（行政管理专业论文）民主的错位：当代中国事业单位管理民主方式分析.pdf

上海大学硕士学位论文 摘要 无论作为组织原则还是管理方式，民主决不能无差别地适用于社会生活的 所有领域。或者说，在人们生活的不同领域，民主应有不同的表现形式。对今 天的中国而言，虽然政治民主与管理民主都存在着巨大的发展空间，但也许正 是由于政治民主发展的不尽人意，它的一些观念、原则及形式则被不适当的移 植到管理领域。这种现象在事业单位的管理中表现的比较典型。概括地说，这 是一种中国社会非常独特的民主错位现象，即将政治民主的理念、功能和方式 不适当地移植到了事业单位的管理实践中，从而导致了这种方式无法有效地服 务于事业单位的管理工作，也使得事业单位规范的管理民主方式很难发展起来。 为此，本文首先对政治民主与管理民主进行了理论和形式上的区分。政治 民主所应对的问题是政治权力的合法性的基础及决策过程的多数决问题，其基 本价值直接指向的是自由、公平和正义等公法价值；而管理民主所应对的问题 则是组织的发展和决策的科学化问题，其基本价值直指效率，通过科学决策机 制、提高员工满意度、保证决策顺利执行。 其次，本文探讨和分析了我国事业单位管理民主的历史及演变、模式及成 因。我国事业单位的管理民主经历了计划经济和市场经济两个阶段。前一阶段， 这一领域的管理民主方式基本继承了成形较早的国有企业和行政机关的民主方 式，并以党内民主、党群关系、群众路线等政治民主方式为基本形态。进入市 场经济时期后，事业单位的改革步伐明显慢于企业和政府机构，它在经济上和 行政隶属上的不独立导致了其对政府严重的依附性和管理体制改革的相对滞后 性，其基本特征主要包括：管理民主依旧沿袭计划经济时代的理念，带有浓厚 的政治民主色彩等。 其三，本文在对当代中国事业单位的管理民主实践进行描述及对其成因加 以分析的基础上，对我国事业单位管理民主实践中的各种现象进行了评析，并 探讨了改善目前实践的策略和途径。 关键词：事业单位管理民主政治民主 v 上海大学硕士学位论文 a b s t r a c t a so r g a n i z i n gp r i n c i p l eo rm a n a g i n gn l e n 正d e m o c r a c ys h o u l dn o tb ep u ti n t o a l lt h ef i e l d si nt h es o c i e t y o t h e r w i s e ，i nd i f f e r e n tf i e l d sd e m o c r a c ys h o u l db ei n d i f f e r e n ts h a p e t om o d e mc h i n a , p o l i t i c a ld e m o c r a c y ( 3 1 - w h a tw ec a l l e dd e m o c r a t i c m a n a g e m e n tb o t hh a v eap r o m i s i n gf u t u r e ，b u tt h ec o n c e p ta n dp r i n c i p l et o g e t h e r w i t hm o d eh a v eb e e nm i s p l a c e d0 nt h em a n a g i n gf i e l d , e s p e c i a l l yi nt h eu t i l i t y o r g a n i z a t i o n , w h i c hc a u s e dt h ed i s o r d e ra n dc o n f u s i o n t h ea r t i c l et e l l st h ed i 伍e r e n c eb e t w e e nt h e p o l i t i c a ld e m o c r a c ya n dw h a t c h i n e s ec a l l e dm a n a g i n gd e m o c r a c ye x a c t l ys h o u l db et e r m e da se m p l o y e e s p a r t i c i p a t i o ni ne n g l i s h , w h i c hi s ： w i t h o u tt h ed e m o c r a c y , ag o v e r n m e n tw i l ll o s ei t sv a l i d i t y , t ow h o m d e m o c r a c y i sn o to n l yap o w e rd i s t r i b u t i o nm o d e ，b u tac r u c i a lf a c t o rt ow i nt h er e o r g a n i z a t i o n o f p e o p l e t h a ti s n tw h a tp a r t i c i p a t i o nd i di np u b l i cs e c t o r , t oh e l pt h eo r g a n i z a t i o n m a k et h er i g h td e c i s i o n , 幻m o t i v a t ee m p l o y e e sa n ds a t i s f yt h e ma l ei t sk e yt a s k t h ea u t h o ri l l u s t r a t e dh o wa n dw h yt h ed e m o c r a c ym o d es h a p e da n dc h a n g e d i nt h et w op e r i o dc a l l e dp l a n n e de c o n o m ye a ra n dm a r k e te c o n o m ye r a , a l s op o i n t e d o u tt h a ts o m ea c t i o na sm a r t e t l i z i n gr e f o r mw i l lh e l pt oc h a n g et h es i t u a t i o n k e y w o r d s ：u t i l i t yo r g a n i z a t i o n , e m p l o y e e sp a r t i c i p a t i o n ，p o l i t i c a l d e m o c r a c y v i 上海大学硕士学位论文 原创性声明 本人声明：所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作。 除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已发 表或撰写过的研究成果。参与同一工作的其他同志对本研究所做的 任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名：里馥叠日期：星q q z 生垒旦 本论文使用授权说明 本人完全了解上海大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留论文及送交论文复印件，允许论文被查阅和借阅；学 校可以公布论文的全部或部分内容。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签名：卫馥莶导师签名：猩笪遗日期：星q q z 生垒旦 上海大学硕士学位论文 第一章引言 1 1 研究背景和意义 员工参与管理既存在于私人部门，也同样存在于公共管理领域，它自二战 以后在西方得到推广与应用，并为各国战后的恢复和发展做出了重大贡献。目 前，各国不同程度地建立起了员工参与制度，这一方面是各个行业工会政治斗 争的结果1 ，另一方面也确实是出于管理本身的需要。本文把参与民主分为利益 参与和管理参与两部分。利益参与与其说是一种组织内部制度，倒不如说是政 府以缓解雇佣双方的矛盾、安定社会为立场而做出的政策性选择。其中最具有 代表性的莫过于我国职代会职能中的审议通过权2 。管理参与则主要指职工参与 到组织的决策环节，以提高决策科学程度和员工工作满意度的活动。 我国公共管理领域早就建立起了利益参与制度。事业单位的职代会制度和 行政机关的公务员权利保障体系无论从文本规章还是实际运作来看，无不成效 卓著。但关键是，这一领域的管理参与却总是浮于形式，很难真正对组织的发 展和公共服务质量的提高起到促进作用。细究起来，其间的原因可谓林林总总， 但最根本的在于整个社会对管理民主功能定位的错位。在传统的理论中，管理 民主是“人民当家作主”权利的体现，是政治民主的一部分。这种理论把员工 管理民主仅仅当作一种行使民主权利的活动和体现劳动者政治地位的政治性活 动，而忽略了其关键职能一管理职能的建设。这一思想的一统天下很大程度 上限制了管理民主的成长和发展。此外，事业单位工会和职代会的职能设计都 偏重于利益参与，职代会虽是事业单位最主要的“管理民主”形式，但在制度 设计和实际过程中却往往以员工的利益参与为要务3 。事业单位，是我国公共管 理领域中一个独特的组成部分，包括科、教、文、卫、体等组织。它们的管理 方式很大程度上并不是形成于自身发展的需要，而是得自于对计划经济时期国 1 第二次世界大战结束后，欧洲各国社会结构的变动导致社会整体出现“左倾化”趋势，工人阶级和工会 组织对产业民主化及职工参与的呼声日趋高涨。正是劳动者阶级的压力和争取，最为直接地促成了不同类 型的职工参与制度最终得以在各国分别建立起来。详见周超职工参与制度法律问题研究 西南政法大 学博士学位论文。 2 这是指学校教职工住房分配原则、办法，教职工福利费适用原则、办法，以及其他有关教职工集体福利 事项，由教代会审议决定。审议决定的事项，可以直接付诸实施。如果学校行政领导对教代会审议决定的 事项有不同意见。可以提交教代会复议，复议后仍有不同意见，按决定执行，同时报告上级主管部门。 3 造成这种情况的原因有两个，其一在制度设计上赋予职代会利益参与职能多于管理参与职能；其二，制 度安捧上的管理参与职能由于各种原因无法顺利实施，所以在实践中职代会更倾向于履行利益参与功能。 上海大学硕士学位论文 有企业管理方式的沿袭。改革开放以后，事业单位成为了计划经济时代的管理 民主方式所寄宿的最后一个顽固堡垒，它所采用的民主方式也具有最浓厚的政 治民主痕迹。 政治民主与管理民主究竟有何不同? 本文的观点是：政治民主是一国政府 合法性的基础，是表明其合理存在的必要前提。它直接指向的是自由、平等、 公平和正义等公法价值，因此各种民主的选举方式和议事方式是许多国家所常 见而且不可或缺的政治民主形式。因为，在政治领域，民主不仅作为一种权力 分配的方式，更是一种合法性的象征。反之，管理民主其实质是一种权力的配 置方式，其目标直指效率引入科学决策机制、提高员工满意度、保证决策 顺利执行，是管理民主的出发点和最终归宿。所以并不是每一类组织都需要管 理民主，如战争中的军队所必需的就是绝对的服从。尽管信息时代的来临使民 主在管理领域开始扮演起越来越重要的角色，但这并不能改变它作为一种管理 工具的实质。这就是为什么一个新政府在建立政治民主制度时的首要问题是如 何创设适应国情的民主形式，而事业单位在建立管理民主制度时的首要问题是 这一制度的创建是否必要，因为后者无须担心选择专制会引来任何道义上的谴 责。 从当前公共事业的发展趋势来看，放权、组织扁平化和民主决策等都是顺 应了时代需求的必然选择。这是由于，创建于2 0 世纪上半叶的公共管理体系在 变化迅速、信息丰富、知识密集的后工业时代，已经显现出了行动迟缓、效率 低下和刻板无人情味等特征，并越来越无法胜任新的公共服务提供者的角色。 而减少管理层级、向雇员授以更多的权力来增加公共组织灵活性的实践：却在 许多国家取得了显著的成果。在此背景下，我国事业单位中针对管理民主这一 课题的理论探讨日趋炙熟。但遗憾的是，这方面的成果大多集中于介绍国外的 理论和经验，而有关国内管理民主现状的实证分析和具有针对性的对策研究都 比较少见。其中最重要的原因在于，国内对管理民主的理解与国外的员工参与 理论大相径庭，这很大程度上阻碍了相关理论的引进和植入。然而这一关键却 为理论界所忽视，并往往由大而无当的国情论所取代。不知症结所在，就不能 对症下药，实践中的情况也是如此。除了仅具个案意义的一些创新实践外，目 前我国事业单位主要依靠的管理民主方式还是计划经济时代遗留下来的党群关 系制度、职工代表大会等制度。这些制度，无论在人们的认知还是实施过程中， 2 上簿大学硕士学位论文 都被掺入了过多的政治功能，被当作是“主人翁”权利的体现和保障。政治民 主与管理民主的混淆和错位，必然导致组织管理系统的畸形和失衡。更糟的是， 对政治民主和管理民主概念的混淆使得人们无法理性地看待这两个截然不同的 问题，甚至把对后者的讨论看作是2 种政治立场的选择。 在此情况下，本文以事业单位中的管理民主现象为研究课题，就是试图在 对现状进行深入分析的基础上探讨我国管理民主的发展前景，这对于该领域理 论和实践的发展都具有一定的现实意义。对理论研究而言，理清管理民主与政 治民主的关系将有助于改变我国管理民主研究不合实际的现状。而对于实际操 作来说，人们的认知误区是推广符合理性和科学精神的管理民主方式的主要障 碍，观念的厘清将减少管理民主推进过程中的抵触情绪，有利于管理参与的顺 利开展。此外，管理民主和政治民主概念的区隔是对这两种民主方式区隔的重 要前提，而对这两种方式的辨别则将有助于管理者在实践中对民主方式的正确 选择，彻底改观两者相互干预、纠缠混淆的局面。总而言之，本研究所涉及的 一系列学术理论和现实问题，正是我国事业单位的管理理论和实践所必需面对 和妥善处理的。深入思考和总结管理民主实践的经验，辨明其理论和现实依据 有助于我国事业单位管理效率的提高。 1 2 国内外研究概况 1 2 1 关于管理民主的理论基础研究 改革开放以后，尤其是国有企业改革以来，很多学者都在大力提倡要建立 社会主义特色的管理民主制度。目前较为一致的思路是尽早引入发达国家的职 工参与制度，并使之符合我国国情，从而建立起适合本土的中国管理民主制度。 在学界，国内学者一般多认为，管理民主的主要理论基础有工业民主理论、 经济民主理论、民主资本主义理论、共同治理理论( 包括股东雇员合作博弈 理论、利益相关者理论) 、人力资本理论等1 。除此之外，还有社会均衡理论、 劳动与资本联合理论、社会成本理论以及信息公开理论等等2 。对于这些理论， 1 孙光焰国有股份公司的职工参与制度，漆多俊国有企业股份公司改组法律问题研究，p 2 1 9 - 2 2 3 口川中国方正出版社，2 0 0 3 ；张燕“论职工参与公司决策制度的理论基础”，【j 】经济评论，2 0 0 1 3 等 2 蒋大蜡公司法的展开与批判一方法、判倒、制度p 6 1 4 - 6 1 9 。i m i 法律出版社，2 0 0 1 上海大学硕士学位论文 国内学者们仁者见仁、智者见智，但一般仅停留在简单介绍层面，倒是建国后 形成的传统的管理民主理论至今影响深远。这种理论认为法律赋予了人民当家 作主的权利，因此职工应该当然地以主人翁的身份直接行使民主管理权。这一 观点被如今的经济民主论者用来解释企业的民主管理：企业的股东权只是一种 “资本民主”，只有那些拥有资本的人才有权选择公司的管理者以体现自己对公 司的权利；而在公司中从事财富创造的劳动者，一方面在社会生活中享有广泛 的政治权利，如选举和被选举权，但另一方面，在公司或企业的治理结构中也 应该享有相应的民主权利1 。这种解释同样适用于事业单位。结论是职工及其代 表介入单位的管理是政治民主的反映。这一理论存在的明显缺陷是：它把员工 的民主管理仅仅把它当作一种体现劳动者政治地位的政治活动，而未从本质上 把它作为一种管理活动。特别重要的是，传统的管理民主的理论还把“全民所 有制”作简单逻辑推论，在此基础上得出员工是生产资料的所有者，是单位的 “主人翁”，因此必须实行员工“当家作主”的民主管理。这便是中国社会化程 度非常高的管理民主的基本逻辑。这种简单推论的必然结果便是将政治民主的 原则、形式移植到管理领域。 关于管理民主的研究最先起自于企业管理领域，其基本观点为：管理民主 在日常管理中的运用有助于提高员工的满意感，而员工的满意度与其工作绩效 成正比，是员工高效工作行为的直接诱因。这一点后来为公共管理学者布赖恩 特( 1 9 9 5 ) 和波伊斯特、哈里斯( 1 9 9 7 ) 等的研究所证实。他们的多年研究显 示，参与管理的形式在由政府操作的许多情境之下效果显著，并具有各种值得 称赞的目标，如：改善聘用双方的关系，提高工作质量，通过理解工作来提高 产出率，以及增强团队意识等。虽然这一结论曾受到布雷费尔德、克罗吉特 ( 1 9 9 5 ) 以及莫尔斯和雷默的质疑2 ，但如今仍是管理界的主流思想。有关管理 民主的另一观点是：较之个体决策，群体决策更能做出科学并具有创造性的决 定，而且这些决定能够得到更有力的贯彻。这主要是因为：( 1 ) 集体审议和判 断将产生数量较多的方案，有利于提高备选方案的正确程度和满意程度；( 2 ) 1 张国平“公司治理中职工参与制度探析”，阴南京师大学报( 社科版) ，2 0 0 2 3 ；朱樟坤“试论现代企业制 度中的职工参与权”，【j 1 浙江师范大学学报( 社科版) 。2 0 0 2 5 ；伍艳“共同治理与相机治理的结合国有 企业治理结构的现实选择”，川西南民族学院学报( 杜哲版) ，2 0 0 34 2 经过大量的实证研究，布雷费尔德、克罗吉特( 1 9 9 5 ) 发现满意度和组织生产率之间仅有着非本质的联 系。在上世纪五十年代，密歇根大学社会研究所的莫尔斯和雷默的实验( 1 9 5 6 ) 也同样揭示了在参与式领 导和等级式领导两种类型下，尽管只有前者增加了员工的满意度，但生产率都得到了提高。 4 上海大学硕士学位论文 便于组织内部的信息交流共享，协调各种职能，增强各部门的合作；( 3 ) 有助 于权力分散，削弱独裁现象，增加决策民主化程度；( 4 ) 可激发不同利益集团 的群体参与和实施决策的积极性，帮助协调各方意见与分歧。但是，群体决策 也具有一定的局限性，如耗时费力，在不同团体妥协下形成的折中性决策容易 影响决策质量，以及权力和责任无法统一等1 ( 见表1 ) 。 个人决案群体决策 速度快慢 正确性一般较好 较大，适用于工作结构不明确， 创造性 较小，适用于任务结构明确。有固定执行程序的工作 需要创新的工作 若群体成员特别是领导富于冒险性，则更趋于冒险性质。 风险性视个人气质，经历而异 若群体成员特别是领导较保守。则更趋于保守。 表1 个人决策与群体决策的比较 1 2 2 有关管理民主的方法与变量研究 对于管理民主的方法和影响变量的研究，无论国内国外的文献资料都可谓 汗牛充栋，但从研究方法来看，两者的区别还是明显的，国外的研究更侧重于 对动态行为的研究，而国内学者的着眼点往往集中在静态的制度设计上。 从笔者目前掌握的国外资料来看，管理民主的方法主要集中在决策领域， 这也是管理民主最为关键的环节之一，这方面的实证研究成果丰硕，其中较著 名的有美国行为学家麦尔设计的决策四分图2 ，科恩、马奇和奥尔森的“垃圾箱 决策模式“，中国学者的理性决策和情感决策模型4 等。管理民主在实践中同时 受到多重变量的影响5 ：( 1 ) 它的适用条件，具体而言包括决策的紧急程度、预 算多寡、组织规模和人事关系等；( 2 ) 群体的“动态性”，这是指决策并不是将 他们所代表人口的选择简单相加而得出的总数，而是由群体共同制定的( 西罗 1 陈国海、方华等组织行为学，p 2 2 3 - 2 0 5 。f m l 清华大学出版杜。2 0 0 3 6 2 四分图往往被用以描述群体决簧的有效性、质量和认可水平这三者的关系。 3 这一模式表现了在公共机构尤其是在大学。有组织的无秩序状态”下的决策特征，包括决策者好恶含糊、 摸索过程重要以及参与者态度摇摆不定。 4 郎可夫把群体决策分为理性决策模型和情感决策模型，并认为中国的群体决策行为更多地倾向于后者。， 在这类决策中人们首先考虑到的是自己采取了某项行动后，别人( 上司，关系网中的其他人) 会有什么 反映，在实践中这种模式的群体决策极大地限制了决策的科学性和创新性。 5 详见麦克尔瓦休等组织行为与公共管理 ，p 2 0 3 - 2 0 5 ，【m 】经济科学出版社，2 0 0 4 6 上海大学硕士学位论文 瓦尔、普尔，1 9 8 6 ：卡岑巴克、史密斯，1 9 9 3 ) ，与此同时，群体倾向于根据多 数成员的立场而非少数派联盟的立场达成最后的一致意见( 斯塔色、戴维斯， 1 9 8 1 ) 。因此，在群体决策时，管理者的任务并不限于选择赞成或反对群体决策， 而是在于根据问题的本质，在群体产生分歧时进行冷静的判断和适时的引导； ( 3 ) 群体规模和群体构成同样是影响群体决策的主要因素，群体规模决定了决 策过程中参与人员的多少( 一般来说，群体规模越大，决策过程中的参与人员 就越少) ，而群体构成则反映了适用同质群体和异质群体的不同工作环境，前者 更适合任务导向的组织，而后者更强调注重人际关系。组织中的集权与分权现 象也是管理民主的另一个研究热点，集权型的组织结构强调“命令和控制”式 ( f e r l i e ，1 9 9 6 ) 的工作方式，这原为效率驱动模式所主张1 。随着政府紧缩、 私有化( s a v a s ，2 0 0 0 ) 改革的深入，削减规模和层级、权力下放逐渐成为公共 部门的变革方向2 。组织社会学的调查显示，组织中的管理民主程度直接与等级 制度相关，而等级程度在不同的行业存在着显著的差别。例如，在制造业的生 产流水线上组织的等级制程度很高，管理也更程式化，而在高等院校和一些科 研机构，等级结构相当松散，工作人员的自由度明显增加。这是由于等级制度 和专业化程度这两者之间存在着相互替换的关系，当专业化程度非常高时，等 级制度的约束就明显减弱，这在统计上的关系十分显著3 。国内不少学者吸收了 这一理论成果，他们认为中国的公共事业组织中普遍存在着组织机构庞大而官 僚理性不足的弊病，因此有了许多在官僚制和管理民主之间寻找平衡点的尝试， 提出了诸如。行政机构设置和编制的法定化4 ”、“引入员工参与机制”，输入行 政服务理念等一系列建议。 国内的研究偏重于制度设计，其中民主集中制和职工代表大会制度都是研 究热点。大部分学者认为民主集中制是一种结合了首长负责制和集体负责制的 新型领导制度，但也有人提出质疑，认为它是一种与后两者截然不同的国家政 权形式。这种观点主张，民主集中制最先为列宁提出，用于集中权力、赢得内 1 实践中的新公共管理可分为五种模式。效率驱动模式是其中最早涌现的模式，也是2 0 世纪早期及中期 的主导模式。它代表了这样一种努力，即在效率这一概念的指导下，力求将政府部门变得像工商部门一样。 这一模式的精神在1 9 9 1 年英国的白皮书为质量而竞争中得到充分的体现。详见张志斌。新公共管理 与公共行政”，p 1 0 4 1 1 3 ，阴武汉大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 4 1 2 其中较为著名的管理方式创新包括：影响力管理、人际网络管理、组织间战略同盟等详见麦克尔瓦 休等组织行为与公共管理，p 2 0 3 2 0 5 ，【m 】经济科学出版社，2 0 0 4 6 3 周雪光组织社会学十讲，p 2 0 5 ，【m 】社会科学文献出版社，2 0 0 3 1 4 丰云，刘丽杭。官僚制在中国行政组织中的缺失与发展展望”，啊行政与法，2 0 0 5 3 5 粱莹、张军“官僚制的精神与我国行政组织体制的理性化重塑”t 【j 】行政与法，2 0 0 3 8 6 上海大学硕士学位论文 战，后被毛泽东重新释义为一种政权组织形式，即如今我国实行的人民代表大 会制度，因为它“既能表现广泛民主，又能集中处理国事”，而不是一种“行政 机关的单一作风h 。在综合考察了这三者的概念和运用方式的基础上，可以认 为后一观点才是辩证科学的2 。职工代表大会制度已有几十年的历史，这一方面 的研究资料虽多，但绝大部分的关注点都集中在其体现政治权利的功能上，而 对其管理功能则少有涉足，欧阳华的试论职工民主管理的本质及理论基础3 、 杜作润的国外高校内部的民主管理特征、案例及启示4 等是其中不多见 的典型。另外，一些行业内部的论文和报告也运用实证分析法，对管理民主的 方式、效果等方面进行研究。并提出具有针对性的改革方案。这方面的报告有 教育行业的黎志伟的澳门教师参与学校管理的现状与对策、何伟的中学教 师工作满意感的个案调查、程以泰的民主管理好处多等。 1 3 研究方法与思路 本文的研究方法主要采用理论与实证相结合的方式，偏重定性分析和规范 分析。同时应用文献研究法，在大量阅读了学校图书馆及上海图书馆的丰富文 本资料及电子数据库资源，且引用了研究者或出版物公开发表的一些调查资料 和案例材料的基础上，为理论叙述及实践证明作铺垫。为了解我国事业单位的 管理民主状况，走访了十余家学校和医院，对其员工进行访谈，从而得以深入 了解实情，分析问题背后的真实情况及原因。 本文的基本观点是：无论作为组织原则还是管理方式，民主决不能无差别 地适用于社会生活的所有领域。或者说，在人们生活的不同领域，民主应有不 同的表现形式。对今天的中国而言，虽然政治民主与管理民主都存在着巨大的 发展空间，但也许正是由于政治民主发展的不尽人意，它的一些观念、原则及 形式则被不适当的移植到管理领域。这种现象在事业单位的管理中表现的比较 典型。概括地说，这是一种中国社会非常独特的民主错位现象，即将政治民主 1 详见程乃胜。论民主集中制原则在宪法中的地位”，p 5 7 - 5 9 ，f 州杰制与社会发展，2 0 0 3 6 2 首长负责制亦称独任制，在这类体制下，组织的最高决策权集于首长一人并由其承担相应责任。集体领 导制也称“合议制”或“委员会制”，是一种集体领导、集体决策、集体负责的领导制度，组织权力由集 体( 委员会) 执掌，领导成员均享有平等的决策权，一切重要决议都要经过集体讨论并按照少数服从多 数的原则通过。这两者的互斥性极强，不可能融合成一种新型的领导制度。 3 欧阳华“试论职工民主管理的本质及理论基础”，m 天津市工会管理干部学院学报，2 0 0 4 9 4 杜作润“国外高校内部的民主管理特征、案例及启示”，岍北京大学教育评论，2 0 0 4 1 7 上海大学硕士学位论文 的理念、功能和方式不适当地移植到了事业单位的管理实践中，从而导致了这 种方式无法有效地服务于事业单位的管理工作，也使得事业单位规范的管理民 主方式很难发展起来。 全文共分为五章，第一章为引言，论述本文的研究背景及意义，并对国内 外相关研究进行梳理。第二章讨论政治民主和管理民主的差异和联系，从理论 上夯实本文的理论基础。第三章研究不同时期中国事业单位的管理民主实践， 分析了这种颇具特色的管理民主方式的形成原因。第四章对市场经济时期的事 业单位管理民主改革和形式加以阐释，并分析其得失。第五章探讨管理民主在 中国进一步发展所需的条件，寻求我国事业单位管理民主方式的改革的恰当策 略。 g 上海大学硕士学位论文 第二章政治民主与管理民主 民主一词缘起于政治学，词源来自古希腊语，由d e m o s 和k r a t i a 演变而来， 意为“人民的统治”。它最初被希腊历史学家希罗多德用来描述希腊城邦的政治 实践形态。1 8 世纪起，世界各国纷纷建立了政治民主制度，而代表自由、平等 和协商的民主方式本身则潜移默化地成为了社会生活中不可或缺的部分，迅速 延伸到其他领域，出现了经济民主、管理民主等不同类型的民主。民主因素在 进入这些社会领域后，虽然其参与性、协商性等价值得到继承，但在实践中表 现出了与政治领域的民主所不同的形态，其适用意义也发生了根本性的变化。 本文的观点是：在当代中国的事业单位，政治民主的因素过多地渗入到了管理 领域，因此，解释何谓政治民主，何谓管理民主，并对这两者进行区隔就成为 了支持文章论点的重要理论依据，这也正是本章力求解决的问题。 2 1 政治民主的意义和形式 简而言之，政治民主的意义在于保证民意通过选举、代议等依4 度得到贯彻 和执行，保证在国家生活中对公权力进行制衡和监督，这是保障人民自由平等、 国家政制稳定、社会公平公正的重要而且唯一的方式。 政治民主最核心的原则是人民主权，这也是政治民主最重要的理论前提。 人民主权理论流派众多，其中较具代表意义的是1 8 世纪的契约理论。这一理论 以霍布斯、斯宾诺莎、洛克和卢梭等人为代表，旨在回答国家和政府权力来自 何处。任何一种社会的政治秩序都面临着合法性问题，即这种政治秩序是不是 和为什么应该获得社会成员的支持和忠诚。卢梭在社会契约论中写道：“社 会秩序乃是为其他一切权力提供基础的一项神圣权利。然而这项权力决不是出 自自然，而是建立在约定之上，问题在于懂得这些约定是什么1 。不同的契约 论者基于对“自然状态”( 即社会秩序形成前人们生产和生活的状态) 的不同理 解，为这些“约定”赋予了不同的含义。洛克认为自然状态是一种完备无缺的 卢梭社会契约论，p 8 ，e m 】商务印书馆，1 9 9 4 9 上海大学硕士学位论文 自由状态，有一种人人遵守的自然法教导人们不得侵犯他人的生命、自由、财 产、健康，但其缺陷在于一旦有人不受自然法的约束而直接诉诸暴力，就会不 可避免地使人们进入战争状态，从而损害全体利益。因此，人们决定放弃自然 状态中享有的执行权( 即为了保护自己和别人，可以作他认为合适的任何事情) 和处罚权( 即处罚违反自然法的罪行的权力) ，以同意或默认的方式将其交给社 会，或授权给立法机关，制定符合公共利益的法律1 。而在卢梭看来，社会契约 完全是出自人类自身的理性要求，是“要寻找一种结合的形式，使它能以全部 共同的力量来卫护和保障每个结合者的人生和财富，并且由于这一结合而使每 一个与全体相联系的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样地 自由抽。这种结合的形式是通过每个人把自己的一切权力全部转让给整个集体， 从而使自己完全融入整个集体，成为整个集体不可分割的一部分而实现的。可 以说，无论各类契约论者的哲学观点、叙述角度有何等差异，只要“承认这样 一个逻辑，即国家权力来源于人民，政府的权威是相对的，政府若违反作为主 权者的人民当初委予权力的目的，人民就有权推翻它，建立新政府”，就都“可 归类为主权在民论者或人民主权论者。在资产阶级革命胜利后，许多政治理 论把人民主权视为政府合法性的基础，“所有形式的政府( 君主专制政体除外) 都必须建立在人民同意的基础上”，这一原则成为了政府合法性的唯一来源。这 个逻辑阐明了人民权利与政府权力的关系，给出了评判政府合法性存在与否的 根本标准。 政治民主具有代议制民主、选举民主、协商民主等形式，其中前两者是被 最频繁运用的民主方式。代议制度是民主政治的核心内容，它体现了现代民主 的三个原则，即( 1 ) “人民主权”或“主权在民”原则；( 2 ) “少数服从多数” 和“保护少数”原则；( 3 ) “在国民监督和批评下”会议和政务公开原则4 。西 方的议会结构有一院制和两院制两种形式。前者由一个单一机构统一行使议会 职权，一般按普遍、平等、直接原则，依地域人口划分选区，在全国普选产生。 后者则是由两个独立并行的机构组成，通常根据不同的方式产生( 一般下院或 1 洛克政府论( 下篇) ，p 7 8 ，【m j 商务印书馆，1 9 9 0 2 卢梭社会契约论，p 2 5 2 6 ， m 】商务印书馆，1 9 9 4 3 曹沛嚣、陈明明等比较政治制度，1 8 6 ，【m 】高等教育出版社，2 0 0 5 ，i 4 曹沛震、陈明明等比较政治制度) p 9 4 - 9 7 ，i m 】高等教育出版社，2 0 0 5 1 l o 上海大学硕士学位论文 众院按普遍、平等、直接原则普选产生，上院或参议院大多以世袭、任命、地 方立法议会选举等方式产生) ，并分开开会行使议会职权。议会的代议和民主特 点决定其行使权力的方式是集体表决行使，而议会的领导机构不论其表现形式 为个人领导还是集体领导，其职权只限于主持和处理议会日常事务。议会职权 主要包括立法权、财政权、监督权和人事权等。其中立法权为议会最重要、最 基本的权利，在采用“分权制衡”模式的国家中，议会往往是该国唯一的立法 机关。议会的立法权包括制定、改变和废止法律的权力，并订有严格的立法程 序，以保证立法符合社会多数人的意志和利益。财政权和监督权也是议会重要 职权之一。财政权指议会享有对国家的财政决定权( 包括决定国家财政和预算、 税收、关税、借贷等的权力) 和对政府的财政监督权( 包括审查决算和公共资 金审计) 监督权则通过质询、听证会、国政调查和弹劾等方式行使1 。 选举民主也是现代政治民主的重要形式，它是一种以权威性和普遍性为基 本原则，将选票转换为席位的政治机制，是产生国家各级代表机关代表和某些 国家公职人员的原则、方法、组织和程序的总和，其内容一般由宪法、议会组 织法和选举法加以规定，有的国家的选举制度还包含在选举的习惯和惯例中。 一般而言，在民主国家选举制度往往是实现代议制的主要方式。使“少数人的 直接统治与多数人的间接统治相一致是代议制的基本特点h ，而选举制度正是 实现这种一致的法定机制。在多数国家，选举制度还具有确定公职人员和实现 政府交替等功能，。 社会主义中国最重要的政治民主形式是人民代表制。我国宪法规定：中国 人民共和国一切权力归人民所有，人民通过代表机关行使管理国家的权力。全 国人大是最高国家权力机关，由它产生一府两院( 即中央人民政府、最高人民 法院和最高人民检察院) ，后者对全国人大负责，受它监督。同时规定，地方各 级人民代表大会是相应各级地方的最高权力机关。人民当家作主是人民代表制 1 详见蔡定剑人民代表大会制度，p 9 5 1 2 7 ，【m 】法律出版社，2 0 0 3 2 曹沛霖，陈明明等比较政治制度。p 1 5 2 1 6 1 ，f m l 高等教育出版杜，2 0 0 5 1 3 在西方，实行责任内阁制和总统制的国家情况有所不同，在责任内阁制国家由于政府是由议会选举中 的多数党组阁的，因此政府的交替很大程度上取决于选举。在议会倒阁的情况下，政府的变化仍然取决于 议会的投票。在总统制国家，虽然总统是由选举产生的，但政府在很大程度上是由总统任命的，情况虽然 略有不同，但在总体上仍然可以认为选举制是西方现代政府权利交替的基本方式。详见曹沛霖，陈明明等 比较政治制度，p 1 6 1 ，【嗍高等教育出版社，2 0 0 5 1 上海大学硕士学位论文 的逻辑起点，是证明政权合法性的有力依据，建国以后，随着中国共产党基层 政权建设的全面铺开，它被广泛地运用到社会生活的各个领域，这是人民民主 理论在管理实践中的发端。 2 2 管理民主的意义和方式 管理中的民主因素是随着社会生产规模的扩大和市场的发展而产生的，是 原属政治领域的民主在社会管理领域的衍生，它继承了其原有的参与性、协商 性的特点，并显示了组织对员工的尊重。然而，民主脱离其政治母体进入管理 实践后，其适用意义和形式自始就表现出独特的特征，其目的和意义在于提高 单位工作效率，从而实现既定投入下的价值最大化。 “管理民主”的理念最先在私人部门提出，被称之为“员工参与”，当时的 管理理论认为参与型管理模式将对企业的生产力提高产生积极作用。上世纪8 0 年代，这一方式主要被运用于制造业领域，十年后在许多大型企业( 如美国商 用电气公司、美国通用电气、丰田汽车、本田汽车等) 得到长足的发展。根据 不同情况，它会被调整为各种模式以适应企业的需要，从“小范围参与和名义 上参与的分红计划，到中等参与模式( 如工作丰富化) ，甚至发展到诸如自我指 导工作小组等的高级参与模式( 科顿，1 9 9 3 ) h 。这些模式在实践中日渐成熟， 并在各类规模的公司得到广泛运用。二十世纪中后期，随着新公共管理运动的 兴起，私人部门的管理方法逐渐为公共部门所效法，除了效率驱动外，还有以 下两个重要因素：一是最近二、三十年的社会经济发展直接导致阶层迅速分化 和文化日趋多元，在这个背景下，公务员的角色也不得不随之转换，从原来的 “通过管理或掌舵推动社会朝新的方向发展转变为帮助公民表达并满足他 们共同的利益需求抽。然而，由于最近几十年来公民权、公共精神和民主价值 日渐凸现，公共政策的制定实际上变成了“一系列复杂的相互作用过程的后果”， 这些相互作用“涉及多重群体和多重利益集团，是许多不同意见和利益的混合 1 详见麦克尔瓦休等组织行为与公共管理，p 2 2 1 - 2 2 2 t 【m 】经济科学出版社，2 0 0 4 6 2 丁煌t 西方行政学理论概要) ，p 3 4 9 3 6 6 ，m 中国人民大学出版社，2 0 0 5 1 1 1 2 上海大学硕士学位论文 物h 。这就需要政府在直接供给服务的同时，扮演调停者、中介人甚或裁判员 的角色，与相关各方一起为促进公共问题的解决进行协商、提供便利。这一政 府新型职能的提出迅速暴露了官僚制的内在缺陷，迫使政府针对组织结构和管 理方式进行革新。当代的公共管理理论大多建立在对官僚制的批判上，这些意 见认为：作为大工业时代的组织制度，官僚制迎合了大工业生产和行政管理复 杂化的需要，其固定和法定的管辖范围、明确合理的职能分工、职务等级制和 权力等级化、以及严密可行的规章制度和非人格化的组织管理确为提高政府工 作效率、促进社会政治经济发展起到了重要作用2 。然而，创建于2 0 世纪上半 叶的官僚体系在变化迅速、信息丰富、知识密集的后工业时代，显现出了行动 迟缓、效率低下和刻板无人情味等特征，这使得它越来越不能够胜任新的公共 服务提供者的角色了。与此同时，减少管理层级、向雇员授以更多的权力来增 加政府灵活性，以及以对“结果负责”替代传统的“命令一控制”等做法却在 欧美等国的公共管理实践中获得成功。进入2 1 世纪后，受到诸多成功经验的鼓 励，民主的管理方式在公、私领域和第三部门得到了更多的运用。 民主在管理中被广泛运用的重要理由是：员工的参与将有助于提高组织的 生产和服务效率，这正是其关键意义所在，具体而言有以下几个方面：( 1 ) 通 过参与，可以激发员工的工作热情，促进组织领导与员工之间广泛友好的交往， 强化信息的横向、纵向沟通，建立高度的信任和合作机制，以激励员工对组织 尽责、为组织努力高效地工作；( 2 ) 民主的管理方式能帮助领导知人善任，在 最大程度上发挥每一个员工的专长、才能和智慧，同时也能极大地促进员工自 身的发展；( 3 ) 民主参与将帮助建立和谐的组织文化，因为只有当员工感到在 组织中有更大的自由度与更多的自主权，并确信他们能够参与到组织的管理， 感受到组织有一套赏罚分明的激励机制时，他们的工作成就感和积极性才会增 强。总之，员工参与的管理方式只要运用得当，就能在最大程度上保持组织目 标与员工利益的统一，并建立起领导与员工之间互相信任、互相尊重的关系， 在实现组织发展目标的同时，帮助员工发展个人事业。 根据民主参与在组织中所起作用的不同，一般可把它分为利益参与和管理 1 丁煌 西方行政学理论概要，p 1 8 5 - 1 9 0 ，【m 】中国人民大学出版社，2 0 0 51 1 2 潘左华“新公共管理与官僚制的内在逻辑及启示”，p 8 2 - 8 5 ，田中共天津市委党校学报，2 0 0 5 2 上海大学硕士学位论文 参与两类，在实践中，前一个职能主要由工会履行，用以保障员工的合法权益， 后者指的则是狭义范围的发生在管理过程中的一系列员工参与活动，它在不同 的管理环节，具体的运用方式也有所不同。 民主决策是管理参与最重要的方面，按员工涉入的程度，可将其分为七类， 即：被动参与、信息收集、咨询、诱因导向、功能参与、互动参与和自发参与1 类型内容 领导告知员工已经或即将发生的事情，员工的反映不会被列入决策的考虑范围。信 被动参与 息仅属于组织管理层。 管理层制定问卷或采取类似的处理方式，员工只负责回答，没有机会影响事件的进 信息收集 行，问卷的设计与结果并不是为了分享，而仅在于信息的收集。 领导倾听员工的观点，界定问题并提出解决方案，必要时可能根据员工的反映修改 咨询 方案，但不一定非要考虑员工的意见。 员工可能会为某种切身利益，如晋级，加薪，培训等参与管理，但不涉入实质性的 诱因导向 决策过程。一旦这些诱因结束员工就会失去继续参与的动力。 功能参与员工根据计划的程序来完成任务目标，这类目标通常发生在组织重大决策做出之后。 员工参与共同分析以拟定行动纲领，形成新的或强化既有的参与团体，这些团体操 互动参与 控着组织管理的决策，提供员工实际参与的渠道。 自发参与员工在无外力的涉入下自动、自发地参与组织管理决策。 表2 员工决策参与类型 ( 见表2 ) 。决策中常见的具体操作办法有：( 1 ) 头脑风暴法，这种方法通过员 工集思广益来寻找合理的、满意的决策方案。实施过程中需要具有以下几个原 则：其一，不进行评估，而是讨论备选方案；二是鼓励任何奇特、怪异的想法； 其三鼓励并期望大量的想法；其四，鼓励“搭便车，对某个问题作深入讨论， 找到更为成熟的解决思路和办法。( 2 ) 具名技术法，它除了像头脑风暴法一样 能够产生许多新的想法外，还能评估这些想法。其具体操作方法是集合少数人 ( 7 到1 0 人) ，系统地提供他们对问题的解决方案，并分享个人对他人所提方 案的看法。具体步骤为：首先，每个参与者独立写下自己的想法，将所要解决 的问题以书面的方式呈现给其他人。在相互之间完全不交流的情况下，每个参 与者利用5 分钟的时间，写下自己对这一问题的想法。随后，组织者记录下所 有参与者的想法，并按书写的顺序，对其进行讨论。最后以秘密投票的方式对 托马斯萨乔力尼道德领导，p 2 5 4 ，m 上海教育出版社，2 0 0 2 1 4 上海大学硕士学位论文 每个看法依其重要性的高低进行投票。( 3 ) 辨证调查法，这种方法首先将决策 团体分为多个条件相近的小组。然后，请各小组先进行小型的会议，讨论所有 可能影响问题解决策略的资料，分析其重要性和实用性，之后形成共识，提出 “赞同”或是“反对”的意见。最后回到大团体中，请各小组表明自己的立场， 除了必须坚守自己的立场外，还需极力反驳其他小组与自己相左的意见。但这 一讨论的目的不在于说服对方接受自己的观点，而是要发现在彼此的意见当中， 有哪些部分是无法被其他小组所接受的。接下来分析所有小组的资料，了解不 同资料间的差异性以及未来可进一步研究的方向