（城市规划与设计专业论文）我国中小城市近期建设规划实效性研究.pdf

西南科技大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 城市规划的实效性是规划方案运行状况的反映，对规划的实效性 进行评价分析研究是城市规划工作的重要组成部分。近期建设规划是 政府调控城市发展最可靠的手段。因此，城市近期建设规划实效性评 价更应是规划实效性评价分析研究工作的重中之重。 本文在回顾了我国近期建设规划的产生、发展及作用的基础上， 针对近期建设规划实效性缺失问题及其对城市发展的影响，提出了近 期建设规划实效性评价分析的具体内容与目标。从生态保护控制线、 近期建设用地控制线、重点发展区域布局、工业园区和物流园区、居 住片区、道路交通设施规划、公共设施规划、市政设施规划、绿化景 观与生态建设等9 个方面对茂名市、石龙县两个中小城市的近期建设 规划落实情况进行了评价分析。同时，分析了影响近期建设规划实效 性的哲学和技术因素，系统地提出了增强近期建设规划实效性的对策 与建议。 关键词：近期建设规划中小城市实效性 西南科技大学硕士研究生学位论文第页 a b s tr a c t t h ee f f e c t i v e n e s so fu r b a np l a n n i n gi st h er e f l e c t i o no fp l a n sw o r k i n gc o n d i t i o n i t i sa ni m p o r t a n tp a r to fu r b a np l a n n i n gw o r kt oa n a l y s i sa n dr e s e a r c ht h ee f f e c t i v e n e s so f p l a n s s h o r t - t e r mc o n s t r u c t i o np l a ni st h em o s tr e l i a b l em e t h o do fc i t yg o v e r n m e n t t h e r e f o r e ，t h ea n a l y s i sa n ds t u d yo ft h ep l a n n i n ge f f e c t i v e n e s si st h em o s ti m p o r t a n t p a r to fp l a n n i n gr 鹤e a r c h t h ep r o d u c t i o n , d e v e l o p m e n ta n da c t i o no fs h o r t - t e r mc o n s t r u c t i o np l a ni no u r c o u n t r yi sr e v i e w e di nt h ep a p e r b e c a u s eo ft h ea b s e n c eo ft h es u b s t a n t i a lr e s u l t so f s h o r t t e r r ac o n s t r u c t i o np l a n ，t h ec o n t e n ta n dt a r g e te s t i m a t i n gt h es u b s t a n t i a lr e s u l t so f s h o r t - t e r mc o n s t r u c t i o n p l a ni sp u tf o r w a r d t h es h o r t - t e r mc o n s t r u c t i o np l a no f m a o m i n gc i t ya n ds h i l o n gc o u n t yt o w na r ee s t i m a t e df r o mn i n ea s p e c t s ，s u c ha s e c o l o g yp r o t e c t i o n ，t h ei n d u s t r yg a r d e na r e aa n dt h et r a n s p o r t a t i o ng u r d e na r e a , t h e t r a f f i cf a c i l i t yp l a n ，t h ep u b l i cu t i l i t yp l a na n ds oo n a tt h es a m et i m e ，t h ep h i l o s o p h y f a c t o ra n dt e c h n o l o g yf a c t o ra f f e c t i n gt h es h o r t t e r mc o n s t r u c t i o np l a na r es t u d i e d ，a n d t h ec 伽m e 船c a s u r ea n ds u g g e s t i o no ne n h a n c i n gt h es u b s t a n t i a lr e s u l t so fs h o r t - t e r m c o n s t r u c t i o np l a na r eg i v e ns y s t e m a t i c a l l y k e yw or d ：s h o r t - t e r mc o n s t r u c t i o np i a n ；s u b s t a n t i a ir e s u i t s ； s m a | l - r e e d i u mc j t i e s 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西南科技大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名：日期： 关于论文使用和授权的说明 本人完全了解西南科技大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留学位论文的复印件，允许该论文被查阅和借阅：学校可以公布该论文的全部 或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：导师签名： 日期： 西南科技大学硕士研究生学位论文第l 页 1 绪论 1 1国内外研究综述 “规划是政策科学( p o l i c ys c i e n c e ) 的一部分”n ，城市规划实效性研 究属于政策研究范畴，在西方，自上世纪7 0 年代以来，相关的研究己经形成 了一定的规模m 。大致可以归为两种类型，即对规划实施结果的评价和对规 划实施过程的评价。 上世纪7 0 年代，a w i l d a v s k y ( 1 9 7 3 ) 从对城市规划本质含义入手，通过 规划与规划实施评价闯的联系来阐明对于规划实施评价的认识。他认为规划 是“控制我们行动结果的尝试”n ，是对未来的控制n 1 ，然而未来存在太多 的不确定性，对未来的控制几乎是不可能的，因而很难评价“究竟什么才是 好的规划”。为此，w i i d a v s k y 有意忽略了对不确定因素的考虑，认为规划 或政策都将在未来某一假设的时间内完成，而对于实施的评价是依据结果与 规划方案的契合度为标准的，亦即实施最终结果与最初方案设计的一一对应 性。这种方法十分强调对规划最终结果的评价，目标性很强，要求可供操作 的决策、实施的步骤和具体的结果与规划中相应的表述完全一致，并且认为 规划实施一旦获得成功则整个规划以及规划程序都是成功的。这种方法属于 传统的“客观目标式”评价方法，忽略了规划实施过程中的不确定性，评价 程序得以绕开复杂多变的实施环境而显得形式上完美，但是在现实中却因为 不可能将不确定性剥离而无法操作。正如a l e x a n d e r 和f a l u d i 在p l a n n i n g a n dp l a ni m p l e m e n t a t i o n ：n o t e so ne v a l u a t i o nc r i t e r i a ) ) ( 1 9 8 9 ) 所评论 的，w i i d a v s k y 关于规划和规划评价的解释实际是一个“稻草人”。 相对于w i i d a v s k y 的观点，e r a l e x a n d e r 和f a l u d i 将对城市规划的认识 和城市规划的评价方法向前推进了一步。a l e x a n d e r ( 1 9 8 1 ) 认为规划是一项 社会活动，是为获得既定目标而采取最佳战略并充分考虑实施目的和实施能 力的一项社会活动。a l e x a n d e r 认识到了规划的不确定性，并认为规划战略 若要有效就必须结合对不确定性的考虑，并且将其贯彻到规划实施的评价过 程中。这种“主观性”的评价方法的优点是考虑到不确定性的影响，并顾及 决策或规划的制定者和实施者基于自身立场及知识背景所易产生的错误，但 它的缺点也正源自于此，重新站到从前的背景和立场上评价规划是非常复杂 和困难的，但也并非不可能。f a l u d i ( 1 9 8 7 ) 则认为规划是一种过程，是为 可操作的决策创建一个参考性的框架，在这个框架中决策最终展开、配置到 西南科技大学硕士研究生学位论文第2 页 规划和实施的过程中。他对规划的解释涵盖了不确定性，打破了规划和实施 成果间单一的对应联系。他认为在制定规划和决策的过程中，背景、环境随 时可能发生变化，因此在规划评价中始终要考虑到灵活性和适应性，规划方 案和最终结果间的不一致或规划本身就未得以实施都并不必然表示规划的失 败。相反，如果规划体现了决策的主旨，即使结构与最初设计有所出入，也 应该认为规划有效地完成了。在他的方法中，对于城市规划以决策为中心的 理解认为规划的决策或精神主旨相对与具体行动更为重要。这种评价方法自 身逻辑严密，由于包容了不确定性从而解除了规划与实施间单一的责任关 系。但是它也有明显的缺点，就是忽略了城市规划评价的一个本质要素即规 划实施的结果即可能是消极的也可能是积极的，如果本来的规划不好，但是 实施的结果却成功了，又该如何评价呢? 针对规划实施的评价研究已经历了 多年的发展并形成了一定数量的积累，但融合各种观点的整体性、系统化的 理论框架却较为缺少的情况，a l e x a n d e r 和f a l u d i 在个人研究的基础上提出 了所谓的p p i p ( p o l i c y p l a n p r o g r a m m e i m p l e m e n t a t i o np r o c e s s ) 评价模 型，否定结果决定一切的评价方式，强调对规划过程的评价阶更为合理。 如果说前三种评价方法着重于理论的探讨，那么p a s t yh e a l e y 关于城市 规划实施评价的研究则是直接以规划实践为基础展开的。h e a l e y ( 1 9 9 1 ) 认 为，规划实施评价主要是使规划师及其主顾知道规划、政策和行动是否起到 作用或已经起到作用，同时也起到帮助实践者来改进他们的实践，这也同样 是对规划实践本身的研究。在1 9 8 5 年对英国曼彻斯特区域和西部内陆地区的 规划政策实施研究中。h e a l e y 选取了2 3 个相关的案例进行研究。通过对规划 实施结果与规划方案之间关系的校核，将研究集中到规划实施的过程机制 上，并展开了对规划运作中的各过程要素与机制的系统研究。在这类研究中 所要解决的一个主要问题就是如何将城市规划的过程和由此过程而产生的结 果紧密结合起来，因为也许某个特殊的规划结果恰好符合规划文本中的政 策，但这并不意味着两者间存在必然的联系。而细致的案例研究却可以深入 探究这种关系，可以通过大量的文献检索、实证调查、相关人士访谈等获取 每一案例的评价数据，由此评价规划实施的程度，解释结果产生的原由，揭 示实施中遇到的问题以及解决这些问题的方法和途径。通过这样大量的不同 类型的案例研究可以获取各种城市规划实施背景下的经验信息，从而更好地 认识当前城市规划运作体系与过程以利于后续规划的有效实施。 e m i l yt a l e n 则始终强调针对城市规划自身特点的评估体系的建立。他认 为认清“规划实施过程”( p l a n n i n gi m p l e m e n t a t i o n ) 和“规划方案成果的实 西南科技大学硕士研究生学位论文第3 页 施”( p l a ni m p l e m e n t a t i o n ) 极为重要，并显然将研究重点放在了后者。 t a l e n 认为，虽然日趋成熟的政策实施分析早已辨明了政策决议和实施结果 之间的差异，但是规划师仍然有必要细致地探究规划( p l a n ) 是否被真正地实 施，实施的程度又究竟如何等基本问题。在文章( a f t e rt h ep l a n s ：m e t h o d t oe v a l u a t et h ei m d l e m e n t a t i o ns u c c e s so fp l a n s 中，t a l e n 通过具体的 案例展示了他的理论方法。在这项研究中，t a l e n 通过比较城市规划文本和 图则中公共设施的布点是否与现实发展相一致，力求探明美国科罗拉多地区 p u e b l o 市的城市规划对公共设施实际布局的影响。在研究中，t a l e n 十分强 调规划的实旌程度以及规划方案与实施结果的一致性，但是这并不是单纯地 进行规划与现实闯的空间对比。他对规划实施获得成功的定义是：规划实施 后居民与公共设施间的空间关系应该近似于规划所要达到的。也就是说评估 工作不必拘泥于对公共设施具体位置的评判，只要其分布符合规划的意图即 可。因此，t a l e n 首先采用线性分析的方法对规划方案与1 9 9 0 年时的公共设 施可达性进行比较，然后对规划进展和实施结果之间的变化关系进行双变量 分析，最后再运用回归分析的方法，通过比较规划与现实间市民利用公共设 施的可达性，评价此项规划的价值程度。在分析评价的过程中，t a l e n 充分 考虑了不确定性因素的作用，并最终认为由于多重因果关系作用的存在，规 划方案和实施结果之间并不一定要有明确的联系。 在经历了实践研究的检验之后，e t a l e n ( 1 9 9 6 ) 总结已有的研究成果概 括出具有代表意义的城市规划评价研究框架体系： ( 1 )规划实施前的评价( e v a l u a t i o np r i o rt op l a n i m p l e m e n t a t i o n ) 。包括对被选方案的评价( e v a l u a t i o no fa l t e r n a t i v e p l a n s ) 和对规划文件的分析( a n a l y s i so fp l a n n i n gd o c u m e n t s ) 。 ( 2 )规划实践过程的评价( e v a l u a t i o no fp l a n n i n gp r a c t i c e ) 。包括 对规划行为的研究( s t u d i e so fp l a n n i n gb e h a v i o r ) 和描述规划过程和规划方 案的影响( d e s c r i p t i o no ft h ei m p a c t so fp l a n n i n ga n dp l a n s ) 。 ( 3 )政策实施分析( p o l i c yi m p l e m e n t a t i o na n a l y s i s ) 。即探究政策 颁布之后的影响，通常关注的是政策内在的行政管理过程以及这个过程发生 偏差的原因，同时也包含了对管理者行为策略、目标团体接纳能力以及对政 策产生直接或间接影响的政治、经济、社会网络分析。 ( 4 ) 规划实施结果的评价( e v a l u a t i o no ft h ei m p l e m e n t a t i o no f p l a n s ) 。可以采用非定量的( n o n q u a n t i t a t i v e ) 的研究方法，一般而言是指 采用定性的分析方法对规划问题本质属性进行分析，以掌握规划实施、运作 西南科技大学硕士研究生学位论文第4 页 规律，在此基础上对规划实施做出正确全面的分析判断。然后还要借助定量 的( q u a n t i t a t i v e ) 研究方法，通过选取一定数量、引入相关模型的实证分 析，来获得对于规划实旄效果的量化评价。 以政策分析为思想基础的城市规划实效性研究，在西方已经获得了较大 的发展，而我国在此方面的研究却可以说才刚刚起步，主要包括对国外相关 理论与方法的介绍以及对城市规划实效性的初步探讨。学者王颖( 2 0 0 1 ) 反思 了城市规划政策中出现的政策意图与实效背离的三个具体现象，提出城市规 划的研究方法不仅需要规范研究，更应该重视实证研究，城市公共政策和建 议应该以确凿的实证分析为基础m 。苏州工业园区建设局的李盛( 2 0 0 1 ) 通过 刘建国以来我国城市规划发展的简要回顾，对完善城市规划编制和加强规划 管理的实效性等方面进行了探讨n ，。张兵博士( 1 9 9 8 ) 则在中文语境中第一次 建立了一个城市规划实践的理论分析框架，重新认识了城市规划与城市发展 的主客体互动的关系，认为城市规划的作用力并非外在于城市发展的过程， 而是其运作机制中的一种内在动力，城市规划不是城市发展的直接动力，而 是动力的利用机制。他从规划的环境、编制、实施工具、组织四个方面探讨 了规划实效发挥过程中所涉及到的因素，认为有效作用的城市规划必须具备 四种条件：即合理的理论技术、灵活的政治运作、广泛的社会基础和严格的 职业自治m 。张兵博士的研究无疑是为我国城市规划研究开创了一个全新的 领域，然而此项研究总体上是思辨式的而非实证的，而且并没有说明规划的 实效怎样或怎样来检测规划的实效。 1 2 研究背景 城市规划的编制和实施是一个连续统一的过程。当在城市建设行为中贯 彻实施规划决策并将其逐步落实到城市物质环境建设上时，规划的意义才得 以显现，因为如若规划不能实施，即使设计出类拔萃，规划目标的分析确定 十分得体，关于过去、现在以及未来发展趋势的分析又极为精辟，而且也能 够得到市民的坚决支持，也只不过是一纸空文。所以对于规划实效性的研究 应该是规划研究领域中十分重要的组成部分。 1 2 1 城市规划实效性缺失严重 中国传统的城市规划是学习前苏联规划编制体系，规划工作特点以技术 西南科技大学硕士研究生学位论文第5 页 为主。传统规划形成的背景是城市发展由国家统一计划部署，城市规划编制 人员以各行业技术型人才为主，规划采取终极蓝图形式。传统城市规划以制 订远期目标为出发点，以指标和容量的确定为重要内容。这种模式在计划经 济时代，通过国家自上而下的忠诚控制模式，规划得到了确切的反映，实施 率很高，有的甚至不差毫厘，这种自上而下的统一在世界各国的规划实施中 都是十分罕见的。进入上个世纪八十年代以后，由于经济体制改革和政府放 权改交了规划实施的外部环境，传统规划难以满足城市动态发展，计划经济 体制下的传统总体规划模式逐渐举步为艰。无法再继续计划经济时代“全国 上下一盘棋”、计划指导规划、国家强制执行的实施策略。城市规划的实施 失去了权力的扶持，又缺乏法律的保障，孤掌难呜。 1 2 2 针对规划失效的变革 1 9 9 0 年代以来，针对城市规划实效性渐弱的现实，规划界就城市规划的 编制方法、管理手段与事实效果进行了多方位的探讨，特别针对城市总体规 划的滞后与无效，就其本体特质、动力主体及实施环境作了深刻的反思。 2 1 世纪初，带着对城市总体规划“结症”的诊断与研究，受益于欧美等 国规划体系发展的启发，一些全新的规划“药方”相继问世。自世纪伊始 “概念规划”( 战略规划) 浮出水面之后，2 0 0 2 年国务院发布国务院关于 加强城乡规划监督管理的通知( 国发 2 0 0 2 1 3 号) ，从端正城市建设指导 思想，明确近期城市建设重点，加强规划规范性的高度，突出强调了近期建 设规划工作的重要性。尤其是规划强制性内容的提出，是针对我国乱征地、 盲目扩大城市规模、攀比建设大广场、大马路等无序建设和规划失效的现 状，下的“一剂猛药”。 为了强调中央对于加强规划改革的决心，随后国家九部委又联合印发了 关于贯彻 的通知( 建规 2 0 0 2 2 0 4 号) 和近期建设规划上作暂行办法，要求各地认真做好近期 建设规划工作，尽快明确和规范城市规划强制性内容。看来城市规划编制体 制改革势在必行，而由国务院发起的自上而下的近期建设规划的变革，则是 这场规划改革的先锋。可以看出，国家己开始对城市规划体系的着眼焦距进 行调整，将近期建设规划放在了规划创新体系中十分重要的位置。 然而，本轮近期建设规划是基于中央的要求紧急上马的。不少城市因事 前毫无思想准备、手头又无经验借鉴，都显得有些措手不及。而且为了和国 民经济和社会发展五年计划纲要同步，从编制、审批到本轮规划实施完毕， 西南科技大学硕士研究生学位论文第6 页 历时不到三年，编制完成期限定为2 0 0 3 年7 月1 日。在毫无缓冲且规划期不 完整的情况下，本轮近期建设规划无疑是存在很多问题的，它只是个过渡， 不能作为标准范式。 规划编制的时限对编制效果的影响如上文所说，近期建设规划编制的紧 急性和强制性，必然对本轮规划的编制结果造成影响。本轮近期建设规划的 编制是国家在没有实验和案例的情况下，对全国全面推广的。系列政策的陆 续出台表达了国家加强近期建设规划的决心，对于敦促各地按时交稿确实起 到了明显效果，大多数城市都基本上按时交卷，如江苏宣兴在0 2 年底就按时 完成了规划编制工作。与此同时，仍有为数不少的中小城市还没有完成最后 的编制审批，有的甚至刚刚开始。如在笔者调研的近期建设规划中，广东茂 名的至2 0 0 4 年初才开始筹备编制。江门的到去年( 2 0 0 5 ) 年底才拿出初 稿。城市规划不仅仅是一种技术的推广，也不是一项可以即时施行的策略， 规划预测是建立在对现实的详尽分析的基础上的。因此，本轮规划在短期内 全面推广，不可避免的要以牺牲质量来成全政策的贯彻率。 1 2 3 规划实效性评价的重要性 城市规划是一个从决策到实施的连续统一体，规划的最终目的意义即指 导实际城市建设。规划决策对城市的发展能有多大的影响，规划的目标能多 大程度的实现，这就涉及到规划的实效问题。由于实效性能够反映城市规划 这一连续过程从整体到局部的运行状况，反映规划决策的科学性、适应性及 其在特定的社会、经济、政治环境中的组织操作实施的质量，因而关于城市 规划实效性的评价分析成为了倍受关注的敏感命题。一方面，城市规划在实 施过程中，在城市发展和建设过程中发挥了什么作用，这种作用效果如何， 直接影响和决定城市规划在社会建制中的作用与地位，也影响社会对城市规 划的看法和认可程度，而社会对城市规划的认识又作为城市规划运作的环境 因素会反过来影响城市规划的实施；另一方面，对城市规划自身来说，通过 对城市规划实施效果的评价分析，可以全面考查既定规划的实施结果和过 程，对城市规划的实施过程和效果进行有效的检测和监督，在此基础上可以 形成相关信息的反馈，从而对规划内容和政策以及规划运作制度提出修正、 调整的办法，使城市规划的运作进入良性循环，使得规划能够顺应城市发展 的客观要求，发挥应有的作用。因此，在现代城市规划运作体系中，城市规 划实效性评价分析研究应该成为贯穿城市规划全过程的不可或缺的重要组成 部分。 西南科技大学硕士研究生学位论文第7 页 时至2 0 0 5 年底，本轮近期建设规划指导城市建设和发展的任务应该结 束。新一轮的配合国家十一五经济与社会发展计划的近期建设规划编制工作 又在紧锣密鼓地迸行之中。而上一轮近期建设规划在实施的3 年中对城市建 设和发展究竟起到了怎样的作用。在何种程度上起到了作用。理所当然地应 该成为规划界刻不容缓的研究课题。 1 3 论文标题释义与研究范围界定 1 3 1 对论文标题的释义 本论文的标题是“我国中小城市近期建设规划实效性评价研究”。 1 3 1 1 近期建设规划的内容 近期建设规划并不是什么新内容，1 9 5 8 年在以城市建设为主题的青岛会 议上，刘秀峰部长主持会议并作报告。报告主要讲了十个问题，第六个问题 就是讲“近期规划和远景规划问题”。近期建设规划的基本任务是提出近期 内实旌城市总体规划的发展目标和建设时序，确定城市近期发展方向、规模 和空间布局，配置城市重要基础设施和公共设施建设，提出城市生态环境保 护、自然与文化遗产的保护、城市防灾等措施，制定适应市场机制的近期规 划的实施政策。其基本内容为： ( 1 )近期建设规划的期限一般为五年，原则上与国民经济和社会发展 计划的年限一致。其中本轮近期建设规划期限到2 0 0 5 年。 ( 2 )编制近期建设规划前，应当对城市总体规划和上一轮近期建设规 划实施情况进行总结，论证近期内城市国民经济和社会发展条件，确定城市 近期发展目标。 ( 3 )确定重点发展的城镇：确定近期资源开发和保护生态环境、历史 文化遗产的对策和措施；确定近朔内区域性重大基础设施的布局和建设时 序。 ( 4 )提出近期内城市入口及建设用地发展规模，调整和优化用地结 构，确定城市建设用地的发展方向、空间布局和功能分区： 提出近期城市重点发展区域及开发时序，确定主城区和各组团的 发展规模； 确定近期新增建设用地和利用存量土地的数量，新增建设用地占 用土地情况，相应的用地空间分布的范围和面积，列出用地平衡表； 西南科技大学硕士研究生学位论文第8 页 提出近期内城市和各功能分区用地结构调整重点，将城市用地结 构调整与经济结构调整、升级结合起来，合理安排各类城市建设用地； 综合部署近期建设规划确定的各类项目用地，重点安排城市基础 设施、公共服务设施、经济适用房、危i e l 房改造等公益性用地。 ( 5 )提出重要基础设施和公共服务设施的建设安排 确定近期内将形成的对外交通系统布局以及将开工建设的车站、 铁路枢纽、港口、机场等主要交通设施的规模、位置； 确定近期内将形成的城市道路交通综合网络以及将开工建设的城 市主、次干道的走向、断面、主要交叉口形式，主要广场、停车场的位置、 容量； 综合协调并确定近期城市供水、排水、防洪、供电、通讯、燃 气、供热、消防、环卫等设施的发展目标和总体布局，确定将开工建设的重 要设施的位置和用地范围； 确定近期将建设的公益性文化、教育、体育等公共服务设施等。 ( 6 )提出近期城市河湖水系的治理目标，园林绿地系统的发展目标和 总体布局； ( 7 )提出近期历史文化遗产保护、自然遗产保护、生态环境保护、防 灾减灾等方面的规划目标以及相应的实施措施。 ( 8 )提出近期城乡结合部综合整治目标，研究制定加强城乡结合部规 划建设和土地管理的具体政策措施； ( 9 )结合本地区资源、环境和财力的实际，进行综合技术经济论证， 提出规划实施步骤、措施和方法的建议。 近期建设规划必须具备的强制性内容有： ( 1 )确定城市近期建设重点和发展规模。 ( 2 )依据城市近期建设重点和发展规模，确定城市近期发展区域。对 规划年限内的城市建设用地总量、空间分布和实施时序等进行具体安排，并 制定控制和引导城市发展的规定。 ( 3 )根据城市近期建设重点，提出对历史文化名城、历史文化保护 区、风景名胜区等相应的保护措施。 近期建设规划必须具备的指导性内容有： ( 1 )根据城市建设近期重点，提出机场、铁路、港口、高速公路等对 外交通设施，城市主干道、轨道交通、大型停车场等城市交通设施，自来水 西南科技大学硕士研究生学位论文第9 页 厂、污水处理厂、变屯站、垃圾处理厂以及相应的管同等市政公用设施的选 址、规模和实施时序的意见。 ( 2 )根据城市近期建设重点，提出文化、教育、体育等重要公共服务 设施的选址和实菔时序。 ( 3 )提出城市河湖水系、城市绿化、城市广场等的治理和建设意见。 ( 4 )提出近期城市环境综合治理措旌。 1 3 1 2 近期建设规划的作用 传统规划体系中近期建设规划是总体规划的一个附属，其编制和总体规 划编制同步进行。即在总体规划总图上“切蛋糕“m 。而且由于没有形成 “滚动规划”、“连续性规划”的动态编制机制，从近期建设规划执行期满 一直到总体规划期末，城市的建设发展都是在缺少具体指导和控制的情况下 进行的。其规划思路是“远期领导近期”。这是因为我国现行城市规划体制 最明显的特征，就是所有的规划设计都是以制订目标为出发点。规划者通过 对现状条件的调查分析，对于城市在未来2 0 年的发展进行构想展望，并按期 末终极成果以蓝图方式表达，近期建设规划则以总体规划规划期末的终极成 果为依据，对规划内容进行倒推和分解。即使被视作近期建设规划依据的城 市总体规划，在城市规划法中也只是提出应当和“国土规划、区域规划、土 地利用总体规划相协调”，没有考虑城市规划中的社会因素和经济因素。 比较传统近期建设规划，本轮规划被赋予了新的使命。 ( 1 )建设部在关于制定近期建设规划的意见中明确指出“近期建 设规划作为城市总体规划的重要组成部分，是实施总体规划的时序安排和近 期建设项目安排的依据”。城市近期建设规划被定位为城市近期建设项目安 排的依据，是落实城市总体规划的重要步骤。 ( 2 )本轮近期建设规划仍是对于总体规划的落实，但规划的作用由 “领导”变为“指导”。一字之差，内涵就发生了根本改变。 ( 3 )本轮近期建设规划仍是以总体规划确定的城市发展的原则性问题 作为指导，但规划的依据不应是总规的结果而应是它的目标，还有最重要的 就是实现目标的现状基础。规划采取由近及远、循序渐进的方式逐步实现总 体规划的目标，而不是以往的违背自然规律的“逆向生长”法。 ( 4 )本轮规划强调了规划和计划的协调，将城市规划由单纯的工程性 转向对经济发展的关注，近期建设规划要与国民经济和社会发展五年计划同 步。 西南科技大学硕士研究生学位论文第1 0 页 1 3 1 3 实效性 “实效”一般是指“实际功效”1 9 、“实际效果”“”，对应的英文为 “a c t u a le f f e c t ”、“s u b s t a n t i a lr e s u l t s ”“”。在本论文研究中， 近期建设规划的“实效性”是指近期建设规划的“实施效果”、 近期建 设规划实践的“实际功效”，对应的英文为“e f f e c t i v e n e s so fr e g u l a t o r y d e t a i l e dp l a n n i n g ”，具体是指近期建设规划内容的落实情况以及近期建 设规划在城市开发建设与管理过程中实际发挥的作用及其程度。论文旨在 对上一轮近期建设规划的实施效果进行以点带面的总结，对近期建设规划 的实效性进行评价分析研究，以推进近期建设规划体系的完善。 1 3 2 研究对象与范围界定 本论文的标题是“我国中小城市近期建设规划实效性研究”。但是对 一篇硕士论文来说，对我国上一轮所有的近期建设规划的实施效果进行逐- 一评价与全面分析是不可能也完全没有必要的，因此有必要对论文研究的 对象与范围进行界定。 选取中小城市作为主要研究对象的原因。本文所研究的实例如广东省茂 名市( 地级市) 、石龙县( 县级) 。选取中小城市作为主要研究对象有下面 几个方面的考虑： 从数量上来讲，中小城市是组成我国目前设市城市的主要梯队，是我国 城市化进程的主要角色，担负着我国城市化水平提高的重任作为现代化标 志之一的国家城市化水平，在2 0 5 0 年之前，中国的城市化率将从现在的3 6 提高到7 0 以上。这就意味着只有每年平均约增加1 左右的城市化率( 即每 年约1 0 0 0 万至1 2 0 0 万人口从乡村转移到城市) ，才能满足现代化的要求“”。 对城市规划而言，人口规模的增加便意味着城市用地规模的扩大和城市 土地利用的变化。大量的人口由农村向城市转移，不能只由为数不多的第一 梯队城市来承担，需要第二梯队的中小城市分担这压力。因此，对中小城 市个案的研究，特别是对于中小城市规划实效的研究，能对目前和以后我国 的城市化进程有较广泛的借鉴意义。 据有关资料分析，在不同规模的城市入均用地方面，1 9 9 7 年，我国特大 城市人均建设用地为7 5 一，大城市为8 8 m 2 ，中等城市为1 0 8 m 2 ，小城市为 1 4 3 m 2 ，建制镇为1 2 9 m 2 “”。可见，中小城市，尤其是小城市在土地利用方面， 存在着十分严重的浪费现象。而且，我国的中小城市与西方国家的中小城市 西南科技大学硕士研究生学位论文第1 1 页 不同，它们并不是己经达到一种稳定的阶段，自觉保持一定的城市规模；正 相反，它们正处于急欲拓展阶段。因此，在中小城市的实际建设中，常出现 因急于一时的经济发展，盲目招商引资，对城市的正常发展造成极大破坏的 情况。另外，中小城市在城市功能、经济社会系统、发展的外部环境、面临 的城市问题等方面，较之大城市都相对简单，加之人口规模和用地规模处于 较适中状态，且地方财力有限，这就要求中小城市在详细调查研究的基础 上，对近期城市用地空间布局作出较为详细的安排，为城市空间发展提供切 实可行的规划方案，要“把钢用在刀刃上”。中小城市应当有一套适合其发 展特点的近期建设规划实效性评价方法。 因此，从案例选择的代表性、研究的现实性等方面来比较，本文选择了 中小城市作为近期建设规划实效性研究的主要对象。 然而，影响近期建设规划实效性的因素众多，涉及到规划实践的全过 程，包括近期建设规划的编制、环境、实施管理以及组织过程等方面的多种 因素。因为笔者研究能力以及论文完成的时间有限，在此仅从规划设计角度 对近期建设规划实施成功或失败的原因展开分析，并提出相应的对策建议。 至于近期建设规划的运行环境、实施管理以及组织过程对其实效性的影响将 留待以后研究。 1 4 研究目的与意义 1 4 1 研究目的 本课题的研究旨在以茂名市近期建设规划和石龙县近期建设规划及其实 际建设实施情况为具体评价分析对象，以点带面地总结本轮近期建设规划的 实效性，揭示近期建设规划在市场经济体制下城市快速发展时期对城市建设 作用及其机制，深化对近期建设规划实践的认识。重点从规划设计的角度分 析影响近期建设规划实效性的因素，总结一般的经验教训，为增强近期建设 规划的实效性提出初步建议。同时通过理论研究一案例实证分析一提出建议 主张这一结构体系的写作，期望掌握一种科学系统的研究方法。 1 4 2 研究意义 1 4 2 1新一轮近期建设规划需要正确的思路 2 0 0 2 年国务院关于加强城乡规划监督管理的通知( 国发( 2 0 0 2 ) 1 3 号) 的一纸公文将城市近期建设规划这个传统规划层面赋予了新的活力和动 西南科技大学硕士研究生学位论文第1 2 页 力，一时之同在全国掀起了一股热浪。规划界响应的呼声此起彼伏，各城市 政府则为了在2 0 0 3 年7 月1 日前顺利交卷奔忙不己。时至今日，讨论的高潮 渐落，讨论的内容仍多是停留在意义、地位等层面，而近期建设规划的答卷 又不容乐观，近期建设规划陷入上无确定模式、下少有效对策的局面。而一 直以来城市近期建设规划都是传统城市规划体系的一个有机组成部分，并非 什么新问题。但此次将近期建设规划提出来加以重用，却好像是要将近期建 设规划奉为拯救城市规划的唯一手段；规划体系己经顽疾缠身；总体规划繁 冗拖沓，只能做做官样文章，实际操作中却使不上劲，规划己经穷途末路， 唯近期建设规划堪当“救世英雄”，城市规划要想实现其实效性必须“建立 以近期建设规划为核心的规划体系”，果真如此吗? 诚然，我国现行的城市 规划体系确实存在不少问题，总体规划也确需改革。但规划的失效并不是提 出一种规划方法就可以解决的，何况这种方法并非创新。城市近期建设规划 一直是城市总体规划一个不可或缺的部分，总体规划的编制指导文件中从未 贬低过近期规划的作用，而且在制度上对近期规划的工作目标也都有明确规 定。那么为什么一直以来这种正确的方法却没有产生效用呢? 到底是规划体 制安排不当还是规划师日常上作的失误，抑或是影响规划的“外部力量”作 祟因此我们加强近期建设规划不是一头钻进去研究技术，也不要急于批 判、急于“改朝换代”，而是要保持一种客观全面的态度，理清正确的思 路，找准定位，否则近期建设规划就不可能真正取得有效的成果。 规划实效性的评价分析研究对于规划师以及那些卷入规划过程有利益瓜 葛的个人、集团和政府都有重大的意义。而近期建设规划正是城市未来几年 中的实际建设纲领。一方面，准确的衡量近期建设规划的实效性，将有助于 规划的决策和实施管理者评判自身工作的得失，找寻既定规划的缺陷和漏 洞，以提高城市规划实施质量。另一方面，揭示和剖析近期建设规划自身的 运作过程和实施结果，通过实践来检验理论的真伪，将不断地推进近期建设 规划自身的调整和完善，从而巩固近期建设规划的社会地位，进而巩固整个 城市规划的社会地位，促使城市规划充分有效地发挥作用。 1 4 2 2 城市规划的严肃性要求近期建设规划严谨完善 城市近期建设规划是一场由中央发起的自上而下的规划改革，它的迅速 推行表现出中国行政体系的强大力量，但同时也让人担忧近期建设规划的改 革被演变为一场“运动”，尤其是在中央的文件只能起号角作用而缺乏约束 手段的情况下。无论从政策的严肃性还是从规划的权威性考虑，对本轮城市 西南科技大学硕士研究生学位论文第1 3 页 近期建设规划编制上作都要继续跟踪和总结，以得出能有效实施的规划编制 方法来指导今后的工作，决不能“来无影，去无踪”，炒作一顿就不了了 之，成为起“政策玩笑”。城市近期建设规划的提出表现了政府对于城市 规划的重视和改革的决心，但在制定政策时显得有些操之过急，或者说。是 对规划编制推广的难度预料得不够。在这种情况下，决不能靠时间和政治 “淡出”来消弧掩饰这一失误，而否定这个政策本身的重大意义。正如仇保 兴部长所感慨的“城市规划是一门遗憾的艺术”，它需要我们在反思中前 行，不断积累和总结。因此，对于城市近期建设规划实效性的研究，不仅在 技术层面，更重要的是在规划的实施管理层面和对于树立城市规划的权威性 方面都具有极其深远的意义。 1 5 小结 规划的意义在于实施，因为如若规划不能实施，即使设计出类拔萃，规 划目标的分析确定十分得体，关于过去、现在以及未来发展趋势的分析又极 为精辟，而且也能够得到市民的坚决支持，也只不过是一纸空文。所以对于 规划实效性的研究应该是规划研究领域中十分重要的组成部分。本论文以茂 名市近期建设规划和石龙县近期建设规划为主要研究对象，采用定性与定量 相结合的方法对其实践过程和实掩结果进行实证研究，并从规划设计角度分 析出现此种实旌效果的原因，针对近期建设规划的编制设计提出改进建议， 以利于增强后续规划的实效性。本章阐述了论文研究背景，界定了研究对象 与范围，对论文标题进行了释义，简要介绍了论文研究的目的、意义与国内 外相关研究情况。明确了近期建设规划在我国城市规划体系中所起的关键作 用，梳理了近期建设规划的主要内容，分析了本轮近期建设规划在编制思路 和内容上的调整与变化。为后文的研究确立了具体的内容与且标，对近期建 设规划实效性的分析与对策建议的提出埋下伏笔。 西南科技大学硕士研究生学位论文第1 4 页 2我国中小城市近期建设规划实效性评价研究 2 1 茂名市近期建设规划实效性 2 1 1 编制与审批 2 0 0 3 年1 月，受茂名市人民政府的委托，广东省茂名市由市规划设计研 究院承担了茂名市近期建设规划( 2 0 0 3 2 0 0 5 ) 的编制工作。规划围绕建设 “全国重要的石化工业基地、粤西沿海中心城市、美丽的现代化的海滨城 市”的城市总体发展目标，以国民经济和社会发展“十五”计划为依据，逐 步实施区域协调、中心强化、产业发展、空间布局、设施完善、生态保护、 形象提升、城市经营与制度创新八大方面的目标与对策。将茂南区全境4 8 4 3 3 平方公里、茂港区全境4 2 0 平方公里，确定为规划区范围，规划区面积 9 0 4 3 3 平方公里。规划区范围内现状人1 ：3 ：茂南区户籍人口加5 3 万人，其 中非农业人口2 2 6 4 万人；茂港区户籍人口4 3 6 6 万人，其中非农业人口 1 0 6 2 万人。城市建成区面积4 4 2 5 平方公里。规划到2 0 0 5 年市区非农业人 口4 2 万人，建设用地4 0 平方公里，人均建设用地1 0 0 平方米人。规划新增 城市建设用地5 7 5 平方公里。考虑到新增土地适应市场选择的弹性系数，以 及纳入规划建设前期的用地预留，本次规划近期城市建设用地控制在6 0 平方 公里以内。 2 0 0 3 年一2 0 0 5 年，茂名市城市规划的主要工作将是如何贯彻和实施本 轮近期建设规划。如何保证其实效任。因此，对本轮近期建设规划的实施效 果进行实证研究是很有意义的。 茂名市近期建设规划( 2 0 0 3 2 0 0 5 ) 将城市发展总体目标分为8 个 子目标w ： ( 1 )区域协调：内联外引、互动协调 加强与湛江、阳江合作，实现机场、港口、铁路、公路等基础设施共 享、相互支撑，资源优势互补。提高粤西在广东省及全国发展中的综合竞争 力，共同参与更高层次的竞争。 ( 2 )市域发展：强化中心、市域整合 以茂名市中心城区为核心，辐射带动化州、高州、信宜、电白四个次中 心。发挥各自产业优势，合理分工，协调发展。 ( 3 )产业发展：石化龙头、二产并进 以石化产业为龙头，带动相关产业发展。发挥资源优势，推动地方特色 西南科技大学硕士研究生学位论文第1 5 页 工业。推进现代农业产业化发展，积极发展物流、旅游、服务等第二产业。 ( 4 )空间布局：二带两轴、组团结构 城市远期空间结构由二条生态绿带划分为中、北、南一主两次二大组 团。总体发展方向由渐进的向南推进到实现跨越式靠近南部滨海区发展。产 业布局围绕两条南北向轴线形成“东居西工，协调发展”的模式。近期建设 要为城市跨越式发展做好准备。 ( 5 )基础设施：内部完善、区域共享 区域性交通设施优先发展，建设广湛高速公路茂名一阳江段，争取洛湛 铁路茂名段早