（课程与教学论专业论文）关于我国课程改革政策执行力的研究.pdf

关于我国课程改革政策执行力的研究 摘要 随着课程改革的进一步深入，对课程改革政策的执行能力( 尤其是地方教育 行政部门的政策执行能力) 的研究已经逐渐引起人们的重视。课程改革呼唤课程 政策研究的重点由政策的制定转向政策的执行。地方教育行政部门政策执行力的 关键是地方教育行政部门如何执行政策，即在执行政策过程中通常应该采取哪些 必要的行为，以及如何科学、合理地把握这些行为，以保证课程改革政策得到有 效落实。 本研究主要运用文献研究和调查研究的方法，试图通过对理论和实践的分析 来构建个政策执行的分析框架，以提高地方教育行政部门的课程改革政策执行 能力。以此为中心，文章共有六个部分构成：第一部分主要是基于当前课程改革 中存在的一些问题，提出关注课程改革政策执行的必要性，并对本研究的范围作 出界定；第二部分主要是对执行研究的历史脉络作一个简单的梳理，并列举和介 绍了一些领域对政策执行过程的主要研究成果，同时还讨论了执行力的内涵：第 三部分是本研究的核心，主要是在已有的相关理论研究和课程改革实验区的政策 实践基础之上，提出一个适合我国地方教育行政部门政策执行的分析框架。框架 主要包括研究与开发、组织与落实、协凋与支持、评估与督导几个环节，每一个 环节基本都是遵循“做什么”、“为什么”和“如何做”的思路来组织；第四部分 主要从政策自身、政策执行主体、目标对象和政策环境等几个方面对影响地方教 育行政部门政策执行的因素做进步的分析。由于主要是研究执行者的执行行 为，所以，这里重点分析了政策执行主体的因素；第五部分指出当前我国地方教 育行政部门在课程改革政策执行中存在的主要问题，并对这些问题进行了探讨， 提出一些应对的策略，阻期对地方教育行政部门执行课程政策有所帮助。 关键词：地方教育行政部门课程改革课程政策 执行执行力执行框架 as t u d yo nt h ei m p l e m e n t a t i o np o w e ro ft h ep o li c i e s o fc u r r i e u l u mr e f o r mi nc h i n a a b s t r a c t a st h ec u r r i c u l u mr e f o r mg o e sa d v a n c e d m o r ea n dm o r ea t t e n t i o nh a sb e e ng r a d u a l l y p a i dt ot h ei m p l e m e n t a t i o np o w e ro fc u r r i c u l u mp o l i c y ( e s p e c i a l l yt h ei m p l e m e n t a t i o np o w e ro f c u r r i c u l u mp o l i c yo fl o c a le d u c a t i o n a la u t h o r i t y ) i ti sa p p e a l e dt h a tt h em a j o rt o p i co fo u r s t u d y s h o u l db et r a n s f e r r e df r o mf o r m u l a t i o no ft h ep o l i c yt ot h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ep o l i c y t h ek e y o ft h es t u d yw h i c hi sn a m e do nt h ei m p l e m e n t a t i o no fc u r r i c u l u mp o l i c yo fl o c a le d u c a t i o n a l a u t h o r i t yi s h o wt oi m p l e m e n tt h ep o l i c y , j e w h a te s s e n t i a la c t i o n ss h o u l db et a k e nw h e na p o l i c yi st ob ei m p l e m e n t e d ，a n dh o w t ot a k et h o s ea c t i o n s s c i e n t i f i c a l l ya n dr a t i o n a l l y 、 t h es t u d yt r i e st oc o n s t r u c tat h e o r e t i c a lf r a m e w o r ko ft h e i m p l e m e n t a t i o n o f t h e c u r r i c u l u mp o l i c yt h r o u g ht h ea n a l y s i so ft h e o r ya n dp r a c t i c ew i t ht h em e t h o do fd o c u m e n t a t i o n a n ds u r v e y f r o md o i n gt h i s ，t h es t u d ya i m st oi m p r o v et h ei m p l e m e n t a t i o np o w e ro ft h el o c a l e d u c a t i o n a la u t h o r i t y f o c u s i n go nt h i s t h es t u d yi sc o m p o s e do fs i xs e c t i o n s ：b a s e do ns o m e p r o b l e m se x i s t i n gi nc u r r e n tc u r r i c u l u mr e f o 丌n t h ef i r s ts e c t i o nd e f i n e st h er a n g eo ft h es t u d y a n ds t r e s s e st h en e c e s s i t yo fp a y i n ga t t e n t i o nt ot h i st o p i c t h es e c o n ds e c t i o nm a i n l yc l a r i f i e s t h eh i s t o r yo ft h i st h e m e i n t r o d u c e st h em a j o rc o n c l u s i o n sg e n e r a t e db yo t h e rf i e l d sa n d d i s c u s s e st h em e a n i n go fi m p l e m e n t a t i o np o w e r t h et h i r ds e c t i o ni st h ec o r eo ft h i ss t u d y ， s i n c ei tp u t sf o r w a r da na n a l y s i sf r a m e w o r k f i t t i n g t oo u r r e a l i t y ，w h i c hi n c l u d e sf o u rp a r t sa s s t u d ya n dd e v e l o p ，o r g a n i z ea n de n a c t ，a d a p ta n ds u p p o r t e v a l u a t ea n da s s e s s m e n t e a c ho f t h ep a r ti s o r g a n i z e di nt h ew a yo fw h a t ，w h ya n dh o w ；t h ef o u r t hs e c t i o na n a l y z e ss e v e r a l f a c t o r sw h i c hm a yi n f l u e n c et h ei m p l e m e n t a t i o no fc u r r i c u l u m p o l i c y o fl o c a le d u c a t i o n a l a d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t i e ss u c ha st h ep o l i c yi t s e l f ，t h es u b j e c ta n dp o l i c yc i r c u m s t a n c ee t c e s p e c i a l l yt h es u b j e c t t h ef i f t h s e c t i o nr e f l e c t ss o m em a j o rp r o b l e m se x i s t i n gi nc h i n a s c u r r e n ti m p l e m e n t a t i o no fc u r r i c u l u mp o l i c ya n d b r i n g sf o r w a r ds o m es t r a t e g i e s ，i ti sh o p e dt h a t t h es t u d yb eh e l p f u it ot h ei m p l e m e n t a t i o no fc u r r i c u l u mp o l i c yo fl o c a le d u c a t i o n a la u t h o r i t y k e y w o r d s ：l o c a l e d u c a t i o n a l a u t h o r i t y c u r r i c u l u mr e f o r mc u r r i c u l u mp o l i c y i m p l e m e n t a t i o ni m p l e m e n t a t i o np o w e r f r a m e w o r ko fi m p l e m e n t a t i o n 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及 取得的研究成果。据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文 不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意。 作者签名：耋垄盔盔日期：堕煎：1 2作者签名：叠鱼盗红日期：煎：煎：1 2 学位论文授权使用声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版。有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅。有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索。有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 日期 导师签名： 伊呷 u 赵正堑硕士学位论文答辩委员会成员名单 姓名职称单位备注 华东师范大学课 吴刚平教授主席 程与教学研究所 华东师范大学课 张华教授委员 程与教学研究所 华东师范大学课 李雁冰副教授委员 程与教学研究所 华东师范大学课 胡惠闵副教授答辩秘书 程与教学研究所 引言 政策学研究认为，公共政策过程包含政策制定、政策执行和政策评估等阶段， 而政策执行是实现政策目标最直接、最重要的阶段，它从根本一卜决定着政策问题 能否解决、政策方案能否实现以及实现的程度和范围。而对处于急剧社会转型阶 段的中国而言，在经历了以放权让利为主线的二十多年的改革，打破了中央高度 集权和集中管理的传统政治、经济体制之后，公共政策实践中出现的各种重大问 题愈来愈多地属于政策执行的范畴，或者愈来愈密切地与政策执行相关。诸多事 关社会发展的全面而重大的公共政策，能否达到预期的政策目标和政策效果，关 键还在于它们能否得到广泛的认同、支持和强有力的贯彻执行。当前，我国的课 程改革正以燎原之势席卷神州人地的每一个角落l 课程改革在推进过程中也遇到 了许多凼难，这些困难越来越集中于课程管理的问题，而管理上的挑战主要就是 课程改革政策的执行问题。 ( 一) 课程改革政策执行力：一个现实的问题 根掘计划，到2 0 0 5 年，我国义务教育阶段各起始年级将全部进入新课程。 可以说，课程改革已经到了一个关键时期。但“在新课程推进过程中，| ：有政 策。下有对策的现象较为普遍，这不仅表现在计划内课程的随意更改，也 表现在计划外课程随处可见，单位主义、利益至上的现象禁而不绝，理想的 课程方案在层层推进的过程中不断走样，以致学生得到的课程已经不理想了。”1 比如，对国家明确规定的课程设置( 如研究性学习，每周三课时) ，一些地方却 封若罔闻i 要求减轻学生的“负担”，可事实是学生的书包却越来越重! 要求改 革教学方式，可传统的“填鸭式”依然大行其道! 要求用科学的方法和手段来评 价教和学，但分数始终似一座大t 1 i ，压得学校、教师和学生喘不过气来同 时，出于一些政策的执行偏离了主旨，造成人们对政策实掩现状的误解而对政策 本质的误解，进而限制了人们对于变革的有效| 亘i 应和应有的激情。总之，国家在 新课程的推广和实施上投入了这么大的精力和财力，实际效果在许多地方却是很 难令人满意! 毫无疑问，倘若这些问题不能及时加以解决或处理不当都将直接影 响到新课程的进一步推广和深入。而这些| ： i 题无一例外的都是执行方面的问题。 正如一些研究者所说：“有时，在课程实践中发生的重大问题，并不是课程理论 上有错误，而是因为课程政策制定或实施的一些环节出了问题的结果。在我国课 程改革的实践中，经常可以看到，一些政策环节特别是课程政策制定和执行过程 崔允济：课程改革呼唤执行力，教育发展_ | i j f 究2 0 0 4 年第9 期第3 2 贞。 中的失误，给课程改革实践带来了不良后果。”5 事实证明。“我们不缺乏坚定的承诺，但我们缺乏坚决的执行，在承诺与执 行的双向博弈罩，我们更担心的是后者。但我们不无遗憾地看到，当问题出现 时，有许多人( 包括部分学者) 总是习惯于怀疑课程改革策略本身的科学性，认 为这只不过是一些改革者们( 他们眼中的利益既得者) 做的一种不切实际的、“乌 托邦”式的幻想罢了! 也有相当一部分人虽然赞同课程改革的基本精神，但认为 这是“洋人”的东西，不适合我国的国情，甚至认为这次课程改革从头到尾就是 一场纯粹的“洋务运动”，因而其结果只会是“兔子尾巴”。总之，改革中出现的 问题都被他们简单地归咎为课程策略的“不当”所致。正如休斯( a s h u g h e s ) 所说：“到目前为止，还很少对现在正在出现的课程政策，或更确切地说是对原 有课程政策的影响作具体的分析。越来越明朗的是课程政策和课程实践之f f i j 的联 系可能相当单薄。”3 课程改革政策执行不力不仅表现为一些政策没有得到执行，也表现为一些政 策执行的无效或低效。正如以下两则案例所揭示的，有些教育行政部门在课程改 革中也做了大量的工作，但却并没有取得什么显著效果，这种情况较之前者可能 更为普遍，而这也更加值得反思! 案例1 ：某局长的经验介绍 “为了保证课程改革实验工作的顺利开展，我们做了大量的工作。2 0 0 1 年，教育部正式确定我市为全国3 8 个课改革实验区之一。实验区一经批准，我 们就着手建立了课程改革领导小组，由分管市长任组长。下设专家指导小组、课 改实验工作小组和师资培训小组等机构，具体负责规划和组织实施实验_ t - 作；我 们聘请了多位全国知名的专家、学者作为指导，严格按照基础教育课程改革纲 要( 试行) 的精神，制定了我市的课程改革实施方案；为使课程实验工作获得 社会各阶层的广泛认同、理解扣支持，我们借助电台、广播和报刊等媒体，广泛 宣传课程改革；我们充分认识到，基础教育课程改革能否顺利进行并取得实质性 的成效，广大教师的教育思想、教育观念的转变是关键。到目前为此，我市先后 举办了6 期大规模基础教育课程改革培训班。另外，还组织了各级领导干部和各 科骨干教师参加其他不同级别和类型的培训 通过努力，课程改革已取得显著效果：实验教师的教学方式发生了很大变化、 学生的学习方式明显改变、评价方式和管理方式也都已发生改变，课程改革还吸 引了社会和家长的积极参与，引起了强烈反响” 1 胡东芳：课程政策：一个巫持关注的课程研究领域，集美大学学报，2 0 0 1 年第9i i i i 。 2 刷水亮等：本土化执 力模式，中国发展h i 版卒| ：2 0 0 4 年版第2 3 4 贝 3 江山野：简明国际救育百科全书课程，教育科学版 1 9 9 1 年版，第8 0 一8 l 贞。 2 案例2 ：位校长的忧虑 “课程改革所崇尚的理念无疑是非常好的，但实事求是地说，尽管课程改革 的实验工作已轰轰烈烈地搞了几年，可我们的教育并没有什么质的变化变化的 多是一些表面的、肤浅的东西，许多人对新课程的精神根本不了解，当然，最主 要的原因还是缺乏实施新课程的良好环境。当前令人担忧的因素还有很多，例如， 实施新课程，教师的工作量明显加大，但学校却很难提供足够的资金保障；新课 程要求开设综合课和开展综夸实践活动，但教师的能力和学校所拥有的课程资源 都无法保证；当然，最关键的还是升学、招生问题。虽然新课程要求用新的评价 方式来评价学生、教师和学校，但现在还是以考试成绩、升学率说了算， 当一些学校在轰轰烈烈地搞课程改革时，其他学校却在死心塌地地抓应 试，尤其是那些民办学校，直接就不用参与新课程实验，而且市里对他们的招 生还有保护性措施，这种不公平显然会伤害那些积极投身于改革的学校。在 吸引生源的问题上，谁都不敢大意。这样又如何能真正搞好课程改革呢? ” ( 二) 本文的研究范围及视角 在国家政策的执行过程中，由于行政机关的层次不同，追求的目标和所承担 的任务也有所区别。在我国，中央各部门和省、自治区、直辖市等行政机关主要 负责指挥工作，而具体操作和落实工作则由市( 自治州) 、县、乡( 镇) 等行政 机关完成。教育行政同样如此，它可分为中央教育行政部门和省级及省级以下的 地方教育行政部门由于教育行政部门层级越高，在改革中所担负的职责就越宏 观，所以，本研究中所提及的地方( 或地方各级) 教育行政部门的政策执行，主 要是指市( 自治州) 、县一级教育行政部门对本次课程改革政策的执行。因为， 他们是地方教育权力的直接拥有者和责任的承担者，他们直接面对课程改革政策 的主要目标对象学校及教师。所以，地方教育行政部门在领导、引入、支持、 维系课程改革计划中起关键作用，他们对政策的执行情况将直接决定课程改革的 命运。 地方教育行政部门在本次课程改革背景下的作用更为突出，因为，本次课程 改革所引起的纷扰无疑是空前的，众多学校、教师和家长都对新课程产生疑虑和 迷茫。主要原因在于新课程与以往历次只注重技术层面的课程变革有很大的不 同，它涉及了价值信念层面的调整，根本上动摇和“颠覆”了许多人对教育、课 程“本来的”深层意识。正因如此，新课程带束了一些人内心的不安，甚至受到 一些人的诋毁或抵制。如果无法做好他们的思想工作，要期待群策群力、发挥力 案例l 中的“救育局k ”和案例2 中的“校k ”来自f 同一地区，这是笔者对他们的访浚。 3 量执行新课程政策将是不现实的。国家虽然对推进本次课程改革做了大量宣传， 但那是远远不够的。“像这种深层次的信念之动摇，需要更多互动式与有内容的 对话，不是口号式的传讲，更重要的是在对话中，就教育社群深切的似是而非之 疑点做正直的剖析，以释群疑。”1 那么，谁最适合担任这个角色呢? 显然非地方教育行政部门莫属。但在我国 以往的历次课程改革中，地方教育行政部门的作用往往都被忽视了。而忽视地方 教育行政部门的作用，就是忽视变革中最困难的地方变革的过程，而这正是 绝大多数称不上成功的变革存在的个共同的特点。管理学认为，一个系统的整 体执行力如何，关键在于中间管理层对于执行角色的认识程度和执行水平。而富 兰( m f u l l a n ) 贝, l j 认为，要达到教育新境界，没有地方教育工作者尽力贡献他们的 目标、激情和能量，我们所进行的变革就不可能持续。2 国家任何一项教育改革 政策都必须经过地方各级教育行政部门的“消化”、“改造”，才能最终落实到学 校。而地方教育行政部门较之于中央或上级关部门对学校和教师来说往往可能更 具“权威性”。因而，作为课程改革的重要促进者，他们对新课程政策的认知和 支持程度将决定课程改革能否或在多大程度上得以执行。 本研究主要基于政策学、管理学以及变革理论的相关研究，并结合对改革实 验区的一些成功经验的分析和总结，试图提出个适合我国国情的地方教育行政 部门课程改革政策的执行框架，希望能对地方教育行政部f 1 在执行课程改革政策 时有所帮助。 关家麓：谋程政燕枉东部地区落实之我见，教育研究月刊，( 台湾) 高等教育m 版朴2 0 0 3 年第4 期( 总 第1 0 8 期) ，第1 7 页 2 迈克尔富兰：变革的力量深度变革，教育科学出版杜2 0 0 4 年版t 第6 5 页。 4 一、执行力解读 随着对政策执行重要性认识的逐渐深入，许多领域都，l ：始关注和开展执行研 究，希籀通过揭示执行的本质，以及开展对执行过程的理论探讨来提高组织的政 策执行能力。 ( 一) 执行研究的历史脉络 尽管政策的执行过程是实现政策目标的重要环节，但早期的政策学研究者主 要把精力放在政策的形成方面，即如何制定合理的政策，较少关注政策的执行问 题。那时人们天真地认为，只要有合理的政策，各种社会问题就会迎刃而解。史 密斯( t h o m a sb s m i t h ) 扼要地概括了当时人们的看法：“政策一旦制定，政策即 被执行，而且政策的结果将与政策制定者所预期的相差无几。 执行研究的兴起以1 9 7 3 年普瑞斯曼( j l p r e s s m a n ) 和韦达夫斯基( a b w i l d a v s k y ) 对美国联邦政府的创造就业机会的政策项目“奥克兰计划”执行 的跟踪研究而写成的报告执行( i m p l e m e n t a t i o n ) 一书的出版作为标志。普雷 斯曼和韦达夫斯基的研究表明，“奥克兰计划”并不是按政策制定者所设想的那 样被执行的，它并没有取得预定的目标，问题就在于执行的方式上。他们的工作 引发了政策执行的热潮，导致了2 0 世纪7 0 、8 0 年代所谓的“执行运动” ( i m p l e m e n t a t i o nm o v e m e n t ) 的兴起。2 “执行运动”期问，政策学研究者为了更深 刻地揭示执行过程中的一些本质特性，也纷纷提出政策执行的理论假设，并试图 建立政策执行的模型框架。3 这一期间产生了许多理论，但由于作为研究对象的 执行过程涉及的因素多而复杂，执行实践千差万别，使得执行研究显得十分困难， 凶而“执行运动”并没有形成成熟和得到公认的理论及范式。1 到2 0 世纪8 0 年 代未9 0 年代初，“执行运动”逐渐衰落。 “执行运动”同时也推动了其他领域对政策执行的研究。当其走向沉寂的时 候，它的理论被公共行政学、公共管理学和教育政策学等领域吸取并产生了重大 影响。尤其是在公共管理学领域，甚至掀起了新轮的“执行运动”! “执 y - ”一 时成为管理学的“时尚”话语。“没有执行力，就没有竞争力”是管理界广为流 传的口号。执行不力常常被认为是企业管理中无形的“软肋”。企业的核心竞争 力，就在于执行力；企业最大的黑洞是没有执行力；执行力是一切的“关键” 所有这些都是管理界的共识。诺旱亚( n i t i nn o h r i a ) 、乔伊斯( w i l l i a mj o y c e ) f f h 罗 1 转引臼曾像汉：公共政策，= 三民书局1 9 9 0 年版，第2 2 6 页。 2 陈振f 姒土编；政策科学，中国人民大学出舨礼2 0 0 3 年版。第2 5 5 - - 2 5 6 砸。 3 是忐宏等： 教育政策与教育法规，毕东师范人学i | l 版社2 0 0 3 年版第7 1 贝。 4 陈振州土编： 政策科学，中国人民人学出版社2 0 0 3 年版第2 5 8 5 伯逊( b r u c er o b e r s o n ) 组织了一项名为“常青树项目”的开拓性研究，他们分析 了1 6 0 家公司在1 9 8 6 1 9 9 6 年这1 0 年期间所采用的2 0 0 多种管理工具，从中探 寻成功企业的管理规律。结果发现，绝大多数管理工具和技巧与企业的业绩没有 任何直接的因果关系，最基础的企业经营要素才是决定企业成败的关键所在。基 于研究结果，作者总结出了企业的“4 + 2 ”成功法则，即在4 个首要管理实践一 一战略、执行、文化和组织结构上要做到个个优秀，而在4 个次要管理实践 人才、创新、领导力和兼并合作中选取2 项做好，便能长期拥有良好的业绩。1 执 行被看作是企业成功运营的不可或缺的重要因素。随着管理学对“执行”的日益 关注，出现了大量的“执行”方面的著作。例如，博西迪( l a r r y b o s s i d y ) 和查兰 ( r a mc h a r a n ) 的执行：如何完成任务的学问、托马斯( p a u lt h o m a s ) 和伯恩 ( d a v i db y r n e ) 的执行力、斯兰迪的有效执行，等等。这些研究者本身就是 著名企业的总裁、首席执行官或资深顾问。他们或是通过与世界著名企业的首席 执行官进行对话，或是基于大量的管理案例进行实证研究，他们的研究非常具有 针对性。对企业管理有极大的价值。在这些著作中，作者们对执行的要素、执行 的核心流程以及影响执行的因素进行了深入的探讨，并在许多方面都达成了共 识。例如，人员流程、战略流程和运营流程被认为是执行的三个核心流程：达成 执行力的三个基本条件：领导者的基本行为、构建执行文化和知人善任；等等。 教育政策的执行研究在2 0 世纪6 0 年代末、7 0 年代初开始受到一些学者的 注意。例如，贝雷和穆欣在1 9 6 8 年就对美国( ( 1 9 6 5 年初等和中等教育法( 简称 e s e a ) 第一编的执行进行过研究；1 9 7 1 年，墨菲也对e s e a 第一编的执行进 行了研究，等等。而奥克兰计划的失败，以及普瑞斯曼和韦达夫斯基的分析研究， 进一步强化了人们对教育政策执行问题的关注和兴趣，推动了教育政策执行研究 的发展。2 教育政策执行研究的发展可划分为三个阶段：第一阶段是从6 0 年代末 到8 0 年代初，为早期的教育政策执行研究。这个时期的研究主要是个案研究， 以揭示具体的教育政策执行中的失败现象、存在的问题以及分析失败原因为主要 目的。第二阶段是指8 0 年代前半期。这时教育政策执行研究的重点开始发生改 变，研究主要倾向于揭示早期政策的积极影响和效果，而非失败的表现。第三阶 段是8 0 年代中期开始至今。研究的重点主要是分析和确定政策方案是如何被执 行的，怎样才能使政策方案得到有效的执行。 ( 二) 执行力的内涵 何为“执行”? 这是公共政策学和公共管理学在进行政策执行研究时首先必 须澄清的。在欧美国家，公共政策学者更多的喜欢用“i m p l e m e n t ”和 i 美1 威廉乔伊斯等著，张玉华译：4 + 2 ：什么对企业真正有效，茸l 械工业出版杜2 0 0 4 年版。 2 ee i ) j 宾：美国教育政策执行研究述评，江苏教育学院学搬( 礼科版) r1 9 9 7 年第4 期一 6 “i m p l e m e n t a t i o n ”来分别描述“执行政策”和“政策的执行”。而公共管理学界 则更多的是用“e x e c u t e ”、“e x e c u t i o n ”等来表示“执行”。“i m p l e m e n t ”和“e x e c u t e ” 两者虽都有“执行”之意，但还是有细微的区别。前者强调下级对上级政策的“忠 实”执行，重在“严格贯彻”上级的意图：而后者更强调执行中原则性和灵活性 相结合，执行者可以根据实际情况对政策作适当的变通，当然一切以实现政策目 标为宗旨。两者的这种差异也反映了执行思想或执行理念的差异。正如有的公共 管理学者如凯特尔( d o n a l dek e t t l ) 声称的：公共管理“拒绝传统的公共行政 学和执行研究”，并将此作为公共管理的一个基本特征。1 我国学者一般用“执行” 作为上述词语的译名，也有泽为“实施”。2 关于执行的解释有很多，不同的学者试图从不同的角度来加以界定。例如： 管理学认为，执行就是将计划落到实处。它的主要内容是如何运营一个企业， 而不是构思一个方案和计划。从本质上来说，它就是一个实现目标的过程。 公共政策学者普雷斯曼等认为，政策是一种包含了基本条件和预期结果的假 定，并由此将预期结果发生的过程叫做“执行”。 以琼斯( c h a r l e so j o n e s ) 为代表的行动学派认为，政策执行是将一项政策付 诸实施的各项活动，在诸多活动中，要以解释、组织和实施三者最为重要。4 台湾学者林水波、张世贤认为，政策执行可谓为一种动态的过程，在整个过 程中，负责执行的机关与人员组合各种必要的要素，采取各项行动，扮演管理的 角色，进行适当的裁量，建立合理可行的规则。培塑目标与激励士气，应用协商 化解冲突，斯以成就某种特殊的政策目标。4 我国学者陈振明认为：政策执行是个动态的过程，它是政策执行者通过建 立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等 各种活动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活 动过程。5 综合以上各种观点，笔者认为，执行应包含以下两方面的内涵： 首先，“执行”是一种纪律，蕴含着一种“绝然的律令”6 ，即不折不扣地履 行：执行的首要原则是“坚定的承诺，坚定的履行”。“政策执行的首要条件就是 要在精神实质上忠实地执行政策，保证政策的统一性、严肃性和权威性，严格按 照政策规定的要求去做，全面地、不折不扣地实现政策目标”。7 离丌这一根本要 1 转，； 自陈拓啊主编：政镱科学，中国人民大学i h 版 l2 0 0 3 年版，第2 5 9 负 2 e 世忠：关于教育政策执行的涵义、特征及其功能的探讨，湖北教育学院学报，2 0 0 1 年第l 期，帮“ 贝。 ，转口1 自1 世忠。关于教育政策执行的涵义、特征及托功能的探讨湖北教育学院学j 硅。2 0 0 1 年第1 期， 翦6 4 页。 4 林水波、张世贤：公共政策，台北五南例书山版公司1 9 8 6 年版，第2 6 4 蜓 陈振l 粕主编：政策科学，中国人民大学i 1 1 版朴2 0 0 3 年版t 第2 6 0 页a 6 张乐天土编：教育政策法规的政论与实践，牛东师范大学出版杜2 0 0 2 年版，第6 6 页。 7 陈振明主编t 政镱科学，中国人民大学f l l 版利2 0 0 3 年版笫2 7 0 页a 7 求，政筑的执行无从谈起，其结果只能是对政策视而不见、听而不闯l 导致政策 落空或政策执行的失真。 其次，执行之意还在于“刚度”和“效度”相结合，即“明确的承诺，准确 的履行p 9 。中央制定的政策往往具有普遍性，而各个地区和各个学校的具体情况 却是千差万别! 所以执行并非一成不变，其包含着适度的变通和创新。衡量变通 和创新的标准主要看行动的结果是否与上级政策的目标一致。因而，执行不仅体 现为忠于政策，即是否严格执行上级有关政策，还体现为如何使政策真正得以落 实，即是否结合当地的实际加以适当灵活变通，而非盲目、机械、呆板地执行。 “如果在改革中没有允许合理的调整，改革目标就无法实现。应该鼓励人们 对政策加以调整以适应当地的环境，并对难以预料的因素加以考虑。”1 所以，政 策执行之要义不仅在于“d o t h er i g h t t h i n g ( 做正确的事) ”，更在于“d o t h e t h i n g r i g h t ( 把事情做好) ”1 2 政策执行一般有三种情况，第一种为常规执行，即政策要求怎么做就怎么做， 严格按照政策的“指示”去办；第二种为政策规避。政策学把对政策执行偏差、 政策执行走样及一切背离政策目标的政策执行行为统称为政策规避。政策规避一 方面指政策执行主体在实现政策目标的过程中，尽管名义上、形式上符合政策要 求，实际上却有意歪曲、偏离了政策目标，甚至与政策目标完全背道而驰：另一 方面也指政策执行主体不顾客观条件和形势发展的变化，有意或消极不作为地机 械照搬政策，致使政策目标不能实现或不能完全实现，这种现象也叫做“政策失 真”；第三种为政策创新。政策主体如果能够把握政策的精神实质，创造性地执 行和完善政策，最大限度地实现政策目标，这就是政策创新。政策规避和政策创 新都是对既定政策的一种变通但却有本质的区别。衡量政策创新和政策规避的 主要依据就是看执行是否偏离课程政策的目标。政策的制定者往往都希望政策能 得到不折不扣地执行，事实是不可能的，这也是不科学的。因而，在课程政策的 执行中，政策创新和政策规避是“常态”，因为课程政策的执行“遵循的是社会 逻辑，而不是形式逻辑。”3 政策有指令性的，有指导性的，对于指令性的政策 一般采用常规执行，而对于一些指导性的政策，就需要执行者发挥聪明才智进行 合理的政策创新。政策规避则是一种消极的执行行为，它不利于政策目标的实现。 执行力即政策执行的能力，是指政策执行主体( 这里是指地方教育行政部门) 执行中央或上级政策的能力。基于对“执行”内涵的分析，笔者认为，政策执行 主体的能力主要应体现在“知”的能力和“行”的能力两个环节上。所谓“知” 的能力是指地方行政部门认知上级政策的能力。认知政策包括两个方面：一是理 本杰研莱文著，项贤明等译： 教育改革从庙功到成果，教育科学m 版扎2 0 0 4 年版，第1 9 3 页。 2 用永亮等：奉土化执行力模式，中国发展h i 版社2 0 0 4 年版第2 3 5 页。 3 盛振固：深化教育政策研究加强两种文化交流，教育发展研究，2 0 0 0 年第9 期。 8 解中央或上级的政策，即系统、准确、深刻地领会政策的内容及精神实质；二二是 认同中央政策，即从思想上、情感上坚决拥护中央或上级的政策。地方各级行政 部门只有充分认知中央政策，才会峰定地、创造性地、完整而准确地执行中央政 策，保证中央政策获得预期的执行效果。所谓“行”的能力，是指地方行政部 门落实、实施中央或上级政策的能力。主要表现为两个方面：一是政策分解能力， 即将政策分解为各项具体的、可供直接实行的措施和办法的能力：二是政策创新 能力，即在执行上级政策的同时，要注意探索和研究本地区的实际情况，及时了 解执行中的新情况、新问题，刨造性地实施政策。对政策的“认知”能力是执行 政策的前提，而“行”的能力是关键。当i j i 地方教育行政部门课程政策执行不力 有许多就是由于对课程政策缺乏正确的认知，也就无所谓正确的“行动”了。 ( 三) 执行过程：执行力的关键 对执行过程尤其是对成功政策执行的基本要素，以及对执行过程中执行 者的执行行为进行研究，直是执行研究的核心之一。例如，在“执行运动” 期l u j 产生的史密斯的过程模式、麦克拉夫林( m m c l a u p h l i n ) 的互适模式、巴德克 ( e b a r d a c b ) 的博弈模式、雷恩( m r e i n ) 和拉宾挪维茨( f _ er a b i n o v i t z ) 的循环模 式、范霍恩( c e v a nh o r n ) h 米特( d s m e t e r ) 的系统模式、萨巴蒂尔( p _ s a b a t i e r ) 和马泽曼尼安( d a m a z m a n i a n ) 的综合模式等理论都是从不同角度对执行过程 进行的描述。再如，斯兰迪提出了有效执行的六大要素：通过愿景建立有效策略、 战术将策略工具转化为实用的目标、运营、团队、品质和沟通。英国学者格拉斯 ( n e l lm g l a s s ) 在研究数十本和数百篇关于讲述变革管理程序的书和文章后， 认为：一个变革方案要获得成功就需要组织最高管理层的支持；持续、一致的沟 通；备层级员工的全面参与：普遍认同的远景；认识到变革的需要：管理组织中 的政治性网络。 对执行过程的研究在教育研究领域乜同样受到重视。例如，麦克道内尔 ( m c d o n n e l l ) 和埃尔默尔( e l m o r e ) 将政策执行的工具分为四类，即命令( m a n d a t e ) 、 诱导( i n d u c e m e n t ) 、能力建设( c a p a c i t y b u i l d i n g ) 和$ t j 度改革( s y s t e m - c h a n g i n g ) ，莱 文( b e n j a m i nl e v i n ) 在他们的研究基础上又追加了类，即舆论动员( o p i n i o n m o b i l i z a t i o n ) 。2 其中，命令主要是依据法定权力，诸如立法和规定等；诱导包括 吸引公众关注政策的目标等战略，经常辅之以额外的补贴；能力建设指政策采纳 需要套通过培训等途径建立起来并支持的制度能力和体制：制度改革强调的是 改革结构柬支持特定的政策；舆论动员指的是政府为改变参与改革者看待制度的 方式所做出的努力，以及通过非强制性外部压力而对实践进行了的干预。其他具 1 未广忠：地方政府部门执行中央政策存在问题的系统分析，理论探索2 0 0 0 年第2 期。 2 奉杰i 判莱立暑项贤明等泽：教育改革从启动到成果，救育科学版社2 0 0 4 年版，第1 5 2 呱 q 何代截仕们研冗土黉育哭受的“8 妥素说”和西南教育发展实验室的“6 种干预 行为理论”。 1 奥登的8 要素说 在2 0 世纪8 0 年代中期，美国许多学者对于成功的地方执行的关键要素已基 本达成共识。这些共识事实上就是对成功的政策执行的经验概括，它使人们对许 多教育改革可能成功持乐观念度。奥登( o d d e n a l l a nr 1 进一步区分出下面8 种关 键要素：1 ( 1 ) 雄心勃勃、兢兢业业的努力和实际行动非常重要。同把注意力集中于 规划或者是变革整个地方教育结构的规划相比，雄心勃勃和兢兢业业的努力和实 际行动对政策所期望的教室内部的变化更有影响。这种努力在激发教师的兴趣， 促使教师参与改革并投入精力方面富有成效。 ( 2 ) 微观的执行过程( 或变革过程) 是关键。具体的变革过程比变革追求 的类型和方式，学区、学校的地理方面或伦理道德方面的特点等因素更为重要。 一种变革的努力是如何具体地付诸行动，比它本身是什么，想在哪儿和想为谁而 做都更为重要。 ( 3 ) 高质量的被证明为有效的政策方案能较好地运作，获得预期的效果。 ( 4 ) 自上而下的指导可以发挥作用。这种作用的发挥有几个前提条件，即 所采纳的方案是证明有效的；在上级采纳方案时，伴随着教师对设计执行策略的 介入；对如何进行教育教学变革能向学校和教室里的老师提供较为具体、细致的 指导和帮助。 ( 5 ) 中心机构的支持和保障，以及基层管理者的支持、保障和有关知识是 必需的。几乎所有的研究都发现，在执行过程的开始在执行过程中以及全面的 执行发生时，行政管理上的支持和保障对成功的执行和变革的制度是非常重要 的。 ( 6 ) 教师的参与，尤其是在设计执行策略时，是必要的。教师介入有助于 鼓励教师积极致力于全面的变革工作，设计出所需的具体明确的执行策略，促进 和发展教师对变革工作的认同。 ( 7 ) 不断地进行广泛的、深入的培训，为教师学习新的教育指导策略提供 课堂层次水平的具体帮助，是非常关键的。 ( 8 ) 教师对方案的认同和赞成也是关键。没有发展教师对方案的认同，成 功的变革努力就不会上升到更高层次。 2 西南教育发展实验室的6 种干预行为理论2 1 o d d e na l l a nr ，e d u c a t i o np o l i c yi m p l e m e n t a t i o n s l a t eu n i v e r s i t yo fn c wy o r kp r e s s1 9 9 1 p 3 0 5 - 3 0 7 2 t t a l l ，g e n t ：e s h i r l e ym ，( 2 0 0 1 ) 1 m p l e m e m i n gc h a n g e ：p a t t e r s , p r i n c f p l e s , a n d p o t i t o l e sp e a r s o ne d u c a t i o n l n c p 1 3 1 1 4 0 1 0 蹦南教育发展实验室( t h es o u t h w e s te d u c a t i o n a ld e v e l o p m e n tl a b o r a t o r y ， s e d l ) 是美国联邦政府投资的专门从事教育变革与发展研究的一个地方实验室。 在一个关于如何提高变革促进者们领导变革能力的研究中，实验室的研究者们通 过广泛阅读有关领导与促进变革的文献，从中识别丰h 关的概念和信息，这些概念 和信息能够支持学校改进运动中那些促进变革进展的领导者们的专业水平的提 高。为了帮助变革促进者抓住变革的要领，研究者们的研究主要集中在领导者促 进变革的行动与行为上，即集中在他们的干预行为上。主要有6 种干预( 图1 ) ： 图16 种二f 预理论 ( 1 ) 共同绘制、说明和交流变革的未来蓝图 许多变革之所以失败，就是凶为当变革发展到较高实施水平的时候，变革的 参与者未能在头脑中为改革的理想状况共同绘制一幅远景蓝图。只有对实施中的 变革进行描绘，才能为变革的发展进程设立目标，才能引领大家共同前进。 ( 2 ) 制定计划