（产业经济学专业论文）我国土地农转非的SCP分析——基于利益和新制度主义视角.pdf

学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作所 取得的研究成果。除了文中已经注明引用的内容外，论文中不包含其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。本声明的法律后果完全由本人承担。 名一期：寸棚日 学位论文授权使用声明 本人完全了解北京工商大学有关保留和使用学位论文的规定，即：研究生 在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属北京工商大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许学位论文被查阅和借 阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其它复 制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后遵守此规定) 学位论文电子版同意提交后，可于叼当年口一年口二年后在学校图 书馆网站上发布，供校内师生浏览。 作者签名导师签 。r 月 摘要 城乡收入差距的日益扩大、土地纠纷引起的群体性事件日益增多等问题是对 我国当前经济社会和谐发展的重大挑战，为此中央提出了一些强有力的政策措 施，但其能否发挥作用尚需检验。“问题和解决问题的手段同时产生”，本文通过 农村土地农转非内部的矛盾来解释上述问题。目前，我国土地制度有两项基本安 排：一是农村土地的“三权分离”；二是城乡土地的“二元结构”。这导致了土地农 转非过程中政府的“双边垄断l 一土地征收时是垄断买方，土地转让时是垄断卖 方，政府通过低买高卖获取了丰厚的价差受益。在财政分权和政治锦标赛体制下， 地方政府有充分的激励违背中央政府的意图，推行“圈地运动”来“经营城市”，谋 求经济和政治利益。在分割增值收益时，土地农转非的参与者农民、政府和开发 商展开了多种博弈。博弈的结果显示，政府对土地市场的垄断干预并没有带来经 济效率和社会福利的提高，反而造成利益分配失衡，加剧了社会分化和土地资源 配置的失灵。 在研究方法上，本文另辟蹊径，基于利益视角，通过s c p 范式和新制度主 义方法来解析土地农转非中土地市场的结构、行为和绩效。土地农转非涉及到现 行的制度安排，新制度主义方法有利于动态的认识制度。本文的结论认为，由于 目标差异，中央政府和地方政府之间虽然存在委托代理关系，但由于代理人 激励不足和监督成本过高，代理人无法抑制圈地的冲动，使土地征用数量大于最 优量，农民利益受损严重。地方政府往往和开发商形成利益同盟加剧了土地农转 非过程中的利益非配失衡。现行的土地农转非制度忽视农民的利益使得农民成为 推动土地制度变迁的第一行动团体，推动制度变革的力量日益聚集。但是由于制 度变革的阻力源于强势的市场主体，因此，推动土地农转非制度变迁的时机并未 成熟。鉴于统筹城乡发展和改革进入攻坚阶段的特殊背景，本文认为农地制度改 革需要成熟的改革，现在需要做的是酝酿改革的力量。本研究结果的意义在于， 认识到当前土地农转非制度是我国若干重要社会经济问题的根源所在。制度重于 技术，本研究为解决城乡分割提供了新的建议和参考。 关键词：土地征收；土地出让；委托代理；制度变迁；利益分配 a b s t r a c t t h eu r b a n r u r a li n c o m eg a ph a sk e p te n l a r g i n gi nc h i n a t h en u m b e ro fg r o u p e v e n t sc a u s e db yt h el a n dd i s p u t e sh a sb e e ni n c r e a s i n g f a c i n gt h e s ef a c t s ，t h ec e n t r a l g o v e r n m e n th a st a k e nal o to fi m p o r t a n tp o l i c y , t h ee f f e c to fw h i c hw i l lb et e s t e db y t h e o r ya n ds o c i a ld e v e l o p m e n t t h eo n ei sa l l - i n c l u s i v e t h eo t h e ri st h a ti ti n t e r p r e t e d b yi t s e l f t h i sp a p e ra t t e m p t st os o l v et h e s ep r o b l e m sf r o mr u r a ll a n d ，w h i c he x p l a i n t h ea b o v e - m e n t i o n e dp r o b l e mb yt h ec o n t r a d i c t i o n so ft h ep r o c e s sf r o ma g r i c u l t u r a l l a n dt on o n - a g r i c u l t u r a ll a n d ，r a t h e rt h a nt oe x p l a i nt h er e a s o n sf r o mt h eo u t s i d e a t p r e s e n t ，t h e r ea r et w ob a s i ca r r a n g e m e n t si nc h i n a sl a n ds y s t e m n ef i r s ti st h e s e p a r a t i o no fp o w e r so f r u r a ll a n d t h es e c o n di st h ed u a ls t r u c t u r eb e t w e e nu r b a na n d r u r a ll a n d t h e s ea r r a n g e m e n t sh a sr e s u l t e di nt h eb i l a t e r a lm o n o p o l yo fg o v e r n m e n ti n t h ep r o c e s sf r o ma g r i c u l t u r a ll a n dt on o n a g r i c u l t u r a ll a n d t h eg o v e r n m e n ti st h e m o n o p o l yb u y e ri nt h ep r o c e s so fl a n de x p r o p r i a t i o na n dt h em o n o p o l ys e l l e ri nt h e p r o c e s so fl a n du s er i g h tt r a n s f e r , s ot h eg o v e r n m e n tc a nb u yl o wa n ds e l lh i g hp r i c e t oo b t a i ns u b s t a n t i a lb e n e f i t b e c a u s eo ft h ei n s t i t u t i o n a ls e p a r a t i o no ft h ef i n a n c i a l p o w e r sa n dp o l i t i c a lc h a m p i o n s h i p s ，l o c a lg o v e r n m e n t sh a v ea d e q u a t ei n c e n t i v e st o g oa g a i n s tt h ec e n t r a lg o v e m m e n t si n t e n t i o n e n c o u r a g i n gb ym o r a lh a z a r da n d a d v e r s es e l e c t i o n ，t h el o c a lg o v e r n m e n tc o n s t r u c tc i t i e sb ys e l l i n ga f r i c u l t u r a ll a n dt o o b t a i ne c o n o m i cb e n e f i t sa n dp o l i t i c a li n t e r e s t s e n c l o s u r em o v e m e n t ”i st h ep r o c e s s o ft r a n s f e r i n gt h ei n t e r e s t so ff a r m e r st ol o c a lg o v e r n m e n t sa n dd e v e l o p e r s i no r d e rt o o b t a i nt h ev a l u e - a d d e dr e v e n u e t h ep a r t i c i p a n t st a k eav a r i e t yo fs t r a t e g ya c t i o n s t h e g a m eb e h a v i o rh a ss h o w nt h a tt h em o n o p o l yo fg o v e r n m e n ti nl a n dm a r k e th a sn o t i m p r o v e dt h ee c o n o m i ce f f i c i e n c ya n ds o c i a lw e l f a r e ，i n s t e a dc a u s i n ga ni m b a l a n c ei n t h ed i s t r i b u t i o no fb e n e f i t sa n dh a r m i n gt h ew e l f a r eo ff a r m e r s t h em o n o p o l yo f g o v e r n m e n te n l a r g e ss o c i a ld i s i n t e g r a t i o na n dm a k e st h ew r o n ga l l o c a t i o no fl a n d r e s o u r c e t h ep a p e rm a k e sa l la n a l y s i sc o m b i n gt h es c pi no ia n dt h en e wi n s t i t u t i o n a l e c o n o m i c s f r o mt h ev i e wp o i n to fi n t e r e s t ，t h ea u t h o ra n a l y s et h em a r k e ts t r u c t u r e ， m a r k e tp a r t i c i p a n t sa n dm a r k e tp e r f o r m a n c eb ys c e1 1 1 ep r o c e s sf r o ma g r i c u l t u r a l l a n dt on o n a g r i c u l t u r a ll a n d i n v o l v e sa l la s p e c t so fc h i n a se x i s t i n gi n s t i t u t i o n a l a r r a n g e m e n t s ；t h en e w i n s t i t u t i o n a le c o n o m i c sw i l lh e l pu su n d e r s t a n dt h es y s t e m i i d y n a m i c l y t h i sp a p e rd r a w s ac o n c l u t i o nt h a ta l t h o u g ht h ec e n t r a la n dl o c a l g o v e r n m e n t sh a v et h ep r i n c i p a l -a g e n tr e l a t i o n s h i p ，t h e a g e n t l a c k si n c e n t i v e m e c h a n i s ma n dt h es u p e r v i s i o nc o s ti st o oh i 【g h t h ea g e n t sh a v et h ei m p u l s et ot a k e e n c l o s u r em o v e m e n t ”，w h i c hc a u s et h ea m o u n to fl a n ds u p p l yi sg r e a t e rt h a n o p t i m a lq u a n t i t ya n dd oh a n r mt o t h ei n t e r e s t so ff a r m e r s l o c a lg o v e r n m e n t sa n d p r o p e r t yd e v e l o p e r sm a k e a l l i a n c ee n l a r g et h ei m b a l a n c e t h ec u r r e n tl a n ds y s t e m f r o ma g r i c u l t u r a ll a n dt on o n a g r i c u l t u r a ll a n di g n o r e dt h ei n t e r e s t so ff a r m e r sa n d t h e yb e c o m et h ef i r s ta c t i o ng r o u p st op r o m o t et h et r a n s f e ro fi n s t i t u t i o n h o w e v e r , t h er e s i s t a n c et ot r a n s f e rf r o mr u l e ri nt h em a r k e t ，t h et i m et oc h a n g et h e1 a n ds y s t e m i sn o tr i p e i nv i e wo ft h es p e c i a lb a c k g r o u n do fb a l a n c eu r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n t a n dr e f o r me n t e r i n gac r u c i a ls t a g e ，t h ep a p e ra r g u e st h a tw h a tw es h o u l dd on o wi s a c c u m u l a t ep o w e ro fr e f o l l l l ， k e yw o r d s ：l a n de x p r o p r i a t i o n ，l a n du s er i g h tt r a n s f e r , p r i n c i p a l a g e n t ， t r a n s f o r mo fi n s t i t u t i o n ，d i s t r i b u t i o no fi n t e r e s t i i i 目录 第一章绪论一1 1 1 选题背景1 1 1 1 缩小城乡收入差距和地区收入差距1 1 1 2 小产权房的政策困境。5 1 1 3 土地纠纷引起的群体性事件的增多5 1 2 理论综述与研究成果6 1 2 1 关于土地在经济发展中作用6 1 2 2 关于我国土地农转非制度6 1 2 3 关于土地交易竞价机制。8 1 3 本文的研究方法厶9 1 3 1s c p 分析范式9 1 3 2 新制度经济学1 0 1 3 3土地农转非中的s c p 界定1o 1 4 本文的研究意义和创新点1 0 1 4 1 研究意义1 0 1 4 2 本文的创新点1 1 第二章我国土地农转非的市场结构。13 2 1 土地农转非的内涵1 3 2 2 土地的特质1 3 2 2 1农民集体所有土地l3 2 2 2国家所有的土地14 2 2 3二者比较1 4 2 3 土地农转非的交易模式。1 5 2 3 1土地农转非的国际模式。1 5 2 3 2 我国的政府主导模式。1 6 2 3 3两种交易模式的征地效率比较1 7 2 3 4 我国国有土地出让中的价格确定2 0 2 4 土地农转非中的竞争主体2 l 2 4 1 农民( 农村集体经济组织) 2 1 2 4 2 中央政府2 l 2 4 3 地方政府2 2 2 4 4 开发商2 3 i v 第三章我国土地农转非中的市场行为2 4 3 1 农民的行为2 4 3 1 1 寻求土地农转非的途径2 4 3 1 2 寻求充分补偿2 5 3 2 中央政府和地方政府的行为2 6 3 2 1 中央政府和地方政府的委托代理模型2 6 3 2 2 土地监察和地方政府的博弈分析2 8 3 3 开发商的行为。3 0 3 3 1 “游说”和“绑架”行为。3 0 3 3 2 开发商的“囤地”行为3 0 第四章我国土地农转非的市场绩效- 3 3 4 1 土地农转非中的市场效率评价一3 3 4 1 1 基于福利经济学的效率评价3 3 4 1 2 基于新制度经济学的效率评价3 4 4 2 土地农转非中市场无效率的特征3 5 4 2 1 土地资源利用效率不高，闲置资源过多3 5 4 2 2中央政府的耕地保护目标面临挑战3 6 4 2 3 利益非配失衡，加剧社会分化3 6 4 2 4 利益集团寻租获益，社会公正面临考验3 7 4 2 5 地区之间过度竞争，加剧农民失业3 7 第五章从分割到融合：土地农转非的未来3 9 5 1 融合的动力3 9 5 2 融合的阻力4 1 5 2 1 既得集团利益的阻扰4 1 5 2 2 官僚机构问题4 l 5 2 3改革方案的局限性4 2 5 2 4 配套制度不完善4 2 5 2 5 改革的需求方力量薄弱4 3 5 2 6 意识形态的制约4 3 5 3 结论及政策建议4 4 参考文献。4 5 在学期间发表的论文及科研成果一4 8 致 射4 9 v 段胜辉：我国土地农转非的s c p 分析基于利益和新制度主义视角 第一章绪论 1 1 选题背景 2 0 0 8 年诺贝尔经济学奖获得者克鲁格曼指出：学术界“往往更热衷于追求理 论的严谨，而不是关心它们是否与现实问题有关；更喜欢追求数学论证的精确而 不是解决纷繁复杂的问题。”基于这种批评的考虑，本文试图关注土地由农业用 地转为非农业用地过程中的政府垄断这一“现实问题”，并试图通过分析范式的创 新来“解决纷繁复杂的问题”，其中尽量做到不过于“热衷于追求理论的严谨”，也 不丧失理论的严谨；尽量做到不刻意“追求数学论证的精确”，但也会适当重视数 学论证的精确性。本文的选择是基于以下三个现实困境： 1 1 1 缩小城乡收入差距和地区收入差距 7 改革开放3 0 年来，城乡居民收入差距经历了由迅速缩d , n 逐渐扩大，由逐 渐扩大到逐渐缩小，再由逐渐缩d , n 3 h 速扩大的发展过程。如表1 1 和图1 1 所 示。如果考虑到城镇居民享有各种补贴、劳保福利和社会保障等隐性收入，以及 农民尚需从纯收入中扣除用于再生产的部分，中国的城乡居民收入实际差距约为 5 ：1 6 ：1 1 。城乡居民收入差距持续扩大的根本原因，是农民收入基数低，同 时受现有国民收入分配格局的影响，农民收入的增速低于国民经济和城镇居民收 入的增速。 实证研究表明，城乡间居民收入差距也已经成为中国地区间收入差距的最主 要原因，因为中国相对较落后的中西部地区也恰恰是农村居民所占比重更高的地 区。如图1 2 所示，在用泰尔指数表示的中国地区间收入差距中，城乡收入差距 的贡献自2 0 世纪9 0 年代后期就开始扩大，并占到地区间收入差距大约7 0 8 0 的比例。这意味着如果政府可以消除城乡收入差距的话，那么，地区间差距将自 动降低7 0 8 0 。在导致中国的地区发展差距的因素中，城乡差距的重要性远远 大于东、中、西部地区差距的重要性( w a n ，2 0 0 7 ) 。学界目前已经达成了如下的 共识：第一，中国的收入差距主要是由城乡和区域收入差距构成的，同时，城乡 收入差距又是区域收入差距中的主要贡献者，并且其贡献还在不断上升。这意味 着，中国缩小收入差距的政策重点应该是城乡收入差距，即使对于缩小区域收入 差距而言，只要城乡收入差距缩小了，区域问收入差距就会缩小绝大部分。第二， 只有控制收入差距才能实现中国经济的可持续增长，控制收入差距的政策不只是 为了公平，而且收入差距不会随着经济发展水平的提高而自动缩小( 陆铭，2 0 0 8 ) 。 1 按国际劳t 组织发表的1 9 9 5 年3 6 个国家的资料，绝大多数国家的城乡人均收3 , t z t 都小于1 6 ，只有三个 国家超过了2 ，中国就足其中之一。 1 段胜辉：我国土地农转非的s c p 分析基于利益和新制度主义视角 表1 11 9 7 8 - 2 0 0 7 中国城乡居民收入差距 年份城镇居民人均可支配收入农村居民人均可支配收入城乡收入比 1 9 7 83 4 3 41 3 3 62 5 7 1 9 7 9 3 8 71 6 0 22 4 2 1 9 8 04 7 7 6 1 9 1 32 5 1 9 8 14 9 1 92 2 3 42 2 1 9 8 25 2 6 62 7 0 11 9 5 1 9 8 35 6 43 0 9 81 8 2 1 9 8 46 5 1 23 5 5 31 8 3 1 9 8 57 3 9 13 9 7 61 8 6 1 9 8 68 9 9 64 2 3 8 2 1 2 1 9 8 71 0 0 2 24 6 2 6 ， 2 1 7 1 9 8 81 1 8 1 45 4 4 92 1 7 1 9 8 91 3 7 5 76 0 1 52 2 9 1 9 9 01 5 1 0 26 8 6 32 2 1 9 9 11 7 0 0 67 0 8 62 4 1 9 9 22 0 2 6 6 7 8 42 5 8 1 9 9 32 5 7 7 49 2 1 6 2 8 1 9 9 43 4 9 6 21 2 2 12 8 6 1 9 9 54 2 8 31 5 7 7 72 7 1 1 9 9 64 8 3 8 9 1 9 2 6 12 5 1 1 9 9 75 1 6 0 32 0 9 0 12 4 7 1 9 9 85 4 2 5 12 1 6 22 5 1 1 9 9 95 8 5 4 0 22 2 1 0 32 6 5 2 0 0 06 2 8 02 2 5 3 42 7 9 2 0 0 l6 8 5 9 62 3 6 6 4 2 9 2 0 0 27 7 0 2 82 4 7 5 63 1 l 2 0 0 38 4 7 2 22 6 2 2 23 2 3 2 0 0 49 4 2 1 62 9 3 6 43 2 l 2 0 0 51 0 4 9 3 3 2 5 4 93 2 2 2 0 0 61 1 7 5 9 53 5 8 73 2 9 2 0 0 71 3 7 8 64 1 4 03 3 3 数据来源：城镇居民人均可支配收入、农村居民人均可支配收入来自相关年份的中国 2 段胜辉：我国土地农转非的s c p 分析基于利益和新制度主义视角 统计年鉴，城乡收入比由笔者计算。 图1 11 9 7 8 2 0 0 7 中国城乡居民收入变化趋势 图1 2 城乡差距对地区差异的贡献 资料来源：w a n ，2 0 0 7 中国共产党的十七大报告指出，深化收入分配制度改革，增加城乡居民收入。 逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比 重。创造条件让更多群众拥有财产性收入。缩小收入差距的政策可以从中解读。 但是实证研究表明：在中国，近十多年来，劳动收入占比也出现了非常显著的下 降之势，2 0 0 3 年以后降幅更大。现在，中国的劳动收入占比仅4 0 左右，已跻 身于劳动收入占比最低国家之列( 陆铭，2 0 0 8 ) 。即使在世界范围内，也存在经 济增长的“卡尔多事实”：在长期，经济增长率和生产率以及工资率的增长是稳定 的，资本一产出比率和利润率以及收入分配在工资和利润之间的比率都基本是不 变的。所以，在农村居民财产性收入较少，提高劳动报酬比例基本无望下，缩小 3 段胜辉：我国土地农转非的s c p 分析基于利益和新制度主义视角 城乡收入差距可能需要着眼于农民特有的财富土地来寻求治本之策。 1 1 2 小产权房的政策困境 近些年来，小产权房在许多城市出现成片开发的态势，发展迅猛，销售火爆。 统计数据显示，2 0 0 7 年末北京4 0 0 余个在售楼盘中，小产权楼盘约占市场总量 的1 8 ，小产权房屋项目的销售面积相当于北京可售房屋面积的1 3 。2 0 0 7 年6 月1 8 日，建设部提示城市居民，“不要购买在集体土地上建设的房屋。非集体经 济组织成员购买此类房屋，将无法办理房屋产权登记，合法权益难以得到保护。 有些项目允诺办理的乡产权、小产权，均不符合法律规定，不受法律保护， 即不能办理土地使用证、房产证、契税证等合法手续。”这拉开了国家整顿小产 权房问题的序幕。在城市房价日益高涨的背景下，由于政府管理部门的介入整治， 使早已在农村集体土地上默默生长了十多年的小产权房，几乎一夜之间成为了社 会关注的焦点。目前，多数城市已经“叫停”小产权房，但是这并不意味着讨论的 终结。对于小产权房，支持者认为应合法化，反对者要求坚决封杀，更有房地产 商放出狠话：统统炸掉。小产权房究竟何去何从，目前仍然疑问重重，但不可否 认的是小产权房的客观存在有着现实的市场基础和深刻的历史背景。妥善解决好 小产权房问题，对于经济社会的稳定都有要意义。事实上，产权房是“大”是“小” 仅仅取决于其赖以依存的土地是国有还是集体所有，所以土地问题的成功解决是 小产权房问题将不了了之，结束“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”的现实。 1 1 3 土地纠纷引起的群体性事件的增多 2 0 0 8 年，“群体性事件”恐怕是无法绕开的一个话题。从贵州瓮安事件、云 南孟连事件再到甘肃陇南事件，其背后都存在政府与农民的土地纠纷。2 0 0 3 年8 月至2 0 0 4 年6 月，中国社会科学院农村发展研究所国家社科基金课题组和国家 软科学重大项目课题组联合调研发现，农村土地纠纷已取代税费争议而成为了目 前农民维权抗争活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。目前 因征地所引发的相关群体性事件已占全国农村群体性事件的6 5 以上1 。尽管政 1 课题组对中央某媒体观众电话声讯记录进行了专项统计分析。2 0 0 4 年1 月1 日至6 月3 0 日，该栏目共接 到观众电话和声讯6 2 4 4 6 次( 条) ，其中有关“三农”问题的为2 2 3 0 4 次( 条) ，占总数的3 5 7 ，居于首位。而 在“三农”问题中，反映农村- 十地问题的电话和声讯共有1 5 3 1 2 次( 条) ，占总数的2 4 5 ，占“三农”问题的 6 8 7 。课题组分析了自2 0 0 3 年8 月以来中央某媒体近2 万封观众来信，在已分类处理的4 3 0 0 封中。有1 3 2 5 封涉及农村土地争议，占已处理来信的3 0 8 。课题组在2 0 0 4 年6 月1 5 同至7 月1 4 日对7 2 0 名进京上访农 民进行了专项问卷调盎，在有效的6 3 2 份问卷中，进京上访原闪涉及土地问题的有4 6 3 份，占有效问卷 7 3 2 。2 0 0 4 年1 月以来，课题组共收到1 7 2 封农民控告信件，信中涉及土地问题的1 0 9 封，占来信6 3 4 。 课题组收集的2 0 0 4 年以来1 3 0 起农村群体性突发事件中，有8 7 起冈士地呖发生的警农冲突，占总数的 6 6 9 。 5 段胜辉：我国土地农转非的s c p 分析一基于利益和新制度主义视角 府存在的天然合理性在于防范和化解公共风险，但从目前农民失地问题的现状 看，一方面中央政府高度重视，已经意识到农民失地问题是事关社会稳定的大问 题，并采取了一系列的政策措施，如更加严格的土地征地程序、审批制度、要求 提高失地补偿标准等等；另一方面，中央政府对农民失地问题的高度重视非但没 有转变为基层政府的高度重视，反而是不同程度上忽视。 1 2 理论综述与研究成果 1 2 1 关于土地在经济发展中作用 以亚当斯密( a s m i t h ，1 7 7 6 ) 和大卫李嘉图( d r i c a r d ，1 8 1 7 ) 为代表的古典学 派认为，一方面，土地是重要的生产要素，即“财富之母”；另一方面，由于边际 报酬递减规律的作用，供给总量固定的土地是制约经济增长的关键因素。 m e t z e r n a k e r s 和l o u w ( 2 0 0 5 ) 认为，土地与劳动一样是国民经济增长的要素，产业 用地的短缺将限制经济发展，同时土地利用强度的增加可以提高社会福利。 h a r v e y 等( 2 0 0 4 ) 却认为，土地流量变化相对于其庞大的存量很小，因此新增土地 供应对价格及产出影响很小。在政策分析方面，b a r b i e r ( 2 0 0 2 ) 强调资源利用和管 理政策对经济增长的作用，认为自然资源是一种重要资产( 即自然资本) ，提供独 特的服务，滞后的政策和无效率的管理将阻碍经济增长。z h a n g ( 1 9 9 8 ) 的分析则表 明，土地市场结构( 竞争还是管制) 对长期经济增长率具有显著影响。丰雷等 ( 2 0 0 8 ) 的实证分析表明，土地要素对中国经济增长的贡献是显著的，保持宏观 经济的长期稳定增长需要制定和实施一个好的土地政策，这一政策应尽量体现出 不同地区的资源禀赋差异。 1 2 2 关于我国土地农转非制度 我国农村土地非农化的唯一合法途径是土地征用或征收，土地市场结构呈现 政府垄断一级土地市场状态。周其仁( 2 0 0 4 ) 认为，这一政策规定在国家财力有 限的情况下，能迅速集聚国家工业化、城市化发展所需要的资金，有效地解决政 府特别是地方政府财力不足的问题。但是，政府垄断非农建设用地市场也产生了 一定的负面影响：政府土地征用行为不尽规范，政府利用其垄断地位和行政威权， 独占土地增值收益，严重侵犯农民土地权益，引发了大量的社会矛盾；农民土地 意愿供给水平和厂商土地意愿需求水平不足、政府土地征用意愿需求水平旺盛， 土地市场失衡，并带来了社会福利的损失。刘守英( 2 0 0 5 ) 认为，这使城市土地利 用集约化程度偏低，城市用地“摊煎饼”式外延扩张。钱忠好( 2 0 0 6 ) 认为，这也导 致企业需要一次性支付较大数额的土地出让金，一些中小企业的发展受制于过高 6 段胜辉：我国土地农转非的s c p 分析基于利益和新制度主义视角 的用地成本。 刘守英( 2 0 0 8 ) 认为：由于垄断非农建设用地市场能够获取巨大的土地增值收 益，弥补政府财政收入的不足，保证国家工业化、城市化所需的资本原始积累， 因而政府具有垄断非农建设用地市场的利益驱动。蒋省三( 2 0 0 7 ) 指出，我国城 乡之间土地制度的“二元结构”为政府控制土地提供了充分的便利，这种差异化的 土地制度启动了高速经济增长，促成了扩张型增长方式的形成，强化了地方政府 介入经济的能力，形成了土地与地方财政、投资、金融信贷和房地产市场发展等 环环相扣的格局，但是，巨大的利益博弈也由此而生，在土地占用中产生了大量 矛盾。钱忠好等( 2 0 0 6 ) 认为，政府垄断非农建设用地市场的产权原因在于农民无 法有效地保护自己的土地产权，这又与农民土地产权缺乏完整性有关；刘永湘等 ( 2 0 0 3 ) 认为，现行法律对农村集体土地使用权流转要求不予支持、将非农建设用 地的处分权配置在政府手中，构成了对农民集体土地发展权的真正压抑。 刘平量、曾赛丰( 2 0 0 6 ) 全面论述了我国目前农地非农化的过程以及相应的 制度安排所存在的缺陷。在他们看来，集体土地征用为国有土地，所有权之间固 有的不平等使得农民的土地权利得不到保障。地方政府道德风险在经济转型过程 中具有内生性，并导致农地征用过程中地方政府的强势地位引发城市规模急剧扩 大；城市化进程中的地方政府经济利益要求引发失地农民利益被严重侵占；城市 化进程中地方政府间围绕招商引资的恶性竞争直接导致失地后容易失业。刘芳等 ( 2 0 0 6 ) 认为，尽管现行法律限制非农建设用地自发入市，但是土地非农化产生的 巨大土地增值收益为集体非农建设用地自发入市提供了强大的利益动力之源，现 行政策保留的例外又为经济当事人在制度边际上进行创新提供了可能性，由此形 成的隐形土地市场成为国家正式开放土地市场的一种有益补充( 高波，1 9 9 3 ) 。 在土地所有权制度层面，肖金成( 2 0 0 7 ) 提出根本变革现有土地所有权制度， 实行土地所有权制度并轨，改革土地二元所有制度为一元所有制度，即废除土地 集体所有制，代之于土地国有制。更多的讨论集中在对于所有权交易过程的改进， 也就是国家对于农地的征用补偿问题。李建建( 2 0 0 2 ) 赞成用土地征购制度取代 土地征用制度，通过建立农地征购市场来实现农用土地向非农用土地的转变。将 征地与供地分为两个独立的过程。因此，李建建的观点更倾向于加强政府在两级 土地市场上的操作规范性，但政府依然作为市场主体参与农地的所有权交易。蔡 悦荫( 2 0 0 4 ) 分析了遵循公平市场价格原则进行征地补偿的必要性，提出土地的 市场价格与相关补助金不应混为一谈而应当分开补偿。刘巧芹、李彦芳等( 2 0 0 4 ) 则在强调以市场价格为基础确定征地补偿标准的同时，认为严格区分公益性与非 公益性项目以及征地的区位差别应当在征地补偿中有所体现。还有的学者倾向于 在农地使用权的层面解决农地自主入市交易的问题。张曙光( 2 0 0 7 ) 反对走向土 7 段胜辉：我国土地农转非的s c p 分析基于利益和新制度主义视角 地私有化，认为应当在现行农地集体所有制基础上实现集体土地的市场化交易， 其中的关键在于政府应当退出交易过程，不作为交易主体。盛洪( 2 0 0 7 ) 认为土 地的可交易性比土地的所有制形式更加重要。在产权界定不明晰的情况下，可以 根据交易需求先进行市场交易，而划定时间边界可以有效地提高交易效率。刘永 湘、任啸( 2 0 0 3 ) 提出应当通过改革农村集体土地使用权，在所有权不变的前提 下，允许使用权流转，建立城乡统一的土地市场；改革征地制度，明确征地的性 质和使用权，改革征地补偿标准。但是刘永湘、任啸所提出的合理化建议缺乏足 够的相关理论分析作为支撑。 1 2 3 关于土地交易竞价机制 严金海( 2 0 0 6 ) 认为，土地的协议出让时政府垄断了土地供给，但因为交易时 只存在一个需求者，因而可看作是一种双边垄断市场，协议地价的高低取决于双 方的动机和讨价还价的能力。与协议出让方式相比，实施土地以“招拍挂”方式出 让，引入市场竞争机制，通过需求者的“货币投票”，以市场竞争的方式确定地价， 体现了市场经济等价交换和公正、公开、公平的交易基本准则。杨庆媛( 2 0 0 1 ) 也 提出了相似的观点。她认为协议地价不是由土地市场供需状况和土地预期纯收益 决定的，而是取决于供需双方的动机。由于出让地块技术指标由政府决定，所以 需求者和供给者之间不存在竞争。 对城市里供地的范围，丛屹( 1 9 9 9 ) 认为城市存量土地并没能进入市场流通， 造成了城市土地市场需求只能靠大量征用城市周围农村土地( 耕地) 来满足的现 状，一定程度上导致了城市土地供需不平衡，促使城市地价的攀升。随着人们对 新农村的广泛关注，对农村集体非农建设用地是否可以进入市场也展开了激烈的 争论。现有赞成集体非农建设用地进入城市土地市场的观点主要集中于以下几方 面：袁弘( 2 0 0 3 ) 发现我国集体非农建设用地已经存在大量有偿流转，但是由于自 发性的交易本身缺乏市场的充分指导，供给和需求都是在小范围内进行，因此市 场供需机制尚未发挥作用。对相同研究对象，相比之下，张安录和毛泓( 2 0 0 6 ) 更 侧重于供需理论的分析。他们通过农地的城市流转对土地一级市场均衡造成影响 的分析，指出假如政府在一段时间内实行严格的农地城市流转冻结之后，农地的 数量和质量完全可以满足未来相当长时间内粮食安全目标的要求。在有合法农地 城市流转的情况下，一旦农地的所有权发生了变更，成为城镇国有土地，并进入 一级土地市场，运作方式会从原先的非市场性运作转变为主要依靠市场法则，在 这种情况下，市场形成的价格必然低于无农地城市流转和非法土地交易的一级土 地市场均衡价格。 8 段胜辉：我国土地农转非的s c p 分析基于利益和新制度主义视角 蒋如高( 1 9 9 8 ) 、吴斌( 2 0 0 4 ) 认为我国大多数城市土地供应基本上采用“以需定 供，总量不限”的方式。由于城市土地利用的规划的滞后，加上地方政府片面强 调“以地生财”、“筑巢引凤”，城市的土地供应往往缺乏时段性和空间性，土地供 应总量上也基本没有严格的限制。城市土地的过量供应造成土地供求市场的不平 衡，使得土地的价格一直停留在较低水平，不能真正体现其价值。陈元刚和罗永 1 习u ( 2 0 0 6 ) 认为由于政府垄断和调控力度不够，造成城市用地规模过度膨胀，局部供 地过量。 1 3 本文的研究方法 1 3 1s c p 分析范式 本文最具有独创的地方是采用产业经济学中的s c p 分析范式。1 9 5 9 年，哈 佛大学的贝恩教授出版了产业组织( i n d u s t r i a lo r g a n i z a t i o n ) 一书，完整地提出 了“市场结构市场行为市场绩效”( s c p ) 的理论分析范式，即强调市场 结构决定企业的行为，而在一个给定的市场结构下，市场行为又是市场绩效的决 定因素。后来，谢勒( f r e d e r i c m s o b e r e r ) 出版了产业市场结构和经济绩效 ( i n d u s t r i a lm a r k e ts t r u c t u r ea n de c o n o m i cp e r f o r m a n c e ，1 9 7 0 年第一版，1 9 8 0 年第 二版) 一书，在贝恩的基础上对s c p 分析框架进行了完整系统的阐述，他指出所 谓的产业基本条件对市场结构和市场行为的影响，同时进一步揭示了市场行为对 市场结构和产业基本条件的反馈效应。产业经济学的传统分析范式是“结构行 为一绩效”。按照传统的理论，结构、行为、绩效的关系是单向的，即