（行政管理专业论文）国家创新体系建设中的政府行为研究.pdf

摘要 y 一6 3 9 5 2 l 国家创新体系是由国家有关部门和机构相互作用而形成的推动创新的网络。亦 是由经济和科技的组织机构组成的创新推动网络。创新是知识的创造、转移和应用 的过程，其本质是新技术的产生和商业应用。它既包括技术创新，又包括非技术创 新，如管理创新、组织创新和服务领域的创新。从国家创新系统的构成来说，企业、 大学、科研机构、中介机构和政府部门是创新体系的主要组成部门。其中企业是创 新的主体，亦是创新投入、活动和收益的主体；科研机构和大学是重要的创新源； 教育和培训的主要功能是生产、应用和传播知识，并提供高素质人才；中介机构是 沟通知识流动的重要环节。 由于创新过程内在技术的不确定性、市场的不确定性、权益分配的不确定性和 政策环境的不确定性，以及市场机制的不完善，需要政府一定程度的干预，担当起 相应的责任并发挥重要影响作用。政府的作用是在于创造良好的创新环境，从国民 经济发展的全局的角度，通过为创新活动提供良好的政策、法律保证和基础设施， 组织重要的创新计划和项目，促进官产学研合作，以促成技术创新的形成，实现国 民经济持续稳定发展。 文章以弗里曼国家创新体系理论为指导，分析了国内外政府在国家创新体系建 设中的行为，深入研究了我国国家创新体系的建设与发展，针对我国国家创新体系 建设中存在的主要问题和政府的行为缺陷，提出了解决这些问题的对策与措施。全 文共分六个部分。第一部分：提出了国家创新体系的基本概念并阐述了建设国家创 新体系的重要性：第二部分：分析了政府在国家创新体系建设中的重要作用；第三 部分：对国外国家创新体系建设中政府行为进行了分析比较：第四部分：回顾了我 国国家创新体系的发展演进过程，并指出了创新政策的演进方向；第五部分：指出 了我固创新体系建设中存在的问题，并分析了造成问题的原因；第六部分：探讨了 完善国家创新体系的对策。 关键词：国家创新体系作用政府行为对策 a b s t r a c t n a t i o n a li n n o v a t i o ns y s t e mi saw e bp r o m o t i n gi n n o v a t i o n ，w h i c hi s c o m p o s e db y n a t i o n a l d e p a r t m e n t sa n do r g a n i z a t i o n s i n n o v a t i o nm e a n sap r o c e s sa b o u tc r e a t i o n t r a n s i t i o na n d a p p l i c a t i o n o f k n o w l e d g ei n c l u d i n gt e c h n o l o g i c a l i n n o v a t i o na n d n o n - t e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o n s u c ha sa d m i n i s t r a t i o ni n n o v a t i o n o r g a n i z a t i o ni n n o v a t i o n a n di n n o v a t i o ni ns e r v i c e t h en a t i o n a li r m o v a t i o ns y s t e mi sm a d eu po fe n t e r p r i s e u n i v e r s i t y , i n s t i t u t e ，i n t e r m e d i a t eo r g a n i z a t i o na n dg o v e r n m e n td e p a r t m e n t t h ee n t e r p r i s e i st h em a i np a r tw h i c hi sa l s ot h em a i np a r tt o i n p u t c a r r vo u ta n db eb e n e f i t e d t h e i n s t i t u t ea n du n i v e r s i t ya r et h er e s o u r c e so fi n n o v a t i o n t h ef u n c t i o no fe d u c a t i o na n d t r a i n i n gi sa i m e d t op r o d u c e ，a p p l ya n dt r a n s f e rk n o w l e d g ea n dc u l t i v a t et a l e n t e dp e r s o n s ， t h ei n t e r m e d i a t e o r g a n i z a t i o n i st h em a i nc o m b i n a t i o np a r to fp r o m o t i n gk n o w l e d g e t r a n s i t i o n t h eg o v e r n m e n ts h o u l di n t e r f e r et oa n di n f i u e n c et h ep r o c e s so fi n n o v a t i o nt oa c e r t a i nd e g r e e f o rt h eu n c e r t a i n t yo ft e c h n o l o g y ，t h em a r k e t t h ea l l o t m e n ta n dp o l i c y e n v i r o n m e n t t h ed u t yo fg o v e r n m e n ti st oc r e a t eg o o di n n o v a t i o ne n v i r o n m e n ta n d o r g a n i z ei m p o r t a n ti n n o v a t i o np r o j e c ta n dp l a ni no r d e rt op r o m o t et h ec o m b i n a t i o no f g o v e r n m e n t i n d u s t r y a n di n s t i t u t et or e a l i z et h es t a b l ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t b y p r o v i d i n gg o o dp o l i c y , l e g a lp r o t e c t i o na n d f u n d a m e n t a lf a c i l i t i e s t h i se s s a ya n a l y z et h eg o v e r n m e n ta c t i o ni nb u i l d i n gn a t i o n a li n n o v a t i o ns y s t e m b a s e do nt h et h e o r yo ff r e e m a nn a t i o n a li n n o v a t i o ns y s t e m r e s e a r c ht h eb u i l d i n go f c h i n e s en a t i o n a li n n o v a t i o ns y s t e ma n dp r o p o s et h em e a n sa n dm e a s u r e sa i m e dt ot h e m a i np r o b l e m sa n dd e f e c t si ng o v e r n m e n ta c t i o n ，t h ew h o l ee s s a yi sc o m p o s e db ys i x c h a p t e r s c h a p t e ri ：p o i n t i n g o u tt h e c o n c e p t o fn a t i o n a li n n o v a t i o n s y s t e m a n d i m p o r t a n c e o f b u i l d i n g n a t i o n a li n n o v a t i o n s y s t e m c h a p t e ri i ：a n a l y z i n g t h e i m p o r t a n c e o f g o v e m m e n t i n b u i l d i n g n a t i o n a li n n o v a t i o n s y s t e m c h a p t e r i i i ：c o m p a r i n g s e v e r a l f o r e i g nc o u n t r i e s g o v e r n m e n t a c t i o ni n b u i l d i n g o fn a t i o n a l i n n o v a t i o ns v s t e m c h a p t e r i v ：l o o k i n gb a c kt o t h ed e v e l o p m e n to fc h i n e s en a t i o n a 【 i n n o v a t i o n s y s t e ma n dp o i n t o u tt h ed i r e c t i o no ff u t u r e d e v e l o p m e n t c h a p t e r v ： p o i n t i n go u tt h em a i np r o b l e m sa n dd e f e c t si nc h i n e s en a t i o n a li n n o v a t i o ns y s t e ma n d a n a l y z et h em a i nr e a s o n c h a p t e r v i ：r e a s o n i n g t h em e a s u r e st o d e v e l o p a n d c o n s u m m a t ec h i n e s en a t i o n a ii a n o v a t i o ns y s t e m k e yw o r d s ：n a t i o n a li n n o v a t i o ns y s t e m g o v e m m e n t a la c t i o n f u n c t i o n m e a s u r e 国塞剑堑佳丕建超生鲍照应盘凶蜮究 引言 知识经济背景下，随着经济全球化的进一步发展，国际竞争日趋激烈，我国经 济面临加快经济结构战略性调整、进一步依靠科技进步提高国家创新能力和促进可 持续发展的迫切要求，推进国家创新体系设，全面增强国家经济竞争实力，从来没 有像今天这样紧迫和必要。政府在整个技术创新过程建中，特别是国家技术创新体 系的创建中主导地位是企业和科研单位、高等院校及中介服务机构都无法替代的， 在促进社会创新资源的合理配置和高效利用，促进创新机构之间协调和良性互动， 建设符合国家经济结构性调整战略要求和适应国家经济发展需要的国家创新体系建 设中，发挥着重要作用。 政府在技术创新过程中主要职能是加强宏观调控，从直接组织创新项目、干预 企业技术创新转为政策引导、创建良好的创新环境、提供服务。通过合法的行政干 预手段，大力建设良好的组织、支撑保障、人才、政策环境，充分发挥政府的宏观 引导和调控作用，把国家有限的人力、物力、财力集中起来，形成一个优化的产业 化软硬环境，这是建设和完善国家创新体系的必要前提，也是改革管理体制，转变 政府职能的重要内容。 1 国家创新体系的基本概念 1 1 国家创新体系的基本理论 1 11 熊彼特的创新理论 美籍奥地利经济学家熊彼特在1 9 1 2 年出版的成名作经济发展理论中，提出 了有关经济发展是个以创新为核心的演进过程的观点，他强调把技术与经济结合起 来，所谓的创新是指生产要素的和生产条件的一种“新组合”，并明确地将发明与创 新区别开来，认为只有当新的技术发明被应用于经济活动时，才能成为创新。他把 发明与创新分开，强调第一个将发明引入生产体系的行为才是创新，认为“只要发 明还没有得到实际上的应用，那么在经济上是不起作用的。而实行任何改善并使之 有效，这同它的发明是个完全不同的任务，而且这个任务要求具有完全不同的才能。” 4 熊彼特还把能是实现这种“新组合”的人们称为“企业家”，认为“企业家”可以 同时是一个资本家或是一个技术专家或是一个技术发明者，但拥有资本的资本家或 技术发明者如果不把他们的资本和技术用于生产方式的新组合，没有创新行为，那 他们就不能成为“企业家”。熊彼特认为，经济会由于创新而增长，但这种增长呈现 忆熊彼特：氍经济发展理论，商务印书馆，1 99 1 年第73 7 4 页。 国塞剑堑佳丕建遮主曲亟应扛凶班宜 周期性。创新能够导致经济增长，是因为创新者不但为自己赢得利润，而且为其他 企业开辟了道路，起了示范。创新一旦出现，往往会引起其他企业模仿。普遍的模 仿，会引发更大的创新浪潮，于是经济走向高涨。当较多的企业模仿同一创新后， 创新浪潮便消逝、经济出现停滞。如果经济要再度增长，就必须有新一轮的创新。 只有不断创新，才+ 能保证经济持续增长。经济发展了，必然带动社会发展，所以创 新也与社会发展密切相关。 熊彼特把创新理论置于他的经济发展理论的核心地位，直接地、明确地把创新 活动作为经济增长的原动力，并指出创新不仅仅是一种技术或经济现象，而是一个 社会过程，形成了一个技术创新经济学理论的大致框架。但是熊彼特在其创新理论 中没有提到关于政府对技术创新的影响作用，没有看到政府在创造创新中的不可或 缺的重要作用。 1 1 2 费里曼的国家创新体系 国家创新体系的研究是技术创新研究一个新的发展阶段，它的提出是对科学技 术与经济发展关系的认识不断深化的结果。在2 0 世纪5 0 、6 0 年代，人们深信对基 础研究的投资可自动地转化为一国的经济竞争力。但随后人们发现，开发设计、质 量控制、教育、培训及来自市场的反馈等都对科学技术成果商业化有着重要的影响； 同时，许多技术创瓤可在没有正式的研究开发的基础上产生。于是发展了技术创新 的概念，即必须把从新设想的开始到其商业化看作是一个过程，其中研究开发只是 创新的一个阶段，设计、试验、制造和营销是实现技术创新链环的其它阶段。由此 引发了一个研究技术创新的世界性潮流。从2 0 世纪7 0 年代末起，冯希伯尔、伦德 瓦尔提出，在技术创新中，用户、供应商等都对技术创新起着重要作用，这成为技 术创新是一个系统概念的雏形。 英国著名学者费里曼在1 9 8 7 年考查日本时发现，日本的技术创新主要不是来自 于正式的研究开发，其创新以渐进的创新为主，创新者主要是来自生产部门的工程 师，车间里的技术工人。他们以技术创新为主导，辅以组织创新和制度创新。日本 的通产省也在技术的追赶中起着重要的作用，他们从一个长远的、动态的视野出发， 寻求资源的最优配置，推动产业和企业的技术创新。这使臼本只用了几十年的时间， 便使国家的经济出现了强劲的发展势头，成为工业化大国。正是在对日本考察分析 的基础上，费里曼提出了国家创新体系的概念( 国家创新体系结构图卜l 示) ，于1 9 8 7 年在技术和经济运行：来自日本的经验中首次使用。弗里曼指出：“国家创新体 系是由公共部门和私营部门中各种机构组成的网络，这些机构的活动和相互影 罾苤剑堑链丕建鞋虫数弦匠短曲班荭 晌促进了新技术的开发、引进、改进和扩散。”。弗里曼对政府政策的作用、企业及 其研究与发展努力的作用、教育与培训的作用以及产业结构的作用给予了特别的重 视，并强调在剧烈的技术变革的情况下，将技术创新与组织创新和社会创新结合起 来的必要性。创新的成败取决于国家调整其社会经济范式以适应技术经济范式的要 求和可能性的能力。弗里曼提出的“国家创新体系”概念已为o e c d 组织( 经济合作 与发展组织) 正式接受，并于1 9 9 6 年的报告中提供出了与弗里曼的定义大致相似的 定义：“国家创新体系是政府、企业、大学、研究院所、中介机构等为了一系列共同 的社会和经济目标、通过建设性地相互作用而构成的机构网络，其主要活动是启发、 引进、改造与扩散新技术，创新是这个体系变化和发展的根本动力。9 企业的研 图l 一1弗里曼的国家创新系统结构图 1 2 国家创新体系的构成 121 国家创新体系的基本概念 直至今日，关于国家创新体系还没有一个统一的被接受的定义，但就其实质而 言，国家创新体系是一个网络，“是指一个国家内各有关部门和机构间相互作用而形 成的推动创新的网络，是由经济和科技的组织机构组成的创新推动网络”8 ，是一个 知识流动的网络。其核心内涵是实现国家对全社会技术创新能力和效率的推动，以 取得竞争优势。构建国家创新体系的目的是：通过系统内各要素的互动作用，推动 以市场为基础的知识和人才资源流动、技术扩散和产业群活动，不断采用新工艺、 催生新产品并取得较大的投资回报率，有效地实现技术和制度创新的结合。近年人 们对国家创新系统的研究不仅关注企业的技术创新，更关注知识在国家经济发展中 的作用，重视在国家层次上的知识的生产、传播和应用。整个创新系统的制度安排 。弗里曼：e l 本：一个新国家创新体系，6r 多西等主鳊技术进步与经济理论，经济科学出版社，1 9 9 2 年 o e ：dn a t i o n a li n n o v a t i o 【is y s te 1 l ，1997 年。 。冯之浚：国家创新体系纲要轧山东教育出版社，20 0 0 年，第2 页。 国塞剑堑链丕建篮主曲照斑伍盘班究 和网络结构是重要决定因素，通过影响知识的生产，进而影响经济发展。这种结构 是由产业界、科技界、政府在发展科学技术中相互联系与交往而形成的。 1 2 2 国家创新体系的构成要素 创新涉及新思想的产生、产品设计、试制、生产、营销和市场化等一系列活动， 涉及多个部门和组织。从国家创新体系的构成来说，企业、大学、科研机构、中介 机构和政府部门是创新体系的主要组成部门。其中企业是创新的主体；科研机构和 大学是重要的技术创新源和知识库；教育和培训是知识生产、应用和传播的重要环 节，其功能是提供人才和提高人的素质；中介机构是沟通知识流动的重要环节；政 府的作用是在于创造良好的创新环境，从国民经济发展的全局的角度，通过为创新 活动提供良好的政策、法律保证和基础设旋，组织重要的创新计划和项目，促进官 产学研合作，以促成技术创新的形成，实现国民经济持续稳定发展。 1 221 政府部门 政府部门在整个创新体系中发挥着组织功能，起着系统整合的作用，从总体上 对科学技术知识的生产、扩散及应用进行规划和指导。 创新体系是一个以市场为基础的资源配置系统，因为在确定创新的内容、时间 和方式以及给创新者以什么样的回报时，信息来自市场，这种信息不是随便能规划 的，不是个别政府官员能预测的，不是行政方式能及时反映的。但由于创新过程内 在技术的不确定性、市场的不确定性、权益分配的不确定性和政策环境的不确定性， 以及市场机制的不完善，都需要政府一定程度的干预，担起应负的责任并发挥相关 的影响。尤其是我国因为创新能力低，市场机制不健全，更需要政府可通过政策、 法规、计划、项目、采购、财政金融、服务等多种形式，影响、引导与干预创新活 动以提高整个创新体系的效率。 122 2 企业是创新的主体 首先，创新是一项与市场密切相关的活动，企业会在市场机制的激励下从事创 新。其次，创新是指生产要素的重新组合，这种组合只有通过市场来实现，其他组 织和个人无法替代。再次，技术创新需要很多与产业有关的特定知识，由于这些知 识具有局域性，常常有产业或企业专有的特点，是科研院所难以提供的。从基础知 识向应用转化需要很多工艺、制造方面的新知识，科研成果转化为商品，还需要大 量的工程化的知识、市场的知识。这些知识很多不是书本上的，而是在干中学、用 中学的实践积累，需要投入时间和资金才能获得的。 在技术创新中，科技型小企业与大企业同等重要。大企业具有较强大的资金和 4 尽盈堕蟠啦嵌自量盈史曲堕应篮教蛆究 技术实力，有能力从事产品创新与大规模的工艺创新；比较完善的创新组织，又使 其较容易地实施技术创新战略。而科技型小企业因机制灵活，创新动力大，一旦有 资金帮助，会更愿意从事创新。当今微电子方面的创新大多是名不见经传的小企业 发明的。微软、网景等公司的发展便是例证。 现代企业制度意义上的企业，具有创新动力和能力，是创新投入、活动和收益 的主体。 + 1 2 2 3 科研机构和大学是重要的技术创新源。 知识一般分成科学知识和技术知识两类。科学知识的特征是增加人类对客观世 界的认识，一般没有直接的、特定的实用意义，是“公共产品”，但它是技术知识 发展的基础，对经济发展和竞争活力有着深远的影响。由于科学知识与实际的生产 应用往往有相当的距离，不能立即见效，因此企业对科学知识的生产兴趣不大。同 时，为了使科学知识产生最大的公共利益，实现其社会目标，政府承担着大部分的 科学知识研究与开发的投入，主要投入在基础研究和应用研究中，由大学和科研机 构执行。另外，企业也不同程度上开展基础研究，目的并不仅仅在生产多少科学知 识，而是要掌握该领域的发展动态，以抓住新出现的商业机会。 知识经济时代的来临强化了科研机构、高校在国家创新体系中的作用，因为企 业的创新活动越来越依赖于它们。 12 24 教育和培训 教育和培训的主要功能是生产、应用和传播知识、提供人才和提高人的素质。 从根本上说，创新依赖于人的素质及创新思维能力的提高。没有高水平的人才队伍 和宏大的高素质的劳动者队伍，新的知识难以产生、掌握和运用。况且，在知识不 断更新的时代，只有对员工进行新技术知识的再培训，才能提高新产品开发和生产 的能力。同时，从知识流动的角度看，教育和培训能通过人这个载体，使知识和技 术向社会扩散。 1 225 中介机构 中介机构是沟通知识流动尤其是科研部门与中小企业间知识流动的重要环节， 中介机构的建设是政府推动知识和技术扩散的重要途径。现代的技术创新是种高 度社会化的活动，是在全社会中( 乃至全球范围内) 创新资源重组，各行为主体间 通力合作的协同创新。中介组织既可以起到沟通作用，从中将拥有各类创新资源者 衔接在一起，也可以以自己拥有的知识直接为用户服务。中介组织在创新网络中应 起着粘结功能，其服务范围非常广泛，最为直接的是提供科技成果和技术咨询服务 一 国塞剑堑佳歪建途生酋丝应在凶班宜 机构、人才中介机构、管理咨询服务机构、各类评估机构、信息服务机构和各种行 业协会，还有许多中介机构提供法律、财务管理等其他服务，构成技术协同创新网 络中不可或缺的网络结点。 在传统的计划经济中创新资源的配置与组合是通过行政计划安排来实现，是政 府行政行为的一部分。在向市场经济体制转轨中，技术创新逐渐成为各创新行为主 体基于各自利益追求的经济行为，相应需要中介组织取代部分传统的政府行为。 1 。3 创新体系的基本特征 国家创新体系强调研究开发成果的生产、扩散和使用各个环节有机结合，强调 系统的有效性和最终企业的竞争力的提高。因此，它应具有以下特性：( 1 ) 国家创 新体系必须以市场为导向。技术创新最重要的是要有市场效果，这是检验创新体系 成功与否的惟一标准：( 2 ) 国家创新体系必须是一个开放的系统。产业的全球化和 企业的生产、研究以及其他活动的国际化，意味着知识流动愈加国际化。国家创新 体系要更加开放。人员及其所掌握的知识的流动是创新体系中的一种十分关键的流 动；( 3 ) 国家创新体系是一项系统工程，它涉及经济、科技等各个方面和各个环节， 系统各组成部门问必须保持协调发展和相互匹配。因此，创新是各种行为者与机构 之间复杂的相互作用的结果，这个系统的核心是企业：( 4 ) 国家创新体系是一个动 态的系统，必须根据本国的发展特点以及实际的发展阶段，不断调整有关创新的政 策、措施。因此，创新体系的建立是一个不断完善、不断改进和不断发展的过程， 它决不是个静止的过程和系统。 1 4 建设国家创新体系的迫切性和必要性 1 4 1 知识经济的背景下参与国际竞争的需要 经济全球化的进一步发展，世界科技进步加速度发展，综合国力的竞争日益激 烈。国与国的竞争更多地表现为整体创新水平的竞争。国家之间综合国力的竞争取 代了传统的军事对抗，经济竞争的焦点从生产、市场领域向研究、发展与知识创新 前移，政府的宏观指导和组织功能在国家创新体系建设中显得更加重要。随着知识 经济时代的到来，国际竞争的战线明显前移。在工业经济时代，企业乃至国家间的 竞争是建立在自然资源和资本资源基础上的，谁拥有更多更好的自然资源和资本， 谁就占据优势地位。竞争的焦点是以自然资源为基础的产品品种及其质量。然而， 在知识经济时代，竞争是建立在知识资源基础之上的，知识的无国界性和无限供应 性以及非独占性三个特点又决定了知识经济必然是一种全球经济。竞争的焦点不再 是各种生产活动的最终产品，而是各种知识活动的成果，竞争的战线前移到产品的 6 国塞剑堑住囊建蛀生曲政应盈为亘! f 宜 研究开发阶段乃至基础研究阶段。 综合国力竞争的主体是国家，其实质是国家总体实力的较量，国家之间的竞争 已经更多地表现为经济的、技术的、文化的以及军事的等多方面，表现为国家整体 创新水平的竞争。竞争的层次由企业上升至国家，因而更为广泛，更为强烈。创新 的主体虽然是企业，但企业担负不起系统整合的作用，而必须发挥政府的组织功能。 政府以特有的职能从总体上加强对于科学技术的生产、扩散及其应用的规划和指导。 正是在这个意义上，关注的焦点不再仅是以企业为主体的创新，而且扩展到国家层 次上的创新体系。国家创新系统的完善和发展，是提高综合国力的至关重要的因素。 1 - 42 国家发展经济实现“三步走”战略的需要 我们已初步实现了小平同志提出的三步走战略的前两步目标，第三步战略的目 标是要“达到中等发达国家水平”，这是一个更加开放的、动态的指标，因而更加 艰巨。经济发展的不同阶段对科学技术特别是本国科学技术的需求是不同的。发展 中国家在人均g d p l 0 0 0 美元以下时，一般处于技术引进、仿制为主的阶段，其研究 开发经费占g d p 的比例不足1 ( 如中国和印度、巴西、马来西亚等) 。而在1 0 0 0 美 元以上时则进入以技术的消化、吸收、改进为主的阶段，研究开发经费占g d p 的比 例往往超过1 ( 如日本在6 0 年代，韩国在8 0 年代) 。在以创新技术为主阶段，则研 究开发经费一般超过g d p 比例的2 ( 大部分发达国家以及日本、韩国) 。我国目前正 进入以消化、吸收、改进为主的阶段。到2 0 1 0 年，国民生产总值要比2 0 0 0 年翻两 番，这就要求我们不仅关注经济发展在当前阶段对科技的需求，还必须考虑到科学 技术的长远发展，以便能够为经济持续高速发展提供切实的保障，加快我国的综合 国力和国际竞争力的提高。 14 3 促进经济与科技结合的需要 旧的科研体制使得科研开发主要在独立的科研机构及大学，而技术的应用则是 由企业来完成的，由此常常造成技术成果转化的困难，技术优势难以变成经济优势， 形成经济技术的脱节现象，严重影响创新效率的提高。因此，需要通过推动国家创 新体系建设，强化企业的技术创新能力，使使企业成为技术创新主体。同时加强官 产学研之间紧密结合，使得技术知识的生产、应用和扩散的各个环节能彼此协调， 从而加强了经济与科技的结合，达到利用技术创新推动了经济的进步与发展的目的。 2 政府在国家创新体系建设中的作用 中外市场经济的成熟程度不同，决定政府经济调控的范围和程度不同。市场 经济国家政府干预是以市场机制充分发挥作用为前提的，是为弥补市场机制的不足， 亘室刨堑住苤建篮宴曲熊应缸由班究 以市场机制更好地发挥作用为目的。由于市场经济的规范化发展，各类市场体系比 较完备，企业的经济活动直接受到市场力量的支配，通过市场进行交易，在市场失 灵处主要由中央政府利用其掌握的财力和政策工具进行调控。政府主要是借助立法、 司法手段维持经济秩序，防止出现经济生活中的侵权、环境污染等问题，其调控的范 围十分有限。我国处在社会主义市场经济初级阶段，处于由计划经济向市场经济转 变的转型期经济，由于计划经济体制的惯性作用，市场机制还很不健全，客观上十 分需要政府的宏观引导和政策投入；需要政府从整个国民经济发展全局需要出发， 整合社会资源，以提高资源的利用效率；需要政府为企业的技术创新能力的提高提 供制度保证和扶持；需要政府为解决我国技术与经济的脱节现象提供有效的解决方 法和途径；需要政府在充分发挥市场配置资源基础性作用与强化政府宏观调控功能 相结合，激励创新体系中各要素自身创新活力与推进总体结构调整和系统整合相结 合。 2 1 政府是主要的推动力 目前，国有大中型企业尚处于改革攻坚期，技术研究和产品开发投入不足；大 多数国有中小企业管理能力低，生产能力过剩，技术进步缓慢；民营经济由于获得 科技创新支持的困难，缺少创新的积极性和能力，依靠科技进步的追求利润的动力 不足。因此，建设国家创新体系的主要推动力量来自政府。政府具有市场经济下竞 争主体的特征，由于发展经济、增加财政收入和国际间的相互竞争的压力，迫使政 府必须不断进行体制与制度方面的创新，通过直接制度变革创新，扩大市场化范围和 深度，而馒我国经济得到快速发展。但是，政府毕竟不是创新体系中的创新主体， 只能是市场经济发育不完善时期，企业创新主体地位还未真正确立时具有过渡性、 暂时性的一种准创新主体，是市场经济特定阶段的产物。在规范的市场经济下，市场 机制是配置资源的基本形式，处于基础性和主导性地位，政府在资源配置上只能是 市场机制的补充。但在转型期由于市场发育不完善，不完全的市场机制导致企业交 易费用上升，政府的作用不仅可大幅度减少企业的交易费用，而且可以通过制度和 政策手段推动企业成为真正的创新主体。随着市场经济的完善，企业作为创新主体地 位的确立，创新体系中其他经济主体地位的上升，政府的作用也将是一个从强到弱 的变化过程。 22 政府是组织引导者 ， 政府可以通过直接投资及项目、财政、税收等方面的优惠，来引导带动社会各 方面对技术创新的投入，给企业技术创新创造各种合作机会，以增强企业技术创新 国基刨堑佳亟毽丝史曲熊斑短为班宜 能力。此外，政府还可以通过制定企业技术创新能力的评价指标体系，使技术创新 工作系统化、规范化，从而保证技术创新工作健康有序地向前发展。 2 3 解决市场失效问题 政府在创新体系中有着很强的合成作用。当前，创新行为的组织化和制度化程 度明显提高。虽然在对创新资源的配置和整合方面，市场机制也是一种高效的机制， 但是市场机制的不确定性、随机性和局域性使得通过政府行为和制度化形式来集成 各种创新资源成为必要。特别是对企业的创新来说，政策推动已经成为重要的动力 机制。一般来说，企业创新受市场需求的牵引和市场竞争的推动，作为创新体主体 的企业进行创新的直接动机是在市场竞争中获取最大的利润，有无商业前景也就成 为了企业选择和评价创新项目的主要依据，完全依赖市场力量配置资源就造成在某 些领域市场资源配置的低效或失效，这种市场失效主要表现在些重要的、长远的 研究开发项目和基础性研究、公益性研究和教育等领域很难吸引企业投资，同时， 由于追求短期利益的原因，一些企业也不愿意增加研究开发的投入，由此造成这些 领域的投入不足，市场在这些领域资源配置的失效。为此，政府从整个社会发展的 长远需要出发，必须保证对基础性、公益性研究领域及教育等领域的支持。为了刺 激增加企业对r & d 的投入，政府常常需要在税收、补贴等方面采取激励措施。我 国的社会主义市场经济还不是很完善，在某些市场领域内存在市场发育不良等各种 各样的问题，在特殊的高新技术产业内，往往也会出现市场机制动力不足甚至失效 的情况。在这种情况下，就有必要通过政府的激励政策来有效地刺激和驱动企业技 术创新活力。政府的作用不仅是提供政策背景和加强基础设施建设，其职能部门还 应当作为介入与其他核心要素相互作用的独立“因子”，并与这些要素一起构成国家 创新体系的内核。在这个内核中，政府不是创新行为的直接干预者，而是要在相互 作用中实现制度的创新，保证各要素行为与政府创新目标的统一，实现创新资源的 有效配置。 2 4 解决系统失效问题 社会发展越来越成为一个复杂的高度自组织过程，创新正是促进这一复杂系统 加速运作的核心机制。区别于传统的通过科学发现、技术发明逐步实现企业乃至产 业升级发展，进而带动社会经济水平提高的单线式发展路径，当代创新作用于社会 发展的方式已经完全改变，各个创新领域、各种创新形式之间的相互关联程度越来 越高，社会发展整体水平的提高已经不可能仅仅通过某项技术的发明创造来实现， 而往往是知识、技术、制度、管理、组织、观念、文化等各种创新行为和过程交互 国塞剑堑住丕建煎史的照应在放虹宜 作用、彼此渗透和相互融合的结果，表现为各种创新形式的相互渗透和融合。技术 与制度创新的内在相关程度越来越紧密，一般对创新的知识、技术、管理、组织等 领域的区分只具有相对的意义了，政府在不断增加各种创新实践之间的联动效应中， 发挥着重要的协调和推动作用。 系统失效主要表现在整个创新体系内部各类角色之间的相互联系和合作较差， 各政府部门间的面向创新体系的各种努力缺乏协调，政府研究机构的基础研究和企 业的应用研究、技术开发之间不匹配，技术转移机构的作用发挥不好，企业的信息 获取和技术吸收能力较差等。为此，政府促进创新网络建设和提高企业吸收能力的 政策是解决系统失效的关键。 2 5 培育良好发展环境 创新不仅需要短期的扶植政策，更需要有一个长期稳定的政策环境。创造一个 长期稳定的有利于创新的政策环境是政府促进创新的首要职责。 首先是法制环境的建设。在我国目前法制环境较为落后的情况下，创新体系建 设中，政府一定要注重法制环境的建设。应建立健全法律法规体系，并通过政府行 政和管理机构的有效运作，规范科技创新行为、保障科技创新者的权益。政府要构 建系统的科技法律体系，将科技创新活动纳入法制化轨道，注重知识产权保护法律 的建设，并制定相关的地方法规，使之逐步与国际接轨。如加强和完善专利制度建 设等。另外，政府还要改善科技创新的法制环境，使行政执法机构和协调服务机构 功能互补，形成合力，以完善科技创新的法律保障。 其次是构建市场化社会服务体系，延伸政府的社会服务和管理功能，加快科技 创新企业发展。政府行政管理服务如工商、税务、人事等职能性服务需要加强；政 府公共信息服务内容需要拓宽；政府对科技企业的技术支撑服务，如开放性大型公 共实验室、中试基地等需要建立。同时，政府还肩负着扶植培育和健全技术、资金、 人才、市场、法律等公共性中介服务机构的责任。 最后是创造良好的社会氛围，技术创新既需要利益机制的刺激，又需要营造有 利于技术创新的文化环境和氛围。技术创新的文化环境建设是一个庞大的系统工程， 涉及整个教育体系、企业经营理念和企业文化、研究传统和精神乃至整个社会文化。 营造有利于技术创新的文化必然是一个长期和不断的过程，需要政府、学校、企业 乃至整个社会的共同努力，形成有利于建设国家创新体系的社会舆论环境和尊重知 识、，尊重人才，重视知识创新和技术创新的社会风气。 但是，在充分发挥政府在建设国家创新体系中的重要作用时，也要认识到政府 国塞剑枥住丕建退主啦鲢应行凶班究 创新举措的明智和自觉是有限度的，它在促进制度创新的同时，也可能制造转型的 困难，增加市场经济的无序、冲突和混乱，转型期出现的诸侯经济、地方保护证明政 府的活动并非全部都是积极的，也有消极成分。政府既是改革的动力，又是改革的 对象，其行为并非是完全理性的。因此，在国家创新系统构建中，应发挥政府的积 极作用，限制其消极的一面，应根据市场环境适时调整其作用边界，充分发挥政府 在建设整个创新体系中的重要作用。 3 国外国家创新体系建设中政府行为分析 3 1 国外国家创新体系的建设 31 1 美国的国家创新体系建设 美国是个崇尚自由经济的国家，美国政府对r d 方面提供了大量的资助，政府 的科技政策对国家刨新体系的发展影响也很大，但政府的介入是十分有选择的，主 要集中在加强对基础研究的投入、对大学教育和研究的投入以及对加强国防方面r & d 活动的投入。另外政府特别重视对国家创新体系法制环境的建设，建立了反垄断法 和知识产权保护制度等。对基础研究和教育的投入，确保了美国在科学技术上的领 先地位，并为美国的经济发展培养了大量的优秀人才。反垄断法和知识产权保护制 度的变化影响了美国大企业和中小企业之间的关系，有效地保证了创新型中小企业 的发展。2 ( ) 世纪7 0 年代以后，由于随着日本、西欧的崛起，美国产业界国际市场 竞争能力下降，高科技企业的国际化进一步发展，冷战结束后美国政府目标的变化 等原因，美国政府对科技政策给予了高度的关注，目的是加强科技和经济的结合。 如发展高风险共性技术的a t p 计划和促进军用科技转向民用的t r p 计划等。这些政 策促进了科技成果的商品化，促进了政府、产业界和大学之间的合作，使这些机构 组成了个紧密的创新体系。 ， 312 日本的国家创新体系建设 在国家创新体系建设中，日本政府的作用与影响比较大，政府通过各种政策鼓 励引进先进技术、聘用外国的技术人员，加强全民教育。但技术引进、消化和创新 都是以企业为主体，政府则通过政策引导企业的行为，为企业的技术创新提供一个 有利的宏观环境。 第二次世界大战后，日本政府主要采取了两方面的措施促进国家经济的恢复和 发展。一方面是加强对教育的重视与投入，以提高国内的技术基础。另一方面是鼓 励引进国外先进技术，政府把国家有限的外汇分配给有能力采纳和吸收国外先进技 术的企业，使有技术基础、能够引进和消化吸收先进技术的企业得到了大部分外汇， 国塞剑堑住苤建超生鲍亟应短盘班究 从而获得了充分发展的机会；反过来，也刺激了这些企业加大r & d 投入，使日本的 技术不断发展和进步。同时政府利用政策限制进口国外商品和外国直接投资，这样 外国公司进入日本市场的唯一途径就是进行技术转让，这些政策极大地刺激了只本 企业的技术创新活动，从而快速地提高了整个国家的技术发展水平。 2 ( ) 世纪6 0 年代以后，日本政府开始重视基础研究领域，加大了对基础研究的 投入，并通过税收减免、低息贷款等政策鼓励企业开展r & d 活动。1 9 7 3 年的石油危 机对能源依赖进口的日本影响很大，经济的年增长率从1 0 降到了5 左右，能源成 为了日本经济发展的新“瓶颈”。为此政府加大了对能源方面r & d 活动的投入，使其 占政府全部投入的比例从1 9 7 5 年的7 5 增加到1 9 8 5 年的1 6 3 ，使得节能技术成为 了许多企业的r & d 活动的主要目标。同时，政府鼓励整体的产业结构转向节约能源、 技术密集和高附加值的结构，制铝等能源密集型产业逐步衰退，半导体、计算机等 高科技产业发展迅速。 f = j 本的通产省是日本制定和执行产业政策和科技政策的主要部门，由于其整体 上较好地把握了经济和技术发展的趋势，对日本创新的能力起到了关键性的作用， 这也是日本国家创新体系和美国、德国等国家创新体系的主要不同，随着日本经济 发展的成熟，通产省的作用也逐渐由强到弱。 31 3 德国的国家创新体系建设 2 ( 世纪6 0 年代之后德国才出现联邦层次上的推动技术创新的政策，各州的有 关政策则是在2 0 世纪8 0 年代之后才出现的。德国在军事上的r & d 投入很低，政府 r & d 的投入主要是通过负责教育的联邦教育科学部和负责高等教育部门之外的技术 及r & d 活动的联邦研究技术部实现的，但这些投入的商业效益并不十分显著。2 0 世 纪8 0 年代起，联邦政府在政策上加强对企业之间、企业与政府研究机构之间合作的 推动。自1 9 8 0 年开始，联邦政府和其他城市建立科学园来吸引新成立的高技术公司， 或促进新企业从研究机构中衍生出来。1 9 9 5 年，成立了由科学界、经济界和政府组 成的研究、技术和创新委员会，以便对重要的技术创新领域进行协商并提出行动建 议。其第一个重点题目“信息社会一机遇、创新和挑战”，有关建议已纳入政府有关 计划。】9 9 6 年德国政府通过了德国科技全面改革方案，其核心是优胜劣汰，择优资 助，主要采取了强化竞争机制、简化科研财政管理以及年度预算取代事业费预算等 措施，并实行“主导项目研究计划”，以引入最优思想竞争体制，促进基础性创新活 动，建设科技经济创新网络，取得跨学科、跨行业项目创新成果，推动新知识的创 造、应用和传播，加强德国相应的领先地位。 巨苤剑堑佳丕建监生的亟应红为班宜 3 1 4 韩国的国家创新体系建设 韩国政府支持研究与发展活动的机制有直接投入和一整套促进措施。2 0 世纪8 0 年代之前，韩国政府是主要的r & d 经费的投入者，政府通过直接投入和间接引导促 进韩国技术能力的提高。随着企业逐渐开展研究与发展活动并成为r & d 的主要投入 者，韩国政府开始转向间接地影响产业界的创新活动，同时加大对发展科学技术基 础设旌的投入和支持大学及研究机构的r & d 。 2 0 世纪6 0 年代是韩国经济的基础建设阶段，韩国科技政策主要是促进技术引 进，重点是化肥、水泥等进口替代型基础工业和出口型消费品工业上。政府还注重 开展职业教育，培养熟练的技术工人。同时，7 0 年代韩国经济开始迅速发展，这时 的科技政策主要是促进对技术的模仿、吸收，制定了技术开发促进法，通过税收、 金融等手段促进技术开发。从8 0 年代开始，韩国政府直接建立了两个大型的技术开 发项目，一个是有科技部主持的集中研究未来新技术领域的“国家研究计划”( n r p ) ， 另一个是由工商部主持的集中研究当前面临的技术难题“工业基础技术开发计划” ( i b t d p ) 。这两个计划不仅促进