪厄在1 9 8 0 年首次提出“社会资本”概念后，社会 4 资本理论很快就成为当代两方最秆影响的分析框架之，关于 i ：会资本理论本身以及运用这 理论进j i 实证分析的研究文献人景涌现园内些敏锐的学者在2 0 世纪9 0 年代毫u 两斤学者系 统提出 l ：会资本理论时，就注意到了这。理论的解释能力发在巾凼社会的适用性，并开始以此 来分析i 凼的政治经济发展。 奥尔森集体 j 动理论：奥尔森对集体 j 动的研究便是经济学公共选掸学派的出色成粜。1 9 6 5 年t 他出版了集体 i 动的逻辑：公共选择与团体理论 书，此书的特点正如副标题所表明， 将公共物品的生产分配与团体理论结合起来，讨论在“理性个人”的假设下，集体彳j ：动的特征如 何，进步涉及到如何理解个人理性与集体理性的关系。奥尔森认为，个人的理性选掸并小能 自发地提升社会效用，公共物品的产生要靠强制性的或选择性的方式。即要么强制执行，要么 以奖惩机制来使外部性内化。奥尔森的理论还表明从个人理性走向集体理性，足个强迫的过 狸，也就足制度化的过程。激肭和强迫，是约束自利的个人为公共物品提供保障的制度特征。 从这角度来看，奥尔森的理论，又暗示了制度起源的过程。 公共选择理论：以詹姆斯、布坎南等人为代表的公共选择学派是本世纪6 0 年代初在美国出 现的个新的经济学流派。公共选择理论则认为，j l ；实政府官员与，商和消费者样，也是 具有理性和私利的“经济人”，他们也具自自己的动机、愿望和偏好，他们同样关心自己在政治 活动i 一的成本和收益，在交易过程i t 他们也同样追求自己利益的最人化。同样的人小可能仪仪 冈为从经济市场转入政治市场之后就由仔细求利的自利者转变成为人公无私的n 利他者一，政府 官员作为单个的个人在政治市场上会对不同的决策规则和集体制度做出最自| 利与自己的反应。 后现代公共行政理论：在“后现代性”话语跨领域使用的前提下，建立在威尔逊、古德诺的“政 治与行政二分”和韦伯的官僚制基础上的传统公共行政模式及后来出现的制度主义、宪政主义、 社群主义等替代模式出现了不同形式的困境，查尔斯j 福克斯和休t 米勒将公共行政置于后现 代主义的基础之上，构建了全新的公共行政“话语”理论。 第一章十一届三中全会以来惠农政策的演变 从政策学的角度看，建国以后党在过渡时期“三农”政策的制定是按着民主科学的原则进行 的，几项大的政策出台都是通过激烈的争论，然后以民主的形式确定下来，因而在政策制定方 面是正确的。但是，由于在政策执行过程中反馈信息的误差，出现了超越农村生产力水平的过 急、过快和形式过于简单划一的问题党的十一届三中全会重新确立了解放思想，实事求是的 思想路线，使党从实际出发，按客观规律办事，突破了“左倾思想。原则上通过了中共中央 关于加快农业发展若干问题的决定( 草案) 的重要文件。这一决定草案具体总结了中华人民共 和国成立以来中国农业走过的曲折道路，提出了加快恢复中国农业发展应吸取的七项教训因此， 以十一届三中全会为标志，党的“三农”政策开始转轨，此后为了适应中国农村改革和农业农村 发展的需要，党的“三农”政策不断地纠正错误，走向了科学务实的轨道。当然，在不同的时期， 国家颁布的“三农”政策具有不同内容和特点： 第一阶段：从1 9 7 8 年十一届三中全会的召开到1 9 8 4 年以家庭联产承包为主的多种形式农 业生产责任制的稳定与完善，这段时期党的惠农政策主要是突破了原有的经营体制和分配制度， 纠正不符合农业农村经济社会发展和不能充分调动农民生产积极性的。三农”政策，是党的惠 农政策逐步按其自身发展规律的阶段。1 9 7 9 年9 月，中共中央召开十一届四中全会通过了关 于加快农业发展若干问题的决定，这是三中全会后党中央出台的第一个正式惠农文件， 决 定 明确了要突破和纠正的“三农”政策，并提出相应的政策措施。十一届四中全会后，党和 政府又出台了一系列惠农政策，党的。三农”政策又有新的突破和建树。其中1 9 8 0 年9 月2 7 日，中共中央印发关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知，即7 5 号文件 允许包产到户存在，t 9 8 1 年全国农村工作会议给包产到户定性，指出包产到户是社会主义的。 1 9 8 1 年3 月2 0 日中共中央、国务院转发国家农委关于积极发展农村多种经营的报告的通 知和1 9 8 3 年1 月中共中央关于印发当前农村经济政策的若干问题的通知等文件，进一步阐 述了农村生产结构的调整，强调农、林、牧，副，渔全面发展和多种经营以及农业农村经济发 展的商品化、专业化、社会化的方向。1 9 8 3 年l o 月， 中共中央、国务院关于实行政社分开 建立乡政府的通知正式宣告了在中国存续2 0 年之久的人民公社体制终结。总的来说，这一时 期党的惠农政策突破了。一大二公”，的人民公社体制，即打破了束缚农民生产积极性的经营体 制和分配制度，促使发挥农民积极性和使农民成为经营主体的经营体制得以建立，并随农业的 发展，农村社会的进步和农民生活水平的提高，建立了以责任制为核心，使农民成为经营主体 的统分结合的经营体制，这是经营管理体制的创新。这一时期，党的惠农政策具有决策科学化， 政策内容务实化的特点。 6 第二阶段：惠农政策的巩固与完善阶段1 9 8 5 年以后，中国农业在经历了几年快速发展后 几度陷入停滞徘徊期，这一严重局势促使中央在稳定家庭联产承包责任制和以公有制为主体的 多种经济成分并存的基本政策的同时，及时地改进和完善惠农政策，以适应农业农村经济社会 进一步发展以及全国深入改革的需要。惠农政策巩固与完善主要表现在： 第一，明确了必须长期稳定的基本政策。其中包括以公有制为主体、多种所有制经济共同 发展的基本经济制度；以家庭承包经营为基础、统分结合的基本经营制度：以劳动所得为主和按生 产要素分配相结合的分配制度 第二，不断改进和完善具体政策。主要在农产品流通政策方面，放开收购价，实行市场价； 取消统派购，实行合同订购和市场收购；逐步放开农产品市场，健全市场体系，拓宽流通渠道， 同时建立国家粮食保护收购价制度。在科教政策方面，提出科教兴农，制定若干振兴农村科教 政策措施。在农村基础设施建设和环境治理方面，提出农业农村可持续发展，加强农村基础设 施建设和治理保护环境的政策措施。在生产结构和产业结构方面，注重农林牧副渔及各业内部 的生产结构的政策调整以及农村一，二，三产业协调发展，同时不断完善与农业农村经济发展 相配套的社会政策。 第三，提出有关科教兴农、农业农村的可持续发展，依法治农和农业农村经济结构的战略 性调整等惠农问题的战略措施 第四，逐步形成以中央政策为主，辅之以适合各地实际的地方政策这样相互联系、相互补 充的政策框架。此外，1 9 8 5 年以后，党的惠农政策的巩固与完善还表现在惠农政策朝着法律化 的方向完善和发展。 第三阶段：全面建设小康社会时期党的惠农政策。为适应全面建设小康社会时期新的形势 和任务，党和国家的惠农政策也有新的发展：党的十六届三中全会提出统筹城乡发展的思路， 这是新时期中央解决惠农问题思路的重大创新；党的十六届四中全会又提出了“两个趋向”的重 要论断，从全局和战略高度提出了新阶段解决“三农”问题的指导思想，为我国在新形势下形 成“工业反哺农业，城市支持农村”的机制定下了基调：党的十六届五中全会提出要推进社会主 义新农村建设，并明确把新农村建设的目标和要求概括为五个方面，即“生产发展、生活宽裕， 乡风文明、村容整洁、管理民主”，这是第一次关于“三农”问题的系统性、综合性表述。 首先全面建设小康社会时期党和政府把增加农民收入作为惠农政策的主要目标十一届 三中全会后，党的惠农政策的目标是双重的，即农业增产和农民增收，但是只有最近几年党才 把增加农民收入放在一个突出的位置，现实农村改革措施，无论是税费改革，还是农村行政体 制改革等等都是为了减轻农民负担，增加农民收入。尤其是2 0 0 4 年巾央一。号文件是建国以来党 和政府第一次以中央文件的形式把增加农民收入列为首要任务 7 其次为进一步促进粮食稳定增产、农民持续增收，2 0 0 5 年中央一号文件中共中央、国 务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见 ，把提高农业综合生产 能力作为2 0 0 5 年农村工作的主题，按照“以工促农、以城带乡”的思路，出台了2 7 条惠农政策， 除强调稳定，完善和加强行之有效的政策外，还提出进一步扩大农业税免征范围。加大农业税 减征力度，加快农村教育、卫生等社会事业的发展，各级财政新增的教育、卫生、文化等事业经 费，用于农村的比例不得低于7 0 等一系列新政策 第三，继2 0 0 4 年、2 0 0 5 年连续两个中央一号文件后，一个以新农村建设为主题的包括农 村物质文明、精神文明、政治文明和生态文明在内，以城乡统筹为核心的农村政策新体系正在 浮出水面。社会主义新农村建设既是过去惠农政策的延续，同时也反映了我国已经达到了需要 解决城乡收入、生活各方面差距的新发展阶段的需要。建设社会主义新农村的目标，既包含了 过去惠农政策所强调的发展生产、提高农民收入的内容，也就是要生产发展、生活宽裕的目标， 同时也包含了乡风文明、村容整洁和管理民主，我们已经达到建设社会主义和谐社会和全面建 设小康社会的阶段。既要发展好农村经济，建设好农民的家园，让农民过上宽裕的生活，这样 才能保证全体人民共享经济社会发展的成果。也只有这样，才会有社会主义和谐社会的建设和 全面建设小康社会目标的实现。 8 第二章当前我国惠农政策执行障碍 “兰农”问题能否得到稳妥解决，不仅关系到农村的经济发展和稳定，更关系到整个国家经 济的可持续发展和整个社会的稳定。因此，惠农问题是建设社会主义和谐社会的重要内容，也 是和谐社会建构的重点和难点。就今天农村的现实情况来说，中央惠农政策的提出既是危机推 动的结果，也是利益驱动的结果。但是，在我国农村，这种情况复杂，资源整合能力差。农民组织化 程度低的背景下，我们并不能说只要有简单的危机关联或利益关联就能使相关个体自发组织起 来推动并完成惠农政策的执行和落实，政策的真正落实，一是各级政府特别是基层政府作为政 策执行的主体，能否对中央各种惠农政策不折不扣的执行和落实，因为在现实中基层政府大多 以自身利益为目标取向，利用与农民之间的信息不对称，侵占农民的应得利益；二是农民是否 能提高自身的素质和组织化程度，因为这一方面关系到他们能否对基层政府不法行为进行监督， 形成集体制约力量规范基层政府行为，另一方面关系到能否降低惠农政策制定、实施的对接成 本。提高对接的契合度，从而使得中央政府制定的适合几亿农民的政策不再成为空头文字，真正 落到实处；三是落实惠农政策是否具有充足的物质基础作为支撑，因为一方面政策的执行必须 有一定的执行成本，另一方面一项政策的实施必然涉及原有政策下的利益格局打破和重塑，要 让这一打破和重塑过程不影响整个社会稳定那么必须有一定的物质投入去化解制度变迁带来的 冲突和矛盾。 一、基层政府执行惠农政策不到位 基层政府在政策执行上与中央政府进行博弈，由于二者之间的信息不对称，形成了“上有政 策、下有对策“的局面，从而导致在惠农政策的实际执行中出现变形和走样的情况。由于中央 政府与基层政府的政策制定的出发点不同、可利用资源不同、效用目标也不尽一致，因此可以 将中央政府与基层政府的这种博弈看作信息不对称状况下的动态博弈。在双方的动态博弈过程 中，基层政府利用中央政府理性无知9 的状况，即两者之间的严重信息不对称，以自身利益为 目标取向，在与中央政府的博弈中，采取不合作的博弈策略：一是基层政府替代式地执行政策。 替代式执行是指当执行机关和部门所执行的政策对自己不利时，执行者就制定与上级政策表面 上一致实际上却违背上级政策的实施方案，使上级的政策难以得到贯彻和落实o 以粮食流通 的三项政策为例，其初衷是保护农民的利益，由粮食经营部门负责完成国家对农民的粮食补贴。 可是粮食经营部门却趁此机会从中捞取油水，与农民争利，出现一开始拒收粮食，然后按压低 。笔者认为，。上有政蓑下有对策。可以视为相关政策主体，即作为政震执行者的地方政府基于利益得失的理 性考虑而与作为政蓑制定者的中央政府之峨进行的一种互动博弃过程 。所谓理性无知是指人们面对信息搜寻上的巨大成本和不确定性时，不获取某些信怠和知识的行为 。彭明春论公共政幕执行变异的成因和对篆0 南京医科大学学报，2 0 0 4 年第9 期 9 的价格私下收购后以保护价卖进粮库的违法现象；二是基层政府敷衍甚至对抗执行惠农政策。 新颁布的中央一号文件指出要减免农业税，但是在一些经济发展不景气的基层农村中，这与基 层政府的实际利益产生了很大的冲突，为了维护自己的既有利益，基层政府有意不执行或变相 不执行这个政策，仍然想方设法借用各种名义向农民乱集资，乱收费，乱摊派，从农民那里多 征税收，使得农民的生活水平一直得不到提高。 基层政府对惠农政策执行的不到位，有损到基层政府权威与在人民心目中的形象。一方面， 这种执行不力表现了基层政府在依法行政方面有所欠缺基层政府替代式执行惠农政策以及敷 衍对抗执行惠农政策都是基层政府没有依法行政的表现。受传统的重权轻法思想的影响，他们 不尊重政策法规，在工作中以权代法、以权压法他们没有想到权力是人民赋予的，权力也要 接受人民和法律的监督与制约另一方面，这种政策执行不力表现了基层政府并没有真正把全 心全意为群众服务作为自己的执行宗旨。有些基层于部认真研究新形势下农民的新特点、探索 做好农民工作的新方法，攀善于运用思想、经济、法律、彳亍政等手段。妥善处理各种矛盾，习 惯用计划经济条件下行政命令的方式来对待农民群众，没有树立马克恩主义的群众观：没有仔细 了解民意。集中民智，珍惜民力，没有坚持对上负责与对下负责的一致性以及注意使政策执行 的力度与群众的可承受程度相适应，使得基层政府在执行惠农政策时危害到农民群众的利益， 甚至可能造成干群关系的紧张。 二、农民在惠农政策执行中表现被动 长期以来，我国农村是以家庭为生产和生活的基本单位，各个家庭之间缺乏内在的经济社会 联系，即所谓的“家户主义”，其在结构上表现为一种“散沙状”，在农民个体特性上表现为一种“原 子状”。在农民这种个体特性条件下，一方面，中央政府不可能全面了解每一个农民的意愿，况 且这种信息获取工作需要巨大的成本，这导致了农民在中央政府惠农政策制定上的被动：另一 方面，即使中央政府制定了有利于农民的政策，面对基层政府的执行不力或者说是执行走样的 状况，个体化的农民是不敢对抗基层政府这一强大群体的。因此在惠农政策执行中，农民处于 被动状态，表现出一种冷漠的态度，现实情况也证明了笔者的这一判断： 首先，。三农”问题一直是各方关注的一一个比较热门的话题，不少政治人物和媒体都在谈论 农民，但是却存在个怪现象：。有关于农村问题的讨论都发自城市，而真正的农村基本没有 声音；在现实的惠农问题报道中，农业部门或地方政府为“主角”的报道占据了三农问题报 道的大部分，而惠农的真正主人和主角农民在事关自己切身利益的问题上却不在场、不 了解、不关心。”。可以说在很多问题上，他们的命运不是取决于自己而是决定于那些政治人物 怎样看待农村问题，怎样采取措施来支援他们。 。李仕权表面繁荣下的边缘化实质一一对惠表问题报道热的冷思考声屏世界，2 0 0 5 年第1 0 期 o 其次，当前很多农民对于村民自治表现冷漠。村民自治是我国农民直接行使民主权利、参 与公共事务的主要活动内容，包括民主选举民主决策、民主管理、民主监督受诸多主客观 因素的影响，农民的政治参与带有很大的局限性，当前农民政治参与水平远未达到社会主义民 主政治发展所应有的水平。在一些表象的，暂时的参与率高和热闹的场面后。仍然有很大一部 分的农民在政治生活中表现出不同程度的漠不关心。村民明明知道自己享有行使某些政治民主 的权利，如在村民自治中享有选举权、被选举权、对村务公开享有知情权、可以依法行使罢免 树干部的权利等等，但是，他却从内心来说不愿或不认真地去行使 三、惠农政策执行所需物质基础不牢固 惠农政策的执行过程一方面打破了原有制度格局下利益结构，这一利益结构的打破，新利 益结构的重塑过程，自然需要相当大的物质投入去化解制度变迁带来的冲突和矛盾。这在我国 和谐社会构建的大背景下，尤为重要；另一方面，惠农政策的执行也需要相当大的执行成本 可是作为政策执行主体的乡镇政府却处于财政资金缺乏的困境，尤其是随着这两年农村税费改 革在各地的展开，乡镇政府失去了制度外资金的补充，财力更加拮据，无法满足新的利益机构 下的资金需求，同时导致农村公共产品供给量不足： 首先，农村的义务教育经费投入不足，很多地方常出现拖欠中小学教师工资的状况，校舍 破1 日，教育设施简陋，师资力量薄弱，甚至无力修缮危房，特别是近几年来农村因贫困失学、 辍学的问题比较严重，巨大的差距导致了欠发达地区特别是农村义务教育的质量下滑，更使农 村经济的发展迟迟不前。 其次，卫生医疗系统薄弱。由于地方财政的困难致使县乡两级在编制预算时，卫生经费往 往是能压缩就压缩，许多乡镇卫生院工资都无法保证，更没有钱更新设备，作为农村公共卫生 基层组织的村卫生室医疗水平差，组织松散，防保功能薄弱。总之，农村医疗卫生面临着投入 不足、效率低下、保障缺乏，公共卫生薄弱等主要问题，而高额的医疗费用和农村薄弱的基本 医疗体系是造成中国农村贫困的一个中国重要原因 第三，农村基础设施严重不足。我国是一个相对落后的农业大国，要促进农业的发展，必 须大力加大对农业基础建设的投入但由于多年来以农补工的政策及政府认识上的误区，导致 了政府投入主要倾向于非农产业和城市，使农业基础设施投入不足，欠账很多。目前普遍存在 农村基础设施老化问题，许多与农业生产息息相关的农村公共产品例如小型农田水利的建设、 农村道路建设、农业科技推广，农村社会化服务体系的完善及有关农产品市场供求信息的预告 等依旧供给不足。 最后，农业保险和农村社会保障也没有完全建立起来。随着农村经济体制改革和市场经济 体制的初步建立，农村的社会经济状况发生了根本的变化，以集体经济为依托的农村社会保障 体系基本解体，养老蚵题，医疗问题以及部分农民的贫困问题日益严重，而农业也面临着巨大 的市场风险和自然风险因此，农民的就业和医疗压力也不断加大。 1 2 第三章现阶段我国惠农政策执行障碍成因分析 为了使中央的惠农政策得到更好的落实，有必要认真分析惠农政策执行中产生的障碍成因。 综合来说，惠农政策的执行涉及到惠农政策的执行主体基层政府，执行对象广大农民，以及政 策执行的物质基础和内在运行机制四个方面，每个方面都对政策的执行产生非常重要的影响， 下面就分别对这四个方面进行探讨： 一、惠农政策执行障碍产生的主体原因 农村基层政府是指我国农村的基层政权即乡镇一级政府和党委。在乡镇村治的体制下，乡 镇基层政府作为管理农村的基本行政单位，乡镇行政管理，作为乡镇政府对辖区内各项政治、 经济、和社会事务所进行的计划、组织、控制和协调等一系列管理活动的总和，它是整个国家 行政管理机器的“末梢神经”。“乡镇行政管理作为国家最低一级的管理层次，直接面向农村社区， 直接在农村和集镇贯彻国家的各项行政方针和指令，所以能够迅速准确地获得关于这些方针和 指令的制定正确与否及其执行的反馈信息，这种反馈信息是上级和中央行政机关指定和完善觉 得的重要依据，因此，乡镇基层政府的管理不仅是国家行政管理系统的基础，而且又是它的不 可缺少的灵敏的神经末捎。”o 中央及各级政府制定好惠农政策以后，落实主要靠基层政府及 乡镇政府。基层政府作为政策执行的主体，政策执行的最直接责任者，对政策执行有不可低估 的影响。但是不可避免的基层政策自身也存在某些局限性，这些局限性妨碍政策的实施执行 ( 一) 理性“经济人”政府阻碍政策的执行 “经济人”假说是公共选择理论的基本假设。近代以来的民主政府皆通过宣告“为大多数人谋 福利”这一目标而获得政权的合法性。“起初，人们对政治家所持的态度是乐观的，从理论上讲， 政府的权力源自人民，政府应该为促进公众利益而行使这些权力，只有这样，才符合人民对政 府授权的初衷”o 他们能够超越个人私利，关心公共的利益，是神圣的组织。公共选择理论正 是在一定程度上揭示了政治市场巾组织和个人行为对公共利益的影响。它采用经济学的观点和 方法分析政治学的传统问题，其基本前提就是经济学的“经济人假定，所谓“经济人”假定，是 指作为一个人，无论他处于何种地位，人的本性都是一样的，是以追求个人利益，满足个人需 要为基本动机。布坎南认为“政府不过是一个无意识、无偏好的稻草人，在现实中，政府都 是由一批专门从事管理或主要从事管理的政治家和政府官员组成的，政府决策和政府行动由这 些人做出的政府行为和政策目标在很大程度上受政治家和官员的动机支配。而这些政治家和 政府官员也是理性人，都有经济人的本质，他们与经济中追求利润的企业家是类似的，从 。金太军1 乡村关系与村民自治玑广州：广东人民出版社，2 0 0 2 年版，第13 3 页 。张红艳1 政府自利性对政幕公共性的影响，四川行政学院学报2 0 0 3 年第4 期 事政治活动的目的是也追求自身利益的最大化”o 因此政府并非总是为着公共目的而存在，政 府在公共目的的背后隐藏着政府组织及其官员自身利益的追求，在实践中，政府的权力在相当 大的程度上，沦为了政府机构追求自身利益的工具，他们在做出一项决策或决定时，将更加趋 向于选择那种能够为自己带来更多收益和好处的方法。 对于基层乡镇政府来说，他们也有“经济人”的本质也存在者政府自利性。首先，基层政 府实际所花的运行经费与财政预算之问，存在着较大的差距，为了填补这个差距，基层政府必 须“自筹”部分经费，也就是说，它必须像一个“经济人”或商人那样去“赚钱”，必须履行“筹钱” 这样的“经济人”角色。尤其是那些背负许多旧债的基层政府，2 0 0 4 年一号文件取消农业税的规 定，使得基层政府的财政