（行政管理专业论文）中国社会保障体系建设的政府责任研究.pdf

论文摘要 社会保障的政府责任来源于1 9 世纪末2 0 世纪初，人们要求国家通过行政权 的运用广泛干预社会，为国民提供就业、培训、住房、医疗机构、养老金；来源 于社会保障制度对社会、经济的积极作用；还来源于社会保障制度对政府作用的 需求。目前中国的社会保障体系中，政府责任的承担形式是一种正在向主导型过 渡的形式。其主要体现是：城镇中，社会保障过于强调政府的责任，把过去分散 在企业、单位的保障责任转向政府，出现了企业依赖政府的现象；而在农村，政 府虽然已经开始建立农村社会保险的探索工作，但改革的力度、深度及收效都不 尽如人意。 西方国家的社会保障体系建设相对于中国的历史经验来说，处于比较丰富和 成熟的状态。经过“一战”和“二战”的洗礼，以及国内经济发展的迫切需要， 欧美国家和部分亚洲国家逐步完备了其社会保障体系。近年来，随着社会经济快 速发展，人们对社会保障的要求也越来越高，其政府更是不断改革探索新的社会 保障体系。文章通过对社会保障制度概念特征的阐释、发展历程的介绍、不同模 式社会保障制度的比较以及各国政府在社会保障制度中承担责任的分析，探究了 中国政府在社会保障体系地建立和完善过程中应当承担的责任，以及如何更好地 承担其责任。 论文分为四个部分： 第一章主要界定了社会保障的相关概念，阐述了研究政府在社会保障体系建 设中作用的意义，并对研究现状进行了梳理。 第二章介绍了西方国家社会保障制度的产生和发展，以及社会保障的理论基 础，并且得出了政府在国家社会保障制度建设中必须承担主体责任的基本观点。 第三章介绍了我国的社会保障体系建设的发展历程，在借鉴西方国家社会保 障模式的基础上提出了我国建设社会保障制度的目标模式，而且分析了我国现行 社会保障体系建设中的问题。 第四章具体分析了我国政府在建设社会保障体系中的责任。政府的具体责任 包括健全体制责任，健全法律责任，承担转制成本以及收支监督的责任。最后， 就我国实现政府的以上责任提出了五个方面的建议。 关键词：中国，社会保障，政府责任 t h eg o v e r n m e n td u t yo fs o c i a ls e c u r i t yi so r i g i n a t e df r o mp e o p l e sr e q u i r e m e n t f o rt h ea d m i n i s t r a t i v ei n t e r v e n t i o nf o rt h en a t i o n a le m p l o y m e n t , t r a i n i n g , h o u s i n g , m e d i c a li n s t i t u t i o na n da n n u i t ys i n c et h ee n do f1 9 t hc e n t u r y ；i sr o o t e di nt h e i m p r o v e m e n tt ot h es o c i a la n de c o n o m i cd e v e l o p m e n t i ti sa l s ot h er e q u i r e m e n tf o r g o v e r n m e n tf u n c t i o nf r o mt h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m i np r e s e n tc h i n e s es o c i a l s e c u r i t ys y s t e m ，t h ef o r mo fg o v e r n m e n td u t yt a k i n gi sak i n do fr e s p o n s i b i l i t yw h i c h i st r a n s i t i n gt ot h el e a d i n gr o l e 1 1 l ed u t yi si m p a c t e dt h a t ：i nt h et o w na r e a s e m p h a s i s o nt o om u c hr e s p o n s i b i l i t yi ng o v e r n m e n t , t h es e c u r i t yd u t yw h i c hi s s p r e a d i n c o m p a n i e sa n du n i t si sc h a n g i n gt og o v e r u m e n t , t h e na p p e a r st h el e a n i n go n g o v e r n m e n tp h e n o m e n a ；m e a n w h i l e i nt h er u r a la r e a s , a l t h o u g ht h eg o v e r n m e n ti s s t a r t i n gt oe x p l o r i n gt h ec o u n t r ys o c i a li n s u r a n c e ，t h ee f f e c tt ot h ec o u n t r yi sv e r y s e l d o m o nt h eo t h e rh a n d , c o m p a r i n gt ot h ec h i n e s es o c i a ls e c u r i t yh i s t o r y , o v e r s c a n s o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi sd e v e l o p i n gm u c hm o r ea d v a n c e d ，w h i c hi sc o l o r f u la n d m a t l 】：r e e s p e c i a l l ya f t 盯t h e “f i r s tw o r t dw 盯a n d “s e c o n dw o r l dw a r ，a n dw i t ht h e d e s i r ef o re c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，s o c i a ls e c u r i t ys y s t e m si ne u r o p e ，a m e r i c aa n d s o m ea r e a so f a s i aa r eb e c o m i n gm o r ea n dm o g eb e t t e ra n dc o m p l e l e hr e c e n ty e a r s t h e ya r e s t i l lk e e pc h a n g i n ga n dr e f o r m i n ga c c o r d i n gt ot h es i t u a t i o n , i n s t a n t l y d e v e l o p i n gt h en e w s o c i a ls e c u r i t ys y s t e mf r a m e t i i i st h e s i si si no r d e rt od i s c u s st h e c h i n e s eg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t yi nb u i l d i n ga n dc o n s u m m a t i n gp r o c e s sb yt h e e x p l a n a t i o nt ot h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m sd e f i n i t i o n ，t h ei n t r o d u c t i o no fd e v e l o p i n g h i s t o r y , t h ec o m p a r i s o nt od i f f e r e n to t h e rs o c i a ls e c u r i t ym o d e l s ，t h e nt h ea n a l y s i so f s p e c i f i cr e s p o n s i b i l i t i e sa n dh o wt oc a r r yo u tt h e mb e t t e r n ed i s c u s s i o ni sd i v i d e d i n t of o u rc h a p t e r sa sf o l l o w s , c h a p t e ro n ei st od r a wa n da n a l y s i st h es o c i a ls e c u r i t y , t h es y s t e ma n dt h e s p e c i f i cc o n c e p t s ，a n ds t a t et h es t u d yi m p o r t a n c ea n dp r e s e n tb a c k g r o u n d s c h a p t e rt w of i r s t l yi n t r o d u c e st h ew e s t e r nc o u n t r i e s s o c i a ls e c u r i t ys y s t e m s a p p e a r a n c ea n d t h c i rr e f o r m i n gi nr e c e n ty e a r s s oa st og e tt h em a i nr o l eg o v e r n m e n t d u t yi ns e p a r a t ec o u n t r i e so ns o c i a ls e c u r i t ys y s t e m s c h a p t e rt h r e es t a t e so u rc o u n t r y ss o c i a ls e c u r i t ys y s t e md e v e l o p m e n tp r o c e s s ， t h er o l ew h i c ht h eg o v e r n m e n tp l a y si nt h ec o n s t r u c t i o no fi t , t h es h o r t c o m i n g si nt h e b u i l d i n gs y s t e m sp r o c e s s l a s tc h a p t e ra n a l y s i s e st h es p e c i f i cr e s p o n s i b i l i t i e si nt h ep r o c e s so fs e t t i n gu p t h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e ma c c o r d i n gt oo u rp r a c t i c a ls o c i a ld e v e l o p m e n t , h o p i n gt og e t r e f e r e n c et ot h es u i t a b l es o c i a ls e c u r i t yt oo u rc o u n t r y , m e l i o r a t i n go u rs y s t e m k e yw o r d s ：c h i n a ，s o c i a ls e c u r i t y , g o v e r n m e n t d u t y 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个 人已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集 体，均已在文中作了明确说明并表示谢意 作者签名；在謇者 学位论文授权使用声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学校有权保 留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版。有权 将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆被查阅。有 权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索。有权将学位论文的标题和摘要 汇编出版。保密的学位论文在解密后适用本规定。 学位论文作者签名：钧牙 导师签名 日期：全! 立：篁： 多e t i ! i i ；1 2 2 ：6 ：上 第一章导言 1 1 社会保障的相关概念 关于社会保障的概念，世界各个国家有着不同的理解，即使在同一个国家， 不同的学者也有不同的看法。 社会保障一词是在1 9 3 5 年美国社会保障法颁布后被广泛使用的，但是由 于社会经济与历史发展的不同，各国对社会保障的概念确定存在差异。美国的社 会保障是指“根据政府法规而建立的项目，给个人谋生能力中断或丧失时给予保 险，还为结婚生育或死亡而需要某些特殊开支时提供保障，为抚养子女而发给的 家属津贴也包括在这个定义之中。回”在英国，社会保障被确认为一种公共福利 计划，目的在于保护个人及其家庭免除因失业、年老、疾病或死亡而在收入上所 受的损失，并通过免费医疗等公益服务和家庭生活补贴以提高其福利，社会保障 可以包括社会保险计划、保健福利事业和各种维护收入的计划圆。香港地区将社 会保障定义为以政府为责任主体，通过向有需要的人直接发放款项的方式提供的 福利，包括综合保障援助计划、公共福利基金计划与灾民紧急救济计划。台湾将 社会保障定义为国家以社会救助、社会保险以及公共服务等形式，对遭受危险事 故，失去工作能力致使生活受到损害的国民提供各种生活需求，给其健康保障、 职业保障、收入保障，促进民族健康、全民就业以及民生均足固。上述各种社会 保障概念尽管存在一定差异，但都只是在社会保障制度内容与实施的区别，没有 本质区别。国际劳动社会保障司在1 9 8 9 年对社会保障的定义认为：社会通过一 系列的公关措施来为其成员提供保护，以便由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、 年老和死亡等原因造成停薪或者大幅度减少工资而引起的经济和社会贫困进行 斗争，并提供医疗和对有子女的家庭实行补贴。因此，在参考以上界定的基础 上，笔者认为社会保障是指国家通过立法，积极动员社会各方面资源，对公民个 人因年老、伤残、疾病、死亡、生育以及失业等社会风险，导致谋生能力中断、 收入减少或丧失的情况下为他们提供经济保障，保障他们的基本生活不受影响， 同时根据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量。 社会保障制度是以国家或政府为主体，依据法律政策的规定，通过国民收入 分配，在公民暂时丧失劳动能力或永久丧失劳动能力以及因各种原因生活发生困 。美国社会保障署编：全球社会保障制度1 9 9 5 年，华夏出版社1 9 9 6 年版，第1 页 o 引自简明不列颠百科全书，中国大百科全书出版社1 9 8 6 年版，第7 卷，第1 1 7 贞。 o 引自郯成功著；十l = 会保障学。商务印书馆2 0 0 0 0 版，第7 9 页 。许林主编：社会保障学，清华大学主板社，北京交通大学出版社2 0 0 5 年版，第4 页 1 难时。提供福利或者给予物质帮助的制度安排国。 所谓体系，是指由若干有关事物互相联系互相制约而构成一个整体。社会保 障体系是指一个国家法定的社会保障制度涵盖的全部内容、范围和项目构成的整 体。各项保障项目是相互独立又是相互联系的。各国社会保障制度的内容都是根 据该国的国情、经验、需求及传统而确定的，是自成体系的。现代社会保障制度 是工业化的产物，也是发展市场经济的必然要求和重要支柱。完善的社会保障制 度，健全的社会保障体系，可以为社会成员提供可靠的“安全网”，有助于推进 经济发展，促进社会和谐。 在我国，1 9 9 3 年中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定 ( 以下简称决定) 中第2 6 条规定：“社会保障体系包括社会保险、社会救济、 社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。社会保障政策要统一，管 理要法制化。社会保障水平要与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力 相适应。城乡居民的社会保障办法应有区别。提倡社会互助。发展商业性保险业 务，作为社会保险的补充。”决定将个人储蓄和家庭保障也纳入了社会保障 体系，但是实际中上述两种保障方式和社会保障是有区别的。个人储蓄和家庭保 障是由来已久的传统的保障方式，完全由社会成员自己筹划；而社会保障是由政 府依法管理并且负责监督实施的保障机制，政府在其中承担了较多的财政支持和 监督管理职责，可见个人储蓄和家庭保障不属于社会保障的范畴。因此我国的社 会保障体系包括四个方面的内容：社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚。 ( 一) 社会保险是社会保障体系的核心部分。社会保险是指国家通过立法， 多渠道筹集资金，对劳动者在因年老、失业、患病、工伤、生育而减少劳动收入 时给予经济补偿，使他们能够享有基本生活保障的一项社会保障制度。社会保险 具有强制性、共济性和普遍性等特征。社会保险的资金来源主要是用入单位和劳 动者本人，政府给与资助并承担最终责任。目前在中国，社会保险主要包括养老 保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等。 ( 二) 社会救助包括社会救济和社会互助。社会救济是指国家和社会对因各 种原因无法维持最低生活水平的公民给予无偿救助的一项社会保障制度。社会救 济的目的是保障公民享有最低的生活水平，给付标准低于社会保障。社会救济的 经费来源主要是政府财政支出和社会捐赠。社会互助是指在政府鼓励和支持下， 社会团体和社会成员自愿组织和参与的扶弱济困活动。社会互助具有自愿性和非 营利的特征，其资金来源主要源于社会捐赠和成员自愿交费，政府往往从税收等 方面给予支持。目前在中国，社会救助主要包括城市居民最低生活保障、灾害救 助、流浪乞讨人员救助和社会互助等形式。 o 刘钧著；社会保障理论与实务 ，清华大学出版社，2 0 0 5 年版，第5 页 2 ( 三) 社会福利包括广义和狭义两个层面。广义的社会福利是指政府为全体 社会成员创建，有助于提高生活质量的物质和文化环境，提供各种社会津贴、公 共基础设施和社会服务，以不断增进国民整体福利水平，主要包括各种文化教育、 公共卫生、公共娱乐、市政建设、家庭补充津贴、住宅津贴等。狭义的社会福利 是指政府和社会向老人、儿童、残疾人等社会中特别需要关怀的人群，提供必要 的社会援助，以提高他们的生活水准和自立能力。实际中，我国的社会福利主要 指狭义的含义，具体包括老年人福利、儿童福利、残疾人福利等方面。 ( 四) 社会优抚是政府对以军人及其家属为主体的优抚安置对象进行物质照 顾和精神抚慰的一种制度。它主要是指政府和社会对军人等从事特殊工作者及其 家属予以优待，抚恤和妥善安置。它主要包括向烈属，军属、复员退伍军人、伤 残军人提供抚恤金、优待金、补助金；举办荣誉军人疗养院、光荣院；安置复员 退伍军人；为军队离休干部提供服务等。 此外，我国政府还积极推进以住房公积金制度、经济适用住房制度、廉租住 房制度为主要内容的城镇住房保障制度建设，以不断改善城镇居民的住房条件 通过上述分析，我们可以得出：在立足于本国政治传统和历史文化的基础上，政 府根据自己的社会经济发展水平建立了各具特色的社会保障制度，既实现了改善 人民生活水平、不断提高人民福利的目的，又有力地促进了社会经济的全面发展。 1 2 研究意义 目前中国正处于一个非常重要而又特殊的社会转型时期 ：经济体制从计划 经济向社会主义市场经济转变；这一时期也是社会经济矛盾多发的时期。在这种 情况下，体制转轨能否顺利实现，弱势群体的利益能否得到保护，直接关系到社 会主义市场经济体制的完善和社会主义和谐社会的构建。而这一问题的解决在相 当程度上取决于能否建立起一个较为完善的社会保障体系。因为健全的社会保障 体系是提高社会成员素质的重要手段；政府责任作用下的社会保障水平高低是衡 量社会发展状态的重要标志；提高政府责任效率下的社会保障水平，有助于改善 社会成员的生存环境；政府完善责任下的社会保障体系可以协调社会关系，缓解 因社会分配不公引起的社会矛盾、实现社会公平、促进社会和谐。 现代意义上的社会保障，从它产生之日起就是政府行为。德国开始建立社会 保障时，依据的基本理论是政府不仅要对社会秩序和国家安全负责，而且也要对 文化和社会福利负责o 。我国作为社会主义国家，从为全体人民谋福利出发，必 须更加重视社会保障体系建设。中国传统的社会保障体系到现代社会保障体系的 d 社会转型是指社会结构和社会运行机制从一种型式向另一种型式转换的过程，它具体地表现为社会结构、 社会运行机制以及价值观念等方面的转抉参见任维德： 中国社会转型时期的公共权威转换和重塑 ， 世界与中国研究所，2 0 0 6 年第3 期。 尊闽中兴：政府与社会保障 ，财经理论与实践，2 0 0 3 年第1 期。 3 转换过程中，政府职责如何转变，是否应该建立一个全国范围内实行统一制度、 统一规定、统一标准、统一管理的社会体制问题成为近年来学术理论界和实践部 门共同关注的热点问题：如何妥善处理大量旧体制的遗留问题和新体制下逐渐显 现的社会贫困群体的保障问题，以保持社会稳定是党中央、国务院及全社会十分 关注的焦点。我国正在建立一个统一、规范、可靠和可持续的社会保障体系，其 中对政府的具体责任加以具体分析和研究，既能有效地解决当前的紧迫问题，又 能保持今后一个历史时期制度的稳定性。 1 3 研究现状 目前为止，我国所实行的社会保障制度还具有计划经济体制的“烙印”，即 “条块分割”和“城乡二元结构”。“条块分割”带来的是统筹范围太窄，基金分 散，抗风险能力不强。除少数地区有节余外，大部分省市基金收不抵支，陷入财 务危机。“城乡二元结构”则造成了中国工业化与社会转型的困难，使农民失去 了与其他从业者平等享受经济与社会发展成果的机会。关于社会保障体系建设理 论界出现了三种不同观点o 。 第一种观点认为：我国应该建立统一的社会保障体制。因为制度安排一元化 是社会保障制度的内在要求，公平且管理简便。建立统一的市场体制，也要求建 立与此相适应的全国统一的社会保障制度和社会保障基金。我国农村社会保障现 状存在的深层次问题。而这一问题的解决都需要全方位的社会保障体系，应该从 建立城乡统筹的城乡最低生活保障制度、公共卫生体系等入手，逐步建立城乡统 筹的社会保障新体系。杨玉民认为，完善的社会保障制度是建立社会主义市场经 济体制的前提，主张大规模、全方位地推进社会保障体系建设，以解决社会转型 过程中的种种难题回。在保障覆盖范围上，田中文认为，目前中国农村社会保障 建设和发展存在深层次的问题，农村社会保障缺乏法制化，随着工业化和城市化 的发展进程，建立农村社会保障体系迫在眉睫国。 第二种观点认为：中国目前还不适合建立统一的社会保障体系。通过对国外 社会保障体系的建设和分析，鉴于我国起点低，历史经验缺乏以及我国城乡发展 的差距，我国社会保障覆盖群体一定是有限的。具体来说，我国社会保障体系建 设的重点是在城镇居民范围内提供普遍的最低生活救济；在城镇职工范围内健全 养老、医疗、工伤、失业保险制度。只惠及部分人群的高福利待遇慢慢向“低水 平、广覆盖”转化。持这种观点的陈平认为，在中国这么大的发展中国家搞统一 m 张兴彪：和谐与分歧：社会保障研究热点述评) ，湖南社会科学 ，2 0 0 5 年第6 期，第8 1 8 3 页 。扬玉民：统一社保制度己当其时，中国改革报，2 0 0 2 年8 月1 9 日我国社会保障制度存在的问题 及对簧 ，宏观经济管理2 0 0 2 年7 月。 田中文：关于农村社会保障问题的研究 ，r 2 l 世纪中国社会保障制度改革与发展研讨会”论文集 ， 2 0 0 2 年 4 的社会保障体系是根本不可行的，战略目标是错误的。高书生主张搞社会保障 而不主张搞社会保险，社会保障的项目设置要少而精，社会保险也不能“贪大求 全”o 。郑功成认为，中国经济发展的财力薄弱，城乡及地区差别较大，现阶段 尚不具备建立一元化的社会保障制度的客观条件罾。 第三种观点认为随着我国城镇化进程的推进，农民工的社会保障问题将是一 个战略问题、全局问题和长期问题；应该以社会保险为中心，率先将农民工纳入 城镇职工养老保险制度，以后随着城乡统一劳动力市场的建立及其他条件的成 熟，再分阶段逐步覆盖其他社会保险制度。李迎生认为，在当前的中国要做到社 会保障体系实现完全统一是不可能的，即使在发达国家，尽管农民享受的保障待 遇与其他从业者的保障待遇并没有不同，但制度形式的差别依然存在。 以上三种社会保障体系建设的观点，都明确了以政府为主体责任的政府的社 会保障制度。按照资金筹集方式和保障目标，目前我国的社会保障体系主要由三 部分构成。第一部分主要是国家财政支撑的保障项目：第二部分是指国家法律强 制实行的社会保障项目，这是社会保障体系的主体。还有一部分是遵循自愿原则， 以盈利为目的的商业保险项目，这是社会保险的最主要的补充。在社会保障体系 的建设政策制定上，我国目前主要有以下两种观点。在社会保障项目建设上，建 立大而全的模式，坚持社会保险和城市低保相结合；在社会保障体系建设的覆盖 范围上，重点放在城镇居民的社会保障，而把农民排斥在现代社会保障体系的大 门外，强调农村的社会保障以家庭模式为主。但是这样的体系有其明显不足。如 何才能建立起具有社会主义特色的社会保障体系，如何界定我国政府在体系建设 中的具体责任，下面几章将具体分析。 。陈平：建立中国统一的社会保障体系是自损国际竞争力的短视政策，中国改革 ，2 0 0 2 年第4 期。 o 高书生；社会保障改革思路需“推倒霞来勺，中国金融报9 月1 2 日版。 。郑功成：加入w t o 与中国的社会保障改革。载于郑功成、郑宇硕主编：全球化下的劳工与社会保障 中国劳动社会保障出版社，2 0 0 2 年版，第3 6 9 3 9 3 页。 。李迎生：掾索中国社会保障体系的城乡整合之路。浙江学刊，2 0 0 1 年，第5 期 5 第二章西方国家政府在社会保障中的作用 2 1 西方国家社会保障的产生和发展 2 1 1 西方国家社会保障的产生 西方国家的社会保障可以追溯到原始社会中部族成员问的互助共济。到原始 社会末期，私有制产生以后，这种互助共济的萌芽一直延续到封建社会末期为止。 在这一阶段，互助共济的习俗被社会用成文或不成文的规范或者习俗固定下来， 于是产生了世俗的慈善事业。 宗教问世后，这些成文或者不成文的规范、习俗又被纳入宗教的教义，从而 产生了宗教慈善事业。但这一阶段的慈善事业与现代社会政府举办的济贫事业是 不能相提并论的，因为此阶段的政府介入首先没有法制约束，其次介入并非固定 的、经常性的，且救济活动十分有限。 西方社会保障制度始于德国俾斯麦统治时期( 1 8 6 2 - 1 8 9 0 年) 实行的社会保障 措施。由国家出面、通过立法实行的以保险为特征的社会保障制度是以德国俾斯 麦实行的社会保险立法为发端的。德意志帝国议会在1 8 8 3 - 1 8 8 9 年间相继通过了 健康保险计划、工伤事故保险计划和退休金保险计划三项保险立法， 首开社会保障制度之先河。此后，西欧及美洲其它国家纷纷效仿。 第一次世界大战后，西方发达国家社会保障制度逐渐完善起来。原因在于一 次世界大战加速了资本和工业的集中；1 9 2 9 年的“大危机”和随之而来的“大萧 条”使西方各国饱受失业的磨难与创伤。此时，凯恩斯主义应运而生。凯恩斯主 张扩大政府财政支出，刺激社会总需求，以征收所得税为手段调节经济和社会生 活，这种理论为西方发达国家社会保障制度的发展提供了依据。 同时，从发展历程看，西方现代社会保障制度的形成是其产业结构、社会结 构和政治结构变化发展的产物。一方面，它与工业化进程密切相关。社会经济的 发展不仅强化了劳动分工，削弱了以前由家庭和社区执行的“保障功能”，而且 带来了更大的劳动风险，产生了新的社会问题，在客观上要求政府建立社会性的 保障制度。另一方面，3 0 年代的西方世界经济大萧条，迫使政府出面承担更大的 责任。1 9 3 5 年美国在罗斯福实行“新政”时期颁布社会保障法，在全球首先 确立了社会保障的概念。杜会保障在当时仅仅局限于对老年、残疾及遗属的生活 保障，后来政府将其扩展到各种社会保险和家庭津贴。 英国是西方福利国家的代表。1 9 4 1 年，著名的经济学家、伦敦经济学院院长 6 贝弗里奇受英国政府的委托起草了社会保险及其相关服务，描绘了二战以后 英国社会保障计划的蓝图。贝弗里奇将社会保障视为一项以国家为主体的公共福 利计划，认为社会保障是保障人民于失业、疾病、伤害、老年退休、家长死亡、 工资中断时生活费用的保障，以及辅助其生育、婚丧时的意外或者必要的费用。 在贝弗里奇的理论中，社会保障是作为一种国民收入再分配的手段，应当遵循普 遍性原则，提供收入保障防止贫困，确保最低生活的安全，并且必须通过政府和 个人的合作来建立。贝弗里奇的理论被认为是西方福利国家的理论基石，对瑞典 等西欧和北欧国家产生了巨大的影响。 德国是社会保险制度的发源地，其社会保障制度遵循特殊性原则，强调个人 在其中的责任，认为社会保障即社会公平与社会安全，是指由于疾病、残障、老 年等原因而丧失劳动能力或者遭受意外事故而不能参与市场竞争者及其家属所 提供的基本生活保障，旨在通过社会保障体系使之重新获得参与竞争的机会。基 于这种理念，德国的社会保障制度由社会保险、社会救助、赔偿( 包括战争受害 者供养) 、事故保险、住房和教育六个部分组成。 二战以后，产业结构发生了变革，重工业的主导地位逐渐被电子技术、信 息技术以及金融业和服务业所取代，重工业和其它一些劳动力密集型产业的大批 工人面临失业和转岗，为了缓解社会矛盾，各国加速了社会保障制度的建立。另 一方面，它与资本主义生产方式的结构和发展紧密联系。在资本主义社会，私有 制和市场经济的体制决定了分配要以供求关系为主要依据，分配政策要适应私有 企业对于最大利润的追求。这种以市场标准为尺度的分配模式，难免在竞争的环 境中损害或牺牲社会和他人的利益，造成社会不公，使社会安定和社会再生产受 到威胁。因此，国家力图通过修正市场过程，用社会政策调和分配不均的矛盾， 改善劳动者的生存状况，实现新条件下的社会再分配。同时，社会保障制度也是 资产阶级政府平抑劳工运动的一种形式，是工人长期斗争的结果。1 9 0 9 年瑞典爆 发的全国总罢工迫使政府于1 9 1 2 年制定了老年和残废年金法案，这就是最好 的例证。二次大战以后，西方国家普遍实现了政治普选制。于是，各国劳动者们 开始通过政党活动与其他形式的政治斗争来为自己争取权益，使社会保障实现了 全民化，其制度日臻完善。 2 0 世纪7 0 年代以后，发达资本上义国家的社会保障制度陷入了窘境，具体表 现为： ( 一) 就业人口的比重下降，失业率上升。失业率上升导致了失业救济金的膨 胀，西欧国家1 9 9 3 年的平均失业率超过了1 0 ，。不仅失业率高了，而且失业的 时间长了，就业人口比重下降，负担加重，政府增加了失业救济金的支付，加剧 。苏铁生；对社会主义市场经济的忧恩录，中国与世界) ，1 9 9 8 年5 月1 5 日出版。 7 了西方发达国家社会保障体系的财政危机。 ( 二) 社会保障项目过多，社会保障费用增长过快、开支庞大，超过了政府的 承担能力。过多的保障分类，如各种补贴：家庭补贴、生育补贴、上学补贴、寡 妇补贴等，社会保障范围过广、项目过多、标准过高造成了西方社会保障支出增 长过快，导致政府财政赤字增加，企业缴纳的社会保险费增加，劳动力成本上升， 国际竞争能力下降，人们长期依赖高福利，容易产生懒惰、不思进取、劳动热情 减退，高税收又造成资本和人才外流的严重现象。 ( 三) 医疗保险和养老保险的支出迅速增加。随着医学的发展，人们对生活保 健的要求提高，新的药品和贵重的医疗器械造成了医疗保障费用支出的增加，而 且随着医疗卫生水平的提高造成人均预期寿命的延长及养老保障金的增加；老龄 化社会的到来使老龄人口比重不断增加，意味着社会中依赖保障收入人员的增 加，政府用于养老和医疗保障方面的开支越来越大，从而加重了政府的财政负担。 ( 四) 社会保障费用的增长快于经济的增长，严重地影响了经济的发展回。自七 十年代以后西方各国经济增长速度放慢了，但社会保障支出仍以比较高的速度 增长。法国在1 9 9 4 年社会保障总支出已占国内生产总值3 5 4 ，也就是说一个国 家一年创造的财富l 3 以上要用于社会保障的支出o ，社会保障金额绝对数的大幅 度增加，造成了严重的财政问题。 2 1 2 西方国家社会保障体系建设的改革 针对以上问题，许多国家和地区纷纷进行了社会保障改革。 ( 一) 英国的社会保障体系建设和改革 从1 9 7 9 年开始，英国政府试图进行一些改革，虽然二战后初期，曾经放弃了 贝弗里奇的主张，但是他的理念基本上反映了政府各政党在当时的共识。其政策 的基本信念是：现存的社会保障制度阻碍人们接受较低的水平工资的工作，从而 扭曲了劳动市场，这就需要在市场经济中限制国家的作用，因为市场是分配经济 资源的正确机制。国家的作用过大，需要实质性的进行削减。所以政府的主要精 力应该放在降低社会保障方面的公共开支水平上。 梅杰政府自1 9 9 0 年采取了一系列改革措施。对居高不下的福利开支问题酝酿 了一场变革，将其再度列入当时亟待解决的政府议事日程，决心把国家公共开支 从当时占国内生产总值4 2 削减到3 5 左右 。 1 9 9 7 年，新任的布莱尔政府改革了英国社会保障体制中的多项政策。主要 措施有：( 1 ) 政府在加大对教育投资的同时，扩大招收海外学生，以筹措更多经 。沈卫国；关于社会保障“费改税”问题的调查于思考，税务研究 。2 0 0 0 年第1 2 期 。穆怀中，社会保障水平曲线研究k 人口研究，2 0 0 3 年第2 期 。王晓敏：英国社会保障仍待改革 ，人民日报，2 0 0 1 年0 4 月2 7 日第7 版 8 费，使英国的全民教育真正成为一个产业，从而形成良性循环；( 2 ) 在解决就业 问题上，工党政府从私有化的公用事业公司中每年征收数十亿英镑的暴利税，用 以支付1 8 - - 2 5 岁青年踏入工作岗位；从国家储备金和征收的暴利税中拨出一部 分，补贴雇佣长期失业人员的雇主；( 3 ) 在失业保障方面，政府为鼓励失业人员， 规定失业人员只有在愿意接受职业培训，并能证明自己一直在积极寻找工作才能 领取失业救济金。由于政策得当。英国目前的失业人数已降至一百万以下，失业 率仅为欧盟主要国家法国和德国的1 2 和1 4 ，创历史最低水平；( 4 ) 在社区 医疗服务方面也有了很大的改进。 近年来，英国在进行社会保障体制改革时历届政府都始终把握的一个指导思 想是：在福利国家中对穷人的济助，从相对意义上说，它的基本职责是提供基本 的生存保障。要限制那种超越国家目前实际经济能力的过高欲望，社会保险与社 会救济的目的在于保证以劳动为手段获得生存的基本收入，这实际上是继承了撒 切尔夫人济贫政策的本意。 英国的社会保障体系的改革取得了一定成效，但是英国的福利仍将耗资巨 大。事实证明，英国的社会保障制度确实存在不少问题，改革碰到的阻力也大， 所采取的措旋距“治标也治本”尚有较大距离。所以，继续改革社会保障制度， 治理“英国病”仍将是布莱尔政府及将来政府所面临的艰巨任务 。 ( 二) 德国的社会保障体系建设和改革 从2 0 世纪9 0 年代初，以科尔为首的政府围绕社会保障改革的核心问题一一筹 资体制问题进行了有益的改革。1 9 9 8 年1 0 月，以施罗德为首的红绿中左联合政府 上台后，提出要跨越左派与右派，要在传统的福利国家和竞争的资本主义之间执 行“新中间派政策”罾。在社会保障方面，要保持最低社会保障标准；要改革公 共服务，使效率最大化；关注贫困和社会排斥现象；不要对福利产生依赖，而应 建立一种促使所有公民都工作而不依赖救济的现代社会保障体系：强调社会保障 既是每个人的权力，同时也要求每个人尽义务。 同年，新政府还主张在保住社会保障制度的核心社会保险制度的情况 下，对社会保障制度进行适度改革和调整，以减轻国家财政负担。为避免滥用和 浪费，加强个人负责意识，改变了以往事无巨细，统一包办的做法，具体措施有： 开辟就业领域，如社区服务等。使领取失业和社会救济金的人尽快就业：扩大投 保人员范围，先是让所有就业人员承担保险义务，逐步过渡到全体公民；建立有 期限的老年预备金，以解决2 0 1 5 2 0 3 0 年间的人口老龄化问题；进行医疗改革， 争取做到节约，提高医疗质量和降低费用。 总之，德国的改革措施证明：社会保障网必须成为一个跳板，任何一个暂时 。王晓敏：英国社会保障仍待改革，人民日报，2 0 0 1 年0 4 月2 7 日第7 版。 。林义：西方社会保险改革的制度分析及其启示，学术月刊，2 0 0 1 年第5 期 9 需要支持的人，应该能够从这一跳板迅速地重返自己负责的生活。社会保障的内 涵没有改变，需要改革的是实施的手段。 ( 三) 瑞典的社会保障体系建设和改革 斯德哥尔摩经济学派在凯恩斯主义影响下，提出了为瑞典建立全面的社会保 障制度的理论基础，即国家干涉经济发展的理论。瑞典政府还受“贝弗里奇报告” 的影响，将“充分就业”和“普遍保障”等福利国家的基本原则作为自己的核心 政策。第二次世界大战后，瑞典独特福利理论的倡导者和实践者魏格福希主持制 定了社会福利战后纲领，主张实现充分就业、公平分配、经济民主、提高经 济效益、改善社会福利，着重强调“普遍原则”。1 9 8 3 年后，瑞典通过建立“雇 员基金法案”对社会保障制度进行了改革p 。之后，瑞典经济学家卡尔松发表三 年来的雇员投资基金评估报告，对这一方案给予了肯定。 2 0 世纪8 0 年代以来，。在福利国家财政危机和世界经济自由化浪潮的压力下， 瑞典的主要政治力量逐渐达成共识：政府必须把经济发展和充分就业放到政府经 济政策的核心位置，在社会保障制度方面完成从强调基本社会权力向促进就业方 向的转化。围绕强调“就业”这一核心，瑞典政府采取了一系列的改革措旌： 首先，在社会保障制度中加入就业指标，使“愿意就业”成为享受社会保障 的基本条件，失业者必须参加就业培训或在职业中心登记才能领取失业津贴，就 连领取社会救济和残疾人福利的人也必须证明自己已经尽力工作了。 其次，在社会保障改革中，年轻人和成年人的优先性得到了重视，改革中的 体制越来越重视对成年人的再培训和终身教育，以利用社会保障促进劳动力流动 和提高工作动力；另外，在特别强调工作和培训的同时，为了减少非正式就业， 瑞典大幅度地降低了边际税率，减少了高收入阶层的税收。 另外，瑞典进行了养老金制度改革。新的养老金量将根据每个人一生工作年 限的总收入确定，除了同收入相关外，照料孩子、国民服务及接受高等教育的时 期也被考虑在计算养老金量的年限范围内。根据新的制度，退休养老金将与残疾 养老金分开，这些保险均为强制性地统一管理。 ( 四) 美国的社会保障体系建设和改革 从2 0 世纪7 0 年代开始，尼克松政府就开始了旨在减少开支与调整机制两个方 面的社会保障改革。里根政府按照推行私有化的思路对社会保障制度进行了进一 步改革，如所有的工资收入者，包括已经参加公共养老金计划的入，都可以设立 个人养老金账户，政府对此给予一定数额的免税优惠。 1 9 9 6 年7 月，美国众议院通过了克林顿政府的社会保障改革方案，其主要内 容包括：失业人员领取社会福利的最长期限为五年，并且需要在两年内找到工作； o 李珍，孙永勇。张昭华：养老社会保险基金管理体制选择一以国际比较为基础，人民出版社，2 0 0 5 年8 月，第7 章第1 节 1 0 冻结赠款，由州政府决定如何使用联邦政府的援助资金；1 8 岁以下的单亲母亲必 须在校或与监护人居住在一起才能得到福利金 ；未成为公民的合法移民不能获 得联邦政府的福利金；限制福利开支等。 据专家测算，如果不进行改革，美国的社会保障制度1 5 年后将入不敷出，出 现赤字，到2 0 3 7 年，美国政府将无力支付养老金国。面对严峻形势，美国总统布 什在2 0 0 1 年5 月专门成立了一个由1 6 人组成的“加强社会保障总统委员会”。布 什改革计划的核心内容包括允许社会保障制度的受益者利用部分社会保障税设 立可以投资于金融市场的私人账户，以获得较高的回报率，从而弥补社会保障未 来的开支不足，但金融市场的风险太高，布什的方案是否会危及退休人员及其他 社会保障受益者的生活，在美国引起广泛讨论 。 ( 五) 日本的社会保障体系建设和改革 第二次世界大战之后，为了救济当时的贫困人民，日本政府接受了美国占领 军提出的四项社会救助原则：第一，国家的救济必须是平等的、无差别的；第二， 对生活贫困者实施救助是国家的责任；第三，救助责任不能转嫁给其他个人或团 体；第四，国家用于救助的预算必须充足。随着战后日本经济的高速发展，日本 政府逐渐建立了项目齐全、内容广泛的社会保障体系。 日本政府从2 0 世纪9 0 年代初就开始着手改革完善医疗保险制度。如：适当调 整各方之间的医疗负担比例，将健康保险费从月工资的8 2 提高到8 5 ，将被 保险者自己负担的医疗费部分从1 0 提高至4 2 0 ，并对7 0 岁以上老人的医疗费做 了不同程度的调整，增加了部分收费。1 9 9 4 年1 1 月第1 3 1 次临时国会确定，从2 0 0 1 年开始，将原来由6 0 岁开始享受全额年金改为6 5 岁，具体操作方法为：从2 0 0 1 年 开始，男子享受年金的年龄每3 年调高l 岁，到2 0 1 3 年完成；女子实施时问比男子 推迟5 年。另外，2 0 0 0 年3 月底由日本众议院通过的法案将企业职工的年中、年末 奖金也纳入了收取养老保险费的范围，并将报酬养老金部分削减了5 回。 为解决老人护理问题，从2 0 0 0 年4 月开始实施的护理保险制度。是近年来日 本在社会保障领域实施的一项重大改革。护理保险制度的对象是4 0 岁以上的人