（会计学专业论文）开展地方国库现金管理的现实构想.pdf

开展地方国库现金管理的现实构想 摘要 近年来，各地国库库存余额增长很快，地方政府和财政部门对库存闲置资金 保值增值的愿望愈来愈强烈。2 0 0 6 年中央国库现金管理运作的正式启动，引发了 业内人士对如何盘活地方国库存款，以及地方财政是否具备国库现金管理运作的 可能性、必要性等一系列问题的思考。笔者认为，就目前地方财政收支及库存情 况来看，先省级再逐步扩大到市区级进行国库现金管理运作的条件已经具备。只 要在实际操作中有效遵循“安全性、流动性、效益性”等原则，选准投资渠道和 投资方式，并在部门协作基础上有效构建运作平台，就能够实现对国库现金的科 学、有效管理。 一 目前，真正意义上的地方国库现金管理在我国尚未开展。地方国库现金管理 对于很多人来说是一个全新事物，也是一个新型课题。因此本文所写的地方国库 现金管理属于构想阶段。 为了推动对国内地方国库现金管理的研究，设计适合我国地方使用的国库现 金管理方式，本文首先系统的阐述了国内外现有的有关国库现金管理的理论研究 成果。然后结合全国和部分省份的数据对开展地方国库现金管理的必要性与可行 性进行了分析。再综合运用财务管理工具提出最佳库存资金分析模型，并进行了 实证分析。最后在此基础上，提出了地方国库现金管理的目标、原则、操作方式， 并对地方国库现金管理如何与货币政策协调、如何建立健全相关法律制度等问题 进行了探讨。 关键词：地方国库；国库现金管理；国库库存余额；最佳库存资金 m p a c c 硕士学位论文 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，g r o w t ht h r o u g h o u tt h eb a l a n c eo ft h es t a t et r e a s u r ys t o c ks o o n , t h e l o c a lg o v e r n m e n ta n df i n a n c i a ls e c t o rs t o c k si d l ef e n d st op r e s e r v ea n di n c r e a s et h e v a l u eo fi n c r e a s i n g l ys t r o n gd e s i r e i n2 0 0 6t h ec e n t r a lt r e a s u r yc a s hm a n a g e m e n t o p e r a t i o no f f i c i a l l ys t a r t e d , a n dt h i s h a sl e dt h ei n d u s t r yo nh o w , t oe n l i v e nt h el o c a l t r e a s u r yd e p o s i t s , a sw e l la st h ea v a i l a b i l i t yo fl o c a lf i n a n c h lo p e r a t i o no ft h et r e a s u r y c a s hm a n a g e m e n tt h ep o s s i b i l i t yo fas e r i e so fp r o b l e m ss u c ha st h en e e dt op o n d e r t h e a u t h o rb e l i e v e st h a tt h ec u r r e n tl o c a lr e c e i p t sa n dp a y m e n t sa n di n v e n t o r y , t h ef i r s tt ob e g r a d u a f l ye x p a n d e dt ot h ep r o v i n c i a ll e v e lf o ru r b a no p e r a t i o no ft h et r e a s u r yc a s h m a n a g e m e n tc o n d i t i o n sa r er j p e a sl o n ga se f f e c t i v ei nt h ea c t u a lo p e r a t i o nf o l l o w e d ”轴f c t y ，f i q u i d i t ya n de f f i c i e n c y ”o ft h ep r i n c i p l e sa n ds e l e c t i n gt h er i g h ti n v e s t m e n t c h a n n e l sa n di n v e s t m e n t ，a n dc o o p e r a t i o ni nt h es e c t o ro nt h eb a s i so ft h ee f f e c t i v e o p e r a t i o no fc o n s t r u c t i o np l a t f o r m , w e na c h i e v et h et r e a s u r yc a s ho nt h es c i e n t i f i c e f f e c t i v em a n a g e m e n t a tp r e s e n t ，t h et r u es e n s eo ft h et r e a s u r yc a s hm a n a g e m e n th a sn o ty e tb e e n u n d e r t a k e ni no u rc o u n t r y l o c a lt r e a s u r yc a s hm a n a g e m e n tf o rm a n yp e o p l ei sa b r a n d - n e wt h i n g , b u ta l s oan e wt o p i c t h i sp a p e rw r i t t e nb yt h el o c a lb e l o n g st ot h e t r e a s u r yc a s hm a n a g e m e n tc o n c e p ts t a g e i no r d e rt op r o m o t et h ed o m e s t i cl o c a lt r e a s u r yc a s hm a n a g e m e n tr e s e a r c h , a n d d e s i g ns u i t a b l ef o rt h eu s co fo u rl o c a lo p e r a t i o no ft h et r e a s u r yc a s hm a n a g e m e n t t h e s y s t e md e s c r i b e di nt h i sp a p e rf i r s to fa l le x i s tr e l e v a n td o m e s t i ca n df o r e i g nt r e a s u r y c a s hm a n a g e m e n tt h e o r e t i c a lr e s e a r c hr e s u i t s t h e nc o m b i n et h ep r o v i n c e so ft h e c o u n t r ya n ds o m el o c a ld a t ao nt h ef f c a s u r yc a s hm a n a g e m e n tt ot h en e e df o ra n d f e a s i b i l i t ya n a l y s i s t om a k ec o m p r e h e n s i v eu s eo ff i n a n c i a lm a n a g e m e n tt o o l sf o rt h e b e s ts t o c kf o n da n a l y s i sm o d e i sa n de m p i r i c a la n a l y s i s f i n a l l yo nt h i sb a s i s ，t ot h el o c a l t r e a s u r yc a s hm a n a g e m e n to b j e c t i v e s ，p r i n c i p l e s ，p r a c t i c e s ，a n dh o wt h el o c a lt r e a s u r y c a s hm a n a g e m e n ta n dm o n e t a r yp o l i c yc o o r d i n a t i o n , h o wt oe s t a b l i s has o u n dl e g a l s y s t e m , a n do t h e rr e l a t e di s s u e sw e r ed i s c u s s e d k e yw o r d s ：l o c a lt r e a s u r y ；t r e a s u r yc a s hm a n a g e m e n t ：t r e a s u r ys t o c k b a l a n c e ； n eb e s ts t o c kf u n d s 。 m 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体己经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均己在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名：返艮日期：0 讲，月山日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名：幺妇 导师签名：沥厶。纷 日期：- 2 7 年，月之口目 日期：芦哆年，7 月二口日 i m p a c c 硕士学位论文 第1 章绪论 1 1 选题背景及研究意义 1 1 1 选题背景 2 0 世纪7 0 年代以来，由于支付累积公债费用所引起的预算压力，许多经合 组织国家( o e c d ) 开始寻找控制预算中利息负担的出路。这些国家逐步认识到： 将收入转移存放于商业银行，在支出部门实际需要资金之前，银行可以借此营利， 而政府则为其付出管理费用；政府大举借债的同时，一些账户却长期保持大量闲 置资金。在这种背景下，为提高国库资金管理效率，国库现金管理受到了政府部 门的极大重视，减少资金机会成本的概念被引入国库管理领域。同时，为进一步 提高财政资金的使用效率，部分o e c d 国家，在资金管理上引进了。市场管理” 机制，力图在保证国库短期有足够清偿能力应付紧急支付的前提下，最大程度地 减少闲置资金。 ， 国库现金管理也是我国随着近年来财政收入增长形势良好、国库资金逐渐扩 大而备受关注的一个问题。2 0 0 1 年3 月，国务院批准了财政国库管理制度改 革试点方案，由此拉开了我国财政国库管理改革的帷幕。随后，国库现金管理作 为一个全新的事物开始步入我们的视野与生活。2 0 0 3 年1 月，我国开始实行国库 存款计息制度；2 0 0 3 年6 月，财政部对第五期国债采取发行后推迟三个月缴款的 做法；2 0 0 4 年8 月，财政部首次以混合式招标方式提前兑付三期总量近9 0 0 亿 元的记账式国债。；2 0 0 6 年6 月初，财政部和中国人民银行联合发布中央国库 现金管理暂行办法，财政部将会同央行开展国库现金管理工作，为中央国库现金 管理的市场化运作铺平了道路。由此，国库现金管理工作逐渐步入规范化。 中央国库现金管理是指在确保中央财政国库支付需要前提下，以实现国库现 金余额最小化和投资收益最大化为目标的一系列财政管理活动【1 】。中央国库现金 是财政部存放在中央总金库的活期存款。长期以来，我国的财政现金主要存放在 央行的特定账户2 0 0 6 年4 月底，财政存款余额已经达到1 1 8 万亿元。但是， 由于缺乏其他投资渠道，国库资金只能以获取活期存款利息为主。因而，国库现 金管理启动后，将对提高国库资金的使用效益起到积极的作用。 积极、主动的国库现金管理是发达国家普遍采用的一种先进的国库资金管理 方式，是一个国家公共资金管理现代化的标志，也是我国财政公共化及国库改革 的一项重要内容。随着中央国库现金管理运作的正式启动，各地政府和财政部门 数据来源：马洪范国债余额管理国库现金运作及货币政策协调t - - f i n a n c e s i f hc 确c n ， 2 0 0 6 - 3 2 2 、 数据来源：何谦，刘兆琼国库现金流入商业银行央行回笼压力增大- 秆s t o c k s t a r c o l ，2 0 0 6 - 7 - 2 1 开展地方国库现金管理的现实构想 开始重视地方国库现金管理。 1 1 2 研究意义 近年来，随着财政国库管理制度改革的不断深入和国库存款计息制度的实施， 各地国库库存余额增长很快，2 0 0 6 年国库库存余额突破万亿元大关。，2 0 0 7 年6 月底全国的国库库存余额已经超过了1 8 万亿元。，我国国库库存资金高位留存。 2 0 0 6 年中央国库现金管理正式启动，各地政府和财政部门对库存闲置资金保值、 增值的愿望愈发强烈。而我国地方现行的国库现金管理体制，是初级的原始的， 不能称为真正意义上的国库现金管理【”。由于，传统制度与当前形势的不相适应， 地方政府逐渐意识到了加强财务管理的重要性，地方国库现金管理呼之欲出。因 此，当前研究地方国库现金管理具有重要意义。本文旨在结合国库的发展方向， 提出对地方国库现金管理的现实构想，寻求地方国库现金管理的新体系。 1 2 国内外研究的现状 在我国，真正意义上的国库现金管理于2 0 0 6 年6 月才宣布进入实质性的操作 阶段，可以说在世界各国都处在结合自己国情不断推进的阶段，没有也不可能有 一个可以全球普遍运用的成功模式。国库现金管理研究的文献资料，无论是在国 内还是国外都不十分丰富。 。 1 2 1 国外研究现状 随着经济的发展，以及管理工作日趋成熟，各国对国库现金管理的重视程度 越来越高。如dm a p h i r i ( 2 0 0 1 ) 通过对南非的案例分析，讲述了国库的主要任务 是有效促进现金管理，说明了开展现金管理的重要性【3 1 。在市场经济条件下，西 方发达国家将政府和市场的普遍原理、运行机制和运营方式运用到国库现金管理 方面，积累了很多经验。 l 2 1 1 国库现金流的分析预测 美国的a r d i c wk a i o t a y ( 2 0 0 5 ) 认为，准确地分析预测现金流是国库现金管 理最重要的基础，是资金筹措、债券发行以及国库现金有效管理等一切工作的出 发点【4 1 。 a n d r e a sc h a r i t o u ，e d w a r dk e t z ( 1 9 9 1 ) 认为，可以根据历史经验数据设计分 析模型的方法来预测国库现金流1 5 1 。 根据h t t p ：m p b c g o v e n d i a o e h a t o n g j i t o n g j i s h u j u 提供的数据表明，2 0 0 6 年1 2 月，中国人民 银行货币当局资产负债表的政府存款数为1 0 2 1 06 5 亿元。存放在中国人民银行的国库现金在货币当局资产 负债表中体现为“政府存款”。由于未公布的国库库存数据属于保密数据，因此本文的国库库存余额数仅体 现已公布的政府存款数，不包括存放于商业银行的国库现金。 根据h t t p ：哪p b c g o v c n d i a o c h a t o n g j i t o n g j i s h u j u 提供的数据表明，2 0 0 7 年0 月，中国人民 银行货币当局资产负债表的政府存款数为1 8 3 6 0 7 9 亿元。 2 m p a c c 硕士学位论文 f m s 。( 2 0 0 2 ) 介绍，纽约联邦储备银行为财政部管理和维持国库现金账户， 同时联邦储备银行也以经济趋势分析和财政部提供的信息为基础，预测每日的现 金流以及国库账户余额【6 j 。 ， 1 2 1 2 国库资金的管理做法和运作方式 从k e n n e t hd g a r b a d e ，j o h nc p a r t i a n ，a n dp a u lj s a n t o r o ( 2 ) 0 4 ) ，l a n f ”r i c h a r d ( 1 9 7 9 ) 文中，以及f m s 的国库财务操作指南提供的包括国库投资计划与联邦税 收的历史资料，可以了解到美国存入商业银行的国库现金余额管理操作方式。美 国国库收入管理和支出管理在遵循国库单一账户原则的基础上，国库现金管理以 余额管理为核心内容。国库现金余额的管理目标包括保持国库单一账户余额稳定、 最大限度提高国库现金管理收益、最大限度降低国库收支对货币供应的影响【7 1 。 1 9 7 8 年1 1 月，国库改革了1 9 5 0 年建立的国库税收与贷款( 1 1 陂l ) 投资计划， 实施国库税收与贷款( t t & l ) 票据投资计划，作为现金余额管理的主要形式， 对国库现金余额进行活期存款和定期存款投资，赚取存款利息收入，并作为政府 性存款，不缴存法定存款准备金喁1 。随着电子技术和信息技术的发展，国库与美 联储联手打造电子化国库，于1 9 9 6 年推出以电子联邦税收支付系统( e f f p s ) 为 主体，包括纸凭证税收征缴信息系统( p a t a x ) 和联储电子税收系统( f r e t a ) 在内的电子缴税系统，同时于2 0 0 0 年7 月对t r & l 票据投资计划进行改革，在 充分考虑国库存款波动对货币供应影响的基础上，推出电子化条件下的新“t t l 票据投资计划”，即现行的国库投资计划( t i p 计划) ，扩大了t t & l 票据投资计 划的功能，进一步提高了国库现金余额管理的效率i “。 d a v i dp s i m o n ( 1 9 9 4 ) 和m i c h a e lj f l e m i n g ( 2 0 0 5 ) 分别研究了短期国债的 运作方式。所谓短期国债，是指初始期限在一年以内，定期发行的可流通国债， 目的是通过政府融资，平衡年内季节性国库收支余缺【9 1 。通常短期国债是定期发 行的，每季度每次发行额大致相同，但季度之间每次发行额有所不同，它是根据 季度国库收支预测决定的【“。 c o l i n t h a i n ，m a u r i c c w r i g h t ( 1 9 9 0 ) 则分析了英国的进入货币市场方式。英 国财政部保留1 0 亿英镑在英格兰银行，其余资金在货币市场上从事国债、优质企 业债券的现券买卖和回购等短期投资活动i “1 。 西方发达国家的国际经验值得我们借鉴，尤其是在现金流的预测、国库现金 管理的做法和运作方式等方面值得我们学习和研究。 1 9 4 0 年，美国国库部门建立了由会计机构、公共债务机构、出纳机构组成的财政服务( t h ef i s c a l s e r v i c e ) 。1 9 7 4 年的财政服务将会计机构和出纳机构合并，成立了政府财政资金操作室( t h eb u r e a uo f g o v e r n m e n tf i n a n c i a l0 p e r a t i o n s ) 。t 9 8 4 年政府财政资金操作室重新命名为财务管理服务( t h e f i n a n c i a l m 棚a g e 种n ts e r v i c e ) 。新名字的命名意味着，唇库部门着重强调政府财务管理的经济效益 3 开展地方国库现金管理的现实构想 1 2 2 国内研究现状 近两年，我国对国库现金管理的重视程度日益加强，相关领域和专家学者对 于国库现金管理这一课题的研究较往年有所增加，有从理论上探讨的，也有从操 作层面上展开分析的。 l 2 2 1 对于国库现金管理的内涵和本质的研究 张勤( 2 0 0 6 ) 认为国库现金，是指国库库存资金。国库现金管理，是在确保 国库资金安全完整和财政支出需要的前提下，对国库现金进行有效的运作管理， 实现国库闲置现金余额最小化、投资收益最大化的一系列财政资金管理活动。国 库现金管理的对象主要包括库存现金、活期存款和与现金等价的短期金融资产 1 1 2 1 。 王雪阳( 2 0 0 5 ) 认为，国库现金是指己缴入国库且暂未实现支付或尚未流出 国库单一账户的财政性资金，其表现形式为财政在银行的存款【1 3 l 。他与饶曦 ( 2 0 0 6 ) 在国库现金管理上的认识相同，认为国库现金管理是指在满足国库支出 需要的前提下，通过一系列管理活动，以保证国库资金的安全性，提高国库资金 的流动性和实现国库资金的收益性，同时降低国库资金使用成本，充分发挥国库 资金的效益和调控作用。这是学术界比较通用的说法1 1 4 1 。 龚兰霞( 2 0 0 6 ) 对于国库现金管理的内涵与本质等基本问题的看法是，近几 年，虽然学界探讨研究得较多，但至今尚未形成统一的认识。有人认为国库现金 管理是财政的职能，也有人认为它是中央银行的职能；有人认为国库现金管理属 于资产管理范畴，也有人认为它属于债务管理范畴；有人认为国库现金管理是对 库底资金的管理，也有人认为它是对国库资金运行的全过程管理。诸多观点，不 一而足【1 5 】。 中国人民银行国库局局长邵长年( 2 0 0 6 ) 认为，国库现金是指财政存放在中 国人民银行的活期存款。国库现金管理是指财政部和中国人民银行在确保国库现 金支出需要的前提下，按照安全性、流动性、收益性的原则，通过运作国库现金 和定期发行短期债券等方式，熨平国库现金流波动，使国库现金余额最小化而投 资收益最大化的一系列管理活动l l “。 而世界银行专家认为，国库现金管理实际上是指管理政府短期现金流与现金 余额的战略及相关过程。国库现金管理的目标有三个，包括确保国库能及时取得 需要的资金，有助于实现国库现金流入流出在时间上的匹配，避免现金闲置及由 此产生的额外成本【甜。 从上可以看出，由于每个人在此阀题上站的角度不一样，分析研究的侧重点 不同，对于国库现金管理的内涵与本质的理解和认识也不尽相同。 此外，在对国库现金管理的适用范围上。笔者赞成王雪阳( 2 0 0 5 ) 的观点。 他认为国库现金管理从范围上讲，既包括财政预算内资金，也应包括财政预算外 资金及其他财政性资金；既包括中央政府国库资金，也包括地方政府国库资金【1 3 1 。 4 m p a c e 硕士学位论文 不过在当前的财政体制下，预算外数据游离在人民银行经理的国库外面，所以本 文的数据分析均指地方财政预算内数据。 1 2 2 2 对于国库现金管理运行模式的研究 在国库现金管理模式的选择方面，各位专家学者可谓仁者见仁，智者见智。 韦士歌( 2 0 0 2 ) 借鉴国际经验将西方国家当前具代表性的国库现金管理的运 行模式归为两大类，一是国库现金余额存入商业银行，二是国库现金余额直接进 人货币市场进行短期投资【1 7 1 。 邓晓兰，王俊霞，李万新等( 2 0 0 5 ) 认为，国库库存资金的投资运作应选择 以下方式：投资于债券一国债和政策性金融债券、参加协议存款或人民币理财、 购买央行票据或货币市场基金、短期借贷参与全国银行间同业拆借【埘。 贾康，阎坤( 2 0 0 3 ) 、陈颖( 2 0 0 5 ) 、张勤( 2 0 0 6 ) 等则先后分析了西方国家 国库现金管理模式，并对我国的国库现金管理模式进行了设想。 本文还参考了2 0 0 6 年以来各种报纸对于我国中央国库现金管理市场化运作 的报道，为地方如何进一步规范化开展国库现金管理积累了丰富的素材，同时也 为构想地方国库现金管理模式起到了重要的引导作用。 1 2 2 3 对于国库现金管理作用和意义方面的研究 中央国库现金管理实施前后，国内对于国库现金管理作用和意义方面的研究 增加。 杨永光( 2 0 0 6 ) 认为国库现金管理有利于增加国库现金管理的流动性l l ，l 。翟 钢( 2 0 0 6 ) 认为通过规范有效的国库现金管理，能够控制政府借债数量、降低借 债成本、提高国库管理整体水平、促进国内金融市场发展，并提升财政、货币政 策协调机制和增进社会总福利1 2 1 0 1 3 研究思路、框架及主要创新 本文主要在国外先进做法的基础上，结合我国的国情，提出可行的地方国库 现金管理操作模式。 首先系统的阐述国内外现有的有关国库现金管理的理论研究成果，包括国库 现金管理的涵义和目标，制度创新理论，国库现金管理现有的理论模式。然后结 合全国和部分省份的地方国库库存数据，对开展地方国库现金管理的必要性与可 行性进行分析。再通过综合运用财务管理工具，提出最佳库存资金分析模型，并 对模型进行实际应用。最后在此基础上，提出地方国库现金管理的目标、原则、 操作方式，并对地方国库现金管理如何与货币政策协调、如何建立健全相关法律 制度等问题进行探讨。 本文在对地方国库现金管理构想的过程中，主要从以下几个方面进行创新： 一是运用对比分析的方法，对当前文献资料倾向的几种操作方式进行系统的 5 开展地方国库现金管理的现实构想 对比分析，并首次提出了商业银行定期存款与单位通知存款按一定比例搭配进行 操作的方式。 二是为深入分析地方国库现金管理如何与货币政策协调，对财政性存款未实 行全额缴存制度的根源进行了较为系统、全面的分析。 6 m p a c c 硕士学位论文 第2 章开展地方国库现金管理的理论研究基础及运 行模式 开展地方国库现金管理的现实构想，必然要先熟知国库现金管理的涵义与目 标、制度创新理论和国库现金管理的理论模式。 2 1 国库现金管理的涵义及目标 国库现金管理属于财务管理的范畴，它是为国家预算、支出计划和政府债务 政策的制定服务的【2 】。首先让我们了解现金管理的涵义。现金管理是市场经济发 展到一定程度的产物。2 0 世纪6 0 年代末，现金管理的重要性首先被私有部门所 认识，货币的时间价值与现金的机会成本等理念逐渐得到认可和应用。现金本身 是一种资源，有成本、价值，也有风险，任何组织都不应持有过多现金，要对现 金流入流出时间、数量、成本、风险等进行协调管理，优化资金使用效率。所谓 现金管理，即是指一个组织( 如企业或政府) 的财务部门通过现金和现金等价物 之间的转换，使现金保持一个相对稳定的数额，既满足该组织正常的资金需要， 同时又不丧失投资获利的可能性，还应避免现金短缺可能带来的损失l 加i 。国库是 国家金库的简称，是办理预算收入的收纳、划分、留解和库款支拨的专门机构。 国库分为中央国库和地方国库f 2 ”。可以说，国库是财政运行的心脏与神经中枢， 一切财政资金的收与支都与国库管理相关，财政的资金流与信息流都在国库集散 阎。 ， 国库的现金管理制出现在美国建立国库单一账户制度之后。所谓国库现金管 理制，是指财政部通过库存现金和现金等价物( 如银行存款、有价证券等) 之间 的转换，使国库现金保持一个相对稳定的数额，熨平现金流量波动和提高现金的 使用效率i 。 本文认为，国库现金管理的概念可以从狭义和广义两个方面来理解。狭义的 国库现金管理，是指在确保国库现金支出需要的前提下，实现国库现金余额最小 化，投资收益最大化为目标的一系列财政资金管理活动【2 2 1 。其管理对象即国库现 金，主要包括库存现金、活期存款和与现金等价的短期流动金融资产；其管理目 标是建立在货币时间价值基础上的收益最大化，完全遵从市场经济规则；其管理 的内容主要是侧重在对国库库存余额的预测和对余额的市场化运作。狭义国库现 金管理的主体是财政部门，部门的单一性，决定了狭义国库现金管理的目标只是 1 9 8 1 年，美国一个私人部门的调查报告提出，联邦政府如果能像企业那样管理政府现金，将会节省一大 笔资金。里根总统对此迅速做出反应，要求学习企业现金管理的做法来管理政府现金，消除国库中用置的现 金余额，快速收缴应收资金并尽快存入国库账户中，准确及时地实现支付。 7 开展地方国库现金管理的现实构想 为了实现国库资金增值和收益最大化。广义的国库现金管理是指在确保财政支付 需要前提下，全面考虑国库收支运动对宏观经济特别是对货币政策的影响，结合 国库收支运动规律对国库库存余额进行市场化运作，以实现国库库存余额效益最 大化或者财政收支缺口筹资成本最小化的一系列管理活动。其管理对象仍然是国 库现金；其管理目标不再仅仅是追求库存余额效益的最大化，还应考虑国库收入 和支出的现金流对宏观经济、货币政策所产生的影响，即在兼顾经济效益的同时， 更要考虑社会效益；其管理内容包括对国库收支现金流的分析预测和不同市场投 资工具的选择以及财政政策和货币政策的协调配合等。与狭义国库现金管理相比， 广义国库现金管理的主体不再仅仅是财政部门，还包括人民银行，只有人民银行 的积极主动参与，才能实现广义的国库现金管理。 本文围绕广义角度的国库现金管理概念，依据当前形势对地方国库现金管理 提出构想。 2 2 理论基础及模式分析 2 2 1 制度创新理论 罗纳德科斯( c o a s tr o n a l di t ) 先生用两篇开拓性的论文，把经济学“收益 一成本”的分析方法引入了制度变迁的研究。从此，许多富有才华的经济学家致 力于制度创新的理论研究，并用这些理论来解释历史，分析各种制度变迁作出的 卓越贡献，他们的学说被称为“新制度经济学”【甜。 制度创新理论在我国也早已得到广泛的认可，笔者将用这些理论对我国传统 国库管理体制。与国库现金管理之闻做一个简单的分析，进而得出国库现金管理需 要制度创新的结论。 为什么在开展国库现金管理时，要进行国库制度创新呢? 制度创新的需求与 供给分析，将带给我们以理论上的启迪。 罗纳德科斯关于制度变化的观点，可以称为需求引致理论，即认为制度是在 变化所得利益超过变化所需成本时改变的m 】。这种观点确认了交易成本在影响制 度安排选择中的重要性，它得到普遍的认可和支持，制度变化方面的很多重要著 作就是遵循科斯的这一观点迸行研究的。 2 2 1 1 制度创新的需求因素， 戴维菲尼( f c e n yd a v i d ) 认为，按照现有安排，无法获得潜在的利益，行为 者认识到，改变现有制度安排，可以使收入分配朝有利于自己不利于他人的方向 改变，或者能够提高效率，产生新的生产机会。按照戴维菲尼的分析，影响制度 国库管理体制是指政府为实现国库的职能，有效发挥国库作用而制定的国库管理制度，包括国库管理的 机构设置、管理部门的职能分工和管理内容等。传统国库业务的主要内容包括：国库款项的吸纳，国库款项 的划分，屋库款项的报解，国库款项的退库，预算支出的拔付。 8 m p a c e 硕士学位论文 创新需求的重要因素有相对产品的要素价格、宪法秩序、技术和市场规模瞄l 。 2 2 1 2 制度创新的供给因素 制度创新的供给取决于政治秩序提供新的安排能力和意愿。有很多中央因素 影响政治秩序提供新的制度安排能力和意愿，这些因素主要包括制度设计的成本， 现有知识的积累，实施新安排的预期成本，宪法秩序，现存制度安排，规范性行 为准则，公众的意识以及居于支配地位的上层强有力决策集团的预期净利益瞄l 。 2 2 1 3 传统国库管理体制对现金管理的影响 国库现金管理的内容是从纳税人以现金纳税( 或缴费) 开始，最后到现金资源 流出公共组织进入商品与服务供应者账户为止，大体包含了分析预测现金流、控 制现金流、国库现金余额的投资和余缺的调剂以及与货币政策协调一致四个方面。 由于传统国库管理体制的落后使得国库现金管理这一现代国库最重要的功能几乎 完全落空。具体表现在： 第一，不利于分析预测现金流。准确预测现金流是国库现金管理的基础。由 于国库现金收支受多种因素影响，具有较大的不确定性，如果不事先进行预测， 国库现金管理操作将难以满足国库现金收支的实际要求。全面、完整、及时的国 库收支预测能为国库现金管理提供量化的操作目标，是规范现金管理工作最基本 的要求。在我国传统的国库管理制度中，政府整体的现金余额被分散在众多支出 机构开设的商业银行账户中，这些现金既不与某个国库单一账户相联结，也不实 行零余额管理，导致财政收支信息反馈迟缓，财政资金活动透明度不高，严重影 响了相关决策部门对财政收支以及国库现金余额的科学预测和分析。 第二，不利于加强现金流管理。加强现金流控制是国库现金管理的重要内容， 其核心思想是加快资金入库，延缓资金出库。现金从纳税人手中流入国库需要一 个较长的过程，现金流入的妥善管理要求以尽可能短的时间和尽可能小的交易成 本，将现金收入收缴到国库。我国传统的财政性资金缴库和拨付方式，是通过征 收机关和预算单位设立多重账户分散进行的，财政资金流入、流出所需经历的环 节较多，资金的使用效率不高，不利于相关管理部门对现金流的管理。 第三，不利于国库现金余额的投资和缺口的弥补。在传统的国库管理体制下， 一方面许多支出机构利用收支时间差赚取利息，成为预算外资金膨胀的一个重要 原因；另一方面在政府整体的现金余额大量沉淀的同时，财政部门在财政年度中 为处理经常发生的临时性收不抵支( 现金收款不足以抵补现金付款) ，不得不代表 政府发行大量的中长期债务，人为地加大了利息负担和交易成本。传统的国库管 理体制下的投资和筹资方式，不能对国库现金进行科学、有效的管理。 第四，不利于与货币政策协调一致。各项国库现金管理操作都会不同程度地 影响到货币供应和市场利率。由于国库现金管理的目标和出发点均与货币政策有 所不同，因此，为了避免与货币政策相冲突，国库现金管理操作应当与中央银行 9 开展地方国库现金管理的现实构想 公开市场操作等货币政策建立密切的配合机制，确保政府各项政策协调执行。而 在传统的国库管理体制下，各预算单位多头开户、分散支付，导致预算内、外收 支信息难以掌控，财政收支信息的不确定性，不利于货币政策的制定与执行。 上述的第一、第二、第三点体现了技术进步与传统制度的矛盾，技术进步形 成了制度创新的需求因素；第四点则体现了公众的意识以及居于支配地位的上层 强有力决策集团与传统制度的矛盾，公众的意识以及居于支配地位的上层强有力 决策集团形成了制度创新的供给因素。 由此可见，国库现金管理需要制度创耨1 2 “。我国传统的国库管理体制已经明 显滞后，不能满足我国经济发展的需要，进一步加快国库现金管理体系、制度改 革，创新势在必行1 2 7 j 。 2 2 2 国库现金管理的运行模式 2 2 2 1 模式简介 国际上国库现金管理大致有三种运行模式。即：单一央行存款模式；商业银 行存款模式；货币市场调节模式1 1 6 】。 1 单一央行存款模式下国库资金的运作方式 这种体制在市场经济发达国家的早期阶段和实行计划经济体制的国家都存在 过，是一种初级的、较为原始的国库现金管理体制。在这种体制下，中央( 联邦) 和地方财政资金的入库和资金的拨付都通过中央银行的结算系统进行，中央银行 不对国库内财政资金的沉淀部分支付利息，财政部门也不用支付手续费给中央银 行。我国2 0 0 3 年以前“存款不计息、服务不收费”采取的就是这种模式。 2 商业银行存款模式下国库资金的运作方式 在一些市场经济较发达的国家，国库资金在中央银行保留一定的满足正常支 付需要的余额外，其余部分存放通过招投标产生的商业银行。例如美国联邦财政 部在美联储保留5 0 7 0 亿美元的库底资金，其余国库资金都存放在中标的商业银 行，财政部收取存款利息，同时支付商业银行办理国库业务的相应手续费。为了 保证财政资金的绝对安全，商业银行需提供高信誉度的抵押、质押产品，如国债 或优质的金融债券等瞄l 。 3 货币市场调节模式下国库资金的运作方式 财政部门在中央银行保留了一定余额的库底资金后，剩余财政资金可以用在 货币市场进行短期投资，以获取短期投资收益。如英国财政部保留2 亿英镑在英 格兰银行后，其余资金可以在货币市场上从事国债、优质企业债券的现券买卖和 回购等短期投资活动【2 9 j 。在货币市场调节模式下，各国普遍以法律形式对国库资 金的投资范围和种类做了专门的规定，以加强投资的透明度，降低投资风险。 程琰国库现金管理与国库管理体制改革问题研究，国库情况反映，2 0 0 6 ，6 3 2 ( 1 9 ) ：1 3 6 - 1 4 1 1 0 m p a c c 硕士学位论文 2 2 2 2 三种运行模式的对比分析 1 国库资金的管理效益不同 在第一种模式下，国库资金不存在管理效益，因为它不能给财政部门带来任 何效益。我国虽然自2 0 0 3 年开始由人民银行进行国库存款计息，但计息成本直接 转嫁给了中央财政，计息资金实质上即为中央财政对地方财政的转移支付资金。 相比之下，第二种模式比第一种模式的管理效益要高。因为通过招投标后，中标 的商业银行对财政资金支付活期或定期的存款利息，这种方式没有计息成本的转 嫁，并且可能获取比存放在人民银行更多的利息收益。第三种模式的财政资金收 益最大。主要是因为在确保资金安全性和流动性的条件下，国库资金可以有选择 地进行短期投资，所获得的投资收益一般高于活期存款利息收益。 2 国库资金的安全性不同 在第一种模式下，国库资金存放在中央银行，几乎不存在任何风险，安全性 最高。第二种模式的安全性也很高。因为在一般情况下，国库部门要求中标的商 业银行提供等额的优质资产作为担保。此外，国外健全的存款保险制度也从另一 个角度保证了国库存款的安全。第三种模式下国库资金的安全性最低。这是因为 短期投资存在较大的风险，特别是在货币市场波动较大、行情不稳定时，很容易 发生投资损失。 3 金融市场的发达程度不同 第三种模式对金融市场发达程度的要求比第一、第二种模式高。发达的货币市 场是国库现金管理的良好平台。国库现金管理的运作模式取决于金融市场的发达 程度，只有在发达的货币市场上，国库资金才能在货币市场上进行投资。当前， 在国库现金可以从事短期投资的国家和地方，都具备了发达、完善的货币市场。 相反，落后，单一的货币市场很难满足国库现金管理的需要，这些国家的中央政 府和地方政府的国库现金管理部门很少开展或者根本不开展国库资金的短期投资 活动。美国在早期货币市场不发达的情况下，其国库资金也只有存放在联邦储备 银行这一条途径。只有随着货币市场的发达和完善，国库资金有了可供短期投资 的工具后，国库资金才能在货币市场上进行投资。， 4 财政管理体制不同 财政管理体制的不同也决定了国库现金管理的可行模式。一般来说，国库资金 出现短期、临时性短缺时，必须有适当的渠道筹集资金，否则国库将会出现支付 困难。在不允许财政向中央银行透支的情况下，财政部门只有通过发行短期国债 来弥补这种临时性的资金短缺。而且也只有这样，才能与国库资金的短期投资进 行良好配合和协调。所以，在第二、第三种模式下，财政部门有权在适当的时候 通过发行短期国债来调节国库的现金流量。 5 要求的技术水平不同 三种运行模式所要求的技术水平也不尽相同。第一种最低，第二种次之，第 1 1 开展地方国库现金管理的现实构想 三种最高。在第三种模式下，需要国库现金管理部门人员拥有先进的现金管理技 术，能够运用统计、经济计量等技术方法对国库资金的收入、支出和余额进行科 学有效的估计和预测，并能灵活有效的对闲置资金进行短期投资。 值得注意的是，以上模式划分并不是绝对的，很多情况下，财政部门综合采 用两种或两种以上的模式进行国库现金管理。就我国目前情况而言，第一种模式 已经落后，第三种模式的要求未达到，采取第二种模式的条件相对来说更成熟， 目前我国中央国库现金管理属于该模式，地方国库现金管理也可以参照该模式。 2 3 小结 本章通过对国库现金管理的涵义及目标、制度创新理论、国库现金管理的运 行模式等理论知识的系统学习、思考与分析，为开展地方国库现金管理研究奠定 了良好的基础。是相对狭义的国库现金管理概念而言，广义的国库现金管理概 念对地方国库现金管理更具实践价值；二是地方实施国库现金管理需要制度创新； 三是当前参照商业银行存款理论运行模式开展地方国库现金管理更为合适。 m p a c c 硕士学位论文 第3 章地方国库现金管理的必要性与可行性分析 3 1 地方国库现金管理的必要性 3 1 1 提高闲置库存资金使用效益的客观需要 由于存放在中国人民银行的国库现金在货币当局资产负债表中体现为“政府 存款”，因此近年来我国国库库存资金的走势情况可以通过收集和整理中国入民银 行网公布的政府存款数据来了解。 表3 12 0 0 4 2 0 0 7 年7 月我国货币当局资产负债表的政府存款数据。 2 0 0 4 正2 0 0 5 正2 0 0 6 正2 0 0 7 正 同比增幅同比增幅同比增幅 金额( 亿元)金额( 亿元)金额( 亿元)金额( 亿元) ( )( )( ) 1 月5 3 3 2 9 16 9 5 5 2 1 3 0 4 2 8 5 5 6 9 82 3 0 31 2 9 0 7 鲫5 0 8 5 2 月 5 8 0 8 1 5 7 2 3 4 9 5 2 4 。5 79 0 0 0 2 2 4 4 0 1 ”2 2 。1 14 1 3 5 3 月6 4 2 3 3 37 7 2 8 5 62 0 3 29 6 8 4 1 32 5 3 01