（产业经济学专业论文）我国农村信用社制度变迁与创新研究.pdf

摘要 农村信用社的改革与发展问题是近年来理论学界和政府部i t t 常关注的问题。 本文将通过运用制度经济学的相关理论，针对改革开放以来我国农村信用社的制度变迁，及 其制度的进一步创新进行系统的探讨。 本文首先通过对改革开放以来我国信用社的制度变迁历程进行回顾，总结出以往信用社制度 变迁的特征。然后对我国信用社经过2 0 多年的制度变迁之后形成的产权制度进行分析，并进以 探讨其制度变迁的绩效，发现正是因为在我国经济体制转轨时期，农村信用社的模糊产权具有较 好的适应性，而使农村信用社在转轨时期进行了次优选择；而且信用社现有的产权模糊，形成了 严重的“内部人控制”，这两方面的结合导致信用社产权制度绩效很弱，信用社改革成效较小。 究其原因，模糊产权所导致的“内部人控制”严重加大了农村信用社产权明晰化的成本，致使在 我国经济转轨时期模糊产权比产权的明晰化更容易生存，才导致农村信用社的制度变迁来能真正 的实现。因此随着我国市场经济的不断深化农村信用社制度变迁的最终目标是建立明晰的产 权，同时要打破信用社的“i _ i ! l 部人控制”，由此我们提出了农村信用社产权制度以及组织制度创 新的具体内容。 关键词：农村信用社，制度变迁，制度创新，模糊产权，“内部人控制” a b s t r a c t t h ee v o l u t i o na n dd e v e l o p m e n to fr u r a lc r e d i tc o o p e r a t i v e si so n eo ft h ep r o b l e m st ow h i c h e c o n o m i s t sa n dt h eg o v e r n m e n tp a ym u c ha t t e n t i o ni nr e c e n ty e a r s t h ep a p e rw i l lm a i n l yf o c u so ns y s t e m i cr e s e a r c ho ft h ei n s t i t u t i o n a le v o l u t i o na n d 血l - t h e r i n n o v a t i o no fr u r a lc r e d i tc o o p e r a t i v e ss i n c et h eo p e n i n ga n dr g 击o i no fc h i n a , b yu s i n gt h er e l a t i v e t h e o r i e so f i n s f i t u t i o n a le c o n o m i c s t 0d ot h er e s e a r c h w es t a r tw i t ht h ei n l r e d u c t i o no ft h ec o l n s eo ft h er u r a lc r e d i tc o o p e r a t i v e s i n s t i t u t i o n a le v o l u t i o n ，a n ds u m m a r i z ei t st h r e ep r i m a r yt r a i t s a t t h o u g ht h ee v o l u t i o no fr u r a lc r e d i t c o o p e r a t i v e s i n s t i t u t i o nh a se x l e r i e n c e dm o r et h a nt w e n t yy e a r s ，i t sp r o p e r t yr i g h t si n s t i t u t i o ni ss t i l l v e r yw e a k 。w i t hv a g u e n e s sa n d “i n t e m a ic o n t r o l ”i t sm a i nc h a x a c t e 目r s a n di ti st h ei n t e r a c t i o no ft h e v e r y t w o f a c t o r s t h a t l v e t oc a u s e t h e f a i l u r e o f l h e i n s t i t u t i o n a le v o l u t i o na n d t h e l o we f f i c i e n c y o f t h e m a n a g e m e n ta n do p e r a t i o n b e c a 峨t h a tt h e i n t e r n a lc o n t r o l ”i n c r 蜘s e dt h ec o s tf o rt h ep r o p e r t yr i g h t s t ob e c o m ec l e a r t h e r e f o r e ，i no r d e rt o c a r r yt h ef u r t h e ri n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o no fr u r a lc r e d i t c o o p e r a t i v e s ，w ei l e e dt ob u i l dc l e a rp r o p e r t yr i g h t sa n db r e a kt h e “i n t e t n a lc o n t r o l ”w i t ht h ed e e p e n i n g o fm a r k e te c o n o m y a n dc o n s e q u e n t l y , w ep u tf o r w a r dt h es p e c i f i cc o n t e n t so ft h ei n s t i t u t i o n a l i n n o v a t i o no f b o t hp r o p e r t yf i g h t sa n do r g a n i z a t i o n a lm e c h a n i s m k e yw o r d s ：r u r a lc r e d i tc o o p e n t i v e s ，i n s t i t u t i o n a le v o l u t i o n ，i n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n ，v a g u ep r o p e r t y r i g h t s , i n t e r n a lc o n t r o l h 独创性声明 y9 3 9 5 8 5 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 研究生签名：靼j 色萼 时间：山。石年，月3 。r 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名：船孢茅 时间：a f 年、广月3 。日 导师签名： 耀哥父 时间：x 训名年6 月犯日 中国农业大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 问题的提出 第一章绪论 农村信用社是农村金融体系的基础，它的基础地位是和农业的基础地位相适应的。农村信州 社是中国厂大农村最基层的金融组织，其宗旨和职能是为农民发展生产、发展整个农村经济服务。 农村信用社作为一种重新配置农村资金的中介组织，所从事的活动实际上是将社员的资金使川权 在社员之间进行转移和出让。存入资金者将资金的使用权让渡给农村信用社，农村信用社义将自 己的使用权出让给需要资金的社员。资金在社员与农村信用社之间流动，避免了有的商业性金融 机构将吸收的农村储蓄投放到效益率较高的城市，而使农村资金流出等不良情况发生，确保了农 村资金用于农村建设。改革开放以来农村信用社为支持农户养殖业、多种经营、乡镇企业和整个 农村经济的发展，发挥了主导作用。 同时作为农村整个地区资金和金融服务的主要提供者，农村信用社在引导我国农业经济资源 的合理配置方面起到了重要的作用，主要体现在三个方面：一是引导农业企业的经营活动。农村 信用社通过信贷扶持项目的选择，引导企业的生产投向，从而把农业企业的生产经营活动引向符 合国家产业发展政策的轨道。二是组织小生产进入大市场。小生产、大规模经济天生具有抗风险 能力弱等特点，这决定了他们在激烈的市场竞争中必然寻求联合；而农村信用社有利于把小生产 和小规模农村经济联合起来。共同抵御市场风险。在市场竞争中不断发展壮大。农村信用社直接 服务于农民、农业和农村经济，对促进农业和农村经济发展，帮助农民发展生产、增加收入等做 出了积极的贡献，使整个农村经济在粮食生产稳步提高的基础上得到了全面持续的发展。 中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见把农业和农村问题作为中央第一 号文件下放，充分说明了我国当前“三农”问题已经到了不得不重点关注的程度，也体现了本届 中央政府在新形势下把解决“三农”问题作为经济工作重中之重的战略意图和远见卓识。如果“三 农”问题不解决，我国实现小康社会的理想蓝图将成一纸空文。然而作为“三农”所需资金和金 融服务的主要提供者我国农村信用社在改革开放以来，虽然改革不断出现反复，却一直没有取 得大的突破和进展。农村信用社的管理体制未能完全理顺，自主经营、自担风险的经营机制也未 能真正落实。这将严重阻碍“三农”问题的真正解决。因此，农村信用杜的改革与发展问题己成 为中国经济金融领域的焦点问题，政府部门、理论界、金融界对农村信用杜改革与发展问题的争 论日趋激烈，研究不断深入。在这样的背景下，本文将针对改革开放以来我国农村信用社的制度 变迁，通过运用制度经济学的相关理论进行系统的探讨，剥析农村信用社制度变迁的特征，绩效， 以及变迁低效的原因，并在此基础上探索信用杜制度的创新，不仅可以对我国信用合作社制度改 革提供有益的参考和帮助，而且具有重要的理论意义。 1 2 理论基础 制度变迁理论是新制度经济学体系的核心部分。诺思( d n o r t h ) 的制度、制度变迁和经 济绩效，是他近年来研究经济制度思想的总结，对经济学理论和实践起到了重要的影响作用。 中国农业大学硕，k 学位论文 第一章绪论 一、关于制度均衡与非均衡 所谓制度均衡，就是人们对既定制度安捧和制度结构的一种满足状态或满意状态，圜而无意 也无力改变现行制度。制度非均衡就是人们对现存制度的一种不满意或不满足，欲意改变而又尚 未改变的状态。其所以出现了不满意或不满足，是由于现行制度安排和制度结构的净效j ；l 小于另 一种可供选择的制度安排和制度结构，也就是出现了一个新的盈利机会，这时就会产生新的满在 的制度需求和潜在的制度供给，并造成潜在制度需求大于实际制度需求，潜在制度供给大干实际 制度供给。人们为了捕捉这种新的盈利机会，就会欲意和力图改变原有的制度安排和制度结构， 选择和建立一种新的更有效的制度( 张曙光，1 9 9 2 ) 。 二、关于制度变迁的主体 诺思认为，稀缺经济下的竞争导致企业家和组织加紧学习以求生存，并在学习过程中，发现 潜在利润，创新现有制度。他所说的组织包括经济组织和政治组织，政治组织就是政治性企业。 个人、团体和政府三个层次的制度变迁主体都是追求利润最大化的企业家。他将制度变迁主体分 为“两级行动团体”，即“初级行动团体”和“次级行动团体”。创新第一步是由“初级行动 国体”进行，而“任何一个初级行动团体的成员至少是一个熊彼特意义上的企业家”，因此，首 先从事制度创新的是能预见潜在利润的企业家。“次级行动团体”是用于帮助初级行动团体来获 取收入而进行制度变迁的团体，也是从自身利益出发参与变迁的，不过其追求的目标是通过迂回 的收入再分配来实现。 三、关于制度变迁的动因和条件 这是诺思制度变迁理论的核心。他认为制度变迁的内在动因是主体期望获取最人的“潜 在利润”。“正是获利能力无法在现在的安捧结构内实现。才导致了新制度安排的形成”。而产生 潜在利润是由于许多外部性变化，包括规模经济的变化、外部成本与收益的变化、对风险的厌恶 以及市场失败与不完善，这些外部因素构成了制度变迁的充分条件。制度变迁的充分条件是制度 创新可能获取的潜在利润大于为获取利润而支付的成本。导致收益与成本的变化以及潜在利润的 产生因素一是对制度创新的需求作出很大贡献的因素，包括市场规模的变化、技术创新、制度 创新者的收入预期的改变。二是涉及某些制度安捧、创新与操作成本的因素，如组织费用的外部 承担，技术革新、知识积累、教育体制发展、政府权力的集中与社会影响。三是导致制度从均衡 向不均衡变化的外部性变化因素，如政府规模、构成或规则的变化，公众行为规范和社会的价值 标准的改变。 实现制度变迁还应具备一些主观条件，如变迁主体的形成。诺思强调国家和意识形态在制度 变迁中的作用，也就是说，除非建立一个稳定的对高效率的经济制度起支持作用的政治制度，否 则就决无可能建立起稳定的有效率的经济结构。而如果改变制度的权利( 这是种政治的“权力”) 与获取制度改革产生的利润的权利分属两个独立的社会团体，那么这两个团体的合作是制度创新 的前提( 汪丁丁，1 9 9 3 ) 。 四、关于强制性制度变迁 因为制度安排是一种公共货品，而“搭便车”问题又是创新过程中所固有的问题，所以如果 诱致性创新是新制度安排的唯一来源的话，那么一个社会中制度安捧的供给将少于社会最优。国 家干预可以补救持续的制度供给不足。只要统治者的预期收益高于他强制推行制度变迁的预期费 用，他将采取行动来消除制度不均衡。尽管如此，如果制度变迁会降低统治者可获得的效用或威 2 中国农业大学硕士学位论文 第一章绪论 胁到统治者的生存，那么国家可能仍然会维持某种无效率的不均衡。也就是说，统治者只有在r 面这种情况下才会采取行为来弥补制度创新的供给不足：即按税收净收入、政治支持以及其他进 入统治者效用函数的商晶来衡量，强制推行一种新制度安排的预计边际收益要等于统治者预计的 边际费用。没有人可以保证效用晟大化的统治者会有激励去履行那些增进制度安排供给的政策， 以达到使作为整体的社会财富最大化。而统治者的偏好和有界理性、意识形态刚性、官僚政治、 集团利益冲突、社会科学只是的局限性等因素的存在常常会导致国家政策的失败( 林毅丈，1 9 8 9 ) 。 五、关于制度变迁的方式、过程 诺思认为制度刨新以渐进式为主，反复强调制度变迁“是完全连续的，制度变迁一般是渐进 式的”，把制度变迁的路径描述成一条从边际部分开始，只有量变没有质变的、平稳的、渐进的、 连续的和谐之道。 制度变迁是一个从制度均衡到制度非均衡再到均衡的反复过程，一般经历五个步骤：一是形 成能发现制度变迁潜在利润并推动制度变迁的第一行动集团；二是提出有关制度变迁的方案；三 是对方案进行评估与选择；四是形成推动制度变迁的第二行动集团；五是两个集团共同努力，实 现制度变迁。 1 3 文献综述 1 3 1 国内研究 农村信用社是我国金融体制改革中的一个重要组成部分，不仅牵涉我国的整体金融制度构 建更为重要的是将影响农村经济的可持续发展。马忠富( 2 0 0 1 ) 对建国后我国信用合作社的发 展进行了系统的考察。他将农村信用合作社的发展历史分为四个大的阶段，并在进行具体回顾的 同时，探讨了各时期农村信用合作社改革的主要成就和存在的问题。近年来我国对信用合作杜改 革的研究很多，我认为主要可以分为以下三个部分： 首先，总体上研究我国农村信用杜改革所面临的问题，并提出相关的对策建议。汤武( 2 0 0 1 ) 试图从农村信用社的民主管理制度本身进行探讨，研究民主管理制度与当前农村金融的相容性问 题。他认为正如自由竞争可能导致垄断一样，台作制所体现的民主管理是一种一厢情愿的制度构 想，其所导致的内部人控制( 或农村信用社主的“土皇帝”特征) 是民主制的悖论；因此，如果我 们继续坚持农村信用社继续为三农服务的基本方向，必须在现实上放弃空想式的民主制度，实行 农村信用社的国有或准国有化，在整体融资领域搞“反向剪刀差”黄范章( 2 0 0 1 ) 认为目前我 国农村信用合作社存在的主要问题有历史债务包袱沉重，产权不清，受地方政府控制过严，道德 风险较大等。同时在信用合作社改革进程中也遇到了诸多的“两难选择”，如支持“三农”的政 策性业务与完善治理结构后追求赢利性的目标相冲突；农村信用合作社改革的推动者与目标受益 者的冲突；农村信用合作社小区域( 社区) 信息、经营灵活性的优势与金融业分网络性、金融风险 的外部性的冲突：如何对待民间金融等。在此基础上他提出了相应的政策建议。成春林( 2 0 0 4 ) 认为在农村经济中，农村信用合作社作为农村合作金融的主体其作用已日趋明显。他在对农村 信用社体制、管理和历史遗留问题分析的基础上阐述了农村信用社的困境，认为农村信用社已不 适应日益增长的农村金融需求，进而提出如何进行农村信用合作体制改革问题。项书兰( 2 0 0 1 ) - 3 - 中国农业大学硕士学位论文 第一章绪论 认为农村信用合作社在产权关系、法人治理结构等方面的缺陷是问题的关键。由丁产权不明晰， 造成了信用合作社“贽金难互助、损失难共担、管理难民主、经营难独立、积累难餐化”，而法 人治理结构的缺陷，致使“信用社三会制度形同虚设、多级法人多级管、社主任选举不【噎主、 资不抵债是指上已不成为法人”等。据此，项书兰提出了彻底清产核资、理顺行业管理系统、建 立股份制台作银行、帮助消化历史包袱等政策建议。李建华( 2 0 0 1 ) 也分析了农村信用社的法人 治理结构缺陷。认为理事会和监事会由社员大会选举产生，而社员大会又由理事会组织召开的制 度本身就是一个自相矛盾的程序。而且理事会没有常设机构，理事长和社主任一肩挑的做法也危 害极大。这种缺陷造成了信用台作社内部人控制严重，管理混乱，风险增大，成为了制约农村信 用合作社发展的一个瓶颈。据此提出了改革农村信用合作社法人治理结构，建立健全理事会、监 事会的政策建议。 其次，运用新制度经济学的相关理论对我国农村信用社的产权制度、组织体制以及制度变迁 等具体问题分别进行了研究。关于农村信用社的产权制度及效率，阎庆民( 2 0 0 1 ) 认为，我国农 村合作金融产权制度存在缺陷，它是导致农村信用社现阶段出现各种问题的根源，确立真正的合 作金融产权制度是改革的关键。任社奇( 2 0 0 0 ) 认为，合作金融组织的产权包括股金制度和公积 金制度，二者在促进合作金融组织的运行效率方面，有着一定的局限性，但其积极作用仍是主要 的，把二者结合起来，会更有利于信用社的长期稳定发展。值得注意的是，国内不少文献尽管是 从产权的角度分析农村信用社的改革问题，但最后大多还是将产权问题归结为所有权问题。岳志 ( 2 0 0 2 ) 认为与商业银行相比，合作金融机构在农村金融市场中能够节省信息成本和管理监督 费用，从而具有效率优势。马忠富( 2 0 0 1 ) 认为，我国农村信用杜存在这严重的信息不对称现象， 主要是农村信用社与入股社员的信息不对称，农村信用社与客户之间的信息不对称，基层社与县 联社之间的信息不对称等，信息不对称导致农村信用社效率低下。同时也有人认为农村信用社制 度既存在着优势，也存在着缺陷。何广文( 2 0 0 1 ) 认为合作金融组织尽管存在着制度缺陷，但 也同时存在着制度优势，具有旺盛的生命力和良好的适应性。丁为民( 1 9 9 8 ) 认为，同企业相比， 合作社的制度安排会造成更大的“偷懒”的效率，同时要耗费更多的交易费用；但另方面，合 作社既利用了其成员固有的当地信息源和信任资本，又利用了自我雇佣的优势，因而可以降低信 息、监督和执行等交易费用，给社员带来更多的利益。 关于农村信用社的组织体制。总的来说，学术界普追认为应该设立多级联合组织。陈建新 ( 1 9 9 5 ) 认为，我国合作银行的组建，不能实行单一法人制，而必须实行两级甚至多级法人制。 吴强、何广文( 1 9 9 5 ) 认为合作银行的发展离不开信用合作社。从合作银行的发展来看，均是 先有信用杜，然后才有合作银行，所有台作银行均是自下而上参般、控股建立的，且实行多级法 人制度。关于农村信用社的组织体制是否要全国统一的问题，目前主要有两种观点。岳志( 2 0 0 2 ) 认为，必须借鉴国外成功的经验，自下而上建立全国性的合作金融组织机构体系，以达到完善我 国台作金融组织体系、减少改革和制度变迁成本的双重目的。盛勇炜( 2 0 0 1 ) 认为，要把农村信 用社办成真正为农民服务的区域性、多样性的地方金融机构组织，打破全国统一机构组织模式。 关于县级及县级以下农村信用社的组织体制问题，目前也存在着两种观点。陈小玲( 1 9 9 9 ) 、池 治新( 2 0 0 1 ) 等认为，统一法人基本上解决了现有二级法人制的弊端，因而优于二级法人制，值 得推广凌涛( 2 0 0 1 ) 认为，已有的县农信联社一级法人试点经验表明，除非政府拿钱，否则即 使扩大了法3 , i l l 织，县农信联社的风险也不会得到降低或有效控制。盛勇炜( 2 0 0 1 ) 认为，按照 一4 中国农业人学硕士学位论文 第一章绪论 目前的农村经济结构和管理水平只能实行基层信用社一级法人制，特别在经济不发达的地区，必 须以信用社为法人单位，现有县联社也为一级法人单位造成了产权关系模糊，也加重了农村信f f j 社的负担。 关于农村信用社的制度变迁。施皓明( 2 0 0 1 ) 运用制度变迁理论解释四大利益主体之间的博 弈是如何导致农村信用合作社目前所处的困境的，认为二重的金融制度结构是根本原因，并从制 度内部和外部着手提出解围的途径，认为首要的是在合作金融制度中引入农户这一制度变量。从 制度变迁的角度而言，由于二重制度结构，农民没有进入金融市场的权利。这样，一方面存在国 家的强制性制度变迁，国家代理人推动诱致性制度变迁：另一方面，农村下层结构的农民始终无 法在金融市场上受到国家的产权保护，无法根据自身利益推动诱致性金融制度变迁。简言之，缺 乏下层结构的有效参与的政府主导型金融制度变迁，是造成目前农村合作金融组织发展凼境的根 本原因。秦汉锋( 2 0 0 2 ) 认为农村信用合作社在现存体制下既有内生制度冲突，又有外生制度冲 突；这些冲突造成农村信用合作社制度绩效低下。由于制度约束和路径依赖，农村信用合作社的 制度演进方向在于进一步完善合作制。 再次。对于我国信用杜的制度创新模式进行了相应的探讨。其中应宜逊( 2 0 0 0 ) 认为，从我 国农村信用社为三农服务的定位来看，从农村信用社的生存和发展环境来看，农村信| j j 社必须坚 持走合作制道路。不少学者( 如李恩慈，1 9 9 9 ：蓝益江，2 0 0 1 ) 将合作制原则作为衡量农村信用 社的具体特点，认为合作金融的基本经济特征应该统一表现为四个内容：一是自愿性：二是互助 共济性；三是民主管理性；四是非盈利性。不符合这些特征的就不是合作制的农村信用社。谢平 ( 2 0 0 1 ) 认为，中国5 0 年来不存在合作制生存的条件，在当前制度背景下，现有农村信f e i = i 社体 制确实不具备向真正合作制过渡的可能性。周脉伏( 2 0 0 4 ) 对农村信用社合作制规范进行了博弈 分析。他认为由于信用社既得利益的存在政府和信用社之间合作制规范博弈的纳什均衡是信用 社抵制合作制规范、政府放弃合作制规范：由于单个农民参与合作制规范的成本大于收益，政府 和农民之间合作制规范博弈的纳什均衡是农民不参与合作制规范、政府放弃合作俸规范。因此， 在现有信用社基础上的合作制规范不可能成功，中国的农村合作金融必须另起炉灶。王家传 ( 2 0 0 3 ) 通过对农村信用社制度变迁的考察、分析以及对其定位的重新探讨，认为我国农村信用 社股金不具有完整的产权意义。目前，农村信用社仍是集体所有制，共有产权占主体，属于股份 合作制这样一种过渡形态，其发展方向只能是股份制商业银行，其经营目标是盈利最大化。在此 基点上，选择适当的发展模式，才能更好地促进农村信用社的发展。孙良( 2 0 0 2 ) 则通过对信用 社发展历史的回顾，分折我国信用合作制度的缺陷。认为因为我国信用合作制度的产生和发展属 于强制性制度变迁，导致合作制度原则丧失。又因为产权不明晰，丧失了信用合作社作为企业制 度应具有的本质特征。针对农村生产力发展的不平衡性，他提出信用社体制改革的途径：发达地 区的信用社改组为农村商业银行；欠发达地区的信用社改组为民营银行：落后地区的信用社并入 农业发展银行的基层网点并发育新的信用杜。我国政府新的农村信用社改革试点方案( 2 0 0 3 年6 月2 7 日国发 2 0 0 3 1 5 号文件) ，将农村信用杜新一轮改革的指导思想界定为明晰产权关系、 强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责，并且明确提出：( 1 ) 在经济比较 发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大的地区，可以县( 市) 或大中城市为单位，组建 股份制银行机构；( 2 ) 在人口相对稠密或粮棉商品基地县( 市) 。可以县( 市) 为单位，将信用社和 县( 市) 联社各为法人改为统一法人；( 3 ) 其他地区，在继续完善合作制的基础上，继续实行县、 - 5 乡两级法人体制；( 4 ) 要通过降格、合并等手段，加人对高风险信用社进行兼并和重组的步伐， 对严重资不抵债、机构设置在城区或城郊、支农服务需求较少的信用社，予以撇消。同时，让地 方政府参与农村信用社的风险防范和处置。何广文( 2 0 0 3 ) 等认为这些新举措的实施，虽然将会 为我国农村信用社改革带来新局面。但是，这些改革是不彻底的。在政策选择上至少还要考虑在 扩大试点中把真正合作制试点提升到与股份合作s d ：取l 股份制试点同等的高度，要鼓励各种新型竞 争性金融机构的创建，要减少政府的直接干预，要抓紧立法等。 1 3 2 国外研究 国外的信用合作社制度相对成熟稳定，与我国的信用合作社存在着很大的差异，因而研究领 域与我们也有所不同。g o d d a r da j o h n ( 2 0 0 2 ) 通过对2 0 世纪9 0 年代美国信用合作社发展进 行实证分析，发现信用合作社的发展是很系统的，而不是随意的。通常规模较大的信用合作社比 规模较小的信用合作社发展更快，其原因主要是规模较大的信用社的限制更少运作更有效率， 而且他们的融资结构更有益于发展。w o r t h i n g t o nc a n d r e w ( 2 0 0 4 ) 分别对澳大利皿信用合作 社发展的两个阶段进行分析，提出资产的规模和质量、管理效率、收益性和可流动性等因素对信 用台作社的合并或兼并起到缀重要的影响。而主要的影响则是体现在债券的兼容性上。b o l d i n j r o b e r t ( 1 9 9 8 ) 认为经过过去几十年的发展，信用合作社已经经历了重大的变革，但是由于他 提供服务的低成本性和储蓄的高收益性，依然吸引着众多的社员和储蓄者。不过同时因为信用合 作社组织结构的特性带来的固有的风险社员还应该多加谨慎。t i m o t h yw g u i n n a n e ( 2 0 0 1 ) 认 为，农村信用社制度之所以能够取得成功，是因为它能够克服信贷市场上由不对称信息引起的问 题。 在信用合作社的改革方向方面，国外也有一定的研究，其中j e a n 九c r u b e ( 1 9 9 5 ) 认为对于 任何组织来说，追求利润是非常重要的，信用社要保持其竞争优势，也就必须追求利润，信用合 作社的商业化是历史的必然。b e n o i tt r e m b l a y 和d a n i e lc o t e ( 2 0 0 2 ) 探讨了2 0 世纪9 0 年代 以来西方信用台作社在全球化和金融机构并购浪潮中所面临的战略抉择：合作制还是商业化；以 个案分柝的方式指出各信用社在融资层面的不同做法，以及由此导致在合作制观念上的思路分歧 和实践。认为合作制的强化有赖于忠诚，而商业化取决于社会需求。 总的来说，关于农村信用合作社的制度变迁，无论是国内的研究还是国外的研究都主要关注 的是近期的变化，集中研究的是信用社目前存在的问题及其制度刨新，而对信用社的制度变迁关 注较少，研究多以文献性介绍为主，深层的理论探讨较少；而国外的信用台作社研究也未形成一 个完整、系统的理论框架和研究方法。在信用社的改革日趋深入的背景下，研究现状表明了运用 制度变迁的理论，系统完整地研究信用社的制度变迁，并在此基础上探讨信用社制度创新的追切 性和必要性。 i a 研究框架及本文结构 本文的研究内容主要包括两个方面；一是针对改革开放以来已发生的农村信用社制度变迁进 行系统的分析；二是在此基础上以现有农村信用社制度为起点，对将要发生的信用社制度创新进 - 6 行分析和探测。 按照以上逻辑结构安排，本文主要由四章的内容构成： 第一章是绪论，包括论文的主题、背景、理论基础、文献综述、结构等。 第二章考察了改革开放以来农村信用合作社制度的变迁历程。这一部分从分析改革开放初期 农村信用社制度的背景入手，对农村信用社制度已经历的变迁历程及其特征进行了动态的实证分 析和理论分析，并对现行的信用合作社制度的绩效进行了静态分析，进而通过对转轨经济中农村 信用社的模糊产权以及“内部人控制”这两方面的分析来解释我国农村信用社在改革开放以来进 行了一系列的改革之后效果却并不明显及其低效的原因。这一部分既针对农村信用社的制度变迁 进行了系统分析，也构成了农村信用社制度进一步创新的起点。 第三章提出了信用社制度进一步创新的制度选择。信用合作社制度的进一步创新，既取决于 信用合作社制度的需求和供给，也取决于各不同利益主体的制度偏好：信_ h j 合作社制度的创新总 是循着已经发生的变迁轨迹进行的，而其变迁结构又是进一步创新的起点，其特征对将要发生的 创新也具有质的规定性，进而提出信用合作社制度的创新方式和创新内容。 第四章是总结本文的主要观点和需要继续研究的问题。 7 中国农业人学碗：j ：学位论文 第二章改革开放以来我国农村信用社的制度变迁 第二章改革开放以来我国农村信用社的制度变迁 2 1 改革开放以来我国农村信用社的制度变迁历程回顾 2 1 1 农村信用社制度变迁的背景 改革开放以来，在我国宏观经济发生变化的大背景下，农树经济体制的变革和农村市场经济 的发展，既给农村信用社的制度变迁提出了要求，也为农村信用社的制度变迁提供了经济条f t ：。 1 、家庭承包制的推行改变了农村信用社主要的服务对象。家庭承包制推行之后，农村信j j 社的主要服务对象由之前的社队集体改变为农民家庭、个体工商户、乡镇企业和各种经济联合组 织。 2 、农村市场经济的发展和农村产业结构的调整，改变了农村信用社的资金投向。改革以后， 农村自然经济逐步向商品经济转化，农村商品生产的发展，改变了过去单一的粮食生产格局，形 成了农林牧渔、乡镇企业各业全面发展，农工商综合经营的新格局。农村信用社的资金投向也由 原来的支持单一粮食生产战略性地转移到支持农村经济全面发展和农工商综合经营中，对同时也 对农村信用社业务经营提出了新的要求。 3 、农民收入的增加，要求农村信用社进行服务改革。农村市场经济的发展，使农民收入大 大增加，同时随着金融同业之间的竞争日益激烈，农村信用社必须做出相应的行动，适时调整网 点，改善服务，大力吸收存款满足农民储蓄的要求，扩大信贷资金来源，妥善运用资金，来增 加支持农村经济发展的资金力量。 农村信用社我国建国之后至改革开放以前，经过二十多年的反反复复，最后走上了官办道路， 基本上成为国家银行的分支机构。长期以来，农村信用社的管理体制严重制约着其自身业务的发 展，同时也限制了其职能作用的充分发挥。在农村商品经济的新形势下，其体制的弊端越来越明 显地暴露出来；( 1 ) 国家银行与信用社共吃“大锅饭”。农村信用社的经营成果不与其自身的经 营效率挂钩。如果亏损，亏损由国家银行补贴，不用自己担负责任；如果出现盈余，盈余只能转 化为公积金，而不能用于分配。这样，农村信用社与国家银行共吃“大锅饭”，难以调动信用社 提高经营效率的积极性。( 2 ) 信用社内部职工同吃“大锅饭”。农村信用社职工的待遇与国家银 行职工一致，拿的是固定工资，难以调动职工提高自身素质的积极性。( 3 ) 信用社社员也吃“大 锅饭”严格来说，信用社社员有名无实。尽管社员的股金被承认，但社员却没有权利过问信用 社的经营管理失误，只是按照定期存款利率取得股息。也就是说，信用杜社员只是信用社的定期 存款者，因此也就没有参与民主管理的积极性。总之，农村信用杜的管理体制如不进行改革，不 仅难以适应农村经济体制改革和农村商品经济发展的新形势，i l i i 且其自身也难以长期生存和发展 下去 2 1 2 改革开放以来农村信用社的制度变迁历程 一、从1 9 8 0 年到1 9 9 6 年，农村信用社改革和发展时期 1 、历程同顾 该阶段又可以进一步分为以f 三个阶段：1 9 8 0 1 9 8 3 年为改革的酝酿和试点阶段，主要是解 放思想，提高认识，在原来管理体制不变的情况下，广泛地进行了改革试点工作。1 9 8 4 1 9 9 6 年 为改革推广阶段主要是按照党中央、国务院提出的把信用杜真正办成农村的台作金融组织的改 革方向，全国各地信用社实施了一系列改革措旅。 第一阶段。农村信用社管理体制改革酝酿和试点阶段 1 9 8 0 年8 月，党中央和国务院讨论银行工作时指出：“把信用杜下放给公社办不对，搞成官 办也不对，这都不是把信用社办成真正集体的金融组织。信用社应当在银行的领导下，实行独 立核算，自负盈亏。它要办得灵活些，不一定受银行一套规定的约束，要起民间借贷作e f 。如 果把信用社搞活了，供销社搞活了，农业生产责任制搞活了，三者一配套，社员的家庭副业也就 搞活了，这将大大有利于农村经济的发展”。在这个基本指导思想下，农业银行领导农村信用社 改革进入了酝酿和试点阶段。这一阶段主要是解放思想，提高认识，转变观念，在维持原来管理 体制不变的情况下，广泛地进行改革试点。 第二阶段农村信用社管理体制改革推广阶段 1 9 8 4 年6 月，农业银行总行总结了信用社改革试点的经验，提出了进一步改革的意见，向国 务院递交了关于改革信用合作社管理体制的报告k8 月，国务院1 0 5 号文件批转了这个报告， 批示中指出：“为了适应当前农村经济发展需要，促进商品生产的发展，信用合作社管理体制必 须抓紧进行改革，恢复和加强信用合作社组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性。 在国家方针、政策指导下，实行独立经营、独立核算、自负盈亏，充分发挥民间借贷的作用。各 级人民政府耍加强对这项改革的领导，注意研究解决改革中出现的问题，把信用社办成群众性的 合作金融组织。” 1 9 8 5 年和1 9 8 6 年中共中央1 号文件和1 9 8 7 年中共中央5 号文件对农村信用社改革增加了以 下一些内容：信用社“可以跨地区开展存贷业务。信用社之间、信用社与各专业银行之间可以发 生横向业务联系。存贷利率允许参照银行所定基准利率上下浮动，有的可以接近市场利率。”要 分别地区适当降低信用社提存准备金比倒不得向信用杜下达指令性转存款指标，保证信用社多 存多贷”。信用合作社必须改革官办的积弊。国家银行及各级政府均不得干预其资金营运的自主 权。信用杜提存准备金比例应降到与专业银行一致；业务范围可以与其他基层金融组织适当较差。 县联社的体制改革，应在保证基层信用合作性质的前提下进行多样化试点。农业银行和其他专 业银行应在平等互利基础上，为信用社提供服务和相互代办委托业务。 1 9 8 9 - 1 9 9 5 年，在宏观紧缩形势下，原来对农村信用社松绑放权的种种改革措施( 如取消指 令性计划，允许多存多贷等) 重心取消，农村信用社的改革基本处于停滞状态，同时，信用杜还 耍承担保值储蓄、购买金融债券的政策性亏损；加之信用社内部管理偏松，信贷资产质量不高， 非正常贷款比重高，贷款收息率低导致农村信用社经营亏损日益严重。信用社工作重点转移到 综合治理整顿上，整顿金融秩序，加强经营管理，完善规章制度，提高经济效益。 9 中国农业大学硕士学位论文 第二章改革开放以来我国农村信用社的制度变迁 2 、制度变迁的主要内容 1 9 8 0 年以来，特别是1 9 8 4 年以来，农村信用社为适应农村经济体制改革和农村商品经济的 发展的需要，根据党中央、国务院提出的把农村信用社真正办成自主管理、自担风险的合作金融 组织的改革方向，先后进行了一系列改革。1 9 9 6 年农村信用社与中国农业银行脱钩行政隶属关系 之前。信用社的制度变迁的重点是恢复。三性”，即恢复和加强信用社组织上的群众性、管理上 的民主性、经营上的灵活性。为此在股权设置、组织管理等方面进行了一系列的改革。 ( 1 ) 明晰产权。为了恢复和加强组织上的群众性密切信用社与农民群众的关系，要求实行 清股、扩股，保息分红，对社员实行“贷款优先、利率优惠”政策。从而不仅使大部分社员的股 金得到落实，原始社员本来应有的权益重新得到承认，而且在采取自愿的原则下吸收农村个人 和集体经济单位加入，扩大信用社的服务范围，拓展业务。在保障社员权益的基本要求的同时， 也调动了社员参与信用社的积极性，实现组织上的群众性的基本目的。 ( 2 ) 改革组织管理制度。为了恢复和加强信用社管理上的民主性和经营上的灵活性，在组 织管理制度方面进行了以下两方面的改革：一是建立“三会”制度。要求信用社定期召开社员代 表大会选举产生理事会、监事会。信用社主任由以前的任命制改为选举制，重大问题由理事会 或社员代表大会民主讨论决定。二是建立和发展了信用社县( 市) 联社全国绝大部分县( 市) 建立了联合社，部分省市还建立了省市级的联合社。各地建立县联社后，由县联社发展其对信州 社进行管理、协调、指导和服务的职能，变农业银行直接领导信用社为农业银行通过县( 市) 联 社实现对信用社的领导与管理。但由于县联社同时也是农业银行的一个机构，所以实际上还是农 业银行在对信用社的领导和管理决策上仍具有很大的权力。不过在贷款数量、范围、审批权利、 利率标准等方面给予信用社一定的自主权，一定程度上加强了信用社经营上的灵活性。 ( 3 ) 改善激励约束机制。主要是改革了以前吃大锅饭的问题，主要体现在：一是调整行社 利益关系。信用社实行独立经营、独立核算，农业银行对信用社的经营亏损，原则上不再补贴。 这样，就改变了以前信用社与国家银行同吃“大锅饭”的问题，有利于调动信用社的积极性。二 是改革信用社劳动分配制度。对老职工实行聘用制，对新职工实行合同剖，建立了责权利相结合 的经营责任制逐步完善内部经营机制。对1 9 8 3 年以后增加的员工实行劳动合同制，打破铁饭 碗，实行供销挂钩，克服分配上的平均主义。 二、从1 9 年至2 0 0 0 年按合作制原则的熏新规范时期 1 、历程回顾 1 9 9 8 年8 月，国务院关于农村金融体制改革的决定( 以下简称决定) 明确了农村金融 体制改革的指导思想是建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村 金融体系。改革的重点之一是恢复农村信用合作社的合作性质。决定) 指出，农村信用合作社 改革的核心是把信用社逐步改为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作金融 组织，按合作制原则重新规范农村信用合作杜。根据 决定精神，中国农业银行不再领导管理 农村信用社对农村信用社的金融监管由中国人民银行承担，农村信用社县联社履行管理、指导、 协调、服务基层农村信用社的职能，同时建立农村信用社自律组织。 决定开始实施后，中国农业银行藏着手同农村信用社脱离行政隶属关系。1 9 9 6 年年底， 除没有农村信用社的西藏以外，全国2 9 个省、自治区、直辖市的农村信用社己同农业银行全部 脱钩。在国务院农村金融体制改革协调小组的指导下，农村信用合作社及其县联社的规范试点正 10 中国农业大学硕士学位论文第二章改革开放以来我国农村信用社的制度变迁 在浙江省启动。 2 、制度变迁的主要内容 按照合作制原则规范农村信用社，其改革内容主要体现在以下三个方面： ( 1 ) 改革所有权和分配权。在股权方面，信用社采取自愿的原则充分吸收农村个人、信剧 社内部职工和集体经济单位的入股。新的股权结构以个体股为主，主要由个人股、团体股和职工 三部分组成。在分配方面，有盈利的按股金分红，个别地方改革试点按交易量( 存款龄) 分红 取消了保息分红。在贷款服务方面，信用社强调主要为社员服务，并且规定社员有贷款优先权， 同时在贷款利率上可享受适当优惠。然而，在实际工作中，信用社主要为社员服务的原则并没有 得到很好的落实。 ( 2 ) 改革组织制度。在监管方面，信用牡与农行完全脱钩，由央行和县联社负责管理信用 社。同时由中国人民银行对信用社进行行政管理和监管。在信用社内部，全面建立“三会”制 度。与1 9 9 6 年之前的组织制度相比，这时的“三会”制度更加普及，民主管理也得到了进一步 的加强。以理事长、监事长的人选的产生来看，以前是“分别由理事会、监事会推选，报县联社 批准”，说明最终的决定权在县联社。现在是理事k “由县联社提名，由理事会选举”，而监事长 则完全由监事会选举产生，说明最终的决定权在理事会。虽然这看起来只是程序发生了变化，但 至少在理论上更加体现了民主管理。不过从实际来看，信用杜管理人员的选举仍由少数人操纵。 ( 3 ) 改革激励约束机制。信用社来完全实行独立经营、独立核算、自负盈亏，有些地方还 实行了信用社主任承包糊。职工米推行干部聘用制和岗位责任制。根据工作效率，一般由县联社 统一奖惩，奖优罚劣。同时，有些信用社中职工股的设立使信用社经营状况与职工利益联系起来， 加强了职工的工作积极性。 三、2 0 0 0 年以来农村信用社新一轮的试点时期 2 l 世纪开始，在中国人民银行的推动下，农