（会计学专业论文）我国住房公积金审计监督问题研究.pdf

硕士学位论文 摘要 本文以委托代理、公共选择、风险管理等理论为基础，针对我国住房公积金 的管理现状，以住房公积金审计监督为研究对象，运用案例解析、博弈、数学推 导、逻辑推理等方法，对我国住房公积金监督特别是审计监督中存在的问题进行 专题分析研究，并在此基础上，从制度安排和审计方法两个方面对住房公积金审 计监督提出了改进建议。 我国住房公积金监督体系由财政监督、审计监督、社会监督和行业监督等构 成，论文运用数学推导的方法，比较了各监督类型的成本与效益，结果表明审计 监督的成本最小，社会净效益最大，从而提出审计监督应是住房公积金的主导监 督类型的观点。 目前我国住房公积金管理舞弊问题与审计监督的缺失密不可分。在住房公积 金管理的过程中，管理部门内部控制弱化、腐败问题大肆存在、作为理性“经济 人”的地方政府擅加干预，住房公积金管理风险凸现。而审计机构并未发挥其应 有的监督功能，审计监督主体缺位、审计质量低下，给住房公积金舞弊者创造了 机会，使公积金挪用侵占案频频发生。要改变住房公积金审计监督的现状，保证 公积金的安全完整，应该从整合审计资源入手，在确保国家审计强制有效监督的 同时，充分发挥内部审计的基础作用，并适时地将社会审计力量补充进来，使之 形成审计监督合力。在现有的住房公积金管理委员会中分设一个审计委员会，作 为审计监督合力形成的组织保障也有其必要性。审计委员会运用其独立、专业、 权威等特性，为各审计主体构筑起沟通的桥梁，保证各主体监督职能的实施。在 实施审计监督的过程中，针对住房公积金舞弊的风险点，运用舞弊审计的方法和 程序更能有效地揭露管理中的舞弊行为，保证住房公积金的安全运行。 关键词：住房公积金；审计监督；审计监督合力；舞弊审计 茎里堡生竺塑全皇生些堡望里里垄 a b s t r a c t h lv i e wo ft 1 1 ep r e s 钮tm a 彻g e m e mo fh o u s i n gp r o v i d e mm n d ，t l l i sp a p e rs t u d i e s t h e 眦d i t i n gs u p e r v i s i o no fh o u s i n gp r o v i d e m 血n db 船i n g p r i n c i p a l - a g e n t ，p u b l i c c h o i c e ，砌s km a n a g e m e mt h r i e s 柚de t c o na i l a l y s i so ft h e 既i s t i n gp r o b l e m sm 加 鲫p e n r i s i o ns y s t e m 卸da u d i t i n g 叫p e r v i s i o no fh o u s i n gp r o v i d e m 如n d ，w et a b l ea n i m p r a v e m e mp r o p 0 路l6 - 0 mt h e 嬲p e c t so ft h ei n s t i 删o n a la r r a n g e m e m sa n da u d “i n g m e t h o d sf o ra l l d i t i n g 鳓p e r v i s i o no f h o u s i n gp f o v i d e mm n d t h ea n a l y s i sm e t h o d sa r e c a 卸a l y s i s ，t h eg 锄e ，m a t h 锄t i c a lf o n i i u l ar e a s o i l i n gm e t h o da n dl o 西cr e a s 0 i l i n g t h e 鲫p e n ，i s i o ns y s t e mo f h o u s i l l gp r o v i d e mm n dc o n s i s t so f f i n a n c i a i 姒p e r v i s i 0 i l ， a i l d i t i n g 娜p e r v i s i o l l p u b l i c 鼬p e r v i s i o na l l di n d u s t r y 鲫p e i s i o ni n 伽rc o u m t l l i s p a p e r m p a r e st h e c o s t sa n db e n e f i t so fv 盯i o u st y p e so f 跚p e i s i o nu s i n g m a t h e m a t i c a lf 0 枷l ar e a s o i l i n gm e t h o d ，锄dc o n c l u d e st h a tt h ec o s to fa u d i t i n g 娜p 盯v i s i o ni sm i n i m u mb u tt h ep u b l i cb e n e f i ti sm a x i m u m ，s ow es u g g e s ta u d i t s u p e i s i o ns h o u l db et a l 【髂t h el e a d i n g 鲫p e r “s i o nt y p eo f h o u s i n gp r o v i d e n tf i l n d i nt h et 嘲，w er e g a r dt h ep r o b l e mo fc h i n a sc i l m 斌h o u s i n gp r o v i d e n tm n d m 锄a g e m e mc o m l p ta n dt h ea i i d i t 鲫p e r v i s i o nd e f i c i e n c i e sa r ei n s 印a r a b l e i nt h e m a n a g e m e mp r o c e s so fh 叫s i n gp r o v i d e n tf i l n d ，t l l ei n t e n l a lc o m r o lo fm a m 喀e m e n ti s w e a l 【，c o 删p t i 伽e x i s t sw a n t o n l y ，a n dl o c a lg o v e n l m e ma sar a t i o n a le c o n o m i cm a n i m e n ，e n t i o na tw i l l ，如n dm a n a g e m e n tr i s kr i s e s b u tt h ea u d i td i dn o tp l a yi t sp r o p e r 舢p e n ，i s i n gm n c t i o l l f e 蚰1 t i n gt h ea b s e n c eo f 卸d i t 鲫p e i s i o nm a i nb o d ya 1 1 dl o w q u a l i t yo f 舳d i t ，w h i c h 叫斌e s 锄o p p o n l l i l i t ) ，f o f 丘a u d ，m a l 【i n gt 1 1 a tm i s a p p r o p r i a t i o n 锄di n v a s i o no fp r o v d e m 血n d 疳e q u e n t l yt a k ep l a c e ，t oc h a n g et h es t a t u so f 恤e a u d i t i n gs u p e r v i s i o no fh o u s i n gp r o v i d e m 如n da n de n s u r et h es a f e t yo fp r o v i d e m 向n d i n t e g r i t y w em u s ts t a r t 疗o mt h ei n t e f a t i o no fa u d i tr e s o u r c e s w h e ne n s u r i n g g o v e m m e ma u d i ts u p e r v i s i o np l a y sm a n d a t o r y 卸de 丘b c t i v e l y ，w es h o u l dg i v em l lp l a y t ot h eb a s i cr o l eo fi m e m a la l l d i t 觚dt i m e l ya d dp u b l i ca u d i t i n gf o r 峨t of o r m 锄a u d i t s u p e r v i s i o nj o i n i n gf o r c e i t sn e c e s s a yt os e tu p 锄a u d i tc o m m i t t i nt h e 麟i s t i n g h o u s i n gp r o v i d e m 向n dm a n a g e m e n tc o m m i n e ea sa i io 玛a 1 1 i z a t i o n a lg u a r a n t e eo f a u d i t i n gs u p e r “s j o n a u d “c o m m i l t e eu s e si t sj n d 印锄d e n c e ，p r o 岛s s i o n a “s 埘，a u t h o r i t y a n de t c t ob u i l dac o m m u n i c a t i o nb r i d g ea m o n ga l lt h em a i na u d i tb o d i e s ，e n s u r i n g i m p l e m e m a t i o no ft h em a i ns u p e r v i s i n gb o d i e s 旬n c t i o n i i lt h ep r o c e s so fa u d i t i n g 踟p e f v i s i o i l i nv i e wo ft h e 丘鲫dr i s ko fh o u s i n gp r o “d e n tf h n d ，u o ff 叫d 粕d i t i n g 硕士学位论文 m e t h o d s 锄dp m c e d u r e sc a i le ，【p o 辩c o m l p t i o np r a c t i c e sm o r ee 丘缸i v e l y ，t o 锄r et h e s a f bo p e r a t i o no f t h eh o u s i j 培p r o v i d e n t 缸n d k e y w o r d s ：o u s i n gp r o v i d e n tf h n d s ；a u d i t i n gs u p e r v i s j o n ；a u d i t i n gs u p e r v i s i o n j o i n i n gf b r c e s ； f r a u da u d i t i n g 我国住房公积金审计监督问题研究 插图索引 图1 ，1 论文结构框架图5 图2 1 住房公积金管理委托代理关系图9 图2 2 委托人，代理人、寻租者三者关系的一般形式图l o 图2 3 委托人、代理人、寻租者三者关系的具体形式图l l 图2 4 住房公积金监督体系图1 6 图3 1 住房公积金管理委托代理链图2 2 图5 1 舞弊三角图4 3 图5 2 住房公积金舞弊者的思维模式图4 4 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论丈是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名：；槲日期：泖缉，月，宕日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名：z 面搿， 多 导师 日期：卯莎年，月彦日 日期：2 卯6 年f f 月心日 第1 章导论 1 1 研究背景与意义 1 9 9 1 年，上海借鉴新加坡的中央公积金制度，同时参照香港房屋管理办法， 率先试行住房公积金制度，并很快在全国推开。到目前为止，各省、自治区、直 辖市均己建立住房公积金制度，并成立住房公积金管理中心，设立了住房公积金 管理委员会，按照“住房公积金管理委员会决策，管理中心运作，银行专户存储， 财政监督”的原则运行管理。住房公积金在我国尚属新生事物，一直以来，在公 积金的归集、使用、管理、监督、保值增值等方面出现了一系列的问题，严重影 响了住房公积金的安全有效。住房公积金使用率不高，公积金被侵占、挪作他用 的现象时有发生。央行的2 0 0 5 中国房地产金融报告称，截至2 0 0 5 年底，全国 住房公积金缴存余额为6 2 5 9 5 亿元。除去个人住房贷款和购买国债及扣除必要的 备付资金后，全国仍有沉淀资金1 6 5 6 亿元，这些资金的保管运作完全掌控在3 4 4 家住房公积金管理中心手中，公积金被大量沉积。从建设部了解到，截至2 0 0 5 年 末，住房公积金尚待收回的项目贷款、单位贷款和挤占挪用资金4 6 3 亿元o 。人们 对住房公积金的安全纷纷产生疑问，社会公众的利益受到严重威胁，住房公积金 管理风险凸现，各种舞弊现象相伴而生。如何加强住房公积金监督管理，防止各 种风险的再生，舞弊的蔓延，从机制上保障住房公积金的安全，成了整个社会普 遍关注的热点。同时也是导师主持省软科学项目产权保护与审计制度改革问题 研究( 0 5 z k 3 5 0 6 ) 要研究的问题之一。 无论是从社会的外部环境，还是从住房公积金制度本身存在的问题，亦或是 从国家的宏观管理方面来看，加强我国住房公积金的监督具有重大的意义，这不 仅关乎到社会公众的切身利益，也关系到整个社会的稳定发展。然而，如何有效 地利用审计手段对住房公积金进行监督管理，更是亟待解决的课题。目前，我国 尚没有住房公积金审计监督的理论研究成果。经查阅，国内外有关住房公积金监 督研究的文献不多，关于住房公积金审计监督的更为鲜见，成果大多是关于现实 描述，上升到理论高度的很少。理论界少有学者涉足该领域，一般实务工作者的 研究相对居多。因此，将住房公积金审计监督问题研究为题进行专题研究，对我 国的住房公积金制度的健全及住房公积金风险防范，确保其安全运行具有较重要 的理论意义与现实价值。 。资料来源见：h n p ：，p 0 1 i t i c s p c o p l e c 咖c l 帕b ，1 0 2 6 ，3 7 1 6 8 4 8 i 衄d 我国住房公积金审计监督问题研究 1 2 相关文献回顾 1 2 1 关于住房公积金审计监督 国内对于住房公积金审计的研究，主要是实务界人士根据自身实践及国家的 政策导向进行探索。随着国家对住房公积金制度重视程度的加大，对这方面的理 论性、政策性研究也正在深化。国务院于1 9 9 9 年4 月制定了住房公积金管理条 例，并于2 0 0 2 年3 月修订后重新发布实施，为住房公积金制度的监督管理提供 了法律保证。住房公积金管理条例规定：住房公积金管理中心应当依法接受审 计部门的审计监督【。公积金监管属于同级监管，由建设部门牵头，会同财政、审 计、银行进行监督。同时，为了规范住房公积金的核算，便于住房公积金的监督 管理，财政部颁布了住房公积金财务管理办法与住房公积金会计核算办法； 2 0 0 2 年5 月由国务院发布的国务院关于进一步加强住房公积金管理的通知( 国 发 2 0 0 2 】1 2 号) 中指出要健全和完善住房公积金监督体系，审计部门应对住房公积 金管理和使用情况的真实性、合规性、效益性进审计监督，对住房公积金管理中 心负责人进行经济责任审计f 2 j 。该文件明确规定了审计人员对住房公积金的审计目 标。同年6 月，由建设部、财政部、人民银行、劳动保障部、审计署等部委联合 发布的关于完善住房公积金决策制度的意见( 建房改 2 0 0 2 】1 4 9 号) 规定了住房 公积金管理委员会作为决策机构的组成人员，而审计人员作为相关部门的代表参 与其中【3 1 。中国人民银行随即颁发了中国人民银行关于加强住房公积金信贷业务 管理的通知( 银发 2 0 0 2 】2 4 7 号) ，要求中国人民银行各分支机构对承办银行办理 住房公积金信贷业务实施监管，实施的手段也应以审计为主( 4 l 。由建设部、财政部、 人民银行、银监会于2 0 0 4 年3 月颁发实行的住房公积金行政监督办法规定了 住房公积金监督的主体及监督的内容、方式和程序【，l 。建设部门与财政部门、中国 人民银行( 分支机构) 、中国银行业监督管理委员会( 派出机构) 有关部门是我国 住房公积金的监督，由建设部门的住房公积金监督管理机构负责住房公积金行政 监督的日常工作。为进一步完善住房公积金管理，规范归集、使用等业务，健全 风险防范机制，维护缴存人的合法权益，发挥住房公积金制度的作用，建设部、 财政部、中国人民银行颁布了关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见【6 】 ( 建金管 2 0 0 5 】5 号) 。上述规章仅为审计工作提供了法律保障，是审计人员开展工 作的政策导向，尚没有形成住房公积金审计系统性的研究。此外，实务界人士对 住房公积金审计的研究主要集中的内部审计和审计方法方面，且理论性不强，如： 吴宝莲( 2 0 0 3 ) 的题为略谈住房公积金审计的文章，简单提出了应当着重对 住房公积金归集、提取、使用、增值收益的核算管理及其使用进行审计i _ 1 ；富强 2 ( 2 0 0 4 ) 简要论述了住房公积金管理中心建立内部审计的必要性l 研；严志华( 2 0 0 4 ) 认为作为住房公积金的管理机构，住房公积金管理中心除主动接受外部监督外， 还应通过健全内控体系控制，防范住房公积金风险【9 】。 国外有关住房公积金的文献资料也比较少，主要是介绍各国在住房制度上的 一些成功经验，如新加坡政府1 9 6 4 年推出“居者有其屋”计划，建立中央公积金 制度，鼓励中低收入家庭购买“公共组屋”1 1 0 】。经过3 0 年的时间，新加坡成功地 解决了城市住房问题，其所凭借的一项重要法宝就是中央公积金法，对公积金管 理机构设置和职能分工、公积金的归集、提取、使用以及违法处理方式等事项从 法律角度予以明确规定，由中央公积金局通过稽查部门抽查和雇员的举报加以监 督，中央公积金局的稽查部门同时承担监管责任。 1 2 2 关于审计委员会 审计委员会在在英、美等国已有数十年的研究历史，且主要是针对营利性组织 的研究，对于非营利组织审计委员会的研究始于上世纪末。在我国审计委员会尚 属新生事物，特别在非营利组织这一方面，在我国的研究更足寥寥无几。然而非 营利组织审计委员会设置的目的、职责和有效性方面与营利性组织在某些方面有 相似之处，可以用于住房公积金审计委员会的研究。 对于建立审计委员会制度目的c o b b ( 1 9 9 3 ) 的研究将成立审计委员会的目的具体 化为减少舞弊的财务报告【“1 ；m c m u l l e 1 9 9 7 ) 调查证明，审计委员会的成立与较 少的错误发现违规和其他可靠的财务报告的标识相关；p o m e r a l l z ( 1 9 9 7 ) 发现，审计 委员会为内部审计师和外部审计师面对管理努力创造一种高水平的工作环境是值 得的。c o l l i 叫1 9 9 6 ) 对英国审计委员会的状况进行了详细的调查，结论表明审计委 员会的建立“有助于审计师报告控制环境上的严重缺陷或管理弱点”、“有助于管 理者承担防范舞弊或其它违规和错误的责任等”1 1 2 】。z a b i h o l l a h r e z a e e ( 1 9 9 7 ) 就审 计委员会在公司治理中的作用、结构和特征对审计委员会成员进行了抽样调查， 从专家的观点得出审计委员会的职责主要包括：( 1 ) 监管内部控制结构和财务报 告过程；( 2 ) 确保内部审计师和外部审计师的独立性；( 3 ) 监督企业法律、法规 的遵循情况；( 4 ) 参与阻止、发现舞弊活动并促进公司行为法规的实行；( 5 ) 帮 助企业进行风险管理并能不断改进经营和商业环境【1 3 1 。汪伟丽( 2 0 0 4 ) 从制度经 济学的角度分析了设立审计委员会有助于提高内部审计的独立性1 1 4 】。刘力云 ( 2 0 0 0 ) 提出审计委员会只有具备足够的权威性、客观性、胜任能力才能有效地 发挥作用i l ，j 。 1 9 9 7 年，美国政府财务官员协会( g o v e n l m e n tf i n a n c eo m c e r sa s s o c i a t i o n ) 我国住房公积金审计监督问题研究 对国家及地方政府部门建立审计委员会制度提出了一些建议：每个政府都应建立 审计委员会或同等机构并通过法律途径确保其正式建立，就审计委员会成员的能 力、数量作出了规定，并指出审计委员会的职责主要是对财务报表的审计工作进 行监督等【1 6 l 。龚光明( 2 0 0 5 ) 认为在我国的非营利组织内部也应建立审计委员会 制度，以加强对非营利组织的治理【 】。住房公积金管理中心作为以不营利为目的 事业单位，亦可借鉴国外的经验，设立审计委员会以加强管理。 1 2 3 关于舞弊审计 国外方面，2 0 0 0 年美国公共监管委员会c p l l b l i co v e r s i g h tb o a r d ) 组织的“审计 效果研究项目组”n e lo n a u d i t e c t i v e n e s s ) 认为风险导向审计可以极大地提高 审计功效。挪威经济与商业管理学院副教授e i l i f s e n 、佛罗里达大学教授k n e c h e l 和阿姆斯特朗大学教授w j l l a g e ( 2 0 0 1 ) 认为，新的方法可以使审计师提供更高程度 的保证，从而减少对各利益相关者的风险，但应该以更为尖刻的眼光来审视新的 方法的优越性以及传统方法的不足【1 ”。国内方面，谢荣、吴建友( 2 0 0 4 ) 等认为：风 险导向审计作为一种新的审计方法，与制度基础审计的对比，风险导向审计具有 技术上的先进性：能够比较有效的突破内部控制的固有限制，更好的识别管理舞 弊和财务欺诈；具有经济上的优越性：有效的分配审计资源，降低审计成本。并 通过对“银广夏”审计失败案例的分析，认为风险导向审计是避免审计失败的利 器。风险导向审计不但能够保证审计效果，而且能够提高审计效率“”，因此，值 得结合我国国情，在实务中逐步推广。 黎仁华( 2 0 0 2 ) 借助舞弊风险因素“三角理论”对舞弊审计的优化环境和技 术策略进行了探索m j 。指出舞弊措施只能在一定程度阻止舞弊者的脚步，注册会 计师必须确定侦察舞弊的技术程序，追踪舞弊的蛛丝马迹，找出企业内部的舞弊 行为。在舞弊审计方法、程序方面，辛金国( 2 0 0 4 ) 提出了几点建议【2 l 】：( 1 ) 深 入了解企业，形成合理预期；( 2 ) 正确评价内部控制，关注舞弊环境；( 3 ) 对管 理当局进行舞弊风险评估；( 4 ) 拓展问询在审计技术上的运用。王泽霞( 2 0 0 4 ) 将风险导向审计与管理舞弊审计相融合，提出了风险导向审计模式的发展创新 管理舞弊导向审计，从审计技术模式角度探索提高审计管理舞弊能力的有效 途径，发展创立新的审计模式，切实提高独立审计揭露管理舞弊的能力1 2 2 】。 住房公积金舞弊案的频频发生，权属社会公众的住房公积金风险加剧，如何 从审计入手，遏制舞弊现象，防范风险，保障公积金所有者的利益等问题尤为重 要。笔者认为，以风险管理为切入点，运用风险导向审计模式及舞弊审计对住房 公积金监管将有所助益。从上述文献来看，目前，风险导向审计模式及舞弊审计 4 的研究主要应用于营利组织的独立审计，而对于非营利组织审计的研究风毛麟角， 住房公积金的审计亦可借鉴营利组织的相关研究成果作迸一步的探索。 1 3 研究思路与框架 本文针对我国住房公积金运行现状，以住房公积金审计监督为研究重点，在 分析住房公积金审计监督中存在的问题与原因的基础上，从审计监督合力和审计 方法改进两方面提出建议。除导论与结论外，本文另辟4 章进行研究： 第2 章研究住房公积金及其监督的理论基础。从介绍住房公积金基本的定义、 特性、意义入手，提出了住房公积金监督的理论基础，并对住房公积金监督体系 的构成进行了分析，根据对住房公积金监督类型理论与我国的现实情况的研究， 明确了审计监督作为住房公积金的主导监督类型。 第3 章通过对我国住房公积金安全现状与管理问题的原因分析，得出监督职 能的虚置与制度安排中的审计不足是公积金安全隐患的影响因素的结论，并对审 计监督中存在的问题进行了阐述。 第4 章研究我国住房公积金审计监督合力的构建，通过分析住房公积金审计 监督体系的现状，提出完善我国住房公积金审计监督体系的思路：一是要整合审 计资源，充分利用内、外部审计的优势。二是设置审计委员会，以保证审计监督 合力的形成，加大审计监督的力度。 第5 章研究住房公积金审计监督中引入舞弊审计的问题，藉此改进住房公积金 审计监督的方法。通过对舞弊审计的基础理论及其住房公积金舞弊者的思维模式 分析，提出运用舞弊审计的方法与程序对住房公积金进行审计，并就如何实施舞 弊审计提出了建议。 论文的结构框架如图1 1 所示。 研究问题的提出 住房公积金及其监督的理论基础 住房公积金审计监督的现状与原因分析 构建住房公积金审计监督合力 改进住房公积金审计方法 整合审计资源ll 设立审计委员会il 实施舞弊审计 本文的主要结论 图l ，l 论文结构框架图 我国住房公积金审计监督问题研究 第2 章住房公积金审计监督：基础理论问题 2 1 住房公积金概述 1 9 9 1 年，上海借鉴新加坡的中央公积金制度，同时参照香港房屋管理的办法， 出台了以推行住房公积金制度为核心的房改方案，在我国首次进行了公积金制度 的实践，并取得了较大成功。1 9 9 4 年，国务院关于深化城镇住房制度改革的决定 ( 国发 1 9 9 4 】4 3 号) 提出要全面推行住房公积金制度【2 ”。根据上述决定，财政部、 国务院住房制度改革领导小组，中国人民银行颁发了建立住房公积金制度的暂 行规定( 财综字【1 9 9 4 】1 2 6 号) ，对住房公积金制度做了全面界定【2 4 l 。1 9 9 5 年全国 房改工作会议以后，各地学习上海经验，把住房公积金制度作为房改工作的重点 之一，加大住房公积金制度的实施力度。1 9 9 6 年国务院办公厅转发国务院住房 制度改革领导小组关于加强住房公积金管理意见的通知( 国办发 1 9 9 0 】3 5 号) 颁布 实施，对公积金管理迸一步进行规范f 2 5 1 。1 9 9 7 年1 月，全国住房制度改革工作会 议把公积金制度放到了更为突出的位置。在这次会议上，朱镕基总理强调了必须 坚决推行和完善住房公积金制度。1 9 9 9 年国务院颁布了住房公积金管理条例， 在全国范围内规范住房公积金的归集、管理与运用，以促进住房公积金制度的推 广实施。2 0 0 0 年5 月，建设部、财政部、中国人民银行等单位，对省、自治区、 直辖市及部分地区进行贯彻住房公积金管理条例执法检查，在对全国贯彻住 房公积金管理条例检查、分析和总结的基础上，对原有住房公积金管理条例 进行了修订，于2 0 0 2 年3 月2 4 日，国务院公布了修改后的住房公积金管理条 例。回顾住房公积金制度建立发展所经过的十几年历程，从上海住房公积金制度 的启动，到天津、北京的试点；从全国住房公积金制度的试点，到全国住房公积 金制度的普遍建立；从全国住房公积金制度制度化、法制化的起步，到我国各地 住房公积金制度完善的阶段，住房公积金在住房制度的改革中，发挥出了它巨大 的社会效益和经济效益【2 6 l 。 2 1 1 住房公积金的定义 住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私 营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体等注册单位及其 职工缴存的长期住房储金【l j 。根据按劳分配理论原理界定：职工和职工所在单位缴 纳的这两部分住房公积金都是职工住房基金，均属于职工个人所有。职工缴存的 住房公积金，是职工每月固定从工资中存储一部分专门用于购房，单位为职工缴 存的住房公积金是住房部分实物分配转为住房货币化的形式，是职工住房工资的 6 体现。住房公积金制度一经建立，职工在职期间必须不断地按规定缴存，除职工 离退休或发生住房公积金管理条例规定的其他情形外，不得中止和中断。住 房公积金是职工按规定存储起来的专项用于住房消费支出的个人住房储金，虽然 住房公积金是职工工资的组成部分，但不以现金形式发放，并且必须存入住房公 积金管理中心在受委托银行开设的专户内，实行专户管理。住房公积金实行专款 专用，存储期间只能按规定用于购、建、大修自住住房，或交纳房租或用于还购 房的商业贷款。职工只有在离退休、死亡、完全丧失劳动力并与单位终止劳动关 系或户口迁出原居住城市时，才可提取本人账户内的住房公积金。我国住房公积 金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户 存储、财政监督的原则。 2 1 2 住房公积金的特性 1 制度安排的强制性 按照住房公积金管理条例的规定，中国境内所有国家机关、国有企业、 城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办 非企业单位、社会团体及其在职职工必须实行住房公积金制剧“。条例同时还 规定了住房公积金的权属、资金来源、使用方向和使用方式。强制性是住房公积 金制度的权力基础和主要特征。 2 资金筹集的社会性 实行住房公积金剃度的单位和个人，无论其是否有住房，住房的产权、面积 如何，均平等地参加住房公积金制度，即住房公积金的存储标准与某个单位或职 工的存量住房消费水平是无关的，而是以整个社会未来增量的住房消费水平为目 标，因而体现了部分。公共产品”或社会资本的特征。 3 使用上的互助性 住房作为一种特殊的消费品，具有价值量大，占用资金时间长的特点。住房 公积金制度是通过低存低贷的形式，用强制储蓄筹集的资金支持符合条件的中低 收入者解决住房问题。没有使用上的互助性，住房公积金制度就不能实现帮助中 低收入者解决住房融资问题的目标。 4 资金用途的确定性 ( 1 ) 住房公积金的使用仅限于参加住房公积金制度的职工；( 2 ) 使用方向上只 能用于购买、建造、翻修和大修等基本住房需求，而住房装饰、装修等享受性支 出和用于保值增值的投资性住房支出不能使用住房公积金。 5 资金归属的私有性 7 我国住房公积金审计监督问题研究 单位和职工缴存的住房公积金及其存储期间产生的利息，全部归职工个人所 有。职工对住房公积金的最终所有权，表明住房公积金具有部分个人资本的职能， 这也正是住房公积金保值增值的根本动力。 2 1 3 住房公积金的意义 “民以食为天，以住为本”，住房问题是关系到广大人民群众切身利益的大事， 党中央，国务院历来都非常重视我国城镇居民的住房建设。实行住房制度改革是 合理引导消费、深化企业改革、保障人民生活的重大措施，对缓解社会分配不公、 维护社会稳定、顺利推进其他方面改革，都具有重要的作用。住房问题关系到城 市的繁荣和稳定，关系到调动职工的劳动生产积极性，关系到人民群众的切身利 益，是一个国家非常重要的问题。 住房公积金作为城镇职工以按劳分配为主的住房货币工资分配方式的建立， 通过住房公积金的长期积累，为城镇居民提供了大量购房资金，提高了职工的自 我保障意识，增强了职工购、建、大修住房能力，提高了城镇居民的购房能力， 住房公积金制度使职工长期住房储蓄行为转化为短期的住房实现，加快了城镇职 工的住房改革。支持和推进了城市住宅建设，解决了住房短缺问题，改善了职工 住房条件，对促进住房政策性金融发展发挥了重要作用。截至2 0 0 5 年末，全国近 3 5 0 个地级以上城市都建立了住房公积金，参加公积金缴存的职工达到6 3 2 9 7 万 人，占城镇就业人数的2 4 。随着公积金覆盖面的扩大，全国住房公积金的累计 归集额也从1 9 9 4 年的1 1 0 亿元，上升至2 0 0 5 年的9 7 5 9 5 亿元，年均增幅为5 1 。 累计为职工提供个人住房贷款5 2 3 5 万笔，累计金额4 5 9 9 亿元，占缴存余额的 4 5 5 o 。可以说，住房公积金制度独特的融资方式已成为我国住宅金融体制建设 中的不可忽视的组成部分。同时，加快了我国城镇居民住房建设，改善了城镇居 民的居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求有着极大的必要性。 2 2 住房公积金监督的理论依据 2 2 1 委托代理理论 委托代理理论由罗斯s s ) 、詹森( j 锄s e n ) 和麦克林似e c k l i n g ) 在上世纪7 0 年代 首先提出。其中詹森( j h s e n ) 和麦克林o 讧e c k l i n g ，1 9 7 6 ) 对委托人和代理人概念的解 释是：“一个或一些人( 委托人) 委托其他人( 代理人) 根据委托人利益从事某些活 动，并相应地授予代理人某些决策权的契约关系”鲫。在这一契约关系中，人们 将能够主动设计契约形式的当事人称为委托人，而将被动地在接受或拒绝契约形 。数据来源于；w w 砒c n 9 0 v i l d 璐，n 删0 0 6 0 3 2 3 0 3 h t m 8 式中进行选择的人称为代理人。 在委托代理关系中，委托人和代理人都被假设为有独立利益行为目标的有理性 的“经济人”，各自都有自己的利益追求，都在寻求各自利益的最大化。“如果这 种关系的双方当事人都是效用最大化者，就有充分的理由相信，代理人不会总以 委托人的最大利益而行动。”由于委托人与代理人双方拥有的信息是不对称的，委 托人便只能观测到代理人工作的结果，而无法观测到代理人工作努力程度本身。 因此代理人可以利用独占的私人信息从事机会主义行为，做出有损委托人利益的 事情，从而出现委托代理问题。解决代理人问题的总体思路有两条：一是设计激 励机制，二是建立监督机制。由于政府组织和企业组织的结构安排差异，因此政 府组织系统内部解决代理人问题不能依靠激励机制，而要保证委i 陪一代理关系在 既定的法律框架下正常地实现，建立监督机制是最有效的。 我国住房公积金制度体现了一种“政府式”的委托代理关系( 其关系如图2 1 ) 。 图2l 住房公积金管理委托代理关系图 住房公积金管理的委托人是公积金缴交者，政府作为第一代理人代理这笔个 人住房基金，同时政府又将这笔资金的管理运营权委托给住房公积金管理中心， 住房公积金管理中心作为第二代理人，代表政府实施管理。政府代理具有多层级 性，形成政府、政府职能机构和公众之间三角形的委托代理关系。”，委托代理理 论为住房公积金制度的发展提供了一个新的分析视角。在住房公积金的运行管理 中，作为初始委托人的公积金存储者不能直接观察到公积金管理中心的努力程度， 只能看到其工作的结果，因而存在着信息不对称，管理中心拥有信息优势。住房 公积金存储者的利益且标是住房公积金的保值增值以及享受国家对住房消费信贷 的低利率补贴，而住房公积金管理中心经营管理人员的目的是为了实现个人效用 的最大化，因此存在着利益的不一致。在信息不对称和利益不一致的条件下，不 可避免地会出现“道德风险”( m o r a ll l a z a r d ) 和“逆向选择”( a d v e r s a r ys e l e c t i o n ) 。 2 2 2 公共选择理论 公共选择理论是布坎南等人将经济学的方法运用于政治分析的一种新公共经 济理论。所谓公共选择是指非市场的集体选择，实际上就是政府选择。公共选择 9 我国住房公积金审计监督问题研究 理论的基本特点是以“经济人”的假定为分析武器，探讨在政治领域中“经济人” 行为是怎样决定和支配集体行为，特别是对政府行为的集体选择所起到的制约作 用。所谓“理性经济人”，即作为一个人，无论他处于什么地位，其人的本性都是 一样的，都以追求个人利益，使个人的满足程度极大化为最基本的动机。 公共选择理论认为政治市场中的权力主体是理性地追求自身利益最大化的 “经济入”。政治家的效用函数中包括的变量有权力、地位、名声、威望等。虽然 增进公共利益也可能是他们的目标函数中的一个变量，但是这个变量不是他们的 目标函数中的首要变量或权重最大的变量。随着政府自身利益的主体意识的激增， 政府及其成员在追求其自身利益最大化的过程中，很可能会使政府自身利益发生 偏离和错位【2 外，从而造成公共利益的异化和行政权力运行的畸变。 政府的寻租行为是权力运行畸变的典型表现，也是公共选择理论的重点内容。 以布坎南、塔洛克为首的公共选择学派认为，寻租中的“租金”是政府干预的结 果，寻租基本上是通过政治活动进行的，即寻租者从政府手中寻求某种特权，是 一种非生产性的逐利行为。而政府干预与公共权力的委托代理问题正是非生产性 逐利行为产生的环境和条件【3 0 1 。公共权力委托代理的寻租中，委托人、代理人、 寻租者关系的一般形式如图2 2 所示。 图2 2 委托人、代理人、寻租者三者关系的一般形式 我国的住房公积金制度也体现了公共权力的委托代理关系，它的政策性、强 制性特征体现了政府在住房公积金管理运作中的权力优势，作为代理人的政府机 构( 官员) 和住房公积金中心掌握着资金的命脉，欲从中获利的寻租者，向代理 人寻租，有着“理性经济人”特性的公共代理人相互寻租，也想从这笔公众资金 分得一杯羹。图2 3 表示了住房公积金委托代理与寻租者三者关系的具体形式。 1 0 图2 3 委托人、代理人、寻租者三者关系的具体形式图 然而民主政治下的政府必须对公民承担政治责任，其理由根植于民主政治中 的一种深刻的“委托责任关系理论”。公民在向政府委托授权的同时，也即相应规 定了政府应负的责任，并保留了对政府责任履行情况的监督权利。审计是对权力 的约束，审计制度的产生是基于一种对积极权力的消极控制的政治需要，它首先 作为一种监督制度，要保证国家生活的、政治的、经济的等诸多受托责任关系的 履行，要求各级官员及管理人员能做到尽职尽责。通过审计监督揭露、制止并纠 正在国家经济事务管理中违反国家政治法律、法规的腐败寻租行为，保护国家政 令统一和财政经济秩序，通过审计强化国家权力机关对政府有关财政财务活动的 监督。另外，它表现为一种对权力的制约，在两权分离的经济体系中，监督是必 不可少的，但要使持有权力者依法有效地行使权力，要建立对掌握权力者有效的 制衡机制，使权力的作为变为规范和可预见的。 2 2 3 风险管理理论 风险( r i s k ) 是指在一定的环境、一定的时期内，在目标的期望值约束下，预 期结果与实际结果的可能发生的差值。差值越大风险越大，差值越小风险越小。 而实际结果的任何变化都是不确定的，因此，风险常与不确定性( 咖c e r t a i m y ) 联 系在一起。风险的长期存在使人们一直在与风险进行不懈的斗争，“居安思危”、“积 谷防饥”、“防患于未然”，已成为长期以来人们自发的防范风险行动。但风险管理 ( r i s k m a n a g e m e n t ) 作为一种特殊的管理功能，它是为人类追求安全和幸福的目标， 结合前人的经验和近代的科学成就而发展起来的一门新的管理科学。关于什么是 风险管理，一些学者提出了自己的看法，美国学者克里斯蒂认为风险管理是企业 或组织为控制偶然损失的风险，以保全所得能力和资产所做的一切努力；另外两 位美国学者威廉斯( c a r t h u rw l l i a m s j r ) 和理查德、汉斯( r i c h a r dm h e i n s ) 认 我国住房公积金审计监督问题研究 为，风险管理是通过对风险的鉴定、衡量和控制，以最低的成本使风险所造成的 损失控制在最低程度的管理方法；我国学者陈佳贯认为，风险管理是企业通过对 潜在意外或损失的识别、衡量和分析，并在此基础上进行有效的控制，用最经济 合理的方法处理风险，以实现最大的安全保障的科学管理方法。根据以上风险管 理的定义，我们可以得出以下几点认识：( 1 ) 风险管理是一个系统过程，包括风 险的识别、衡量和控制等环节；( 2 ) 风险管理的目标在于控制和减少损失，提高 有关单位或个人的经济利益或社会效果；( 3 ) 风险管理是一种管理方法。 根据o t w a v & p a h n e ( 1 9 7 6 ) 的研究，风险管理的程序可分为三个步骤具体包括： ( 1 ) 风险识别和分类一引起不确定事件的原因是什么? ( 2 ) 风险评价与估测一引 起不确定事件的可能性有多大，损失会有多大? ( 3 ) 风险防范与控制一我们能否 采取措施防范和控制不确定事件带来的不利后果p l j ? 可见，要进行风险管理，首先要考虑风险的种类。风险管理理论广泛运用于 金融机构，我国住房公积金中心掌控着大量的资金，许多地方的住房公积金汇交 和贷款的发放，均