（中国近现代史专业论文）国民时期浙江省户政研究.pdf

国民政府时期浙江省户政研究 内容提要 民国时期，中国的户政出现了与传统做法有较大不同的变化。尤其是浙江省 的户政，在训练户政干部、充实各级户政机构等方面都取得了一定的成效。本文 依托浙江省档案馆所藏档案和浙江省图书馆古籍部资料，以国民政府时期 ( 1 9 2 7 - 1 9 4 9 ) 浙江省历次户口普查为线索，主要分三个阶段重点论述了国民政 府时期浙江省户政的开展情况，并选择若干县份的情况做个案分析。在此基础上 总结了当时浙江省人口发展的特点，指出该省户政在取得进展的同时，还存在许 多问题，其原因一是法令的颁布与贯彻过程中忽略了各县( 市) 的相异性，二是 因为战祸的影响。试图通过一省的情况来反映全国的户政概貌。 关键词：国民政府浙江户政 国民政府时期浙江省户政研究 a b s t r a c t d u r i n gt h er e p u b l i co fc h i n a , t h eh o u s e h o l dp o l i t i c s o fc h i n ah a dab i g d i f f e r e n c ef r o mt h et r a d i t i o n a lh o u s e h o l dp o l i t i c s ，e s p e c i a l l yi nz h e j i a n gp r o v i n c e t h et r a i n i n go fh o u s e h o l dp o l i t i c sc a d r e sa n da g e n c i e sh a da c h i e v e ds o m er e s u l t s t h i sa r t i c l ei sb a s e do nt h ea r c h i v e si nz h e j i a n ga r c h i v e sa n dh i s t o r i c a lm a t e r i a l si n z h e j i a n gl i b r a r y , u s i n gt h ec l u eo fp r e v i o u sc e n s u so fz h e j i a n gp r o v i n c ef r o m1 9 2 7t o 1 9 4 9 , a n a l y z i n gt h eh o u s e h o l dp o l i t i c so fz h e j i a n gw i t ht h r e es t a g e si nt h i sp e r i o d , t h e n c h o o s i n gs o m e c o u n t r i e sa s t y p i c a l c a s e s i nt h em e a n t i m e ，t h i sa r t i c l e s u m m a r i z e st h ec h a r a c t e r i s t i c so fz h e j i a n gp o p u l a t i o n , e x p l a i n st h a tt h e r ea r et w o r e a s o n s ，w h i c hc a u s e st h el i t t l ep r a c t i c a le f f e c to ft h eh o u s e h o l dp o l i t i c si n z h e j i a n g t h ef i r s ti st h en e g l e c to f t h ed i f f e r e n c e sd u r i n gt h ec o u n t r i e s , t h es e c o n di s t h eb a di m p a c to fw a r i na d d i t i o n , t h i sa r t i c l et r i e st or e f l e c tt h es t a t u so fn a t i o n a l h o u s e h o l dp o l i t i c sb yd e s c r i b i n gt h ec o n d i t i o no fz h e j i a n g , k e yw o r d s ：t h en a t i o n a lg o v e r n m e n tz h e j i a n gp r o v i n c e h o u s e h o l d p o l i t i c s 国民政府时期浙江省户政研究 绪论 一、选题说明 ( 一) 、选题价值 户政，是户籍行政的简称，是国家对住户人1 3 的登记、统计、调查等有关信息进行行政 管理的活动。在户政工作中，以一定的组织形式与程序对住户人口进行编查统计。是户政工 作管理中最基础也是最主要的内容。通过户口普查的结果，可以明了基本国势，可以掌握人 ( 户) 的数量、身份、职业，废疾状况、婚姻情况以及受教育的程度等基本信息，而且也为 我们掌握人口分布、人口密度及构成、人口迁徙与流动以及人口的增减规律等状况提供客观 而翔实的资料依据。因此历代都有执掌户政的机构，负责户籍及人事登记。 我国最早有户政活动，据后汉书记载，始于大禹“平水土，分九州，数万民。“周 朝“设有司民官，以掌登万民之数，以后各朝都有可考的户政制度，并由朝廷主持办 理人口普查，视户政为要政。”2 从隋唐开始，中央政府便设置户部专管户政，直到清末。清 末预备立宪期间，清政府曾仿效西方编订了清查户口条规和户口调查计划，于宣统 三年( 1 9 1 1 年) 以警察机构清查户口，办理户政，为实施现代式户政做准备。 国民政府时期。即使战事不断，政府对于人口的调查和统计工作也没有中止，反而日渐 重视，而且此时户政的目的不再局限于稽赋征役，而视其为建国的基本要政。孙中山在国民 政府建国大纲中将“全县户口调查清楚”列为县能够实行自治的首要条件，并提出“清查户 口是一切行政设施的根据，是建国历程中的首要工作”蒋介石也说：“户口调查统计，是推 行自治的根本工作。”31 9 4 6 年，当时国民政府人1 3 局局长包惠僧也说：“国家之一切事业： 如征兵、课税以及政治、经济、社会、文化等建设事业、均不能离开人民而举办，亦即国家 之强弱贫富，系以人口为主体，故知人口实为基本国势之基本，而户口普查可谓基本国势调 查中之基本调查，亦即基本国势调查。国家一切施政之计划与推行，均应以此精确完整之户 口静态统计为依据，然后始能通盘设计，始收宏效。此外，举办户口普查可为宪政立一基础。 户口普查实一现代国家所必具之条件，我国为适应世界趋势并配合行宪需要，实有早日定期 举办户1 3 普查之必要。”4 国民政府内政部甚至曾计划于1 9 5 1 年举办全国户口普查，并组织 当时的专家共同探讨，制定户口普查计划。如此可见国民政府对户口普查工作的重视，这也 1 转引自李成瑞：( 4 唱1 , k l l 普查及结果分析，中国财政经济出版社，1 9 8 7 年，第1 页。 2 刘鼎铭：国民政府筹办全国户口普查经过述略，民国档案，1 9 9 3 年第1 期，第5 5 页 3 高登艇：当前户政问题之商榷，户政导报。1 9 4 6 年第2 期，第4 9 页 中国第二历史档案馆：( 1 9 4 7 年内政部筹办全国户口普查的一组史辩( 上) ，1 9 9 2 年第4 期，第“页 1 国民政府时期浙江省户政研究 是为何我国户政发展到1 9 4 2 年以后取得明显进展的原因之一。诚然，国民政府时期，由于 形势动乱人民流离失所，民众为逃避赋役，常常谎报或匿报户口，给人口普查带来了困难。 民众对户政工作重要性的认识不足，又加上当时户政干部素质高低不等，调查统计的方法也 不甚科学等诸多因素的存在，使得该时期的户口统计数字存在不精确的现象。但是，民国的 户政从无到有，从小到大，颁布的法规由杂乱到统一，建立的机构也由杂髹到渐趋专业，调 查项目也慢慢变得科学而易操作，在人口统计和调查方面取得了较大的成绩。户政工作具有 一定的延续性，民国时期的户政工作不仅较以前进步了很多，同时，它也对新中国的户政工 作产生了较大的影响。因此，研究此时期的户政，是一个很重要也很有意义的课题。 ( - - ) 、研究对象的界定 康熙五十年( 1 7 1 2 年) 以前，户口登记的主要目的是征役与稽赋1 7 1 2 年后，户口 数字与赋税征收已不再有直接的联系。发展到民国时期，除了对户口进行调查和统计外，户 政还包括颁布相关户政法律、设置户政机关、训练专门的户政工作人员、筹措户政经费等都 属户政工作内容。本文对于国民政府时期浙江省户政的论述，主要侧重于其人口的静态调查 与统计方面的内容 本文的研究对象是国民政府时期浙江省的户政，论述的时间范围跨越整个国民政府时 期，即从1 9 2 7 年到1 9 4 9 年。论述的空问范厨是浙江省。选取国民政府时期浙江省的户政作 为个案研究，主要是出于以下两方面的考虑：一是因为浙江省是国民党统治的中心地域，又 是抗日战争的前线省区，战争过程中很多的地区先后沦陷又被收复，因此其户政在很大程度 上能够说明当时国民政府户政的概貌；另一方面主要是出于地域就近与方便查找资料的考 虑，浙江省档案馆与图书馆所藏相关方面的资料虽然丰富，但也十分散乱，搜集与整理资料 所需时间颇多 本文主要以国民政府时期浙江省举行的历次户口普查为线索，分期论述该省户政工作的 开展情况，穿插介绍不同时期政府颁布的各项法规，采取的各项措施，以及取得的成绩与存 在的问题。依托原有的研究成果，试图能解决以下问题：l 、浙江省户政在民国期间，有怎 样的进步与发展；2 、在户政工作的开展过程中，存在哪些困难与不足；3 、希望通过对国民 政府时期浙江省户政的研究，反映出当时全国户政的情况 二、研究现状 目前，对于民国时期全国户政工作的研究非常薄弱，学界尚无系统的专著出现，大部分 的研究成果都以章节的形式，散落在对中国人口史的研究著作中，而且多集中于对全国各省 2 国民政府时期浙江省户政研究 历史人口数的统计，或是探讨人口与社会间的双向关系。对于民国时期浙江省户政的个案研 究，学界基本上是处于空白状态。因此本文的写作可以起到补白的作用。 ( 一) 、民国时期全国户政的研究现状 民国期间，当时很多的学者都很关注中央政府进行的人口调查统计工作，并纷纷著文论 述。其中有王仲武的我国户口调查方案之商榷1 ；次行的关于我国人口之调查研究2 ； 陈方之的我国人口统计数字之商榷3 自1 9 4 5 年户政导报创刊后，时人就我国当时 的户政现状做了各方面的论述。代表性的文章中，论述户政意义的文章主要有：包惠僧的建 国大业中户政的使命4 与陈达的户政与宪政5 ；描述当时中国户政现状的文章主要有： 叶心畲的户政之回顾与前瞻，高登艇的当前户政问题之商榷7 ；探讨户政方法的文 章主要有：陈正谟的论户政之推进方法8 、王崇本的如何编查户口、张良珍的如 何办理户口查记”、如何解决户口查记实务中之r 填写j 问题“以及黄同仇的 中所言：。何毫不含糊地回避了对人口的定量统计分析” 1 王仲武：我国户口调查方案之商榷，东方杂志，第3 1 卷第2 0 号，1 9 3 4 年，第5 页 2 次行：关于我国人口之调查研究) ，东方杂志 ，第2 1 卷第4 号，1 9 2 4 年，第5 4 页。 3 陈方之：我国人口统计数字之商榷，东方杂志，第2 8 卷第6 号，1 9 3 1 年，第1 9 页 4 包患僧：建国大业中户政的使命) ，户政导报 ，1 9 4 5 年第1 期，第1 页 5 陈达：户政与宪政，户政导报，1 9 4 5 年第1 期，第6 页。 6 叶心畲：户政之回顾与前瞻) ，户政导报，1 9 4 5 年第l 期，第1 3 页。 7 高登艇：当前户政问题之商榷，户政导报 ，1 9 4 6 年第2 期，第4 9 页。 5 陈正谟：论户政之推进方法 户政导报，1 9 4 5 年第1 期，第8 页 9 王崇本：如何编查户口，户政导报，1 9 4 5 年第1 期，第3 8 页 坤张良珍：如何办理户口查记，户政导报) 1 9 4 5 年第l 期，第3 3 页。 ”张良珍：如何解决户口查记实务中之填写j 问题，户政导报，1 9 4 7 年第3 期，第柏页。 圮黄同仇：如何推行户政) ，户政导报1 9 4 7 年第3 期，第3 4 页。 u 杨振青：户政工作者之摹本态度，户政导报) ，1 9 4 5 年第1 期，第2 l 页。 叶心畲：户政人事问题之检讨，户政导报。1 9 4 6 年第2 期，第5 6 页 ”胡汉民：训政时期调查户口之意见，民智书局，1 9 2 7 年1 1 月影印。 1 6 陈之谟：中国户口统计之研究，立法院统计处印行，出版时间不详 ”朱祖晦：人口统计新论) ，中华统计学社丛书，出版时间不详。 伸( 美) 何炳棣：1 3 6 8 1 9 5 3 年中国人口研究序 ，葛剑雄译，上海古籍出版社，1 9 8 9 年版 3 国民政府时期浙江省户政研究 1 9 8 8 年，赵文林、谢淑君所著的中国人口史1 出版，该书收入及引用了民国时期大 量的全国人口统计数字，但缺乏对人口统计的分析。同年，王嗣均主编的中国人口浙江 分册2 一书出版，该书从浙江省的社会、经济和自然条件出发，对人口的数量、出生、死 亡、迁移、分布、性别、年龄、婚姻家庭、民族、素质以及计划生育等各种基本人口现象和 人口问题进行了综合阐述与分析。 1 9 9 3 年，姜涛出版近代人口史3 ，该书与上述何炳棣的著作那样，更侧重于对人口 制度史的研究。 1 9 9 6 年，由杨子慧主编的中国历代人口统计资料研究。一书，为读者提供了民国时 期全国人口统计的很多数据，却也出现了与赵文林、谢淑君著作那样的缺憾，对人口统计缺 乏分析 特别值得一提的是，2 0 0 1 年侯杨方出版的中国人口史( 1 9 1 0 一1 9 5 3 年) 卷若一书， 它系统搜集、整理了数量巨大的中国人口统计资料，从现代人口学的角度对1 9 1 0 - - 1 9 5 3 年 问中国的人口统计进行明确的解释，并清晰地说明了这一时期中国人口的基本状况，如数量、 性别、年龄、婚姻、生育、死亡、家庭、分布、迁移、职业、素质和生活水平以及这一时期 不同人口数字的来源等。同时，他对浙江省人口数量、结构变化及其与社会发展的关系等也 进行了系统而详细的论述。 在学术论文方面，较之于专著对人口史的研究要薄弱，但也有不少成果。主要的代表作 有米红、蒋正华的民国人口统计调查和资料的研究与评价，米红、李树茁等人的清 末民初的两次户口人口调查 7 ，乔晓春的中国人口调查与人口普查历史研究尤其要 指出的是，邓正兵发表于淮北煤师院学报1 9 9 8 年第1 期上的略论民国的户政 一文， 专门略论了民国的户政。在此文中，作者利用户政导报的资料，将民国时期的户政分为 三个时期：从1 9 1 2 年到1 9 4 2 年7 月的户政紊乱时期、从1 9 2 4 年7 月到1 9 4 5 年9 月的户政 制度初具规模时期以及1 9 4 5 年9 月到1 9 4 9 年9 月户政大发展及其走向衰亡时期。根据民国 时期户政工作的进展来分期，具有一定的代表性，但作者的论述也仅止于此，对有关户政工 作的具体开展情况、全国各省市的实施贯彻情况、户政工作的主要成果与存在的问题等重要 1 赵文林、谢淑君：中国人口史，人民出版社，1 9 8 8 年。 2 王嗣均主编：中国人口浙江分册，中国财政经济出版社，1 9 8 8 年 姜涛：近代人口史，浙江人民出版社，1 9 9 3 年。 4 杨子慧主编：中国历代人口统计资料研究 ，改革出版社，1 9 9 6 年。 侯杨方：中国人口史( 1 9 1 0 1 9 5 3 年) 卷六，复旦大学出版社，2 0 0 1 年。 6 米红、蒋正华；民国人口统计调查和资料的研究与评价，人口研究，第2 0 卷第2 期，1 9 9 6 年，第 4 4 页 7 米红、李树茁等：清末民初的两次户口人口调查，历史研究。1 9 9 7 年第1 期，第5 8 页 乔晓春：中国人口调查与人口普查历史研究) ，南方人口，1 9 9 7 年第2 期。第5 7 页 4 国民政府时期浙江省户政研究 方面的内容，作者不是一笔带过，就是没有涉及。 ( 二) 、民国时期浙江省户政的研究现状 与对此时期全国户政的研究相比，对浙江省户政的研究很少。就笔者搜集到的资料显示， 竺可桢在他1 9 2 6 年发表的论江浙两省人口之密度1 一文中，写到江苏与浙江是当时中国 人口密度最高的两个省份。2 0 0 1 年，浙江省统计局的孙桂林撰文浙江历史上的户口、人 口统计2 ，发表在 浙江统计第8 期上，文中简略叙述了浙江省民国时期的人口统计， 但并没有深入论及户政的其他方面。此外，论文方面还有郑生勇的清代，民国时期杭州 人口发展探略3 在著作方面，李钦宇在浙江省人口及粮食问题一书中详细论述了浙 江省第一期户口调查的经过与取得的成果，并对此次户口调查的调查表以及统计结果进行了 分析。此外，迄今为止，学术界尚无一本( 篇) 全面论述民国时期浙江省户政的著作( 文章) 上述代表性的成果，将人们对于民国时期户政的研究推进了一大步，为以后的研究打下 了基础。然而它们还存在以下几方面的问题：1 、集中从人口发展史的角度出发，着眼于全 国范围内人口的迁移与变动，探讨人口发展的规律；2 、通过查阅大量的资料，对其他学者 研究过程中所引用的当时人口资料的来源及其准确性进行考证；3 、侧重于概述国民政府当 时筹办全国户口普查的经过；4 、作为著作中的部分章节，零星地散落在中国近现代人口学 的研究著述中。而对民国时期浙江省户政这个领域的研究几乎还处于“真空”状态，因此不 管是从广度上，还是从深度上来说，都还有广泛的空问值得我们去探索。 三、概念释义 为便于行文，特将文中出现的主要指标解释如下： 1 、户口普查：为户口之静态普查。其目的在获得一地域在某一时期户口之总数，并研 究户之构成与口之本质，以供一切设施之根据。其范围包括经济组合与事业组合之户，以及 户内常时久住与临时寄居之亲戚与非亲属人e l 。司普查者为统计人员5 2 、户口调查：注重户口之动态的调查。其目的在于登记一地户口随时之增减变化与移 动迁徙。尤注意其特殊行动，以供维持治安与地方秩序之查考。范围包括各类组合之户与实 际常在人口。司调查者为警察与保卫团人员。 1 竺可桢：论江浙两省人口之密度，东方杂志，第2 3 卷第l 号，1 9 2 6 年，第9 l 页。 2 孙桂林：浙江历史上的户口、人口统计，浙江统计) ，2 0 0 1 年第8 期，第3 7 页。 郑生勇：清代、民国时期杭州人口发展探略，中共杭州市委党校学报) ，2 0 0 3 年第3 期，第3 6 页 李钦宇：浙江省人口及粮食问题，浙江省档案馆古籍部藏书，1 9 2 9 年。 我国户口普查在户口行政上之重要性，浙江省档案馆藏，1 0 2 9 - 0 0 2 - 0 0 2 2 卷 我国户口普查在户口行政上之重要性 ，浙江省档案馆藏，1 0 2 9 - 0 0 2 - 0 0 2 2 卷。 5 国民政府时期浙江省户政研究 3 、户籍与人事登记：为户口之身份的登记。其目的在征实各人在一国内之法律地位， 纵而确定其权利与义务。其范围限于家属组合之户司登记者为户籍人员。 4 、保甲户口编查：为户口之清查编组。其目的在于推定户长、组甲编保，加盟规约， 连坐切结，互相监视，随时报告户内人口异动与奸人潜入等情形，并组织壮丁，协助救灾剿 匪等自卫工作，公推代表，实行参议与自治等行为。司编查者为编查委员( 当地士绅) 与保 甲人员。2 5 、人口的静态：指户数、人数、性别及年龄、配偶关系而言，凭一时性的调查所能知 道的。3 6 、人口自g 动态：是指结婚、离婚、出生及死亡四种事项而言，非一时性的调查可得。 7 、性别比：反映人口性别构成的指标指在总人口中或各年龄人口中，男性人数与女 性人数之比。通常以每1 0 0 个女性人口相对应的男性人口数表示，计算公式为：性别比= 男 性人 7 女性人口1 0 0 。 四、资料来源 本文在原有研究成果的基础上。主要有以下几种资料来源： 1 、档案档案是历史研究的第一手材料，具有史料的原始性与可靠性特点，一般都能 直接反映史实的原貌。在史料的运用上，本文有很大一部分材料和数字都引自浙江省档案馆 所藏的有关国民政府时期浙江省户政工作的档案材料浙江省档案馆中，此时期的材料十分 丰富，但也相当零乱，内容涉及到户政工作的相关政府法规、各市县的具体开展情况以及多 年户口调查统计报告表等各方面其中还不乏政府的出版物，如浙江省政府公报等。笔者主 要查阅参考了民国浙江省政府( 1 9 2 7 1 9 4 9 ) 档案( 全宗号l 0 2 9 ) 、浙江省民政厅( 1 9 2 7 - 1 9 4 9 ) 的档案( 全宗号l 0 3 0 ) 及其他部分相关案卷。虽然不成系统，但这些零星的材料组成了本 文的主要参考依据。2 ，旧出版物。建国前，关于户政的出版物也不少。本文主要参阅的有 户政导报( 1 9 4 5 4 9 4 9 ) 、浙江省民政厅编印的浙江省民政月刊与浙江省民政年刊、 统计月报以及 东南日报等。国民政府内政部、内政部人口局、主计处统计局等编印 的一些相关法规、年鉴也是本文的重要资料来源。此外，还有浙江省图书馆古籍部收藏的民 1 我国户口普查在户口行政上之重要性 ，浙江省档案馆藏，l 0 2 9 - 0 0 2 - 0 0 2 2 卷 2 同上。 3 陈方之：我国人口统计数字之商榷 东方杂志 ，第2 8 卷第6 号，1 9 3 1 年，第1 9 页 4 同上 5 中华人民共和国公安部编：( e e 华人民共和国全国分县市人口统计资料2 0 0 4 年 ，群众出版社，2 0 0 5 年 第3 1 6 页。 6 国民政府时期浙江省户政研究 国时期书刊。刊载于这些出版物上的相关资料与文章，都为当时人所写，因此有相当的根据， 可充当史料。3 、浙江省文史资料、回忆录及县( 市) 志。浙江省政协所藏的文史资料，所 记载的文章大多是作者亲闻、亲见或亲历的作品，具有一定的参考价值。浙江省图书馆、浙 江大学图书馆以及浙江大学历史系系资料室有较全的浙江省各县( 市) 志( 虽然其内容大多 突出建国后的情况，而民国时期的比较简单) ，但浙江省各县( 市) 志与专门志都为本文的 写作提供了参考之便。 国民政府时期浙江省户政研究 第一章户政历史沿革概况 我国户政已走过了几千年的历史，自周代以来，历朝都有户政的记载，现将1 9 4 9 年建 国前我国和民国前浙江省的户政做一简要回顾。 第一节中华人民共和国成立前我国户政沿革 一，民国以前我国户政之回顾 我国是世界上进行人口统计最早的国家之一，周代时便已建立户政机构，开始了户口调 查与人事登记。秦朝建立了“上计制度”( 人口、钱粮统计上报制度) 。1 汉代初期，各郡国 每年都须调查户口一次，人口统计制度也渐趋完善，我国历史上第一次完整地记载全国各州、 郡的户口数即是在西汉平帝元始2 年( 公元2 年) 。到了动乱的南北朝时期，出现了当时人 民并户避免派捐服役而隐报谎报户口的情形。以后，隋代订立保正法，一旦户口不实便罪及 正长。同时，将常住户进行单位分组，浮客则编为流氓，使隐匿谎报户口的情况大为改善， 户口大增。2 唐沿用前代户政与赋役相联系的制度，由户部尚书主管户口均田制度以及租庸 调税法。宋代初期的户政，沿袭了唐代的旧制。后王安石刨行保甲，规定将民户加以层级编 制，各按规定户数编组。元代将人民分编为军籍与民籍两种，军籍应征为军，民籍纳税服役。 “并诏天下郡县以军籍户籍造为册，具载丁口之数。此时期的军户册之类，与民国期间壮 丁名册相类似，这也是元代军威很盛的重要因素之一”明代时编审黄册，分户籍为军、民、 匠三类同时，实行“户帖制度”，每户发给户帖，以方便稽查，这与民国期间保甲编组时 所用的户牌极为类似。清朝康熙、雍正期间( 1 7 1 2 年以后) ，朝廷曾先后下令实行“摊丁入 亩”，把过去按“丁”、“地”两个标准征税的制度改为单一按土地征税的制度，以后增加的 人口，永不加赋。清朝末年，清政府为了挽救行将灭亡的命运，拟对选举、教育、征兵和地 方自治等实行改革，决定举行全国范围的人口普查。“光绪三十四年( 1 9 0 8 年) ，民政部设 立统计司，拟定了六年户口调查计划：第一年：颁布了 调查户口章程；第二年：调查各 省人户总数；第三年：汇报各省人户总数，编订户籍法；第四年：调查各省人口总数； 1 李成瑞：中国人口普查及结果分析 中国财政经济出版社，1 9 8 7 年，第1 页 2 参考叶心畲：户政之回顾与前赡 ，户政导报 ，t 9 4 5 年第1 期，第1 2 页 同上 8 国民政府时期浙江省户政研究 第五年：汇报各省人口总数；第六年：实行户籍法。”1 由于政治形势发生变化，清政府 后来宣布将这项工作压缩为四年完成。当时因地方自治未经推行，均假手警察机构办理 又为承保甲制度之遗规，其办法多与保甲户口编查相近。此为民国初年户政糅杂于警察清查 户口与保甲编查户口二者之间之所由来。”1 9 1 0 年，各省先后进行了户数的调查，有的还同 时调查了口数。1 9 1 1 年，各省又陆续进行了口数的调查。同年，辛亥革命爆发，打断了这 次人口调查的进程因此户籍法虽然已制定，但也没能公布。“1 9 1 2 年5 月，民国政府 内务部搜集前清民政部所收到各地区宣统人口普查的报告，并汇造成户籍表册。至此，持续 达3 年之久的宣统人1 3 普查最终结束。”3 纵观我国古代的户政演进历程，我们可以发现，凡是民国期间户政应办的事项，大多能 先后发现其雏形因此，在户政演进过程中。其得失利弊的经验，可为以后的户政工作者提 供有益参考和借鉴。 二、民国时期我国户政之演进 民国建立以后，在旧有基础上推行户政在古代，我国户政的目的在于征役稽赋。到了 民国时期，政府将户政视为建国的基础，因此，该时期户政与前期相比，内容更加丰富，也 更加规范。 1 9 1 2 年，北洋政府内务部举行了一次全国性的人口普查，并规定由警察机关具体负 责，在没有设警察机关的地方，由保卫团负责，如果二者都没有则由地方组织当地士绅协办。 它确定了包括现住户口、现住人口的性别及年龄各项人数、男女合计数、现住人口的职业分 类各项人数等调查项目。1 9 2 7 年，国民政府成立于南京。1 9 2 8 年，国民政府内政部“以一 切政策实旖标准，均有赖于户口统计始可确定”，开始拟定户口编查条例及人事登记 条例。1 9 2 8 年5 月2 7 日，“内政部根据1 9 2 7 年8 月国民政府颁布的在新法规未制定以 前得援用旧法规的通令，呈准分行江苏、浙江、安徽三省援用内务部1 9 1 5 年颁布的县 治户口编查规则、警察厅户口调查规则以及各项表式，在全国率先进行人口普查。“1 9 3 1 年春天，内政部曾举行一次全国各县市土地人口调查，并于1 9 3 5 年由内政部统计司将结果 编辑成 全国各县市土地人口调查5 一书出版。1 9 3 4 年4 月2 7 日，国民政府公布了 户籍 1 侯杨方：中国人1 ：3 史( 1 9 1 0 - - 1 9 5 3 年) 卷六，复旦大学出版社，2 0 0 1 年，第1 3 页 2 叶心畲：户政之回顾与前瞻，户政导报，1 9 , 4 5 年第1 期，第1 4 页。 3 侯杨方：中国人口史( 1 9 1 0 - - 1 9 5 3 年) 卷六，复旦大学出版社2 0 0 1 年，第1 4 页 4 浙江民政厅编：浙江民政月刊本省筹办地方自治之经过第3 6 期，1 9 3 0 年，第1 6 5 页。 5 侯杨方；中国人口史( 1 9 1 0 - - 1 9 5 3 年) ) 卷六，复旦大学出版社，2 0 0 1 年，第7 3 页 9 国民政府时期浙江省户政研究 法，并决定于同年7 月1 日起施行。这是中国历史上第一部正式公布的户籍法。1 ( 宣 统三年，即1 9 1 1 年，清政府民政部已经制定了户籍法，但没来得及公布，清政府已经灭 亡。) 1 9 3 6 年，南京政府鉴于“训政”时期即将结束，筹备国民大会代表选举需要较新的人 口数字，因此在这年1 月电令各省市政府汇报所属各县保甲户口。自1 9 3 7 年至1 9 4 8 年，“国 民党政府也曾历时十二年筹办全国户口普查。”1 9 3 7 年抗日战争爆发，此后大片国土沦入敌 手，当然不可能进行全国范围内的户口统计，但在此期间，内政部先后发布的全国户口统计 数据共有1 9 3 8 年的户口统计，1 9 4 1 年的户口统计，1 9 4 3 年的后方各省市户口统计， 1 9 4 4 年的各省市户口统计。( 其中1 9 4 3 年及1 9 4 4 年为非战区的户口统计数。) 。1 9 4 2 年 1 0 月1 7 日。国民政府制定户口普查条例，在中国历史上第一次由中央政府提出了现代 人口普查中的标准时间概念：户口普查，谓普遍查记全国或一地域内全部户口在指定时刻 之静态。规定全国性的人口普查每1 0 年举行一次，以行政院院长为全国普查长，以国民政 府主计处负责普查的实施。”同年，内政部户政司成立。它使各级户政机构得以充实。1 9 4 7 年3 月，原由国民政府主计处执掌的户口普查划归内政部接管，在搜集世界各国有关资料并 详加研究的基础上，“内政部草拟户口普查法，呈奉国民政府于1 9 4 9 年3 月1 2 日公布实 施。”后因全国户口普查在我国事属创举，内政部决定应先就若干基本问题，如举办时间， 普查项目，人口标准、统计方法等，做出原则性的规定，再拟定实施方案草案经过三次修 正后，“行政院于1 9 4 8 年3 月9 日提出行政院第四十六次院会决议，决议规定普查年份定为 1 9 5 1 年”当然，这次计划中的人口酱查没有实行。 综上所述，民国时期，户政为政府行政的要政。包惠僧在其一年来本局业务之检讨 中说：“国父在建国大纲中便以户口调查完为实行地方自治之首要条件。后来为建立征兵制， 以加强人力动员，实行地方自治，以完成宪政准备，主席也迭颁手令，以户政为内政之中心 工作，指示方针，限期办理。”6 我国的户政在这一时期，由小到大，取得了一定的发展。尤 其是在1 9 4 2 年7 月，国民政府内政部成立户政司直接指导实施户政后，各级户政机构都大 体上建立了起来。自此以后，民国的户政，开始由紊乱转向初具规模并渐趋规范。1 9 4 6 年 国民政府先后公布的新户籍法与新户籍法实施细则，使“户”与“籍”明确分开， 1 侯杨方：中国人口史( 1 9 1 0 - - 1 9 5 3 年) 卷六，复旦大学出敝社，2 0 0 1 年，第6 7 页。 2 刘鼎铭：国民政府筹办全国户口普查经过述略，民国档案，1 9 9 3 年第1 期，第5 5 页 3 侯杨方：中国人口史( 1 9 1 0 - - 1 9 5 3 年) 卷六，复旦大学出版社2 0 0 1 年，第9 0 页。 4 中国第二历史档案馆：( 1 9 4 7 年内政部筹办全国户口普查的一组史料( 上) ，民国档案) ，1 9 9 2 年第4 期，第4 1 页。 5 中国第二历史档案馆： 1 9 4 7 年内政部筹办全国户口普查的一组史料( 上) ，民国档案) ，1 9 9 2 年第4 期，第4 5 页。 6 包惠僧：一年来本局业务之检讨，户政导报 ，1 9 4 8 年第4 期，第1 页 1 0 国民政府时期浙江省户政研究 并明确规定了各级户政主管机关，在中央为内政部，省级为省政府，县级为县政府，乡镇级 以乡镇长兼任户籍主任1 9 4 7 年。国民政府内政部公布户口普查法，决定于1 9 5 1 年举 行第一次全国户口普查，虽因国民政府灭亡而未能施行，但是整个户口普查工作筹备过程中 的方法和内容，都为以后的户政工作者提供了借鉴。不过，整体看来，由于民国时期动乱的 局势，户政工作虽然取得了一些进展，但因户政工作者的素质高低不等。人民的自觉参与意 识不强等困难因素的存在，户政实际上并未完全发挥它应有的作用。 第二节国民政府成立前的浙江省户政历史沿革 历史上，浙江省的户口调查统计活动具有时间早、史料多的特点。“我国现存自拴国性 的人口数字是西汉平帝元始2 年( 公元2 年) ”，浙江地域上第一次有户口数的记载也始于 该年，。西汉平帝元始2 年，会稽郡有2 6 个县，2 2 3 0 9 6 户，1 0 3 2 6 0 4 人，这是历史上浙江地 域第一次户口数的记载。”2 南北朝时，户口按照州府行政区统计，据史书记载：。大明八年 ( 4 6 4 年) ，浙江地域的会稽、吴兴、吴郡、新安、临海、永嘉等郡的户口数为1 7 0 7 5 9 户， 1 1 6 6 3 2 7 口。”隋代，到隋文帝开皇三年( 5 8 3 年) ，朝廷下令全国各州县开展户口调查。“唐 代，城乡都设里正专掌户籍，并按照资产多少，划分为九等，三年一定编入户籍簿。唐 王朝还常派出诸色按揖户口使、观察使等官员赴各州县核查户口数字。宋代。王安石 推行新法，实行 丁口簿和户产簿，进一步健全了户口统计制度。元代，用鼠尾文 簿登录户口，当时浙江省( 浙江省行政名称) 共有8 府、6 州、i 军、8 1 县、2 9 8 3 6 7 2 户、 5 6 9 2 6 5 0 口除了上述的全省总数外，还分别记录了各路( 相当地区) 的户口数。”4 明代 实行“黄册制度”，分户籍为军、民、匠三类，每户分发户帖。“洪武十四年( 1 3 8 1 年) ，浙 江省布政司公布全省有2 1 5 0 4 1 2 户，1 0 5 5 0 2 3 8 口。”锗代，自康熙五十二年( 1 7 1 3 年) 下 诏建立保甲制度后，朝廷所得的户口统计数字都比较真实。宣统元年( 1 9 0 9 年) ，浙江省按 照光绪三十年( 1 9 0 4 年) 制定的调查户口章程和户口条例，在全省范围内进行了一 次人口调查。宣统三年( 1 9 1 1 年) ，据浙江巡抚奏呈：“现据巡警道详据各属报到第3 次户 数者6 9 厅州县，计正户2 6 6 2 8 2 0 ，附户1 3 8 6 2 3 3 ；报到口数者5 4 厅州县，计男丁6 8 2 3 2 1 0 ， 1 葛剑雄：西汉人口地理) ，人民出版社1 9 8 6 年，第6 页。 2 转引自孙桂林：浙江历史上的户v l 、人口统计) ，浙江统计，2 0 0 1 年第8 期，第3 7 页 3 路遇、滕洋之：中国分省区历史人口考( 上) ，山东人民出版社，2 0 0 6 年，第4 0 7 页 4 孙桂林：浙江历史上的户口，人口统计) ，浙江统计，2 0 0 1 年第8 期，第3 7 页。 路遇、滕泽之；中国分省区历史人口考) ( 下) ，山东人民出版社，2 0 0 6 年，第1 0 8 3 页 1 1 国民政府时期浙江省户政研究 女口5 7 4 2 2 8 0 ，学童9 3 7 0 2 5 ，壮丁2 8 7 5 1 0 8 ；其未经报到者并饬巡警道迭电严催，一俟报齐 遵章于1 0 月内列表送部。”1 1 9 1 2 年，民国刚成立，北洋政府内务部便主持了民国后的第一 次人口调查。全国共有1 9 个省参加了此次人口调查，浙江省也是其中之一。这次人口调查 由警察机构负责，在无警察机构的地方由保卫团负责，采取的是逐户访问的调查方法，登记 项目包括姓名、性别、年龄、婚姻状况、职业、出生率、死亡率等据统计，“浙江省全省 有4 4 7 4 6 9 9 户，2 1 4 4 0 1 5 1 人，户量4 7 9 ，男性1 1 5 0 6 8 5 8 人，女性9 9 3 3 2 9 3 人。”2 转引自侯杨方：中国人口史( 1 9 1 0 1 9 5 3 年) 卷六，复旦大学出版社，2 0 0 1 年，第3 9 页 2 实业部国际贸易局编：中国实业志浙江省 ，1 9 3 3 年，第4 l 页 国民政府时期浙江省户政研究 第二章国民政府时期浙江户政的开展概况 国民政府时期，浙江省主要进行了以下几次户( 人) 口调查；1 9 2 8 年，浙江省奉内政部 令举办第一期调查户口，主要由警察机关主持进行；1 9 3 3 年，按照国民政府统计处规定，浙 江省政府要定期上报省市县面积，户口按区分布、户口及其密度、人口的年龄分配、人口的 婚姻状况、人口的职业分配、人口的职业与受教育程度等人口的基本情况，因而举行人口调 查；1 9 3 5 年，为编组保甲，浙江省政府拟定浙江省保甲章程及实施程序) ，由保甲编查户口 1 9 3 9 年，浙江省政府颁布二十八年浙江省户口总检查办法，以这年4 月1 日为标准日，在 全省范围内进行户口总检查，规定在检查时要“分别造具本年甲乙级合格壮丁名册”。1 1 9 4 3 年，浙江省政府决议选定黄岩、永嘉、云和三县“试行运用科学调查统计方法进行户口普查， 以获得一切有关户口之基本事实，供实施新县制。促进地方自治参考。”2 第一节抗日战争前( 1 9 2 7 - 1 9 3 7 ) 一、第一期户口调查( 1 9 2 8 ) 在1 9 3 4 年7 月1 日户籍法施行之前，各省市原有户籍的登记始终没有举行，人民的 户籍变动都根据该地区的省市县组织法、户口调查统计报告规则中的有关规定办理。3 1 9 2 8 年，浙江省政府公布了浙江省户籍条例及浙江省户籍条例施行细则4 t 制定了各种户 籍表式，适用于浙江省的户口调查与登记。只等各县“村里委员会”成立后，便可通令办理。 该条例内容涵盖了浙江省户口调查的对象、机关、经费、人事登记项目等。规定。各县户籍 以县政府为主管机构，各就原有行政区域酌分若干区，区置区员1 人，设事务所于该管适宜 之地，掌管本区户口之调查及登记事务。但户籍区内设有警察官署的，以该官署为办理户籍 机关，不另设区员。各区户口的调查及登记事务由警察官署或区员督率街村职员办理之。” 1 9 2 8 年5 月，内政部“通令江苏、浙江和安徽3 省使用以往颁布的县治户口编查规则 与 警察厅户口调查规则进行人口调查，并限在3 个月内完成”6 于是，浙江省民政厅颁布 1 ( - - 十八年浙江省户口总检查办法) 浙江省政府公报法规专号民政类第四辑，浙江省档案馆藏 2 黄岩县政年鉴，1 9 4 7 年。浙江省档案馆藏，第1 8 页。 3 内政部：内政年鉴警政篇) ，第4 7 0 页转引自侯杨方：中国人口史( 1 9 l o 一1 9 5 3 年) 卷六，复旦 大学出版社，2 0 0 1 年。第6 6 页 4 浙江省民政厅编：浙江民政年刊( 上) ，1 9 2 8 年，第2 1 0 页。 5 浙江省民政厅编：浙江民政年刊) ( 上) ，1 9 2 8 年，第2 1 1 - 2 1 4 页。 6 李钦予著：浙江人口及粮食问题 ，浙江图书馆古籍部藏，1 9 2 9 年，第l 页 1 3 国民政府时期浙江省户政研究 了第一期调查户口办法( 共八条) ，并附以村耆、甲调查表式等五种调查表式1 以1 9 2 8 年6 月1 日为开始调查期，8 月3 1 日以前为各市县报告到省期。同时规定了预算标准，通令各县 切实督率，依限举办。内政部令中还言及“若各县市有调查舛漏，或填造虚伪或查报逾限者， 定将各长官及调查人员从重惩处。”。这次户口调查，以市县政府各级警察局署所为调查机关， 以各地乡警、里正、牌甲或村耆为调查人员。其组织系统详见图l ： 图11 9 2 8 年户口调查组织系统图 一府剖d 了( ( 资料来源：浙江省民政厅编；浙江民政年刊( 上) ，1 9 2 8 年，第2 3 0 页) 调查户口，手续比较繁杂，浙江省第一期户口调查，在内政部限期完成调查的情况下， 所拟就的调查表式，非常简捷。其计算户口的办法也因不问籍贯，以现住者为准而有欠科学。 表2 选取的是村耆、甲调查表式3 ： 表2 村耆、甲调查表式 呆巾县呆_ 梦犋顿呆邵呆牡呆坜柯脾圩尸i - i 调鱼霰民国1 7 年月日 户主姓名人口总数2 0 岁以下人数2 1 - 4 0 岁人数4 1 岁以上人数附记 男女男女男女 男女 说明：1 、凡住户、船户、寺庙僧道均应一律调查。 2 、户不分正附，一宅住数户者，以数户计父子、夫妇及同父兄弟，虽分炊而仍同 居者，以一户计：异居者，各为一户。外姻同族相依过度或友朋只身寄居者，及佣工人等均 同列一户；前店后家如系同主者，以一户计 3 、各户不论男女，以尊长者一人为户主；机关、团体、学校、场厂、商店计其他公 共处所，以主管人为户主；僧道以住持为户主。 1 五种调查表式分别为：村耆、甲调查表式；乡警、里正调查表；警察派出所、警察分驻所调查表式；县 警察分所、警察局、县公安局、县警察所调查表式；县市政府调查表式共五种。浙江民政厅编：浙江民 政年刊 ( 上) ，1 9 2 8 年，第2 3 1 2 3 5 页。 2 浙江省民政厅编：浙江民政年刊( 上) ，1 9 2 8 年，第3 8 8 页 浙江省民政厅编：浙江民政年刊 ( 上) ，1 9 2 8 年，第2 3 1 页。 1 4 国民政府时期浙江省户政研究 4 、各户之男女人数，不论外出与否，均应填入人口总数j 栏内，但有外出者，需 于附记栏内注明外出人数。 ( 资料来源：浙江省民政厅编：浙江民政年刊( 上) ，1 9 2 8 年，第2 3 2 页。) 到1 9 2 8 年8 月底，各市县政府先后呈送表册到省，其中除天台、温岭两县因事迟延外， 其他各县都按时上报，以南田、嘉兴两县报到为最早报齐之后，省民政厅将各市县所送表 册，汇编成浙江省各市县第一期户口调查表呈送内政部与浙江省政府。至此，浙江省第一期 户口调查告一段落。 1 9 2 8 年浙江省民政年刊关于此次调查结果的统计表显示，“浙江省共有4 6 5 0 0 7 8 户， 2 0 6 4 7 8 9 6