（行政管理专业论文）中国传媒产业政策分析与研究.pdf

中国传媒产业政策分析与研究 行政管理专业 研究生：曾雨真 指导教师：姜晓萍 中国传媒产业政策是相对于新闻( 宣传) 政策而提出的概念，它是影响中 国传媒产业化发展进程的重要因素。本文对其进行全面深入分析，试图为促进 中国传媒产业发展寻找科学的政策路径。本文共分三章： 第一章阐述了传媒产业和传媒产业政策基本情况。包括传媒产业与传媒产 业政策概念，中国传媒产业化发展趋势，中国传媒产业政策的形成阶段、变化 特征及文本分类等。 第二章深入分析中国传媒产业政策。在前一章的分析基础上，进一步梳理 政策环境，界定主要政策问题，并从宏观与微观两个方面进行政策评估。 第三章提出中国传媒产业政策的未来走向和对策建议。分析世界传媒产、l k 政策可借鉴经验，明确中国传媒产业政策的目标和原则，最后就建立和完善中 国传媒产业政策体系提出尝试性的构想。 关键词：传媒产业政策政策问题政策评估 对策建议 a n a l y s i sa n ds t u d yo n c h i n e s em e d i ai n d u s t r yp o l i c y s p e c i a 时：m a n a g e m e n to fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n p o s t g r a d u a t e ：c a oy u z h e n t u t o r ：j i a n gx i a o p i n g c h i n e s em e d i ai n d u s t r yp o l i c yi san e wc o n c e p td i f f e r e n tf r o mn e w s ( p r o p a g a n d a ) p o l i c y i ti sa ni m p o r t a n tf a c t o rw h i c hi n f l u e n c e st h ec o u r s eo fc h i n e s em e d i a i n d u s t r i a l i z a t i o nd e v e l o p m e n t t h i sp a p e ra i m st om a k ead e e pa n dc o m p r e h e n s i v e a n a l y s i si nt h er e s p e c to fc h i n e s em e d i ai n d u s t r yp o l i c ys ot h a tt of i n das c i e n t i f i c p o l i c yr o a dt op r o m o t ec h i n e s em e d i ai n d u s t r yd e v e l o p m e n t t h i sp a p e rc o n s i s t so f t h r e ec h a p t e r s i nc h a p t e ro n et h eg e n e r a ls i t u a t i o no ft h em e d i ai n d u s t r ya n dt h em e d i a i n d u s t r i a lp o l i c yi sd i s c u s s e d ，i n c l u d i n gt h ec o n c e p t so ft h em e d i ai n d u s t r ya n dt h e m e d i ai n d u s t r yp o l i c y ，t h et i e n do fc h i n e s em e d i ai n d u s t r i a l i z a t i o nd e v e l o p m e n t ，t h e f o r m a t i o ns t a g e sa n dc h a n g i n gf e a t u r e s ，a sw e l la st e x tc l a s s i f i c a t i o no fc h i n e s e m e d i ai n d u s t r yp o l i c y i nc h a p t e rt w oc h i n e s em e d i ai n d u s t r yp o l i c yi sa n a l y s e dd e e p l y b a s e do l qt h e a n a l y s i si nt h ef i r s tc h a p t e r , t h ea u t h o rc l a r i f i e st h ep o l i c ys u r r o u n d i n g s ，d e f i n e st h e m a i np o l i c yp r o b l e m s ，a n dg i v e st h ep o l i c ya p p r a i s e m e n tf r o mb o t hm a c r o s c o p i ca n d m i c r o c o s m i ca n g l e sf l l r t h e r i n c h a p t e rt h r e et h ef u t u r e d i r e c t i o na n dc o u n t e rm e a s h r es u g g e s t i o no f c h i n e s em e d i ai n d u s t r yp o l i c ya l ed e a l tw i t h t h ea u t h o ra n a l y s e st h ee x p e r i e n c e s d r a w nf r o mt h eg l o b a lm e d i ai n d u s t r yp o l i c y , e x p l a i n st h eg o a l sa n dp r i n c i p l e so f c h i n e s em e d i ai n d u s t r yp o l i c y , a n df i n a l l yp r o v i d e st h ea t t e m p t a b l ec o n c e p t i o nt o b u i l da n dc o m p l e t et h ec h i n e s em e d i ai n d u s t r yp o l i c ys y s t e m k e yw o r d s ：m e d i ai n d u s t r yp o k e y ；p o l i c yp r o b l e m ；p o i i c ya p p r a i s e m e n t c o u n t e rm e a s u r es u g g e s t i o n 月i j吾 传媒产业跨文化产业和信息产业两个领域，是新经济时代的宠儿，具有广 阔的发展空间中国传媒产业在改革开放特别是进入2 0 世纪9 0 年代以来。取 得了迅猛发展，作为其主要收入的广告近1 0 年平均增长速度为3 5 ，比同期 g d p 增长速度快4 倍，传媒业在众多行业中脱颖而出，成为继电子信息业、制 造业、烟草业之后利税排名第四的支柱产业，在国民经济和社会生活中日益具 有重要地位。 由于传媒的双重属性，使传媒产业不同于一般经济领域的其他产业，政府 的参与和干预较多，并实行较严格的监管。在这种情况下，中国传媒产业能取 得如此迅速的发展，很大程度上得益于政策对传媒产业化趋势的顺应和推动， 逐步放松管制，主动实施改革，走向适度开放。同时，政策的走向又决定着传 媒产业的未来，在当前面临自身改革攻坚和全球化竞争态势双重压力的情况下， 中国传媒产业将何去何从，传媒产业政策的分析和研究因而具有十分重要的现 实意义。 目前，关于中国传媒产业政策的相关研究主要集中在以下几类：一是把传 媒产业政策的研究放在中国传媒改革的框架下进行论述。这方面论述范围较广， 有的运用制度分析理论研究中国传媒制度的渐进改革，其中宏观管理制度改革 与传媒政策研究紧密相关：有的运用规制经济学理论研究传媒产业的政府管制， 认为政府管制应进一步放松和完善，实际上是传媒产业政策的主要内容；有的 从入世对中国传媒产业的影响进行阐述，其中政府管制形态的演变带来相关政 策的变化，总的来说对传媒政策的分析都较为间接。二是对具体传媒产业政策 的专门研究。比如集团化进程的制度分析，传媒利用业外资金的合法性研究等， 这部分论述对象单一，论证较为深入，可以说是传媒产业政策的微观分析三 是把公共政策分析与传媒领域相结合，正面研究传媒产业政策。可惜这方面文 章很少，而且只对传媒产业政策的某方面进行论述，不够全面、系统 因此目前情况下，本文力求对中国传媒产业政策进行一次全方位的系统 性的研究，应该说具有一定的理论意义。论文将运用政策分析的基本理论和方 法，对中国传媒产业政策进行全面深入分析，寻找传媒产业政策变化规律，针 对问题把握趋势探讨传媒产业政策的未来走向，建立科学合理有效的政策 体系，为中国传媒产业持续健康发展提供政策支持和保障。 第一章传媒产业与传媒产业政策 第一节传媒产业概况 一、传媒产业定义 传媒产业的概念，在西方国家由来已久，大多数传媒一开始就是作为产业 来创办，在我国直到上世纪8 0 年代中期传媒的产业属性才得到承认，政府将 传媒业划入第三产业，使之具有事业和产业的双重身份回。 关于传媒产业的定义，政府、学术界和业界从内涵和外延的角度给出了不 同解释，有的学者认为，“传媒产业，系大众传播媒介产业的简称，包括广播、 电视、报纸、期刊四种媒体的产业，并涉及为之配套的相关产业，由此初步形 成媒体产业链雏形包含了广告公司( 客户代理公司、媒体购买公司、媒体 销售公司) 、发行公司、发行监测机构、收视收听监测公司、广告监测公司、 节目制作公司和其他配套服务商。”o ：这种定义着重从传媒产业的涵盖范围进 行列举，并强调了产业链的构成，是一种静态的阐释，同时限定了广播、电视、 报纸、期刊四种媒体，应当说是对传媒产业的狭义理解。在此基础上，另有业 界人士认为，传媒产业“不仅包括人们所熟知的报纸、杂志、广播、电视、电 影等传统媒体，也容纳了日新月异的网络、卫星电视等新兴媒体。”o ；与前者 相比，它对传媒产业范围的理解更加宽泛，但角度是相同的。黄升民先生认为 “传媒产业化指从单纯的文化、精神生产事业的媒介单位沿着经营和理性的轨 迹向企业状态过渡的一种现象，而媒介经营的个体发展到一定阶段，必然向独 立的企业法人过渡并以市场平等、竞争的原则建构内外关系，从而形成经济 学意义上的同类企业的集合体一媒介产业。” 这种定义是一种动态的阐 释，它从传媒产业的形成过程着眼，指出了传媒产业的起点和发展方向，较符 合中国传媒产业发展的实际，并给了我们理解这一概念的新的视角。但上述定 义都没触及传媒产业的本质特征，对其内涵的概括和表述还是不完整的 o 刘宏：中国传媒的市场对策) 第1 4 9 页，北京广插学院出版社2 0 0 1 。旌颉：“中国加入w t o 与中国传媒产业”，h t t p ：w w w c h u a n m c i n e t ( 传媒观察) ，2 0 0 2 6 1 4 1 赵小兵：“中国媒体投资报告( 2 0 0 2 - 2 0 0 3 ) ”，h t t p j w v , w s i n e c o r n ( 新浪传媒) 2 0 0 3 4l o 黄升民等：媒介经营与产业化研究 第3 页北京广播学院出版社，1 9 9 7 3 列传媒产业的理解，政府和学界更多地放在文化产业与信息产业领域来考 察，十六大报告辅导读本提出“文化产业的范围涵盖了文化艺术产业、广 播影视业、新闻出版业、信息网络服务业、教育业、旅游业、体育业、广告业、 会展业、咨询业等，可以看到，包括广播影视业、新闻出版业、信息网络服 务业在内的传媒产业，本身属于文化产业的范畴，而且是文化产业的核心产业， 如张晓明等认为“现代文化产业实际上是一个巨大的产业群它们奠立于 大规模复制技术之上，履行最广泛传播的功能，经商业动机的刺激和经济链条 的中介，迅速向传统文化艺术的原创和保存两个基本环节渗透：将原创变成资 源开发，将保存变成展示，并将整个过程奠定在王见代知识产权之上。从行业门 类上，可以把文化娱乐业、新闻出版业、广播影视业、音像、网络及计算机服 务、旅游、教育等看做文化产业的主体或核心行业。”o 同时，传媒产业又属于信息产业的范畴。“信息产业是依靠新的信息技术 和信息处理的创新手段，制造和提供信息产品、信息服务的生产活动组合。” 根据日本产业标准分类的提法，将信息产业划分为以下两类：“第一，信 息技术产业，它是生产信息技术产品、提供信息劳动资料的产业；第二，信息 商品化产业，具体包括：报道业、出版业、数据库业、咨询业、代理人业、教 育业、教养业等。” 可见传播信息产品的传媒产业也是信息产业的一部分。以上 文化产业和信息产业的定义，对传媒产业的外延进行了阐释，同时也提供了传媒 产业的一般内涵特征。 由此，本文认为，传媒产业是从事信息产品生产和传播，提供信息服务， 以市场为导向，以传媒经营性企业为主体，进行大规模投入和产出的经济门类， 包括新闻出版业、广播影视业及信息网络服务业，是文化产业和信息产业的重 要组成部分。 二、传媒的双重属性与传媒产业的特殊性 ( 一) 、传媒的双重属性 传媒具有双重属性，即商品属性和意识形态属性。 o 十六大报告辅导读本第4 7 6 页人民出版社2 0 0 2 4 江蓝生等：( 2 0 0 2 2 0 0 2 年中国文化产业发展报告) 第2 页社会科学出版社2 0 0 2 。周鸿铎：信息资源开发利用策略第2 1 8 页中嗣发展出版社2 0 0 0 传媒的双重属性问题。无论是无产阶级学者，还是资产阶级学者都曾有过论 述。马克思针对新闻传媒之一报业曾指出：“报纸是作为舆论纸币流通的”这 揭示了报业的意识形态属性，但同时马克思也指出：报刊是“一个有收入的文字 事业”，这又揭示了报业的商品属性。我国老一辈新闻工作者邹韬奋指出：“我 们的事业性和商业性是要兼顾而不应该是对立的。”资产阶级的新闻学家布朗 说：“报业是一种职业同时也是一种商业。”美国的著名记者马林飘说：“报业的 性质在于它是一种商业同时又含有一种非商业的重要因素砌 传媒的商品属性是指传媒产品是用于交换的产品，同一般商品一样具有使 用价值和交换价值，具有一般商品的基本属性，传媒可以实现营利。而意识形 态属性是指媒体传播的内容可以影响人们的思想和行为方式并进而控制社会， 它作为宣传品可以被用来向消费者传递某种有利于生产者或其他第三者或社会 的信息或者观念主张，以期改变消费者的思想，获得消费者的观念认同，可以 产生舆论导向的作用，而且还是一种文化产品，对社会道德产生重要影响，所 以在大多数国家，它都被认为是一种社会公器，富有特殊的社会责任，其内容 不同程度上受到国家政策和公共道德的制约。 传媒的双重属性决定了传媒作为一种机构和组织时，承担着双重角色，一 个是舆论引导者，一个是经济创收者。对社会而言，它是为大众服务的公共产 物，因此要做社会公正的代言人，另一方面，就它本身来说，它的生存靠的是 出售精神产品给受众，也就是说，它不是免费的公益事业它要有产品的成本 观念，要靠回收投资来养活自己，并实现盈利，从这个意义上讲它又兼有谋 生者的角色。社会角色是社会赋予传媒的，是社会希望传媒扮演的：而生存角 色则是传媒为扮演其社会角色而必须承担的个体角色。 传媒的双重属性确立了中国传媒业的双重功能，即喉舌功能和产业功能。 作为党和国家的喉舌，传媒始终负有正确舆论引导和政策宣传功能发展传媒 产业，不是一味突出传媒的商品属性，削弱传媒的舆论引导功能，而是壮大传 媒的经济实力更好地发挥传媒舆论引导的优势。两种功能相辅相承，相互促 进。“离开喉舌功能产业功能的实现就失去了意义，宛如没有灵魂的躯壳：离 开产业功能，喉舌功能的发挥就会失去物质动力象缺少能源的机器。”。 o 吴毒：。谈新闻传媒的产业化之路”，编采之间 。肖霹 。中国电视产业经营研究”，h t l p ：l w , v w c h u a n m c i n 州传媒观察) 2 0 0 2 1 1 1 9 j ( 二) 、传媒产业的特殊性 由于传媒的双重属性，传媒产业因而不同于其他产业，具有一定的特殊性。 1 、传媒产业不以营利为唯一目标。在西方，传媒业也与其他行业不能等同， 传媒产业受宪法的唯一保护，同时也承担社会公共责任，不能完全以利润最大 化为唯一目标。如美国“家族经营的纽约时报是把一个私人的企业当作一 个公器来办，不仅要对股东负责，更要对社会大众负责。”o 只不过，由于报纸 的性质不同，不同的报纸所含有的意识形态属性的强弱有所差别。在中国，传 媒业不是单纯的生产部门，而是党领导下的社会主义精神文明建设的重要领域、 重要阵地和重要载体，另一方面，其产业属性又决定其必须尊重市场经济规律， 从经营中获得经济收入，更好的发展壮大自己。中国实施传媒产业经营，从某 种意义上讲是手段不是目的其主旨是为了更好的加强党对宣传文化事业的领 导，通过运用社会主义市场经济规律，围绕办好报纸、广播、电视等主业来开 展产业经营活动，不断壮大自身的经济实力。 2 、传媒产业是政府管制较多的产业。任何国家都对传媒实行有别于一般产 业的政府管制和社会制约。尤其是在中国，传媒业具有非常突出的管制性，政 府对传媒业实施严格的进入管制和行为管制。从传媒在中国社会政治生活中的 作用来看，实行严格的传媒管制确实有其明显的现实理由，不仅是因为市场失 灵，还有意识形态需要和计划经济的惯性和本能。 3 、传媒产业通常会得到政府的扶持和优惠。比如，在税收上对传媒产业实 行优惠政策，鼓励其出口、调低印刷品邮递价格、给新闻记者采访提供便利等。这 些政策使传媒产业获得某些优先发展的权利。 4 、传媒产业的绩效评价具有综合性。传媒产业的增长不仅对国民经济增长、 就业和国家财政收入有直接贡献，同时，对社会、政治、文化、道德、法律、 国际关系等产生重要影响，对传媒产业的绩效评价，不仅要看经济效率和经济效 益，而且要看社会效应和社会效益。 三、中国传媒产业化的趋势与地位 ( 一) 中国传媒产业化的趋势 在传统计划经济中，中国传媒是党和政府的附属机构，报纸杂志等是完全 。车子竖t 纽约时报的风格 第1 4 3 页长眷出版社1 9 9 9 6 的宣传品根本没有形成一个经济学意义上的产业。改革开放以来。传媒业发 生了显著的变化，传媒业发展呈现明显的市场化、商品化和企业化趋势，从而 推动了传媒产业化，主要表现为： 1 、越来越多的传媒经营领域广泛地采用商业化手段，逐步减少和取消行政 性手段，特别是在采购、印制、发行、广告等环节，几乎完全实行了商业化的 运行方式。市场机制在传媒业资源配置中的作用越来越强 2 、越来越多的传媒单位具有了营利能力和自我持续发展的能力，成为独立 经营的经济实体。迄今为止。尽管大多数传媒在法律上仍然属于非营利机构， 即国家所有的事业单位，但在经济运行上却明显释放出营利能力。 3 、由于其营利能力的释放，传媒成为具有营利机会的投资领域，在传媒业 中进行资本经营的条件逐步形成，许多投资机构开始把传媒业看作最有吸引力 和盈利潜力的领域之一。 4 、出现了一批传媒集团，实现纵向一体化和横向一体化初步形成了完整 的价值创造的产业链，而且这样的产业链逐步延伸，使整个传媒业的产业扩张 具有越来越广阔的空间。 5 、整个传媒产业成为具有自我增长能力并且能够直接创造大量经济财富 ( 增加国民生产总值) 和提供众多就业机会的一个国民经济部门。在有些地区， 有的传媒已成为纳税大户，成为当地具有潜力的税源之一。 因此可以说，改革开放2 0 多年来，中国传媒业已经迈出了产业化的巨大步 伐，传媒产业初具规模，奠定了自己作为独立产业的基础。但无论从经营管理 体制、经营规模，还是从市场成熟程度来看，中国传媒产业还处在初级阶段。 ( 二) 、中国传媒产业的地位和发展潜力 中国传媒产业已具有一定的规模和实力，国务院新闻办公室主任赵启正透 露，据统计，中国传媒业已成为继电子信息、制造业、烟草业之后的第四种税 利产业。o 媒体经营中最重要的收入是广告，据晟新数据表明，中国传媒业的 主要收入广告在近1 0 年增长1 0 倍，达8 0 0 亿元，1 0 年内平均增长速度为3 5 ，比 同期g d p 增长速度快4 倍，预计在今后若干年内传媒广告收入仍将保持1 0 1 5 。赵启正：。传媒己成为中国第四利税产业”，h t t p w w w c h u a n m e i n e t ( 传媒观察) 2 0 0 3 1 6 7 的年均增幅。 中国传媒产业还存在巨大的发展潜力。全球最大会计师事务所之一，知名 的管理顾问机构普华永道预测，全球娱乐与传媒产业未来5 年内每年将以7 2 的 速度增长，而中国未来5 年信息传媒产业的成长速度约是世界增长率的3 倍。o 统计数据表明，2 0 0 0 年我国广告占g d p 的比重仅为0 7 9 ，而发达国际广告占 g d p 的比重为2 ，即使国际平均水平也达1 5 。由传媒产业市场的社会需求还 有很大的空间，一个基本的事实是，我国现阶段日报的千人拥有量仅仅在5 0 份 千人，距离联合国教科文组织于七十年代中期制定的发展中国家在本世纪末的 最低限度突破的标准日报的千人拥有量1 0 0 份千人还有相当大的空间。固 第二节中国传媒产业政策的形成与发展 一、传媒产业政策的概念与特征 ( 一) 传媒产业政策的概念 本文提出的传媒产业政策概念，源于对金碚先生政策分类观点的认同，他 认为，传媒产业是一种特殊的产业，任何国家都对传媒管理实施特殊的政策措 施，这种政策措施分为两类：一类是新闻( 宣传) 政策，另一类是产业组织政 策，新闻( 宣传) 政策主要是对媒体内容的管制，产业组织政策主要是对传媒 市场主体经营行为的管制( 或放松管制) ，二者既相对独立又相互关联o 照 此观点，前者显然不在本文研究之列，后者属于本文研究的对象，但本文研究 对象又不仅限于后者的范围，还包括引导产业发展的其他方面政策。 另有些学者提到的媒介政策，与本文提出的传媒产业政策所指大致相同。 骆正林先生谈到，媒介政策“主要是通过规范行为来调节媒介和环境之间的关 系，从而谈媒介系统运行朝政策指示的方向发展”，包括从速度和数量上控制 由环境流入媒体的资源、规范媒体行为、建立新的媒介联系、调节市场的容量 。江蓝生等：( 2 0 0 1 - 2 0 0 2 年中国文化产业发展报告) 第8 9 页社会科学文献出版社2 0 0 2 。童兵：。入世一年的中国传媒市场新格局”，h t t p ：w w w c h u l m m c i n e t ( 传媒观察) 2 0 0 3 1 6 。江蓝生等：( 2 0 0 1 2 0 0 2 年中国文化产业发展报告 第8 9 页社会科学文献出版社2 0 0 2 。喻国民：“关于来来五年我国嫒介产业发展态势的若干预测。，h t t p ：w w w a c a d e n l i c m e d i a c h i n a n e t ( r o 。产传媒叫 金碚：报业经济学 第3 0 5 页经济管理出版社2 0 0 2 8 和结构等方面，积极影响传媒生态。这种观点立足传媒单一产业身份的前提 隐含对传媒产业个性化发展与社会公共利益并不总是协调一致的基本判断，着 重强调政策对于这一具有重要地位和特殊属性的产业的干预力量，有其合理之 处。 另有国外学者谈到，“媒介政策决不是单一行政部门所能够解决的问题， 而是涉及政治、经济、文化、社会多方面因素，由政府、立法、媒介集团共同 协商，包括制度、体制、结构、目标、运作、管理、监督、调控的一种弹性很 大的政府干预方式。”o 这种观点是对传媒产业政策的广义的理解，突出政策形 成与政策环境的互动，指出了传媒产业政策不同一般的综合性、复杂性和多变 性，亦不乏可取之处。 据上，本文对即将展开分析和研究的传媒产业政策界定为：为保障传媒产 业健康平衡发展，实现一定的经济和社会目标，相关政策主体通过理性选择所 制定的，规范传媒市场主体经营行为，维护传媒市场竞争秩序，指导传媒产业 宏观运行的系列行为准则，是传媒产业相关法律、法规、措施、办法等的总和。 ( 二) 、传媒产业政策的特征 l 、滞后性。一般而言，l 政府的决策特征，往往是受到外界压力后，才开始 修改现行政策或筹划新的政策，同时必须面对不同的利益冲突以进行调整。 传 媒产业政策影响传媒也具有一定的滞后性，政策对市场主体的规范不可能超越 媒体本身的发展，政策的制定和贯彻需要社会成本，因而当媒体在某一方面有 所发展对，政策不会立即做出调整，政策介入某一方面的管理，一般是政府认 识到了它的重要性，或媒体行为已经越轨，超出了政府所能承受的范围，管制 和规范才会接踵而来。如报纸、广播电视发展初期及互联网的出现都曾经历过 政策管理的真空。 2 、适度性。政策影响传媒的目的是建立和谐发展的传媒生态圈，保障传媒 产业健康平衡发展，实现一定的经济和社会目标在市场经济社会，传媒作为 独立的市场主体参与竞争，市场机制发挥对传媒产业资源的配置作用。政府介 。骆正林：“公共政簟变迁与烂介生态循环”，h 却w w 、c h u 删弛l n d ( 传媒观察) 2 0 0 3 9 2 4 。c c h o b i r d ：“媒介政策一多维视野下的宏观调控”，h z t p a v w w c h u a n m c i n e t ( 传媒观察) 2 0 0 2 1 1 6 。h o b i r d ：“媒介政策多维视野下的宏观调控”h t t p ：1 w w w c h u a n r n c i n e t ( 传媒观察) ，2 0 0 2 1 1 6 9 入传媒领域，必须要合理适度，制定政策必须特别谨慎，不能代行市场功能， 不能损伤媒体创新的积极性，通过具体而明确的技术判断和后果评估，争取达 到有益的影响。 3 、创新性。传媒产业具有特殊性，政策往往要兼顾社会和经济双重效益， 政策要服从产业发展和意识形态的需要，有时显得相互矛盾，难以两全，因而 要求在适用政策上体现相当的创新性，同时也给政策相当大的创新空间，既符 合一般产业政策的规律又适应传媒产业的特性，实现传媒产业目标的对立统 一和双赢局面。 4 、灵活性。随着传媒产业发展的不同阶段，政策往往具有阶段性的政策目 标，同时，政策的制定还要与不断变化的政策环境相适应。况且，政策也会有 偏差，当政策制定不当或政策执行不当时，政策干预将导致浪费和不恰当的资 源分配。对于很多问题，政策的制定者、决策者和管理者在认识和把握上也未 必能一步到位，需要时间和实践的检验。因而，政策具有一定的灵活性，处于 不断调整变化中。 二、中国传媒产业政策形成、发展与变迁 ( 一) 、中国传媒产业政策的形成 在中国的计划经济时代，传媒作为单一的宣传工具，政府管理传媒，只有 相关的新闻( 宣传) 政策。改革开放以来，传媒的商品属性得到复苏，相应的 传媒产业政策随着传媒产业的创新实践而产生，并在传媒产业发展方向明确后 进一步形成，但目前并没有一部专门的传媒产业政策文献，而是改革开放2 0 多 年来指导传媒产业化发展的相关政策的集合。其形成过程可以分为以下几个历 史阶段： 第一阶段，2 0 世纪8 0 年代中期至9 0 年代初。这一阶段，政策在传媒的自 发刨新推动下进行连续的边际调整，完成了对传媒的市场导入，不知不觉培育 了传媒市场，强化了传媒的主体地位，并扩大了传媒的数量。最为典型的是传 媒广告经营政策，在解放日报和上海电视台首次尝试广告经营活动后，1 9 8 3 年政府逐步恢复传媒广告业务，明确了广告业归属国家工商局管理，并设立专 门的广告管理机构之后并逐步放开对传媒广告量及传媒广告所占比例的限制， 对于传媒产业的发端具有重要的意义。这一阶段的主要政策还包括对报刊发行、 定价的放权，1 9 8 8 年有关文件规定除政府仍然包经费的少数几家中央大报外， 报刊定价一律放开。1 9 8 5 年河南洛阳日报打破邮局垄断发行报刊的惯例， 首家自办发行得到有关领导同志的肯定和政策的顺应。很快促成了自办发行 与邮局代发平分天下的局面。为了促进传媒的繁荣发展，还放宽了对报刊刊号 的审批，对广播电视实行“四级办台”，使传媒数量得到大力扩张。 第二阶段，2 0 世纪9 0 年代中后期。这一阶段，政策鼓励传媒有序竞争，完 善传媒市场，促进传媒产业高速成长，积极应对加入w t o 后的挑战主要以 政府主导的集团化政策为代表，1 9 9 6 年政府批准成立了第一家报业集团试点， 后来相继成立了若干广电集团、出版集团、发行集团和电影集团，积极推动传 媒集团化进程，希望以此加强主流媒体的地位，壮大其经济实力，抵御加入w t o 后西方传媒集团的威胁。另外还包括对传媒的结构调整政策，促使传媒有序竞 争，使传媒整体布局更趋合理。 第三阶段，入世前后。这一阶段，政策适应日趋开放环境下传媒产业发展 的需要，充分借助外部力量的推动，进一步完菩传媒市场，深化传媒改革，促 使中国传媒产业积极融入全球化的进程。一方面以许可证制度的全面确立为代 表，对现行传媒产业政策法规进行修订和调整，尽量与w t o 规则相适应：按 照我国政府的入世承诺在书报刊发行、音像制品分销等方面制定相关的开放 政策：适应传媒产业发展的长期趋势，对境外媒体开放尝试“对等落地协议” 等。另一方面，主动推进大文化体制改革，包括传媒体制改革试点，并选择报 刊市场的发行领域和电视媒体的广告管理为突破口，加快市场化步伐，调整传 媒格局，完善公平竞争的市场环境。 ( 二) 中国传媒产业政策发展、变化的特征 传媒产业政策经过以上历史阶段，可以较为清晰地看出它的发展轨迹，其 发展变化的主要特征表现为： l 、从严格管制走向逐渐放松。 中国传媒产业政策是在原有严格管制政策基础上的逐步调整。传媒产业发 展之初，传媒的广告经营就是在原来基础上的放权。十一届三中全会以前，传 媒等同于政治机关，绝不允许刊登或播出广告8 0 年代初恢复传媒广告业务后， 对传媒广告比例也有严格规定，后来逐渐放松，直至取消限制。报刊的定价、 发行权等同样如此。 而且，政府对传媒的行业管制一直非常严格，如规定报纸不能办广播电视 台，反之广播电视台也不能办报纸，地方传媒不能异地办报办刊或者办台，特 别是不许业外资本和国外资本进入国内传媒产业。但是随着传媒集团化的进程， 一些限制逐渐被突破，政策顺应传媒产业发展的趋势，相应地进行了这些方面 的边际调整，如允许试点传媒集团可以跨行业、跨地区经营；允许传媒经营性 资产上市等。 2 、从被动反应走向主动自觉。 改革开放之初，传媒尝试经营活动时，政府对媒体的违规举动往往不直接 表态或态度模棱两可，与私营企业兴起之初的“不提倡，不宣传，不取缔”政 策有异曲同工之妙，而当媒体的违规超过社会的承受力，新制度的扩展可能失 控时，政府就会以一定的形式，对其作出规限。1 9 7 8 年底，人民日报等8 家 首都报刊联合向财政部递交报告，要求实行“事业单位，企业化管理”的方针， 希望通过一些经营性活动获得一些经济收入，以弥补国家财政拨款不足，获得 批准。从那一刻起，媒体的自发创新和党政部门的规限就不断互动发展，从传 媒的广告经营到资本运营、跨界经营等，自下而上影响政策形成。随着传媒市 场的培育和建立，传媒产业自身发展壮大，在国民经济中的地位日益重要，特 别是受到外部力量的推动，中国传媒产业政策开始改变自下而上的路径，不再 仅仅是对传媒主体创新实践的被动反应，而走向对未来前景有所预测的主动谋 划，具有较为清晰的政策目标，政府主导的集团化政策是传媒产业政策走向主 动的开始，之后可以看到2 0 0 1 年关于深化新闻出版广播影视改革和2 0 0 3 年关 于深化文化体制改革的宏观政策相继出台。 3 、从封闭保护走向适度开放。 中国j ：媒产业是在相对封闭的环境中发展起来的，政策对传媒产业实施了 保护，政策允许传媒实行“事业单位，企业化经营”可兼取事业与企业的双重 好处，政策维持了传媒垄断经营的局面，并对传媒实行特殊的财税优惠政策等， 即使加入w t o ，传媒领域对外承诺的内容也很少。但随着中国加入w t o ，中 国传媒产业融入全球化进程的长期趋势已经形成，传媒将要面临激烈的市场角 逐，越早适应在开放的环境中生存发展，越能在未来的竞争中立于不败之地。 在这种情况下，传媒产业政策必然指向开放，在现阶段采取的是适度开放政策， 如在双方互利的前提下允许更多的境外媒体进入中国。并对外资开放传媒部分 经营领域。 4 、从不明确走向明确与合法化。 相当长一段时间，政府在传媒产业方面的政策显得不甚明确，一方面有韵 政策内容不明确，如出版管理看上去很简单，有出版物许可证、刊号和营业执 照就可以了，主要是颁发出版物许可证，但申请许可证却不是看上去那么简单， 什么叫主管部门，什么叫主办单位，怎样才符合传媒产业的布局，解释权都在 政府。另一方面，有的政策形式不合法，有时甚至“领导一句话就会决定一张 报纸、一本书的命运”，咀领导的1 2 1 头传话或批示作为政策依据。入世以来， 政府相继修订、调整关于著作权、印刷、出版、发行等方面的政策，有的上升 为法律法规，形成了传媒产业的基本法律框架，管理规则逐渐走向清晰、明确、 合法化。 三、中国传媒产业政策文本分类 中国传媒产业政策文本是政策研究的主要依据，从政策位阶来看，从高到 低有法律、行政法规、规范性文件的不同形式，较高位阶的政策相对稳定成熟， 不易变化，低位阶的政策则灵活多变，可随时调整。从政策影响面来看，可分 为传媒产业基本政策和具体政策，基本政策是对传媒产业发挥主导作用的实质 性政策，具体政策则是实现基本政策目标的手段，是基本政策的具体规定或实 施细则。目前广告法、著作权法2 0 0 1 、著作权法实施条例2 0 0 2 、 出版管理条例2 0 0 2 、广播电视管理条例1 9 9 7 、电影管理条例2 0 0 2 、 音像制品管理条例2 0 0 2 、印刷业管理条例2 0 0 1 、计算机软件保护条 例2 0 0 2 ，构成当前新闻出版广播影视和版权管理的基本法律框架。而入世前 颁布的关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见( 中办发 2 0 0 1 】1 7 号文 件) ，更是对2 0 年新闻改革的总结和适应中国入世提出的基本政策规范，而2 0 0 3 年中央关于深化文化体制改革工作会议及关于文化体制改革试点工作的意见 ( 中办发 2 0 0 3 1 2 1 号文件) 再次廓清了其中的模糊之处进一步明确了中国传媒 产业发展的方向。此外，还包括一些暂行规定、管理办法等具体政策。有关政 策文本的组成结构列表如下： 往廖 法律法规规范性文件 类；卜 关于深化新闻出版广播影视业改革的若 基本 广告法 干意见( 中办发 2 0 0 1 1 1 7 号文件) 政策关于文化体制改革试点工作的意见( 中办 著作权法 发 2 0 0 3 1 2 1 号文件) 著作权法实施条例治理报刊摊派实施细则 出版管理条例广播电视广告播放管理暂行办法 广播电视管理条例 ( 关于积极推进新闻出版广播影视集团 化改革的若干具体文件) 电影管理条例互联网出版管理暂行规定 音像制品管理条例外商投资企业指导目录 具体 印刷业管理条例中外合作音像制品分销企业管理办法 政策 计算机软件保护条例印刷业经营者资格条件暂行规定 设立外商投资印刷企业暂行规定 外商投资电信企业管理规定 四、中国传媒产业政策与产业发展的关系 1 、传媒产业发展受政策推动并推动政策变化。中国传媒产业的形成和发展 是随着政策的渐进变化而实现的。这种变化主要表现为不断的边缘突破，并在 宏观环境的暗示下顺应潮流，从而推动传媒产业的迅速发展。同时传媒政策 对市场主体的创新行为的逐渐认可和顺应，使政策退缩的可能性很小，市场主 体越来越具有与政府政策博弈的资格，从而推动了政策的进一步变化。 2 、政策是决定传媒产业未来的重要因素。政府政策一直是影响传媒产业发 展的重要因素，世界各国都很重视政策引导。中国传媒产业发展至今，深化改 革进入攻坚阶段，同时要应对加入w t o 的挑战，政策问题日益突出和紧迫。 传媒业在w t o 中属于服务贸易范围主要是靠政策进行调节，既要在开放的 环境中发展传媒产业使之顺利融入全球化进程，又要维护国家安全和民族利 益，保证党和国家对新闻传媒的宏观控制，相应的政策决定传媒产业的方向和 进程。 第二章中国传媒产业政策分析 第一节中国传媒产业的政策环境 任何政策的产生、存在和变化都要受到政治、经济、文化等不同环境因素 的影响和制约，分析中国传媒产业政策首先应对其政策环境进行梳理 一、我国进入全面建设小康社会的发展阶段 改革开放2 0 多年来，群众物质生活水平得到很大提高，恩格尔系数平均降 至0 5 以下，城市降至0 ，4 以下，基本实现由温饱到小康的转变，群众精神文化需 求迅速增长，消费能力大为增强，既为文化建设注入了活力，也使文化产品的 供需矛盾更加突出。党的十六大提出了全面建设小康社会的目标，把文化与经 济、政治的发展摆在了同等重要的位置，小康社会既要满足群众的物质需求 也要满足群众不断增长的精神需求，这就依赖和要求文化的高度繁荣和发展， 同时也要求作为文化组成部分的传媒业的进一步发展。 二、我国实现由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变 市场在国民经济和社会事业各个领域的资源配置中越来越发挥基础性作 用，极大地提高了资源配置的质量、效益和速度，拓展了精神文化产品创作、 生产、流通和消费空间，也给现有的文化生产和管理体制带来巨大的冲击。改 革开放以来，传媒业改革取得了显著成效，逐渐脱离国家财政拨款而发展成一 个规模巨大的可以自我谋生的产业。但随着改革开放的进一步深入，传媒面 临更为激烈的内部竞争和外部压力，一些从计划经济体制下延续下来的管理模 式和方法，与社会主义市场经济体制不相适应，在一定程度上束缚了传媒业的 发展。 三，我国加入1 t i o 标志着对外开放进入新阶段 入世对促进中国社会主义市场经济的完善，加强国际间合作将产生深远影 响。它给中国传媒业带来了良好的发展机遇，显而易见的是传媒业的物质材料 的成本将大幅度下降，如中国将大幅降低造纸业的关税，高级打印机，高级的 广播、电视设备、互联网设备关税也在大幅下降，这种调整显然对传媒业的经 营成本产生重大影响。同时，经济全球化所带来的资本、管理、技术、信息、 人才、服务等生产要素的跨国流动将推进传媒产业经营管理水平和生产效率 的提高，有助于学习借鉴国际传媒领域的先进管理经验和先进的科技手段，充 分享受和利用世界传媒文化和产业资源；同时将会促进政府传媒管理方式的转 变，完善相关的法律法规，促进传媒产业的法制化进程，改善传媒产业的立法 和执法环境；有利于改善经济发展所需要的相对稳定的外部环境，可以全面参 与有关传媒国际贸易和国际规则的制定，扭转被动接受其他成员过谈判结果的 不利局面，维护我国民族文化的利益：有利于我国平等地与其他国家和地区进 行贸易活动，为进一步开拓国际市场、扩大国际节目市场的占有率，参与国际 竞争提供了机会。 但是，毋庸置疑，入世对中国传媒业的挑战也是巨大的，首先面临国外传 媒产品的大量涌入，尤其是在我国社会的转型期，人们的思想观念日益复杂， 呈现出个性化、多元化的文化需求，传统的传媒产品难以充分满足观众的需求， 西方视听产品借助讲究艺术质量、商业性强和制作手法新颖等吸引观众，造成 传媒生态环境的变化；面临激烈市场竞争的更大挤压，不可避免地造成传媒领 域的人才资源、信息资源、受众资源、广告资源等发生重组，最为明显的是人 才资源的竞争加剧：特别是意识形态的争夺比较激烈，随着传媒产品涌入的异 域文化和所附带的价值观念、意识形态、运作方式、管理理念等都将潜移默化 地影响人们的思想意识和价值观念。 四、传播科技重大进步带来传播领域各层面的变化 2 0 世：己后期，人类传播科技发展突飞猛进，高清晰度电视、交互电视、多 媒体计算机、便携式数据库、无限电缆系统、卫星广播电视、智能电话、计算 机网络、袖珍电子报刊等传播高科技的发展，使信息在生产、播放、展示和储 存等方面都有了飞跃的发展。 这些传播新技术的应用和推广，急速地改变人类传播活动的各种层面。一 方面可以提高传媒产业的整体技术含量和技术水平，催生新的传媒业态，为拓 展传媒的生存和发展空间提供了有利条件。另一方面，引发出对社会政治、文 化生活的影响，焦点之一就是新的技术进步是否会在全球范围内促进信息的自 由流通，进而促进民主政治的发展，对于严格管制传媒的政府而言是一种挑战， 传播技术发展打破了政府对外来信息的封锁，特别是1 9 9 4 年与国际互联网联网 以来，信息封锁就成为不可能：传播技术的发展为多元化的传播提供了技术上 的保障；传播技术的发展为受众提供了更多的选择，加强了受众的反馈能力， 使单向传播向双向和多向方面发展；传播技术的发展混淆了人际传播和大众传 播的界限，使官方不易控制的人际传播以大众传播的方式出现，为大众传播内 容管理带来困难，如电子公告板，电子邮件等：传播科技的发展使国内传播和 国际传播的界限边的日益模糊，造成政府检查和管理上的困难，特别是卫星电 视和互联网。 五、国际传媒产业政策呈放松管制趋势 进入2 0 世纪9 0 年代以来，以美英为首的西方发达国家传媒政策的基本趋势 是解除管制，即政府减少对电信、广播电视等传播产业的控制，放开竞争与经 营，让市场成为该产业生存与发展的主要动力，可以说这是在全球一体化进程 和卫星电视、有线网络以及国际互联网双重压力下作出的被动选择。改革主要 围绕几个方面展开：首先是放松管制，引入竞争。这些国家都放松了进入管制， 允许更多的企业进入传媒行业，从而形成竞争的局面；其次是在放松管制的同 时进行产权改革，除美国外，其他国家都进行了民营化的改革，而美国没有进 行民营化改革是因为改革前其传媒企业已经是民营性质。再次，为了解决管制 带来的低效率问题，在具体的管制方法上更多