（工商管理专业论文）深化中国铁路建设项目风险管理的研究.pdf

e 塞窒迪厶釜童些亟堂僮j 金塞生塞擅噩 中文摘要 摘要；中国铁路跨越式发展战略的核心是实施大规模铁路网建设。随着中长期 铁路网舰划和铁路“十一五”规划相继颁布实施，铁路建设项目的投资规模、 建设速度以及技术水平都呈现不同以往的特征，这增加了项目风险的程度。风险 管理的地位和作用日益突出。 但回顾和分析近年来铁路建设领域存在的项目管理问题，可以看出目前铁路 建设项目管理的整体水平难以满足新的建设形势对项目风险管理的要求。 在此背景下，本文从风险管理角度，通过典型问题分析，总结了当前铁路建 设项目发展周期内风险管理问题的特征，指出现行投资和管理体制缺陷是阻碍铁 路建设项口风险管理深化的根源所在。 目前政府开始加速推进投资项目体制改革，同时铁路建设市场全面开放，这 将促进铁路建设项目投资主体多元化格局的形成，并有利于在铁路建设市场建立 有效的市场竞争机制。从而为深化铁路建设项目风险管理提供了前提条件和理想 的运作环境。 为此本文提出，深化铁路建设项目风险管理应全面更新风险管理理念，把握 铁路建设项目的风险特征。探讨了革新现行铁路建设项目管理体制所应选择的管 理模式。阐明现阶段应以强化信用机制为核心建立铁路建设项目风险管理体系， 明确风险管理责任、使项目风险得到合理分配；同时应积极采用工程担保、工程 保险等现代风险管理方法，充分利用各类风险管理资源规避和转移项目风险。 关键词：铁路建设项目；风险管理；体制缺陷 分类号： 些裹銮垣厶堂童些亟堂焦i 金塞曼s ! 壁! a b s t r a c t a b s t r 撇jc l i i l i af a i l w a yl e a p f r o gd c v c l o p m e n ts t r a t e g y 缸u s c do nl a r g e s c a l e f a i l w a yn c 脚o f k 咖s t r u c t j 脚o n gw i mt h c ”m i d d l ea n d 功n g _ t e 衄r a i l w a yn e 啪r k p l a n n i n g a n dt h c ”1 1 t hr a i l w a yp l 锄i n go ff i v ey c a r s p u ti n t ou s 咄t h ei n v e s t l l l e n t s c a l e ，c o n s t m c t i o ns p e e d 舔w e u 砧t h et c c h n o l o g ys t a n d a r do ff a i l w a yc o n s t r u d i o n p f o j e c ta l lp f c s e m st l l ed i f e n tf o n n c fc h a f a d 鲥毹i c w h i c hi n c f c 舔c st h ed e g 陀eo f p r o j e c tr i s k n es t a t u s 锄dt h cf l l n c t i o no fr i s km 锄a g c m e mi sp r o m i n c n td a yb yd a y 舳e rr e v i e w c d 姐da l l a l y s e dt h cr a i l w a yp r o j c c tm 卸a g 啪e n tp m b l 锄i nr e c c n t y e a f s ，i tc o n d u d e dt h a tt h ew h o l el e v e lo fc h i n ar a i l w a yc o 船t m c t i o np r o j c c t m a n a g e m e n ti sn o tg o o de n o u g ht os a t i s f yt h ep 加j c c tr i s km 柚a g e m e n tr c q u e s t _ i i it h e n e wc o n s t l l l c t i o ns i n l a t i o n i nt h i sc o n t c x t ，f b mt h cp c 蝎p c c t i v eo fr i s km a n a g c m e n t ，t h m u 曲t h ct y p i c a l p r o b l e ma n a l y s i s ，t h i sa n i c l es u m m a r 乜e dt h er j s km a n a g e m e n tq u e s t i o nc h 甜a c t e r i s t i c i nt h ec u “e n lr a i l w a yc o m t r i i c t j o n p r o j c c td c v e l o p m e n tc y d e ，p o i n t e d t i ti s i n s t i t u t i o n a ln a w si l lt h ep r c s e n ti n v e s t m e n t 如dt h em 柚a g c m c n ts y s t e mt h a th a m p e r c d t h er a i l w a y n s t m c t i o np r o j e c tr i s km 卸a g c m c n td e e p e 璐 n 0 wt h ec o u n t r yh 弱s p e du pt h ea d v a n c c m e n tt or e f o 彻s t a t ci l l v e s ts y s t e ma i l d d e c i d e dt o o p e n t h en i l w a yc o n s t r u c t i o nm a r k e tc o m p l e t e l y w h i c hw i l lb e a d v a n t a g e o u s t ot h c d i v e 蝎i t yo fr a i l w a yc o 璐t n j c t i o np r o j 瞅i i l v e s t o r 卸dt h e e s t a b l i s h m e mo fc 饪b c t i v em a r k e tc o m p e t i t i o nm e c h a n i s m 1 i lg e n e r a l l y i tw i l lp r o v i d e t h ep r e r e q u i s i t ea n dt h eo p t i m a lo p e r a t i o ne n v i r o n m e n tf o rd e e p e n i n gt h er a i l w a y c o n s t m c t i o np r o j e c lr i s km a n a g e m e n t t h e r c f o r e ，t l l i sa r t i c l es u 姗a r j z e dt h a td e 印锄st h er a i l 帅yc o n s t m d i o np r o j c 科 r i s km a 朐g e m e n it ob es u p p o s c dt or c n e wt h er i s km a n a g c m e n ti d e ac o m p r c h c n s i v e l y a n dg r a s pt h cr a i l w a yc o n s t r u c t i o np r o j e c tr i s kc h a r a c t e r i s t i c nd i s c u s s e dh o wt 0 i n n o v a t ep t e s e n t r a i l w a yc o n s t r u c t i o np r o j e c tm a l l a g e m e n ts y s t e ma i i dt oc h o s e 叩t i m u mm a n 吧r c l n e n tp a t t e m m o r e o v e r ，j te x p o u n d e dt h a td e 印e n st h er a i l w a y c o n s t n l c t i o np r o j e c tr i s km a n a g e m e n tt ob es u p p o s e dt ot a k es t r c n 垂h e n st h ec f e d i t m e c h a n i s ma st h ec o r ct oe s t a b l i s h 豫i l w a yc o n s l n l c t i o np 1 0 j e c tr i s km 8 n a g e m e n t s y s t e mf o rc l e a r i n gr e s p o n s i b i l i t yo fr i s km a n a g e m e n ta n dp r o j e c tr i s kd i s t r i b u t i o n r e a s o 腑b l y ； u s em o d e r nr i s km a l l a g e m e n tm e t h o d ss u c h 勰p r o j e c tg i i a r a n t e e ， e 塞銮堑盔堂童些亟堂僮监塞垦5 工e 羔 e n 百n c e r i n gi l l s u r 柚c cp o s i t i v e l y ，w h i c h c a nt a k eu s eo fe a c hl 【i n do fr i s km a n a g c m e n t r e s o u r c 髂t oa v o i da n dt r a 鹏f c rp r o j c c 【r i s k k e y w o r d s ：r a i l w a yc o i l s t m c t i o np r o j e c t ；r i s km 锄a g e m 明t ；l 璐t “u t i o n a lf l a w s c l a s s n o ： 致谢 本论文的工作是在我的导师刘世峰教授的悉心指导下完成的，刘世峰教授严 谨的治学态度和科学的工作方法给了我极大的帮助和影响，特别是对于我的科研 工作和论文都提出了许多的宝贵意见，在此衷心感谢三年来刘世峰老师对我的关 心和指导。 另外也感谢家人，他们的理解和支持使我能够专心完成我的学业。 j e 塞窑迢盔堂童些亟堂位监塞i 直 1 引言 随着中长期铁路网规划和铁路“十一五”规划相继颁布实施，铁路建设 项目的投资规模、建设速度和技术含量都超过以往，如何迅速提高铁路建设项目 管理的整体水平、消除现行管理体制的弊端，以适应铁路建设大发展对项目管理 的新的要求，是亟待解决的问题。 建设工程风险管理足项目管理的重要组成部分，风险管理与目标控制并列为 项目管理的两大基础。铁路建设项目既有工程项目普遍存在的风险，更具有自身 独特的风险特征；而目前铁路建设领域所开展的风险管理尚处在起步阶段，缺乏 相关理论的深入研究和实践。因此提高风险管理在铁路建设项目管理过程中的作 用是非常必要的。 本文尝试从风险管理的角度剖析当前铁路建设项目管理的典型问题，追根溯 源分析这些典型问题与现行铁路投资及管理体制之间的内在联系，找到制约风险 管理深化的体制性根源，进两提出全面深化铁路建设项目风险管理的所必需的外 部政策环境条件。 在国家加快推进政府投资体制改革和铁路建设市场全面开放的形势下，借鉴 国际工程项目风险管理的有益经验，就建立铁路建设项目风险管理体系的基本思 路和对策进行探讨，以期引起各方的关注。 s 豆窑道厶璺主些亟堂位逾童当益虫罾迭堕建遮巫旦迅隍鳘理趁理丛岔短 2 当前中国铁路建设项目风险管理的现状分析 中长期铁路网规划的实施将掀起又一轮铁路基本建设的高潮，也对中国 铁路建设项目管理提出了崭新的要求。但分析近期铁路建设领域由于管理问题所 引发的事件可以看出，当前中国铁路建设项目风险管理的现状令人堪忧；现行建 设项目管理在体制和机制方面均难以满足新时期铁路跨越式发展战略对铁路建设 项目风险管理的要求。 2 1 当前铁路建设项目风险管理水平总体评价 2 1 1 铁路大规模建设机遇分析 2 0 0 4 年1 月，国务院批准并发布了中长期铁路网规划，勾勒出了今后十几 年中国铁路网建设的蓝图，对今后中国铁路网的规模、结构和质量均做出了崭新 的规划。 中长期铁路网规划的目标之一是铁路营业里程将从2 0 0 3 年年底的7 3 万 公里增加到2 0 2 0 年的1 0 万公里，年均增幅1 6 0 0 公里左右。而根据1 9 9 8 年至2 0 0 4 年铁路年报公布的数据计算，过去的七年间，铁路营业里程平均每年增长1 2 0 0 公 里，两者相比，意味着铁路营业里程的年均增幅将较以往提高3 3 以上。 实施中长期铁路网规划后，未来十几年铁路建设需要投入资金将达2 万 亿元，平均每年将投入1 0 0 0 多亿元人民币，用于扩展铁路基础设施。分析1 9 9 8 年至2 0 0 4 年铁路年报公布的数据，每年铁路投资规模仅维持在5 0 0 6 0 0 亿元之间， 未来十几年铁路建设项目年均投资规模接近翻一番。 中长期铁路网规划还提出了主要繁忙干线实现客货分线和建设客运专线 的目标。围绕这个目标，中国铁路将根本上改变长期以来繁忙干线客货共线的传 统运输模式，实现客运技术的快速、高速化，货运技术的重载、快捷化。这种根 本性的转变尤其是客运专线的建设将促进铁路技术装备水平的大幅提升，并由此 推动铁路建设领域的技术进步，使铁路建设项目采用较以往更为先进的技术标准、 应用现代化的设计和施工技术、投入新型技术装备。 2 e 复銮丝叁堂童些亟堂位监室当蕴主国迭墅建遮麴尽区险重堡衄堡丛筮援 自中长期铁路网规划发布的两年多来，铁路新开工项目达到了前所未有 的数量和规模：铁路年报显示，2 0 0 4 年当年铁路新开工4 8 个项目，2 0 0 5 年则达 到5 8 个。2 0 0 6 年是铁路“十一五”规划开始实施的第一年，全年计划新开工项目 更多达8 7 个。“十一五”期间将建成新线1 7 万公里，相当于“八五”、“九五” 和“十五”总和的1 5 倍，如此规模的项目建设不仅在中国铁路史上空前，在世 界铁路史上也属罕见。 项目开工数量连创新高，表明铁路大规模建设已经全面展开，中国铁路正迎 来新一轮的建设高潮。 2 1 2跨越式发展战略对建设项目管理的新要求 铁路跨越式发展战略的核心是投资加强国家铁路网的建设，在短期内优质高 效建成铁路网的最终落脚点还是工程项目，而工程项目建设的成败关键在于项目 管理。 进一步看，铁路跨越式发展战略以运输能力的快速扩充和技术装备水平快速 提升作为主线，这就要求铁路网建设不仅要实现规模扩展，还要在标准和水平上 都有质的飞跃。 铁路网的规模扩展必然以相当数量的大型铁路基建项目的开工建设作为支 撑，也就意味着铁路建设项目管理对象在短时期内成倍增长。这将在总体上加大 管理幅度。同时，铁路本身的网络特性增加了铁路建设项目的系统性特征：一个 建设项目代表了铁路网中的一个节点，项目建设的过程正是这个节点从产生到发 挥效益的过程；众多建设项目建成投产、产生投资效益，才能以点连线、连线成 网而实现铁路网的效能。这就要求铁路建设项目要实现全局管理、同步管理，在 管理幅度显著增大的条件下更需要提高项目管理的效率。 “卜一矗”期间中国将建设客运专线9 8 0 0 公里，占总建设里程的近6 0 ，因 此建设客运专线将是铁路网建设的重头戏。然而目瀚对于客运专线建设项目的管 理，除已丌通运营的秦沈客运专线以外，目前中国尚无时速2 0 0 公里以上客运专 线的建设经验可循；尤其足在技术管理和质量控制方面，客运专线技术代表了当 今铁路科技发展的前沿，建设过程融合了多项先进工程技术、科技含量很高，项 目管理需要专业知以上和工程理念上的快速更新，要求管理手段和方法更加专业 3 韭塞銮适厶堂主些亟堂焦丝毫 当蓝生垦熬墅建遮塑旦凰堕鳘理丝毽丛筮堑 化、知识化。 同时，“十一五”规划客运专线建设周期仅4 年左右，而欧洲同类铁路工程的 工期一般为5 年至8 年，建设周期的压缩对于建设项目的质量控制和技术管理都 将足严峻的考验。 “十一五”计划完成铁路建设总投资1 2 5 万亿元，占中长期铁路网规划 2 万亿元总投资的6 0 以上，项目投资在短时间内如此大规模投入，必须加大项目 投资控制的力度、提高资金监管效率才能保证投资效益达到预期目标。 因此铁路跨越式发展战略在掀起铁路建设高潮的同时，更赋予了中国铁路建 设项目新的特征：即在相对较短的建设周期内，通过加快项目建设速度、扩大项 目投资规模和提高项目科技含量等措施，来实现短期内扩充铁路网规模、优化路 网结构和提高路网质量的目的。 面灯投资规模、建设速度以及科技含量都具备崭新特征的建设项目，无疑需 要全面提升项目管理水平，实现项目管理创新和发展，以适应铁路跨越式发展所 带来的铁路建设项目管理的新局面。 2 1 3当前项目风险管理水平总体评价 2 0 0 4 年是铁路建设快速发展的开局之年，正值明确目标、布局谋篇的关键时 期，在铁路建设领域却相继发生了粤海铁路腐败案和宁西铁路质量事故，集中暴 露了铁路建设项目管理的问题。 2 0 0 4 年3 月，粤海铁路公司领导成员集体私分国有资产的腐败案件被列入国 家审计署的报告，计划投资4 5 亿元的粤海铁路延期2 年多尚未竣工，工程已超过 概算2 亿多元：由于监管制度形同虚设，6 5 7 万元国家铁路建设资金却被负责工程 建设的粤海铁路有限责任公司原领导班子5 名主要成员集体私分【”。据计算，超概 后粤海铁路工程总投资规模达4 8 亿元。其中除国债投资外，国家丌发银行贷款占 5 0 以上，仅银行贷款利息每天就有3 0 多万元，而铁路丌通期间的铁路货运收入 每天仅6 力元，项目实现盈利变得遥遥无期。 宁西铁路西安至合肥段自2 0 0 3 年1 2 月2 l 同通过初验，分段交付郑州、南昌、 上海铁路局临管运营以来，由于工程质量存在问题，多次发生护坡挡墙坍塌或路 基下沉质量事故，造成了线路中断，干扰了正常行车，给运输安全带来了严重影 4 韭瘟窑道鑫堂主些亟堂位逾塞 当茴生国珐堕建遮盈目凰睑笪垄的理丛盆扳 响。尤其是2 0 0 4 年l o 月发生的路堑挡护工程坍塌事故造成了货物列车脱轨行车 重大事故。经事后调查，施工质量不良、设计强度不足、监理责任不落实、建设 管理不到位是这起事故的重要原因【2 】。 粤海铁路腐败案和宁西铁路质量事故虽然是的铁路建设项目管理问题的个 案，但应当引发对铁路建设项目管理整体水平的探讨。 铁路建设项目管理的长期实践经验已经证明，贯穿蹩个项目建设管理过程的 核心问题是工程项目在投资、工期、质量三大目标下的经济效益问题【3 l 口因此投资、 工期、质量三大目标实现与否是衡量项目管理活动优劣的主要标准。以此标准评 判，粤海铁路和宁西铁路项目出现的投资超概、工期延误和质量低劣问题，恰恰 与三大目标相背离，建设项目管理在关键环节都未得到有效控制，其管理的确差 强人意，处于一个较低水平。 粤海铁路是中国首条跨海铁路通道，宁西铁路是国家“十五”重点建设项目， 列为国家西部大开发的十大启动工程之首。无论从路网地位还是社会影响，两条 铁路的作用都举足轻重。作为国家重点工程建设项目，其项目管理具有代表性， 在一定程度上代表了目前国内铁路建设项目管理水平的整体水平，出现如此严重 的项目管理问题，从一个侧面说明了中国铁路建设项目管理现状令人堪忧。 铁路建设项目管理在低永平徘徊的现状，已经影响了铁路建设项目的经济效 益，在进入新一轮建设高潮之际，这种低水平的管理明显无法驾驭投资规模、建 设速度以及科技含量都全面提升的建设项目，如不尽快实现管理变革，势必将造 成铁路建设提速不增效的局面，阻碍铁路跨越式发展的宏观进程。 2 2 项目管理目标实现过程是风险管理的实施过程 2 2 1深化风险管理的目的 回顾中国铁路建设项目管理发展历程，业界对于费用、进度和质量是项目管 理的核心目标有比较一致的共识，实践中更是将三大目标的控制作为项目管理工 作的重中之重，但投资超概、工期拖延、质量低劣的现象在近年来的铁路建设中 屡见小鲜，项目管理的重点区域往往成为问题的多发区，形成了一种管理的困境。 摆脱困境需要创新，面对铁路建设提速对全面提升铁路建设项目管理水平的 5 丝塞窑道丕堂主些亟堂位丝毫当煎虫国迭照建途塑旦凰脸筻堡的现挞岔垣 紧迫要求，转变管理思路、创新管理方法是破解当前管理难题的关键。 有鉴于此，提高对铁路建设项目风险的认识，深化中国铁路建设项目风险管 理是实现当前铁路建设项目管理创新的有效途径之一。 2 2 2铁路建设项目的高风险特征 工程建设一直是一个高风险行业，铁路建设也不例外。同其它工程建设项目 相比，铁路建设工程项目具有建设周期长、投资巨大、多种专业技术交叉和综合 应用的显著特点，从而使铁路建设项目具有高风险的特性。 铁路建设管理办法规定铁路建设程序包括立项决策、设计、工程实施和 竣工验收，需进行可行性研究、初步设计、施工图设计、建设施工、竣工验收等 不同阶段的工作。从工程项目管理的角度看，整个建设过程又可划分为项目决策 阶段、项目实施阶段和项目使用阶段三个不同的阶段，构成一个工程建设项目发 展周期。在整个工程建设项目发展周期中，工程建设项目所处的内部条件和外部 环境时刻变化，始终受到繁杂而数量众多的不确定因素的影响，因此使工程建设 项目在整个发展周期内始终面临多种多样的风险，即工程风险的存在具有客观性 和酱遍性。 铁路跨越式发展战略要求铁路网建设实现规模快速扩张、标准和水平上产生 质的飞跃。在此背景下，压缩的建设周期，超过以往的投资规模及建设速度，快 速提升的项目科技含量和技术水平都将使中国铁路建设项目面临的内部条件和外 部环境发生巨大变化，产生许多全新的风险因素，必然增大工程项目风险。由此 也反映了铁路建设工程项目风险的多变性。 铁路建设项目风险普遍存在，随着铁路建设宏观规划的实施，更呈现出复杂 而多变的趋势，因此在铁路工程建设项目的全过程必须进行系统和有效的风险管 理。 2 2 3项目风险管理和目标控制的统一 国际上把建设工程风险管理看作足项目管理的重要组成部分，把风险管理和 目标控制视为项日管理的两大基础。 6 j e 立窑煎厶堂主些逦堂僮监塞当煎空国迭堕建逯亟耳区险笪理的理丛筮蚯 反观国内，在工程项目管理的目标控制方面的理论研究和实践都较为重视， 而项目风险管理的投入却明显不足，铁路建设项目风险管理同样也存在这个问题。 建设工程项目管理的内涵是在项目实施期内，通过项目策划和项目控制，实 现项目的费用目标、进度目标和质量目标。工程建设项目管理选择资金、进度和 质量作为首要控制目标，其本质原因在于建设工程项目风险的客观存在，即影响 资金、进度和质量控制目标实现的因素正是工程项目的风险所在。 对工程建设项目风险的深入分析更能明确项目管理的控制目标，选择科学合 理的风险管理方法有利于提高目标控制的管理成效。反之，项目管理结果与主要 控制目标相背离则说明风险管理存在偏差，对工程项目风险系统分析不足、采取 的风险控制措施不当。 因此对工程建设项目进行以投资、工期和质量为主的目标控制管理，从一定 意义上说，就是对工程项目风险进行识别、评价、决策和选择并实施风险管理技 术的风险管理过程。项目风险管理和目标控制具有统一性。 由此可见，当前铁路建设项目管理过程中目标控制不尽如人意、问题集中而 突出的现状，正是风险管理水平不高、效益低下的真实写照。 风险管理理论于2 0 世纪3 0 年代在美国创立，目前已广泛应用于国外大型工 程项目的管理领域，在实现项目管理目标、提高建设项目管理效益方面的作用越 来越突出，可以说代表了当今世界工程项目管理理论与实践的最新成果和发展方 向。目前，铁路建设领域所开展的风险管理尚处在起步阶段，缺乏相关理论的深 入研究和实践，所以引入并深化风险管理是实现铁路建设项目管理创新的有效途 径。目前具体来说，从风险管理的角度去分析当前铁路建设项目管理的问题，有 助于深入挖掘问题的根源、确定更为有效的管理方法和措施。 2 3 当前铁路建设项目管理典型问题的风险特征分析 从铁路建设项目发展周期来看，铁路建设从项目决策、项目实施和项目使用 三个不同阶段的运作过程，实质上就是对项目风险进行识别、评价和风险控制的 过程。 啤海铁路腐败案和宁西铁路质量事故仅是发生在铁路建设项目的实施阶段， 除此之外，在项目决策和使用阶段，当前同样存在诸多建设项目管理问题。这些 7 e 宝窑迤厶堂皇些亟堂焦途塞当敖虫鱼迭蹬建遮塑目凰隍鳘理的瑰拯坌垣 管理问题虽然涉及建设项目的管理程序、管理方式、方法等多个方面，同参与建 设项目的各个主体有关，但从风险管理的角度深入剖析不难发现，这些问题的发 生和发展均不同程度地反映出风险管理不到位、水平低的特征。 2 3 1 铁路建设项目决策阶段风险管理问题 在铁路建设项目决策阶段，主要进行项目可行性研究和初步设计。现行的管 理模式一般是由设计单位根据建设单位的委托开展项目的技术经济论证和设计， 完成项目建议书、项目可行性研究报告、初步设计或技术设计。从风险管理的角 度看，项目决策阶段的工程实质上就是进行铁路建设项目的投资风险和技术风险 的识别评价。 在现行的管理模式下常常出现的建设项目盲目立项、技术经济论证不实和设 计深度不足的问题，乃是对铁路建设项目的投资风险和技术风险的识别不清、评 价失实的结果。 ( 1 ) 建设项目盲目立项的风险隐患 在项目决策阶段，编制项目建议书是重要内容之一，主要从宏观上论述项目 设立的必要性和可能性，是立项的依据，因此项目建议书审批与否直接关系到项 目能否立项实施。 在具体操作过程中，项目建议书通常是由各地铁路局提出。在现行建设项目 管理体制下，铁路局既是项目的建设单位，同时又是项目建成后的使用单位。一 方面，争取更多铁路建设项目立项对建设项目管理者自身有利；另一方面开建项 目多将使铁路局管辖范围内路网更加完善、有利于提高运输效益。因此，基于项 目建设单位和使用单位的双重身份，铁路局普遍存在争项目、要投资的主观意愿。 在投资约束机制不到位的情况下，往往不自觉地以确保项目立项作为单一目标。 一旦把项目立项作为项目决策的唯一目标，将会对项目的融资2 x l 险、建设风 险、投资回报风险等失去客观而全面的判断，人为夸大或缩小这些风险的范围、 种类和严重程度；为达到项目立项的目的，常常会低估项目风险，使建设项目风 险评价失实。 项目决策阶段的风险评价是建设项目风险管理的开端，如果风险评价工作失 实，就使诸多建设项目的风险被隐藏起来，得不到有效规避或转移，而以“先天 8 j e 丞窑遵占堂童些照堂僮途塞当蓝生垦筮蹬建遮巫目区险鳘垄的埋丛佥扳 性”的风险进入到项目实施阶段，给整个项目实施带来风险隐患。 ( 2 ) 设计技术经济论证不实的风险隐患 根据现行铁路建设项目建设程序，项目可行性研究和设计一般均由一家设计 单位完成的。这一程序虽然有利于项目可行性研究和设计工作的连续性，但也存 在风险管理弊端。 在项目可行性研究和设计由同一设计单位承担的条件下，由于设计单位的经 济效益来源于设计任务，设计任务的获得又是以项目立项成功为前提，即项目获 得批准立项与设计单位的经济来源直接挂钩。受利益驱动，设计单位的项目可行 性研究常常转变为项目可批性研究，设计技术经济论证不再是由论证到结论的合 理的逻辑过程，而是以项目可行作为最终结论的诠释性论证。 同时，受委托关系的影响，在缺乏有效风险约束机制的条件下，建设单位确 保项目立项的意愿也在很大程度上造成了设计单位诠释性论证行为的发生。 譬如，近年来出现的错用限额设计的概念便是例。在国家严控投资的宏观 政策下，建设单位为了争取项目立项，往往要求设计单位压低项目概算，进行所 谓的限额设计。设计单位就可能通过减少或取消估算浮动值、甚至降低技术标准 等方法降低投资额。 项目投资额( 或是投资估算) 的确定，必须慎重地计算所需要的费用，而且 必须要有一定的预测与浮动，即投资应估计充足，留有余地。真正意义上的限额 设计应该是在以确保工程质量为前提条件下，鼓励设计单位通过应用新技术、新 材料、新结构等事先设计创新和方案优化，达到降低造价的目的。因此所谓的限 额设计实际上只是服务于建设单位恶意压价的需要。 项目可行性研究阶段的技术经济论证是项目建设的基础，科学充分的论证是 保证项目实施和控制投资规模的前提，也是有效识别项目风险、评价风险危害程 度、制定风险管理方案的先决条件。错用限额设计的概念等行为使建设项目可行 性论证也就失去了严肃性、科学性和合理性，低估项目风险，从而使今后对项目 风险的分析和处置出现差错，造成不必要的损失。作为建设项目可行性论证的重 要环节，投资估算山于限额设计的概念错用而失实，一旦项目获准立项，则使项 目产生投资不足的风险隐患，引发项目实麓阶段拨款不到位、工期拖延等一系列 问题。 9 j 塞銮亟叁堂主些亟堂焦途塞 当蓝生垦绣堕建遮塑目丛睑筻理的通达筮蚯 ( 3 ) 设计深度不足的风险隐患 众所周知，在现行投资管理体制下，铁路建设项目勘察设计一直是一个高度 封闭的行业领域，封闭性意味着行业垄断。查询铁道部工程交易中心网站的统计 信息，2 0 0 0 年2 月至2 0 0 4 年7 月期间的3 5 项铁路工程建设项目的初步设计任务 无一例外均由原来的四大铁路勘察设计院、铁路局或工程局属勘察设计院完成。 面对铁路建设项目勘察设计行业相对垄断的现状，对建设单位而言，可供选 择的设计单位数量有限，近年来所提倡和初步推行的设计招投标往往流于形式， 大部分设计任务实质上是按地域及路局管辖范围进行分配，难以形成设计单位竞 争、择优选择设计方案的格局，影响铁路建设项目设计质量。另一方面，铁路建 设提速特别是中长期铁路网规划实施后，相对于有限的勘察设计单位，将形 成更大程度的设计任务过剩，受建设周期的限制不可避免出现突击设计、边设计 边旋工的情形，产生设计深度不足、缺漏严重等质量问题。 对设计单位而言，在设计任务过剩又无竞争压力的情况下，设计质量的优劣 并不影响其任务的获得，长此以往必然产生管理的惰性，阻碍设计总体水平的提 高。 设计文件工程项目实施的重要技术依据，如质量无法保证，将产生工程变更 增加、投资加大、工程延期等一系列风险问题。实质上形成设计质量风险由设计 单位向其他项目参与主体的错误转移。 2 3 2铁路项目实施阶段项目风险管理问题 铁路项目施工阶段是项目风险最为集中、最为复杂的阶段。总括目前铁路项 目施工阶段的风险管理存在的问题，主要集中在以下几个方面： ( 1 ) 建设单位管理模式缺乏管理风险责任约束 当前铁路建设项目普遍实行的是建设单位管理体制，按照地域管辖的原则由 各个铁路局设置建设工程指挥部等临时性机构，代替铁路局行使建设单位管理职 责。这一管理体制明显有另q 于国际工程项目管理通行的业主管理模式，与项目风 险管理的要求不相适应。 首先，工程指挥部的行政管理方式难以满足项目风险管理的要求。在组织结 构上每个铁路工程指挥部在行政上均隶属1 = 对应的铁路局，实质上属于铁路局的 l o 业壶銮适厶鲎童些亟堂僮逾塞当煎生国迭堕建邋壅耳凰隍萱堡地堡丛佥赶 派出机构。工程指挥部的项目管理工作实际上是在铁路局的授权下开展，管理行 政色彩浓重。而行政管理方式明显难以适应项目管理：比如行政管理以直线式管 理为主，信息的传递主要依靠行政命令的上传下达方式实现，对于内部条件和外 部环境时刻变化的建设项目而言，这将带来信息传递时滞问题，从而无法及时确 认项目风险、采取相应风险控制措施，容易造成风险损失。 其次，工程指挥部管理模式无法落实项目法人责任制。在管理职责方面，工 程指挥部只是代替铁路局行使建设单位管理职责，并不承担项目建设的投资风险， 其管理行为仅受上级行政力的约束，管理绩效并未和建设项目效益直接挂钩，权 力缺乏严格的责任约束。这种责权不对等的现象实际上反映了现行铁路建设项目 管理体制下项目法人责任制难以落实的弊端。 在项目法人责任制管理方式中，风险管理责任是项目法人责任的重要组成部 分，所起关键作用就是对项目法人管理行为形成严格的风险责任约束。约束力不 足容易导致管理行为的随意性，严重者将出现权力滥用甚至权力寻租的问题，粤 海铁路腐败案中建设单位集体犯罪行为最终导致投资超概、工期延误的事实说明 了建设单位权利失去风险责任约束的严重危害。 同时，建设单位管理行为缺乏风险责任约束也将产生项目风险分配不公的问 题。尽管建设单位在项目管理中居于主导地位，但铁路建设项目复杂的特性决定 了整个项目的完成需要包括投资者、业主建设单位、承包商旌工单位、供应商、 设计单位、监理单位等在内的多个项目主体共同参与、各尽所责。从风险分配的 角度看，工程项目风险只有通过参与主体之间进行合理的分配，使每个主体承担 相应的风险责任，才能激发对项目风险管理和控制的积极性和创造性，实现项目 风险管理的整体效益。 而项目各参与主体日j 的平等关系是合理分配工程项目风险的前提条件。以工 程指挥部为主的管理模式下，责权不对等在一定程度上不合理地提高了建设单位 的地位，使其凌驾于其他主体之上，破坏了项目参与主体阅平等关系，为项目风 险在各主体间的不合理分配与转移提供了可能。尤其是建设单位倚仗过度的强势 地位将自身承担的管理风险强加予其它项目参与主体的行为，将增加主体间的纠 纷丽影响项目的管理效益。 再者，指挥部是一种临时性机构，机构存在时间短、人员相对流动，无法进 e 立銮塑塞堂主些亟堂僮j 坌塞 当敖虫国迭堕建丝巫旦匝险重堡的瑰丛筮短 行系统的项目后评价，以及时总结项目决策和执行中的经验和教训，改进项目决 策和项目管理方法；更难通过长期实践达到积累项目管理经验的目的。而完善的 建设项目风险识别、预测和防范工作是建立在长期的数据积累和案例分析的基础 之上的，因此指挥部的管理模式在很大程度上减低了风险管理的水平。 最后，指挥部在很大程度上身兼建设单位和使用单位的双重身份，也降低了 建设项目风险管理的效益。作为铁路局的派出机构，工程指挥部的人员配置缺乏 专业性，项目管理人员中具有铁路运营背景但缺乏建设项目管理经验的比例偏大， 使得项目管理过多受到运营管理思维的影响，容易对铁路建设服务于运输的概念 产生理解的偏差：而对于项目风险的识别和处理却并不内行，管理专业化受到极 大挑战。其最显著的问题就是出于今后运营方便的考虑，往往随意修改设计，造 成投资超概、工程变更增多、施工过程停滞、反复情况经常发生。这无疑加大了 建设项目的风险。 ( 2 ) 设计和监理单位风险管理职能的弱化倾向 如前文所述，在铁路建设项目决策阶段，设计单位技术经济论证不充分和设 计深度不足给建设项目留下了风险隐患，在建设项目实施阶段这些风险集中暴露 并进一步递延，具体表现为：突击设计造成提供图纸延误，拖延项目开工时间； 设计深度不足、勘察不细严重降低设计图纸质量，造成施工过程中图纸的任意反 复修改、无谓变更增加、产生不必要的废弃工程，增加了建设项目的成本；变更 图纸的等待时间同时又产生工期损失。 值得注意的是，在目前索赔机制并不完备的情况下，由于设计产生风险造成 的工期和费用损失相当一部分由施工单位承担，实质上形成设计质量风险由设计 单位向其他项目参与主体的错误转移，同时降低了设计单位的项目风险管理作用。 中国建设监理制度推行于1 9 8 8 年，工程建设监理规定明确规定：“监理单 位是建筑市场的主体之一，建设监理是一种高智能的有偿技术服务”。制度设计的 初衷足出专长于项目管理的监理工程师为业主提供技术和管理服务，即工程咨询 ( 工程顾问) 服务，国际上这种服务属于业主方管理的范畴，吸收了世界银行的 工程采购模式和f i d i c 模式的先进经验，按照国际惯例，这种服务的范围应当包 括整个工程建设项目的全过程。 然而经过十多年的制度变迁，监理单位的服务范围却越来越窄、多数局限于 e 塞童堑太堂主些亟堂僮监塞当煎虫国筮堕建邀巫目匝隍耍堡趁观丛分蚯 施工阶段的质量检查活动，铁路建设项目投资决策和设计阶段的监理服务更是推 进缓慢；同时，正常的建设工程监理活动受到来自建设单位的诸多干扰甚至是压 制。在粤海铁路公司案件中，监理公司为业主单位的领导人侵吞国有资产进行“技 术配合”就从一个侧面反映了这一现象。 建设项目风险管理贯穿于整个工程建设项目发展周期，具有连续性和系统性。 监理单位的服务范围狭窄必然缩小其对建设项目风险的监督管理作用，特别是决 策阶段监理作用的缺失使盲目投资、任意扩大设计等行为得不到有效约束，增加 了项目风险。 对项目实行监督管理是监理工作基本特点，监理活动的前提是相对独立性， 只有具备相对完整的独立性才能保证监理的监督作用的有效发挥。在以指挥部为 主的管理模式下，建设单位过度强势地位和管理“越位”容易导致建设单位人员 不自觉地介入监理工作、甚至干扰监理工作，损害监理活动的独立性，从而弱化 监理单位项目风险管理的作用。 同时，由于行业垄断，铁路建设监理行业内相当数量的监理企业都和铁路局、 铁路设计单位存在或明或暗的挂靠关系，监理任务又常常按照铁路局管辖地域进 行划分，违反了项目建设单位、设计单位和监理单位之间主体独立的原则，容易 形成事实上的同体监理，也有损监理活动的独立性。 由此可见，目前监理单位在建设项目风险管理的局限作用显然有悖监理制度 的设计初衷，监理单位主体作用弱化使建设项目风险管理缺少了重要的一环。 ( 3 ) 施工单位风险管理的弱势地位 在目前铁路建设项目实施过程中，施工单位( 承包商) 的弱势地位非常明显， 从风险管理的角度看，集中表现为施工单位过多地承担了本不应承担的项目风险。 工程项目招投标活动的风险管理问题 当前铁路建筑承包市场存在供大于求的总体特征，因此最低价中标在工程项 目招投标活动中普遍存在。但是，由于对最低价中杯这一概念的错误理解和运用 而使承包商的投杯演变成恶意竞价的问题也较为突出，存在严重的风险隐患。 一方面，招标方为解决因建设项目决策阶段盲目立项、仓促上马而产生的项 目资会缺口，常常在招投标过程中以最低价巾杯的名义，采取各种方式人为降低 合理的杯底。这种扭曲的招投标政策将会对投标方产生错误的导向作用，使投标 1 3 | e 童童堑厶望：莹塾殛堂位监毫当蓝虫国迭整建遮巫旦凰险篮堡丝埋毯盆短 演变成恶意竟价。 投标报价包括完成项目所需基本费用和合理的利润及税金，其中基本费用是 保证项目符合相应质量标准、满足使用要求的最低限额；利润的高低则同企业的 竞争策略有关，反映了投标方的抗风险实力。因此，最低价应以基本费用为限。 而恶意竞价则突破了这一底线，中标者不可避免地要以牺牲项目利益来弥补低价 中标后的利益损失，常常出现为降低旌工质量的行为，从而产生不应有的质量问 题。 从风险管理的角度的分析，这种演变过程实际上是建设单位以貌似合理的压 价行为掩盖了项目投资风险，并在一定程度上将风险不合理地转嫁给了施工单位； 而投资风险又因为施工单位的错误转移，最终产生风险管理问题。 另一方面，科学的投标报价体现了对项目承包风险客观真实的评价，特别是 投标报价组成中利润指标的高低体现了投标方的竞争实力，是投标方的抵抗项目 风险的技术和经济实力的综合反映，所以一个真实的投标报价是衡量承包商风险 管理能力的量化指标。 对招标方而言，恶意竟价抹杀了真实的投标报价，难以评价承包商风险管理 的真实能力，通过招投标活动筛选风险管理水平高的承包商的初衷也就难以实现， 招投标程序在项目风险管理中的作用则大为降低。 对投标方来说，科学的投标风险评价将被冒险心理和行为所代替，投标资格 无形当中被降低，不具备项目风险管理实力的企业同样敢于进入，实质上减低了 建筑行业的进入门槛，容易产生建筑市场供大于求的泡沫。在这种情况下，施工 企业停留在低水平竞争甚至是恶性竞争的状态，必然影响企业风险管理能力的提 高。 由此可见，当前铁路工程项目招投标市场存在的恶意竞价的问题不仅产生了 项目风险管理问题，还阻碍了铁路建设项目风险管理水平的整体提高。 工程款、农民工工资拖欠，超额垫资问题 如前所述，建设项目决策阶段建设单位人为降低投资估算导致项目建设资金 存在巨大缺口，由此带来的项目投资风险被建设单位不合理地转嫁给了承包商， 承包商为弥补投资风险带来的利益损失，往往产生错误转移风险的行为，从而产 生工程风险的递延和放大，工程款、农民工工资拖欠和超额挚资问题即是典型例 1 4 些峦塞适厶堂主些亟堂位迨塞当前生垦堡堕建遮亟日凰险萱堡鲍毽丛盆扳 证。 首先，合同承包关系和劳务雇佣关系。确定了建设单位、承包商和农民工之 间的债务链条的存在。 超额垫资行为使承包商在项目正式实施前就丌始承担不合理的债务风险；工 程款拖欠再一次加重了承包商的债务风险，作为弱势方的承包商本身是以追求合 理利润为项目经营目的，其项目风险的管理同样服务于这一目的，因此出于风险 转移的目的，施工单位不得不将自己承担的债务风险转移到了经济地位更加弱小 的农民工群体，由此产生农民工工资拖欠问题。 上述问题充分表明，包括铁路建设项目在内，当前建设项目实施过程中普遍 存在的债务纠纷实际上反映了项目投资风险经过不合理的转移，被畸形的放大为 建设项目债务风险的过程。 进一步分析，债务风险之所以能够产生，与当前市场经济活动中信用缺失行 为密切相关。仅就工程款拖欠问题而言，建设单位拖欠支付的行为实际上已经构 成了对工程承包合同的违约，是非契约负债行为的典型体现。但现行项目管理体 制下，建设单位不正常的强势地位使其并不承担违约行为的信用风险，乃至拖欠 成为了业界的惯例，信用风险的评判标准严重失真，信用缺乏约束力。 在缺乏信用约束的条件下，风险转移等方法被错误地运用、不合理的转嫁行 为屡屡发生，正是工程款拖欠问题屡禁不绝的重要原因所在。而信用机制在项目 风险管理中难以发挥应有的约束力，则暴露了现行建设项目管理体制下项目风险 管理存在的问题。 施工单位过度承担项目营业线风险问题 在当前铁路建设项目实施过程中，该类阔题非常突出：一切建设为运输让路 的传