（区域经济学专业论文）中英城乡规划法规与区域发展比较研究.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 摘要 中华人民共和国城乡规划法是以科学发展观为指导的，适应我国经济社会 发展阶段性特征的，能促进实现全面建设小康社会目标要求的一部重要法律。该法 对我国城乡一体化发展有着重要的指导作用，对发挥城乡规划在中国特色城镇化建 设中的引导和调控作用有着重要价值，对促进城乡统筹和人口、资源、环境相协调 发展具有重要意义。 本研究拟通过对城乡规划法的深入研究，展现新法在城乡规划体系中的意义和 价值促进城乡统筹和人口、资源、环境相协调，完善城乡规划工作的机制，规 范政府和城乡规划部门的行政行为，切实加强城乡规划管理的具体作用，指导实际 城乡规划工作。 本研究结合法学、经济学视角，通过对比研究中国、英国城乡规划法规的历史 渊源和体系演变，学习借鉴英国城乡规划法中适合中国国情的部分，提出我国城乡 规划法规中需要进一步解决的问题和尚待修改与改进的地方，为今后我国城乡规划 法规的发展提出建设性意见，建立健全具有中国特色的城乡规划法规体系，指导我 国城乡规划发展实践，促进地区区域发展。 关键词：英国城乡规划法法规体系区域发展城乡发展 ： 硕士举位论文 m a s t e r s 丁h e s i s a b s t r a c t b yt h ed i r e c t i o no ft h ec o n c e p to fs c i e n t i f i cd e v e l o p m e n t ，t h eu r b a na n dr u r a l p l a n n i n gl a wi sa l li m p o r t a n tl a wt h a ti ss u i t a b l ef o rt h es e e d t i m eo ft h ee c o n o m i c sa n d s o c i e t yo fc h i n a ， a n di tc a na c c e l e r a t et h ec o u r s eo ft h ec o n s t r u c to ft h em o d e r a t e p r o s p e r i t ys o c i e t y t h ea c to nc h i n e s eu r b a na n dr u r a li n t e g r a t e dd e v e l o p m e n to ft h e g u i d a n c eh a sa ni m p o r t a n tr o l ei nu r b a na n dr u r a lp l a n n i n gt op l a yi nt h eu r b a n i z a t i o n w i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c si nt h eg u i d a n c ea n dc o n t r o lh a sa ni m p o r t a n tr o l ei nt h e v a l u eo ft h ec o - o r d i n a t i o na n dt h ep r o m o t i o no fu r b a na n dr u r a lp o p u l a t i o n ，r e s o u r c e s ， e n v i r o n m e n td e v e l o p m e n to fg r e a ts i g n i f i c a n c e t h i ss t u d yo ft h et o w na n dc o u n t r yp l a n n i n ga c tt h r o u g ht h ei n - d e p t hs t u d yt o s h o wt h en e ws y s t e mo fu r b a na n dr u r a lp l a n n i n gi nt h em e a n i n ga n dv a l u e t o c o o r d i n a t ea n dp r o m o t et h eu r b a na n dr u r a lp o p u l a t i o n ，r e s o u r c e sa n dt h ee n v i r o n m e n t ， i m p r o v et h em e c h a n i s mf o ru r b a na n dr u r a lp l a n n i n g ，r e g u l a t i n gg o v e r n m e n ta n du r b a n a n dr u r a lp l a n n i n gd e p a r t m e n t so ft h ea d m i n i s t r a t i v ea c t ，a n de f f e c t i v e l ys t r e n g t h e nt h e m a n a g e m e n to fu r b a na n dr u r a lp l a n n i n g ，t h es p e c i f i cr o l ea n dg u i d et h ea c t u a lw o r ko f u r b a na n dr u r a lp l a n n i n g i nt h i ss t u d y , c o m b i n i n gl a w , e c o n o m i c sp e r s p e c t i v e ，t h r o u g ht h ec o m p a r a t i v es t u d y o fc h i n a ，t h eu n i t e dk i n g d o ma n dr e g u l a t i o n so fu r b a na n dr u r a lp l a n n i n gs y s t e m ，t h e e v o l u t i o no fh i s t o r ya n dt ol e a r nf r o mt h et o w na n dc o u n t r yp l a n n i n ga c ti nt h eu n i t e d k i n g d o mf o rp a r to fc h i n e s en a t i o n a lc o n d i t i o n s ，c h i n e s eu r b a na n dr u r a lp l a n n i n gr u l e s p r o p o s e dt ob er e s o l v e di np r o b l e m sa n dh a sy e tt ob em o d i f i e da n di m p r o v e d ，c h i n e s e u r b a na n dr u r a lp l a n n i n gf o rt h ef u t u r ed e v e l o p m e n to fl a w sa n dr e g u l a t i o n sp u tf o r w a r d c o n s t r u c t i v ei d e a s ，a n de s t a b l i s ha n dp e r f e c tw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s ，u r b a na n dr u r a l p l a n n i n gl a w sa n dr e g u l a t i o n st og u i d et h ep r a c t i c eo fu r b a na n dr u r a lp l a n n i n ga n d d e v e l o p m e n t ，a n dp r o m o t er e g i o n a ld e v e l o p m e n t k e yw o r d s ：u k u r b a na n dr u r a lp l a n n i n gl a w , l e g a ls y s t e m ，l o c a ld e v e l o p m e n t ， u r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n t i i 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：p 铄砸日期：沙7 年月弓日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同意华中 师范大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 作者签名：9 晒 日期：渺7 年厂月3 日 ：隔 日期：z 硝畦弘，j 弓日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程 中 的规定享受相关权益。 作者签名：p 印毛 日期叫年易 硕士学位论炙 m a s t e r 。st h e s i s 1 1 研究背景 第一章绪论 城乡规划是政府指导和调控城乡建设和发展的基本手段，也是政府履行经济调 节、市场监督、社会管理和公共服务职责的重要依据。谁这我国城乡建设进程的加 快，城乡规划在经济社会生活中发挥的作用将更加重要，与每一个老百姓生活的联 系也将更加密切。 我国的城乡规划工作始于2 0 世纪5 0 年代，当时主要借鉴了前苏联和东欧等社 会主义国家计划经济体制的经验，在法制建设上也有很深烙印。改革开放以来，我 国城乡规划的法律制度已经有了相当程度的调整，但原有体制的影响仍然存在。 1 9 8 9 年1 2 月，全国人大常委会颁布了中华人民共和国城市规划法( 简称城市 规划法) ，标志着我国城市规划法律制度建设迈上了一个新台阶；1 9 9 3 年，国务院 又颁布施行了村庄和集镇规划建设管理条例。依据这“一法一条例”，我国城乡 规划的制定和实施管理工作取得了长足的进步，但随着社会的发展，逐渐暴露出许 多问题和不足，特别是城乡二元分治体制，不利于城乡的统筹、协调发展。随着社 会主义市场经济体制建设的不断深入，城镇化进程与城乡规划工作面临着新的形势 和要求，迫切需要对现行的城乡规划法律制度加以完善，以科学发展观统筹城乡发 展，建立统一的城乡规划体系。在总结1 9 8 9 年城乡规划法和1 9 9 3 年村庄和 集镇规划建设管理条例实践经验的基础上，根据当前城乡建设、发展中存在的问 题，于2 0 0 7 年1 0 月2 8 日，中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会 第三十次会议通过中华人民共和国城乡规划法( 简称城乡规划法) 的颁布， 并于2 0 0 8 年1 月1 日起施行。这部法律改变了传统的以城市论城市、以乡村论乡 村，人为割裂城乡建设、发展有机联系的做法，在城乡规划领域引入城乡统筹协调 的思想，重新整理了现有的规划体系和内容，强化了规划对各项建设活动的协调与 规范作用，加强了规划制定过程的透明度，扩大了规划制定过程的社会参与，以保 证城乡规划的科学性。另外，城乡规划法对城乡规划中各项建设活动做了相关 规定，对各种违章行为规定了相对应的处理措施。 我国的城市规划法和村庄和集镇规划建设管理条例形成于我国城镇化 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 加速发展的初期。随着城镇化进程的持续加速，环境和资源的压力越来越大，历史 文化遗产和公众利益面临严峻冲击，一系列新的社会问题客观上要求城乡规划必须 适应政府职能的转变，由物质空间设计走向综合规划，由技术管制走向公共政策。 城乡规划法除了统一城乡规划的立法外，还有利于提高规划的科学性和权威性， 使得城乡规划不但有法可依，而且能够实现分级管理和统筹管理，加强管理的科学 性和力度。同时，我国的经济社会结构决定了我国的行政管理实行城乡分治。在城 镇化进程中，一方面由于经济规律作用，大中城市获得了更为优越的发展条件，另 一方面由于地方政府在发展战略上客观存在的城市导向，结果导致大部分生产要素 流向城市，进一步拉大城乡差距。因此，城乡规划法将以立法的形势来协调城 乡的空间布局。 我国经济发展一直保持着高速、稳定和持续的态势，我国的城镇化建设也呈现 出繁荣的局面：目前，中国城市的数量接近6 6 0 个，城市的规模、空间结构等都发 生了重大的变化。有数据显示，如果按城市非农业人口计算，一些大城市人口比改 革开放初期实际上增加了3 至4 倍。城市数量的快速增加，城乡建设量的大幅度增 加以及庞大的流动人口数量带来的压力，对中国城市和农村的管理提出了严峻的挑 战。而且，在当前的城市化发展过程中，地方经济发展的客观压力、对政绩的盲目 追求等多方面因素，又滋生出很多局部利益侵占整体利益、眼前利益侵占长远利益 的不良现象，成为我国城乡发展进程中的不和谐因素。事实上，我国人多地少、城 乡区域差异大的特点，决定了在城镇化进程中统筹规划工作的指导作用不容忽视。 同时，经济全球化背景下，资源环境压力并存的特殊背景，也决定了城镇化不能再 走先发展、后保护，先污染、后治理的道路。我国一些地方在城市建设中脱离实际， 不顾环境资源承载力和经济条件，擅自变更既定的规划，批准开发建设，盲目地扩 大城市建设规模。城乡规划地科学性和严肃性需要提高，有的地方在制定和实施规 划过程中缺乏充分的专家论证和广泛的社会参与。我国乡村的规划管理非常薄弱， 现有的一些规划不能体现农村特点，难以满足农民生产和生活需要，农村无序建设 和土地浪费严重。城乡规划建设中的违法行为出现一些新特点，需要完善法律责任， 加大处罚力度等等。这一系列问题的解决，都有赖于城乡规划立法的规范和贯彻实 施。 城乡规划法将城市规划和村镇规划纳入一部法律中，不仅有利于加强对城市和 村镇规划建设的管理，更有利于统筹考虑城市、乡村的发展，还可以防范规划编制 实施过程中的各种腐败问题，防止就城市论城市、就乡村论乡村，不考虑城市的承 载能力、盲目进行建设等情况的发生。实现城乡规划的统筹管理，需要将全面建设 2 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 小康社会的目标和科学发展观、城乡协调、可持续发展、建设和谐社会以及社会主 义新农村建设等理念作为城乡规划体系建设的指导思想和具体行动的原则，并将这 些理念具体落实到规划控制的具体要素上。只有这样才能真正突破城乡二元结构， 扭转城乡差距、工农差距、地区差异扩大的趋势，促进和加快农业和农村经济社会 发展，实现国民经济持续健康的发展。这一立法的颁布，标志着中国将针对当前城 镇化过程中出现的新问题，有效调控和引导城乡发展和建设，促进城乡经济社会资 源环境的协调和可持续发展。 1 2 研究意义 英国是最早开展城乡规划立法的国家，先后颁布了2 0 多部这方面的法律法规， 规划法是规划体系的核心。1 9 0 9 年颁布的第一部关于城乡规划的法律住房及 城市规划诸法( h o u s i n g ，t o w np l a n n i n ge t c a c t ，1 9 0 9 ) ，标志着规划成为政府 管理职能的开端。1 9 1 9 年和1 9 3 2 年，这部法律被相继修改为住房与城市规划法、 城乡规划法。二战结束后，在规划建设战争毁坏地区以及全面建立规划制度以 调控发展与开发活动等现实需求的驱动下，英国出台了控制土地开发的新的法律制 度。1 9 4 7 年，英国颁布了第一部真正意义上的城乡规划法( t o w na n dc o u n t r y p l a n n i n ga c t ，1 9 4 7 ) 。这部法律重申了之前有关城乡规划的法律规定，为构建英 国城乡规划法规体系奠定了基础。在随后的4 0 多年间，英国对1 9 4 7 年城乡规划 法做过多次修改和完善，1 9 9 0 年颁布的城乡规划法( t o w na n dc o u n t r yp l a n n i n g a c t ，1 9 9 0 ) 为最新的一部。英国的城乡规划法规体系是目前最为完整完善的城乡规 划指导规则，影响、指导着世界各国的城乡规划法规体系的制定与发展。 通过中英城乡规划法规体系比较研究，归纳总结英国城乡规划法规体系的特 点，学习和借鉴西方国家在城乡规划体系中的先进技术，提出我国城乡规划法规中 需要进一步解决的问题，寻找出还待修改与改进的地方，充实和完善我国城乡规划 法规具有重要理论意义和现实意义： ( 1 ) 通过国内外城乡规划法规体系的比较研究，建立与此相适应的规划体系， 发挥规划作为政策调控工具的强大功能 伴随着产业革命的开始、工业化和城市化进程、二战后的城市重建和复兴、经 济衰退、全球化等不同的社会经济发展阶段，英国的城乡规划都有不同程度的适应 性或创新性发展。规划方法上从蓝图规划到过程规划，与宏观调控工具的指导性相 一致。我国现阶段也是工业化和城市化的快速发展阶段，人口、资源、经济和环境 3 ： ： 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 的关系表现为不同于以往的特点。因此，通过国内外城乡规划法规体系的比较研究， 建立与此相适应的规划体系，发挥规划作为政策调控工具的强大功能。 ( 2 ) 通过比较研究，学习和借鉴西方先进的规划制度与中国实际相结合，不 断创新中国规划体系 宏观的或战略性的国土规划通常具有复杂性和不确定性，从2 0 世纪7 0 年代开 始，英国就开始根据发展的需要进行了规划方法的改革与创新。因此，我国在长期 的计划经济体制下形成的相应规划理念和方法需要适应市场经济体制不断完善的 要求进行改进。规划作为公共管理的政策工具，要实现政府的经济调节、市场监管、 社会管理、公共服务功能。逐步建立适应市场经济体制的，以控制性、参与性为主 体，政策性为主导，技术为手段的国土规划方法。 ( 3 ) 通过比较研究，建立具有中国特色的规划体系是开展国土规划的基础性 工作 英国规划导向的城乡规划体系从中央、区域到地方的不同层次，涵盖了从住房、 环境、交通到能源、污染、废物管理等多个方面，适应了长期以来英国国家发展的 需要。我国现行的土地利用规划、城市规划、国民经济和社会发展规划以及相关的 部门规划都具有一定的地位和职能， 理顺其间的关系，从我国的国情出发，建立 具有中国特色的规划体系是开展国土规划的基础性工作。 1 3 国内外研究现状 1 3 1 国外研究现状 现代城乡规划就是起源于政府在城市环境卫生和住房等方面进行的公共干预。 1 8 世纪末1 9 世纪初，英国工业化革命导致城市的急剧膨胀，引发了一系列城市问 题，特别是环境卫生和住房问题。在1 9 世纪中叶，英国政府颁布了一系列有关城 市环境卫生的法规，各个地方政府也制定了一系列住房法规。在这些社会实践基础 上，e h o w a r d ( 1 8 9 8 ) 提出了兼有都市生活机遇和乡村生活环境的田园城市理念，对 于英国和其它国家的城市发展产生了深远的影响。在1 9 0 9 年，英国通过了第一部 涉及城市规划的法律( h o u s i n g ，t o w np l a n n i n ge t c a c t ，1 9 0 9 ) ，标志着城市规划 作为一项政府职能的开端。在此后的一百多年里，英国政府组织学者成立专门的委 员会对其做过多次修改不断使其完善。例如：中央政府成立了英国规划复议委员会 ( t h ep l a n n i n gi n s p e c t o r a t e ) 多次编写规划复议指引( ag u i d et op l a n n i n g 4 f a ： 硕士学位论文 m a s t e r s ；丁h e s i s a p p e a l s ) 指导城乡规划实践工作。西方学者由于较少关注发展中国家城乡规划法规 的发展，在学术研究中所作研究多为对本国城乡规划法规的研究。 1 3 2 国内研究现状 英国是最早开展城乡规划立法的国家，其城乡规划法规体系的发展也吸引着中 国学者进行研究。一部分学者从城乡规划整体体系出发，介绍英国城乡规划法规体 系。学者章兴泉( 1 9 9 6 ) 大致地介绍了英国城市规划体制的演变历程，之后学者唐子 来( 2 0 0 0 ，2 0 0 1 ) 对英国的城市规划体系做了更加全面系统的介绍，深入剖析英国城 乡规划法规的内在精神，提出了改进我国原城市规划法的构想。 另一部分学者从英国城乡规划法规的重要组成部分出发，深入具体研究某个或 几个方面的规划法规制度。冯晓新和赵民( 2 0 0 1 ) 从城乡规划复议制度的角度，详尽 地介绍了规划督察在这一程序中的地位与作用，是近年来对英国规划督察工作状况 最详细地介绍，但并未对规划督察制度本身进行系统的介绍。王胜军( 2 0 0 4 ) 比较全 面地介绍了督察地地位、基本职责、行为准则和内部构成等。张险峰( 2 0 0 6 ) 对英国 城乡规划监督制度作出了进一步地介绍，具体阐述了这种由政府主导规划救济手段 严格职业规范和工作程序，详细说明了英国城乡规划监督制度系统在保证规划开发 过程中公平、公正、公开的具体作用。 1 3 3 国内外研究的评述 1 3 3 1 国外研究 国外学者近年来逐渐注重了发展中国家城乡发展状况，也提出了不少建设性意 见。但是他们却忽视了发展中国家的城乡建设中的规划法规问题，缺少对发展中国 家城乡规划法规体系的认识，难以作出较为深入的研究。意大利r o b e r t ab e n i n i 女士和法国国土资源部( d i a c t ) m a r cg u i g o n 先生在谈及城乡规划问题时，一致认 为城乡一体化的发展结果必将是乡村逐步转变为城市、乡村必将消失。外国学者的 这种观点与我国学术界的普遍观点有很大区别，他们在研究中国城乡规划问题时自 然也就不能很好的把握问题的实质，比较容易做出片面的结论。 1 3 3 2 国内研究 长期以来，在我国还没有颁布与实施城乡规划法之前，学术界缺乏城乡规 划方面的系统研究，多位就城市论城市、就乡村论乡村相对片面化的个体研究。国 内学者有关城乡规划法规研究多为单一性的介绍，缺乏对其系统地整合。 国内有 屹0 0 6 年1 2 月1 5 日，意大利r o b e r t ab e n i n i 女士和法国国土资源部( d i a c t ) m a r cg u i g o n 先生在华中师范 大学讲学报告整理 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 关英国城乡规划法规体系的研究也多为或是普及性的介绍，或是单一介绍某一方面 的城乡规划制度。少有真j 下与我国城乡规划法规体系比较后进行深入探讨研究，缺 乏指导今后我国城乡规划法规体系不断完善具有针对性的建设意见。不能提出完善 我国城乡规划法规体系的建设性意见指导今后我国区域发展实践。 1 4 研究方法与技术路线 1 4 1 主要研究方法 1 4 1 1 理论分析法 本研究拟通过查阅中英城乡规划法及其配套的法律法规，追踪城乡规划立法进 程、总结和研究城乡规划法的理论基础，梳经理条，较为详细和全面地对条文的内 容进行阐释和解读，对城乡规划法规有一个全面而深入的了解和掌握。 收集和整理有关中英城乡规划法规的学者论文和书籍，梳理条序，总结中英城 乡规划法规体系的异同点，提出建设性意见。 1 4 1 2 比较分析法 本研究拟通过中英两国城乡规划法规体系的演变历程，结合时代背景归纳总结 英国城乡规划法律体系中的有关英国城乡规划许可制度、英国城乡保护规划制度、 英国城乡规划督察制度、英国城乡规划复议制度等，找出对中国的借鉴之处。 1 4 2 技术路线 本研究结合法学、经济学视角，遵循规划法规“背景明晰一条文梳理一文章收 集一自主创新的逻辑路线，通过对我国新颁布与实施城乡规划法出台的成因 及其时代背景做出深入分析，提炼城乡规划法的创新点和突出特点，从而更好 的在城乡规划法的框架内指导城乡规划。对中国、英国城乡规划法规的历史演 变和体系逐步分析，最终提出我国城乡规划法规今后走向的建设性意见，指导城乡 规划工作的实践。 6 硕士学位论文 m a s t e r st h i - s i s 第二章中英城乡规划法规体系比较 2 1 我国城乡规划立法概述 城乡规划法是城乡规划体系的核心制度，是城乡发展规划编制、审批、实施和 监管的基础。一个国家的经济制度和社会制度决定了该国的法律制度，同时法制建 设又必须与时俱进、适应于经济社会的发展。不同的经济、社会时代背景产生不同 的规划法律制度，这些制度都会有其时代的合理性和局限性。我国城乡规划法 的制定经历了漫长的历史演进，回顾与分析我国解放后城乡规划立法变迁的历史过 程，有助于认清规划法制建设的精髓，从而认真执行并完善现今已颁布施行的城 乡规划法，指导城乡规划工作。 2 1 1 我国城乡规划法规发展历程 随着经济与社会的转型，法制建设也会随之发生变化。法律法规必须与经济社 会的发展相适应，滞后的法律法规将导致与经济社会的发展变化的矛盾和冲突。我 国城乡规划法规的立法发展演进，主要经历了3 个阶段： 2 1 1 1 计划经济体制下的城乡规划工作 2 0 世纪5 0 年代至8 0 年代初期，我国长期处于计划经济体制下。当时主要借鉴 了前苏联和东欧等社会主义国家计划经济体制的经验，在法制建设上也有很深烙 印。计划部门拟订了各项发展战略和发展规划，调节了国民经济运行情况，在极端 困难的条件下初步建立了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系，为巩固国家 政权、发展经济起到突出作用。但是随着中国当代经济和社会的进步，传统的计划 经济体制也逐渐露出了不适应中国经济社会现实的情况。国内也出现了许多政治制 度上和经济体制上的弊病，国家按照计划过于集中地分配和调节社会资源，以国有 制为追求目标而排斥或限制非公有制经济的发展，政策的制定与修正缺乏广泛参与 的民主机制等等。 随之带来的城乡建设和城乡规划领域的法制工作表现很落后，主要表现在没有 。赵进构建符合时代精神的规划法制简析我国城乡规划立泫的演进 j 规划师，2 0 0 8 ，( 5 ) 7 ： 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 国家法律法规的依据，多为行政性的条例或指令。在这个时期，我国的城乡规划基 本是以计划经济为主导，城乡规划体制适应于计划经济体制。在计划经济体制下，一 城乡规划内容强调的是国家利益与需求，是国民经济和社会发展的重要工具与保 障，最终目的是“为了建设社会主义现代化国家”。由于采用单一的政府行政手段 来规划和管理，往往弹性过大，给不恰当的行政干预提供了可能，造成城乡规划意 图及发展目标多变，难以保证城乡长期、稳定、连续的发展。 2 1 1 2 城市规划法及其配套法规的制定与实施 城市规划法是在1 9 7 9 年由国家建委和国家城建总局开始起草的。鉴于当 时城市各项改革工作刚刚起步，一些重要的经济关系和管理体制有待通过实践进一 步理顺，1 9 8 3 年1 1 月经国务院常务会议讨论，决定先以行政法规形式付诸实施。 1 9 8 4 年1 月5 日，国务院颁布了城市规划条例，它是我国城市规划工作开始纳 入法制轨道的重要标志。党的第十一届三中全会确认了我国社会主义经济是公有制 基础上的有计划的商品经济。一系列城乡规划法律法规相继出台并实施，为我国城 乡规划提供法律依据。我国城乡规划的法律制度已经有了相当程度的调整，但原有 体制的影响仍然存在。我国政府为了管理城市与乡村不同形态、规模的发展规划， 相继出台2 部法律法规。于1 9 8 9 年1 2 月2 6 日，中华人民共和国城市规划法经 七届全国人大常委会表决通过并正式颁布，1 9 9 0 年4 月1 日起施行；1 9 9 3 年5 月7 日，国务院第三次常务会议通过并发布村庄和集镇规划建设管理条例，1 9 9 3 年 1 1 月1 日起施行。城市规划法和村庄和集镇规划建设管理条例对于加强城 市和乡村的规划、建设与管理，遏制城市和乡村的无序建设等问题，起到了重要的 作用。之后，国务院、国家建设部等又制定了城市规划编制办法、城镇体系规 划编制审批办法等配套法规，各省市也依据城市规划法，结合地方具体条件 制定了地方性的城市规划条例等。圆 城市规划法的制定，是根据宪法有关规定和社会主义现代化建设的总方针、 总任务，总结建国以来特别是改革开放以来地实践经验，借鉴国外地有益成果，协 调好与相关法律地关系，在城市规划条例的基础上加以修改、充实和完善，适 用于我国经济、社会发展的需要。通过立法提高城市规划的权威性和约束力，确立 其法律地位和法律效力，并明确建立相应的城市规划行政的有关制度，发挥城市规 划对城乡建设和发展的指导作用。城市规划法的实施，使各级政府可以依靠法 律的权威，运用法律手段，保证科学、合理地制定城乡规划，稳定地、连续地、有 。吴志强唐子米论城市规划法系确i 市场经济条件下的演进 j 城市规划。1 9 9 8 ( 3 ) 罾黄均得主编城市规划行政与法制 m 上海：上海科学技术文献f l j 版社2 0 0 2 8 硕士学位论炙 m a s t e r st h e s i s 效地实施城乡规划，从而推动我国经济和社会的协调发展，实现一定时期城乡经济、 社会和环境发展目标。城市规划法既是我国各级政府和城乡规划主管部门工作 的法律依据，也是人们在城市建设活动中必须遵守的行为准则。 9 0 年代初以来，国家经济飞速发展，相对于飞速发展的城镇化进程，中国的城 乡规划法律制度却已相对落后。在一些城乡规划发展中，不少村镇己转变为建制镇， 其规划管理前后却要适用两部法律法规，难以协调。此外，由于“一法一条例”对 规划编制和修改的规定均比较原则，在科学性上也已经不适应新的形势需要。特别 是对乡村规划的管理非常薄弱，现有的一些规划甚至无法体现农村特点，难以满足 农民生产生活需要，农村无序建设和浪费土地严重。即便是中国经济比较发达的东 部沿海地区，城乡规划的覆盖面也不宽，甚至存在不少规划空白区。有的省辖市规 划建设用地控制性详细规划覆盖率仅为三分之二，县级市规划建设用地覆盖率更是 不到一半。 原来的“一法一条例 所确立的规划制度，是建立在城乡二元结构上的，就城 市论城市、就乡村论乡村，“一法一条例”在市场经济条件下已经不适应现实城乡 统筹发展的需要，迫切需要与其经济发展相适应的法律法规来指导。 2 1 1 3 ：城乡规划法的制定与实施 随着中国经济的飞速发展，城市与乡村格局发生了巨大变化。据建设部数据显 示，到2 0 0 6 年底，我国城镇人口达到5 7 7 亿人，城镇化水平已达到4 3 9 。按照 “十一五”规划，2 0 1 0 年中国城镇化率将达到4 7 。中国城市的数量接近6 6 0 个， 城市的规模、空间结构等都发生了重大变化。有数据显示，如果按城市非农业人口 计算，一些大城市人口实际上增加了3 至4 倍。城市数量快速增加，城乡建设量大 幅度增加以及庞大的流动人口数量带来的压力，对中国城市和农村管理提出了挑 战。为了促进城乡经济社会的全面与可持续发展，城乡规划的法制建设必须与时俱 进。 中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于2 0 0 7 年 1 0 月2 8 日通过中华人民共和国城乡规划法，并自2 0 0 8 年1 月1 日起施行。城 乡规划法共7 章7 0 条，针对当前城市和村镇开发建设中存在的突出问题对城乡 规划的制定、实施、修改、监督检查和法律责任作了规定。规范内容包括城市、建 制镇、集镇、村庄的规划、建设及其布局。明确把村庄纳入规划，在国家层面的立 法上是第一次。这就意味着，原来城乡二元的法律体系被打破，城乡规划步入一体 化的新时代。城乡规划法的实施必将加速中国的城乡一体化发展，促使城乡统 。张京祥罗震东从城市区域视角审视城乡规划法 j 城市规划，2 0 0 8 ，( 1 ) 9 ： 硕士学位论文 m a s t e r st h i s l s 筹向前迈进了一大步。 2 1 2 城乡规划法的主要意义 城乡规划法是在总结城市规划法和村庄和集镇规划建设管理条例 实施经验的基础上，针对现行规划管理工作中出现的新情况、新问题制定的。立法 首次明确把村庄纳入规划，标志着中国将改变城乡二元结构的规划制度，进入城乡 统筹的规划管理新时代。可以说，城乡规划法相当于我国快速城市化这个强劲 火车头的铁轨，它决定了城镇化是否能健康有序发展，决定了在城镇化过程中资源 是否能合理利用和保护，以及城乡空间的合理分配。城乡规划法的制定与施行 对我国今后的城乡规划发展具有重要意义。 2 1 2 1 为城乡统筹提供法律保障 由“城市规划 到“城乡规划”，调整的对象即从城市走向城乡，从法律层面 打破城乡二元结构，从而将原来的城乡二元法律体系转变为城乡统筹的法律体系， 填补城乡统筹相关法律适用依据空白，指导城乡具体规划工作，体现了一个城乡统 一的规划法律体系基本法的建立。城乡规划法不是对原有“一法一条例”有关 内容的简单归并，而是对于城市与农村发展的统筹考虑，明确提出了城乡统筹的概 念，旨在打破城乡分割，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，让更多的民众享 受到经济社会发展成果。同时，该法把村庄和集镇规划建设管理条例涉及规划 的部分内容上升为法律，体现了对于农村问题的重视程度，有利于指导规范村庄和 集镇的规划制定，规范农村地区的建设行为。城乡规划法关于“改善人居环境， 促进城乡经济社会全面协调可持续发展”的立法目的，体现了以人为本、科学发展 观的指导思想。 2 1 2 2 强调城乡资源的保护 城市规划法主要是“指导建设”，而城乡规划法则是强调资源保护。城 乡规划法规定：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土 地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合 利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌， 防止污染和其他公害，并要符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、 公共安全的需要 。新法可以说从规划的编制到组织实施，始终贯穿着对耕地、自 然资源、文化遗产资源、风景名胜资源的保护，而且对规划区内的各类资源进行多 种形式的保护。关于城乡规划的实施，作出明确规定：在城市新区的开发和建设中， 应当严格保护自然资源和生态环境，体现地方特色；在旧城区改建中，应当保护历 1 0 ： 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 史文化遗产和传统风貌；在城乡建设和发展中，应当依法保护和合理利用风景名胜 和生态资源。 2 1 2 3 侧重城乡统筹规划的实施与监督 城市规划法侧重规划的编制和审批，而城乡规划法则侧重规划的实施 和监督，这是两部法律最大的区别。之前的城乡规划缺乏对规划的实施和监督，使 得规划不能落实到位，甚至成为一纸空谈。随着土地使用制度改革和投资体制的改 革，现行规划实施制度需要作相应调整。城乡规划法保留了建设用地规划许可 证、建设工程规划许可证( 乡村建设规划许可证) 工作制度，结合投资体制改革， 明确了发放建设项目选址意见书的情形和环节。同时，在充分考虑规划许可制度与 投资体制改革和土地使用制度改革相衔接的基础上，对建设工程的种类和管理程序 作了区分，按照既要保证规划实施，又要规范行政权力的原则，完善了有关许可的 条件，简化许可环节。并且，城乡规划法还对地下空间的开发利用以及建设工 程竣工验收提出了规划管理的要求。此外，城乡规划法为了强化监督检查，专 设了监督检查一章，完善了对规划的人大监督、公众监督、上级监督，以及各项监 督检查措施的落实。 2 1 2 4 完善城乡统筹中相关法律责任 针对近年来城乡规划建设中的违法行为出现一些新特点，在城市规划法中 没有对责任主体违反规划后所应该追究法律责任的进行处罚。而城乡规划法则 完善了相关法律责任，同时加大处罚力度，并把对城乡规划主管部门自身工作的约 束摆到重要的位置。法律规定，对依法应当编制城乡规划而未组织编制，或者未按 法定程序编制、审批、修改城乡规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对 有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。法律还规定，城乡规划组 织编制机关委托不具有相应资质等级的单位编制城乡规划的，由上级人民政府责令 改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。对实 施违法行为或者批准实施违法行为的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，规 定了相应的行政责任，并对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，还要依 法追究刑事责任。 2 1 2 5 强调城乡规划中公众参与以及社会监督 城市规划法强调规划部门的作用，而城乡规划法则强调公众参与和社 会监督。城乡规划法极大地加强了监督检查的内容，旨在制约规划行政的自由 裁量权。在城乡规划法3 5 条新增条款中，2 0 条是与监督检查有关的。新增的 两个独立章节，其中之一就是监督检查，其中包括了上级行政部门对下级的监督、 、： 硕士学位论文 m a s t e r st h f - s i s 人民代表大会的监督以及全社会的公众监督。上级对下级的监督是全面的监督；人 大监督的重点是规划的实施与修改；社会监督的重点是违反规划的行为。这些监督 制约机制将对行政权力起到有效地制约作用。城乡规划法强调城乡规划制定、 实施全过程的公众参与，将公众参与纳入规划制定和修改的程序，提出了规划公开 的原则规定，确立了公众的知情权作为基本权利，明确了公众表达意见的途径，并 对违反公众参与原则的行为进行处罚。条文明确指出，今后城乡规划报批前应向社 会公告，且公告时间不得少于3 0 天。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意 见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。村庄规划在报送审批前，还 要经村民会议讨论同意。除法律、行政法规规定不得公开的内容之外，城乡规划经 批准后应及时向社会公布。城乡规划法对公众知情权和参与权的相关规定，体 现了对人民私权的保护。 2 1 2 6 完善了对违章建筑的处理机制 对违法建筑的处理一直是规划管理实践中的老大难问题，为了有效地遏制违法 建筑的建设，城乡规划法中强调了对不同类型违法建设行为的责任追究。完善 了对违章建筑的处理机制，依法设定了责令停止建设、限期改正、处以罚款、限期 拆除、没收违法实物或者违法收入等各类行政处罚和行政强制措施。法律规定，未 取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县 级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规 划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无 法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可 以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。这些举措特别对于无法采取改正措施消 除影响的违法建筑采取拆除、不能拆除没收实物或者违法收入并处罚款的规定，加 大了查处力度，使违法者无利可图，将对恶意违法建设获取不当利益的行为起到极 大的震慑作用。同时，城乡规划法还规定当事人不停止建设或者逾期不拆除的， 当地人民政府可以责成有关部门查封施工现场强制拆除。 2 1 2 7 对规划修改程序作出具体规定 在城乡统筹快速发展阶段，规划必须充满弹性，才能动态地适应城乡的快速变 化。城乡规划法同时也重视了规划的修改，独立于其他章节专设立一章，明确 城乡规划修改的条件和修改审批的程序，进一步强化了法律责任，禁止任何单位和 个人随意干预和变更规划。城乡规划法规定：经依法批准的城乡规划，是城乡 建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。未按法定程序修改城乡规划的， 由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他责任人员依法 1 2 f f 、 ： 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 给予处分。城乡规划法规定，有下列五种情形之一的，方可修改省域城镇体系 规划、城市总体规划、镇总体规划：上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出 修改规划要求的；行政区划调整确需修改规划的；因国务院批准重大建设工程确需 修改规划的；经评估确需修改规划的：城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其 他情形。这一规定削减了规划实施过程中修改的随意性，防止“一任领导、一个规 划”的现象，是规划决策客观、公正、民主的有力制度保障措施之一。 2 2 英国城乡规划法规概述 2 2 1 英国城乡规划法规发展历程 英国最早进行城乡规划立法，同时也是城乡规划体系最为完整的国家之一，对 许多国家城乡规划的发展成生了深远的影响。1 8 世纪末1 9 世纪初，在工业革命发 源地英国，工业大发展的同时引发了一系列城市问题，城市急剧膨胀，环境卫生和 住房问题突出。由此英国政府于1 9 0 9 年，通过了第一部关于城乡规划法律法规的 法律住房、城市规划法( h o u s i n g ，t o w np l a n n i n ge t c a c t ，1 9 0 9 ) ，标志着城市 土地开发控制的实践和理论研究作为一项政府职能的开端，政府以用于控制城镇土 地开发的国家性法律文件在全国范围内对土地开发进行大规模控制。 二战结束后，在规划建设战争毁坏地区