（产业经济学专业论文）经营性公路合理收益研究.pdf

中文摘要 目前，经营性公路项目收益存在巨大的不平衡性，暴利与严重亏损并存，这 种现象破坏了社会公平，损害了行业形象，既侵害了公众利益，也阻碍了道路 运输业的健康发展。为此迫切需要探明原因，科学界定经营性公路项目合理回 报的内涵，提出合理回报的衡量指标、标准及其具体确定方法，建立合理有效 的项目收益调控机制，为落实和完善相关法律法规对于合理回报的规定提供依 据，为经营性公路行业的规范管理提供指导。为此，本文在以下几个方面进行 了研究和探讨： ( 一) 研究基础分析。首先，从经营性公路属性认识、投资回报分析和政府 监管认识等方面，系统地梳理研究的理论依据。其次，从经营性公路经营期限、 收费标准和合理回报等方面的法律法规规定入手，分析开展经营性公路合理收 益研究的法制环境。最后，深入探讨经营性公路的自然垄断性和准公共物品属 性，并从经济方面和经营管理方面分析经营性公路的行业特点。 ( 二) 合理回报的内涵及其界定。首先，从福利经济学、风险分担和公共管 理学等多种角度科学地阐述经营性公路合理回报的内涵。其次，从经营性公路 属性、行业特点、资金的时问价值和风险回报，以及经营性公路行业投资需求 及资本市场的供给情况等方面，剖析他们在确定经营性公路项目合理回报水平 时的具体影响。最后，提出经营性公路合理回报的衡量模式，即采用区间式的 合理收益率上、下限的形式进行衡量；并分析合理收益率与基准收益率的关系。 ( 三) 提出合理回报的测算方法。在借鉴相关行业或项目确定合理回报的经 验的基础上，提出经营性公路合理收益率上、下限的测算方法。其中对合理收 益率上限的测算，分别从降低服务等级、收费标准上限和招投标等三种角度提 出测算方法；对合理收益率的下限值建议采用无风险收益率，具体取值参考相 应期限的国债利率和银行存款利率。作为合理收益率测算研究的基础，本文还 探讨了经营性公路行业基准收益率的测算方法。 ( 四) 基于合理收益率的收益动态监管，是科学界定和分析合理回报的直接 应用。首先，从经营性公路的本质属性、现有法制环境和相关经验借鉴等角度， 论证对经营性公路开展收益动态监管的合理合法性。其次，依据对合理回报、 项目风险、收益监管措施等因素的分析，提出经营性公路收益的动态监管模式。 这种新的收益监管模式，既能体现经营期内政府与经营者双方对项目风险的合 理分担，又可依据科学确定的合理收益率通过动态调整收费期限来灵活调控项 目的收益水平，具有很强的可操作性与适用性。 ( 五) 对经营性公路基准收益率和合理收益率进行测算。首先，利用提出的 资本资产定价模型( o 心m ) 和加权平均资金成本法( 、张c c ) ，在借助对1 3 个 上市公路公司数据分析的基础上，通过测算，确定经营性公路行业风险度系数 为0 7 5 ，权益投资和全投资基准收益率分别为6 9 4 和5 7 5 ，与相关行业的对 比分析验证了结果的合理性。其次，利用提出的降低服务等级测算法和最高价 格上限法，借助于经营性高速公路项目，对合理收益率上限值进行了测算分析， 建议经营性高速公路项目的合理收益率上限值确定为1 0 o 比较合适。测算结果 为经营性高速公路项目的行业收益监管提供了依据。 关键词：经营性公路，合理回报，收益率，资本资产定价模型，加权平均资金 成本法，动态监管 a b s t r a c t n o w a d a y s ，t h ed i f f e r e n c eo fc o m m e r c i a lt o l lr o a d so np r o f i ti sv e r ys e r i o u s ， i n c l u d i n gs u d d e nh u g ep r o f i t sa n ds e r i o u sd e f i d t t h i sp r o b l e mn o to n l yd a m a g e st h e s o c i a le q u i t ya n di n d u s t r yi m a g eb u ta l s oi n f r a c tt h ep u b l i ci n t e r e s ta n dt r a n s p o r t a t i o n d e v e l o p m e n th e a l t h t h e r e f o r e ，w en e e de x p l o r et h e s er e a s o n s ，s c i e n t i f i c a l l y d e m o n s t r a t et h ec o n n o t a t i o no fr e a s o n a b l er e w a r da b o u tc o m m e r c i a lt o l l r o a d s ， p r e s e n tt h ei n d e x ，s t a n d a r da n dm e a s u r em e t h o do fr e a s o n a b l er e w a r d ，a n de s t a b l i s h t h ee f f e c t i v e p r o f i tc o n t r o l l i n g m e c h a n i s m a sc a l l p r o v i d e f o u n d a t i o nf o r c o n s t r u c t i o nl a w sa n dp o l i c i e s ，a n dp r o v i d et h eg u i d a n c ef o rm a n a g e m e n to f c o m m e r c i a lt o l lr o a d ss t a n d a r d i z a t i o n i ng e n e r a l ，t h i sa r t i c l es h o w sm a i nr e s u l t sa s f o l l o w s ： 1 a n a l y s i so fr e s e a r c hf o u n d a t i o n f i r s t l y , s o m ea s p e c t sa r ei n t r o u d u c e d s y s t e m a t i c a l l yf r o mt h e o r yp o i n to fv i e ws u c ha st h ea t t r i b u t eo fc o m m e r c i a lt o l lr o a d ， a n a l y s i so fi n v e s t m e n tr e w a r da n dg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n s e c o n d l y , s o m er e g u l a t i o n s a b o u tr e a s o n a b l er e w a r da r ec o n c l u d e db a s e do nc u r r e n tl a w s ，f o re x a m p l et o l lt e r m ， t o l lp r i c ea n dr e a s o n a b l er e w a r d ，a n ds oo n f i n a l l y , a t t r i b u t e so fc o m m e r c i a lt o l l r o a d sa r ed i s c u s s e dw h i c hi n c l u d et h en a t u r em o n o p o l ya n dt h ep r e - p u b l i cg o o d s a t t r i b u t e ，a n di n d u s t r yc h a r a c t e r sa l s oa r ed e e p l ya n a l y s e df r o mb o t he c o n o m ya n d m a n a g e m e n t 2 t h ec o n n o t a t i o na n dd e f i n i t i o no fr e a s o n a b l er e w a r d f i r s t l y , c o n n o t a t i o n so f r e a s o n a b l er e w a r da r es c i e n t i f i c a l l ye l a b o r a t e df r o md i f f e r e n ta s p e c t ss u c ha sw e l f a r e e c o n o m i c s ，r i s k - s h a r i n ga n dp u b l i cm a n a g e m e n t s e c o n d l y , e f f e c tf a c t o r so f m e a s u r i n gr e a s o n a b l er e w a r da r es p e c i f i c a l l yd i s c u s s e di n c l u d i n gc o m m e r c i a lt o l l r o a da t t r i b u t e s ，i n d u s t r y c h a r a c t e r s ，c a p i t a l t i m ev a l u e ，r i s kr e w a r d ，i n v e s t m e n t r e q u i r e m e n ta n ds u p p l ys i t u a t i o no fc a p i t a lm a r k e t f i n a l l y , r e a s o n a b l er e w a r dm o d e i sp r e s e n tw h i c ha d o p t sr e a s o n a b l er e t u r nr a t e sw i t hm a x i m u mv a l u ea n dm i n i m u m o n e a tt h es a m et i m e ，t h er e l a t i o n s h i pi sd i s c u s s e db e t w e e nt h er e a s o n a b l er e t u r nr a t e a n dh u r d l ec u t o f fr a t e 3 p r e s e n t i n gm e a s u r em e t h o d so fr e a s o n a b l er e w a r d t h em e a s u r em e t h o d so f i i i r e a s o n a b l er e t u r nr a t em a x i m u mv a l u ea n dm i n i m u mo n ea r ep r e s e n t e do nt h eb a s i s o fl e a r n i n g e x p e r i e n c e sf r o ms o m er e l a t e di n d u s t r i e sa n dp r o j e c t s a b o u tt h e m a x i m u mv a l u e ，t h r e em e t h o d sa r ep r o p o s e di n c l u d i n gr e d u c i n gs e r v i c el e v e lm e t h o d ， t o l lp r i c eu p p e rl i m i tm e t h o da n db i d d i n gm e t h o d a b o u tt h em i n i m u mv a l u e ，i ti s s u g g e s t e dt h a ta d o p tn o r i s ky i e l dr a t e ，f o re x a m p l en a t i o n a ld e b tr a t ea n dc o m m e r c i a l b a n kd e p o s i tr a t ew i t hc o r r e s p o n d i n ge x p i r a t i o n a sb a s i cf a c t o r , h u r d l ec u t - o f fr a t e m e a s u r em e t h o d sa r ea l s or e s e a r c h e di nt h i sa r t i c l e 4 p r e s e n t i n gd y n a m i cp r o f i tr e g u l a t i o nb a s e do nr e a s o n a b l er e t u r nr a t e s f i r s t l y , i t i sd e m o n s t r a t e dt h a te x a c u t i n gd y n a m i cp r o f i tr e g u l a t i o ni sb o t hl e g a la n dr a t i o n a l f r o mc o m m e r c i a lt o l lr o a d se s s e n t i a la t t r i b u t e s ，c u r r e n tl a w se n v i r o n m e n ta n ds o m e r e l a t e de x p e r i e n c e s s e c o n d l y , m o d eo fd y n a m i cp r o f i tr e g u l a t i o ni sp r e s e n t e db y v i r t u eo ft h ea n a l y s i sa b o u tr e a s o n a b l er e w a r d ，p r o j e c tr i s ka n dy i e l dr e g u l a t i o n m e a s u r e s t h ed y n a m i cm o d eh a sv e r y s t o n gm a n e u v e r a b i l i t ya n da p p l i c a b i l i t y , w h i c hc a nn o to n l yr a t i o n a l l yd i s t r i b u t ep r o j e c tr i s kb e t w e e ng o v e r n m e n ta n do p e r a t o r b u ta l s os m o o t h l ya d j u s tt h ep r o j e c ty i e l dl e v e lb yc o n t r o l l i n gt o l lt e r m 5 e x e c u t i n gh u r d l ec u t o f fr a t ea n dr e a s o n a b l er e t u r nr a t e sm e a s u r i n g f i r s t l y , c a p i t a la s s e tp r i c i n gm o d e l ( c r a m ) a n dw e i g h t e da v e r a g ec o s to fc a p i t a l ( w a c c ) a r eu s e dt om e a s u r eh u r d l ec u t - o f fr a t e d a t ao ft h i r t e e nl i s t i n gr o a dc o m p a n i e si s a n a l y z e d ，w h i c hs h o w st h er i s kc o e f f i c i e n to fc o m m e r c i a lt o l lr o a d si s0 7 5 ，a n dt h e r e t u r nr a t e so fs h a r e h o l d e rc a p i t a la n dt o t a lp r o j e c tf u n da r es e p a r a t e l y6 9 4 a n d 5 7 5 t h er e s u l t sa r ep r o v e dt ob er e a s o n a b l eb yc o m p a r i n gw i t hr e l e v a n ti n d u s t r i e s s e c o n d l y , r e a s o n a b l er e t u r nm a x i m u mo fc o m m e r c i a lt o l lh i g h w a y sa r em e a s u r e db y v i r t u ro fr e d u c i n gs e r v i c el e v e lm e t h o da n dt o l lp r i c eu p p e rl i m i tm e t h o d r e s u l t s s h o wt h a tt h er a t i o n a lm a x i m u mi s1 0 o m e a s u r i n gr e s u l t sp r o v i d er e f e r e n c e st o c o m m e r c i a lt o l lr o a d sp r o f i tr e g u l a t i o na n dm a n a g e m e n td e c i s i o n m a k i n g k e yw o r d s ：c o m m e r c i a lt o l lr o a d s ，r e a s o n a b l er e w a r d ，h u r d l ec u t o f fr a t e ，c a p i t a l a s s e tp r i c i n gm o d e l ，w e i g h t e da v e r a g ec o s to fc a p i t a l ，d y n a m i cr e g u l a t i o n i v 图1 - 1 研究技术路线图。 图2 - 1 边际效用递减图 图目录 图3 - 1 基于福利经济学的合理收益解释图 图3 2 基准收益率和合理收益率关系 1 7 图4 - 1 经营性公路项目风险因素图 图6 1 经营性公路收益监管框架 图6 2 收益监管模式变化 图6 - 3 收益动态监管流程 3 6 4 1 6 1 7 7 图6 - 4 项目收益动态监管的约定 图6 5 项目实际与合理收益的核算 图6 6 经营性公路收益监管的实旋流程 i x 8 8 如 9 1 9 4 表目录 表2 1 公共设旌商品属性( 世界银行1 9 9 4 年发展报告) 表3 1 风险的类别与风险分担的情况 表4 - l 国外典型项目基本情况及回报率水平 表4 2 相关行业对合理收益规定 表4 - 3 高速公路服务水平分级 表4 4 一级公路服务水平分级 表4 _ 5 国外价格管制模型 表4 - 6 金融机构人民币整存整取利率表 表4 7 1 9 9 9 年以o 晰年凭证式国债利率表。一一5 7 表5 - 1 上市公路公司相关参数测算结果表一。一6 5 表5 - 2 公用事业部分上市公司风险系数和收益率情况测算结果。6 7 表5 - 3 经营性公路合理收益率上限值确定情况 表5 - 4 公路降低一个服务水平上限法测算结果 表5 - 5 最高限价上限法测算结果( r p i = 3 ，x = 1 ) 表白l 典型国家收费公路收益管理经验借鉴 x 6 8 6 9 7 0 8 2 9 5 5 3 9 o 2 晒 2 鱼奄4 4 5 5 独创性声明 本人声明，所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作及 取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得 武汉理工大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一 同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说 明并表示了谢意。 签名：造日期：幽尘1 厂 学位论文使用授权书 本人完全了解武汉理工大学有关保留、使用学位论文的规定，即 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权武汉理工大学可以将本学位论文的 全部内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制 手段保存或汇编本学位论文。同时授权经武汉理工大学认可的国家有 关机构或论文数据库使用或收录本学位论文，并向社会公众提供信息 服务。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 研究生( 签名) ：) 韵噬砂导师( 签名) ：妒。叩日期一h ，。f l 武汉理工大学博士学位论文 第一章绪论 1 1 收费公路产生与发展 1 9 8 7 年国务院颁布的中华人民共和国公路管理条例【1 】规定：公路是指 经公路主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间能行驶汽车的公共道路，包括 公路的路基、路面、桥梁、涵洞、隧道。此后，1 9 9 7 年颁布中华人民共和国 公路法1 2 l ( 以下简称公路法) ，2 0 0 4 年国务院颁布收费公路管理条例 【引，界定公路包括公路桥梁、公路隧道和公路渡口，并按照公路性质把公路划分 为三种：非收费公路；县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企 业、个人有偿集资建设的公路( 简称政府还贷公路) ；国内外经济组织投资建 设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路( 简称经营性公路) ， 其中后两种统称收费公路。 1 1 1 我国收费公路 收费公路的产生与发展是一定时代的产物。改革开放后，国民经济的快速 发展对交通运输的需求越来越强烈，交通基础设施建设滞后成了制约社会经济 发展的瓶颈。为解决公路建设资金不足、发展严重滞后的突出问题，国家做出 了加快公路发展的一系列重要决策。1 9 8 4 年1 2 月，国务院第5 4 次常务会议通 过了“贷款修路、收费还贷”政策，扩大公路建设资金来源。1 9 8 7 年1 0 月，颁 布中华人民共和国公路管理条例，首次以行政法规的形式明确了公路建设 可以“贷款修路，收费还贷 。1 9 8 8 年1 月，交通部、财政部和国家物价局联 合发布了贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取通行费的规定， 为我国收费公路的建设和收费还贷提供了明确的制度依据。1 9 9 7 年7 月公路 法的颁布，为促使公路车辆通行费制度向规范化、法制化的方向发展，并在 发展中不断完善与提高，发挥了重要的规范和指导作用。 1 9 8 8 年，我国大陆第一条收费公路沪嘉高速公路建成通车。之后，全 国陆续建设了一大批收费公路。特别是进入9 0 年代后，投资来源渠道呈现多元 武汉理工大学博士学位论文 化，收费公路的组织形态日渐丰富，收费公路的形式由单一的收费还贷公路变 为收费还贷路与经营性公路并存。截至2 0 0 8 年底，全国公路总里程达3 6 8 万公 里，公路通车总里程和公路密度比1 9 7 8 年增长3 倍多；高速公路更是从无到有， 达6 0 3 万公里；建成公路桥梁总量是1 9 7 8 年的近5 倍1 。在修建的公路中，9 6 的高速公路、7 0 的一级公路、4 6 的二级公路都是依靠收费公路政策建设起来 的【4 1 。在收费公路中，按里程计经营性收费公路约占收费公路总里程的2 0 1 5 1 。 在政府财力有限公路建设任务艰巨的情况下，实施收费公路政策仍是今后相当 长时期内筹集公路基础设施建设资金的主要渠道。公路特别是高等级公路的迅 速发展，促进了道路技术等级提高、路网结构完善，为提供快速便捷的运输通 道创造了条件，为国民经济发展做出了巨大贡献。 1 1 2 国外收费公路 ( 一) 美国 美国最早期的道路系统都是由私营收费道路公司开发的。1 7 9 2 年，第一条 收费道路获得经营许可。到1 8 0 0 年，有7 2 家收费道路公司在东北部的9 个州 获得收费经营许可证，但此时大多数收费道路都不能盈利。1 9 世纪4 0 年代，美 国兴起了第二次收费道路建设浪潮，但来自铁路和运河的市场竞争压力以及政 府的严格管制使得大多数收费道路亏损。此后，直到1 9 9 1 年美国国会通过冰茶 法案才显著改善了高速公路的融资规则，该法案鼓励州政府利用私人投资和用 户直接付费方式来增加对美国高速公路系统的总投资，允许各州以联邦对道路 的拨款为杠杆吸引更多的私人投资。 目前，美国共有大约6 3 0 万公里的公路，其中高速公路约9 万公里，收费 公路约8 0 0 0 公里。 ( - - ) 法国 法国是高速公路密度较高的国家之一，其收费公路开始于2 0 世纪5 0 年代， 法国高速公路始终以特许经营为基础的发展历程在世界范围内颇具典型性，其 发展历程概括起来讲主要包括以下几个阶段【瞄l ： 第一阶段：收费公路起步。1 9 5 5 年法国颁布了高速公路法，其中第4 条规 定：获得特许协议授权的特许经营公司，可以收取通行费用于高速公路的建设 1 来自2 0 0 8 年交通工作统计公报 2 武汉理工大学博士学位论文 和养护管理。但这些特许经营公司只能是当地公共组织、商业委员会或国有占 控股地位的公私合营公司。政府通过许可将高速公路的特许经营权授予一些半 公半私的混合经济型公司，由这些公司通过长期借贷方式筹集资金建设高速公 路，国家则以预付款、保证金和参与合作经营等方式对其借贷予以支持。这一 时期成立的五家特许经营公司，其作用只限于车辆过境费的收缴和财务管理。 第二阶段：私人资本进入收费公路。1 9 6 9 年，法国对“高速公路法”进行 修订，规定政府可向任何被授予高速公路特许经营权的公司提供担保，其目的 在于吸引更多的资金，包括私人资本和非政府协助贷款等。这一时期，组建了4 家私有高速公路特许经营公司，高速公路建设开始吸引私人资本和发行非国家 担保债券，公司在建设管理方面取得了更多的权力。 第三个阶段：重回国有化之路。受2 0 世纪7 0 年代全球性能源危机影响， 收费公路的收入迅速下降，特许经营公司濒临财务危机。为此，1 9 8 2 年法国政 府通过发行政府债券的方式，为公共工程的建设发展设立了一个新的专项基金， 政府利用这部分资金对私营公司的股东进行相应补偿，实现了政府在所有特许 经营公司之间的交叉补贴。同时，在这个阶段，政府加强了规范收费费率方面 的权限。 、r 。 第四个阶段：私人资本再次介入。1 9 9 3 年底，法国政府不再对高速公路项 目进行担保，并对特许经营公司按区域划分的原则进行重组，目前共有9 家特 许经营公司，其中6 家公私合营高速公路特许经营公司，2 家公私合营隧道特许 经营公司，1 家完全私营高速公路特许经营公司。2 0 0 5 年1 2 月1 4 日，法国财 政部发表声明，宣布法国政府以1 4 8 亿欧元的价格将该国三大高速公路公司中 的国有股份转让给法国或外国私营公司，法国各高速公路网已实现私有化。 ( 三) 西班牙 1 9 7 2 年1 0 月，西班牙正式通过了以特许经营方式进行收费高速公路建设、 养护和运营的法律。西班牙高速公路特许经营公司的资金主要来源于国家投入 的公共资本、国际国内贷款和特许经营公司的自有资金。西班牙的收费公路非 常重视发行债券的融资方式，其整个收费高速公路网1 0 ，0 0 0 亿比塞塔的总投资 额中，债券资金约占到4 1 2 圳。截至2 0 0 0 年底，西班牙拥有高速公路9 0 4 9 公 里，其中收费高速公路2 2 0 2 公里。 ( 四) 意大利 意大利的收费公路基本上属于实施特许经营制度的高速公路，收费公路融 3 武汉理工大学博士学位论文 资比重较大。实行收费的高速公路在全国高速公路总里程中占近9 0 。1 9 2 4 年 通车的米兰至莱克斯高速公路长4 8 公里，是世界上第一条高速公路，也是世界 上第一条收费高速公路。在第一条高速公路建成通车后的几年时间，意大利的 高速公路就达到了5 0 0 公里，这些高速公路在当时均是双向双车道。1 9 5 5 年， 意大利制定了建设高速公路和普通公路的法律，对高速公路建设提出了规划方 案。除了比较落后、核算较为困难的南部地区外，高速公路全部采用收费制度。 从1 9 5 5 年至1 9 7 5 年2 0 年间，意大利共建成高速公路5 5 0 0 公里。截至2 0 0 1 年 底，延伸到半岛每个角落的公路有将近5 3 0 0 0 公里，其中高速公路有6 4 8 7 3 公 里，这些高速公路基本上授权a i s c a t 高速公路特许公司经营。截至2 0 0 1 年底， 意大利拥有5 5 9 3 3 公里收费高速公路。 纵观国外收费公路的发展历程，可以看出政府推动私人资本投资公路建设 的主要动因在于以下两个方面： 一是，公共提供的低效率。无效率或低效率是政府经济活动最突出的问题， 公路由公共提供造成的巨额效益漏损迫使各国政府寻求制度的创新。世界银行 政策研究报告2 中称，在接受世界银行道路资金援助的8 5 个国家中，由于得不到 及时的维护，致使投资于主干线的资本总额近1 5 已被侵蚀毁坏。在所有有黑色 路面的道路网络中，有1 4 需要重建；而在未经改造的主干线网络中，比例高 达1 3 。这里面绝大多数的公路都是由政府公共财政投资建造的，并由政府部门 拥有和维护管理。 二是，筹资的需要。私人资本除了具有较高的效率和灵活性之外，引入私 人资本以解决公路建设资金不足问题也是重要原因之一。公路建设运营所需资 金量巨大，政府财政资金不足已成为制约公路建设发展的重要制约因素。比如， 法国在1 9 5 5 至1 9 7 0 年间，在政府垄断的高速公路特许经营制度下，共修建了 i 0 0 0 公里的高速公路；而在1 9 7 0 年允许建立私营特许经营公司后，法国高速公 路迅速增加7 0 0 0 公里，可见引入私人资本是筹集公路建设资金的十分有效的途 径。 1 2 问题提出及研究意义 1 2 1 目前收费公路存在问题 2 来自世界银行政策研究报告发展中国家道路状况的恶化，h a r r a la n df a i z ，1 9 9 8 武汉理工大学博士学位论文 发展收费公路是在我国财政体制改革、投融资体制改革的背景下，不断探 索和调整的过程。回顾收费公路2 0 多年来走过的历程，在肯定取得巨大业绩和 成效的同时，也必须正确认识在新情况和新形势下出现的一些突出问题，概括 起来主要包括三个方面： ( 一) 配套法制建设相对滞后 在行业内，相对1 9 8 4 年出台的“贷款修路、收费还贷 政策，公路法 在1 9 9 7 年才颁布，收费公路管理条例在2 0 0 4 年才实施，而收费公路权益 转让办法直到2 0 0 8 年才出台。且其中一些法律条文规定或过于原则缺乏可操 作性或模糊不清没有界定，如对经营性公路合理回报问题、收费公路期满退出 问题、收费公路运营中改扩建问题、通行费收支管理、公路养护管理等。2 0 0 6 年，国家审计署对我国1 8 个省( 市) 3 收费公路建设、运营、管理情况进行审计， 调查通报也指出收费公路管理条例配套规章建设滞后。 ( 二) 管理体制仍待理顺 管理体制不顺，主要体现在两个方面： 一是，在行业间管理主体多元、政出多门、职责交叉，交通、计划、物价、 财政、税务、公安等诸多部门对收费公路都有某些管理权限与内容。这种管理 主体多元、管理目标相异、管理要求不同的分割式管理，增加了管理成本，造 成公路的运营效率和服务质量下降，影响了公路效益的发挥。 二是，在行业内公路局与高管局各管一方，同时中央、地方( 包括省、市、 县三级) 又都有一定的监管权限和内容，收费公路管理机构多重设置、隶属关 系复杂，造成了管理缺位与越位现象。 ( 三) 监管内容不够明细 监管不到位主要体现在监管内容不完善，监管关键环节缺失两个方面。如： 在准入上，提出了通过招投标选择投资主体，但却没有建立起基于招投标的特 许经营制度保障；在公路养护管理上，明确了相应的责任义务，但缺乏相应的 配套制度保障：对经营性公路只关注项目的审批管理，而对审批后运营中的经 营、收益和服务等缺乏相应的管理规定等等。这些监管规定的不完善或缺失， 致使政府监管职能在实践中落实不力，加重了这些问题带来的负面影响。 3 审计调查结果( ：o o j k 年二月二1 | 七口公告) ：根据中华人民共和国审计法的有关规定，2 0 0 6 年审计 署对北京、河北、山西、辽宁、吉林、黑尼江、一卜海、江苏、浙江、安徽、山东、河南、湖北、广东、重 庆、四川、云南和陕西等1 8 个省( 市) 收费公路建设、运营、管理情况进行了审计调查。 5 武汉理工大学博士学位论文 1 2 2 经营性公路收益现状 根据有关统计数据，目前经营性公路按通车里程计约占全部收费公路的 2 0 。在经营性公路中，高等级公路( 包括高速公路和一级公路) 约占2 3 。整 体上看，经营性公路车流量有保证，效益较好。但由于区域、通车时间、具体 项目的差异，经营性公路项目在收益上存在明显的不平衡性，具体来说： ( 1 ) 不同区域间的经营性公路项目收益差别大。在国家层面，东部好过中 部，中部好过西部。以2 0 0 5 年为例，经营性公路里程东、中、西部分别占3 7 、 2 8 和3 5 ，而对应的通行费收入分别占6 4 、2 3 和1 3 孵。在地方层面，城市中 心区域好过边缘区域。如在广东，珠三角内城际高速的效益最好，珠三角内部 的高速公路效益总体比跨珠三角的强，非珠三角的线路依然亏损。 ( 2 ) 不同通车时间的经营性公路项目收益差别大，表现为通车时间越早的 线路利润越高。这主要是因为早期建设的经营性公路项目，多集中在经济发达 的中心城市区域，车流量有保证；而后期建设项目，则出于国民经济平衡和社 会发展的考虑向偏、穷、远地区延伸，车流量得不到保证的缘故。 ( 3 ) 具体不同经营性公路项目问效益差别大。如效益好的广深高速，总投 资1 2 2 亿元，全长1 2 2 8 公里，设有1 9 个收费站，经营期限3 9 年，日均车流 量2 5 万多辆。2 0 0 5 年收费总额三十多亿元，净利润2 0 亿元，获利能力强。效 益差的如汕汾、新台、汕梅和西部沿海等高速公路线路，由于车流量不足，效 益较差，亏损严重。 1 2 3 问题的提出 实施收费公路政策旨在拓宽市场化融资渠道，调动社会各界投资建桥修路 的积极性，吸引社会资金投资公路建设。实践中，由于经营性公路收益的巨大不 平衡性，使得一部分经营性公路项目在经营期内获得暴利，一部分经营性公路项 目在经营期内严重亏损，血本无归。这种暴利与严重亏损并存的现象，破坏了社 会公平，损害了行业形象，既侵害了公众利益，也阻碍了道路运输业的健康发 展。而究其原因，产生暴利或严重亏损并不在于经营者的经营管理水平高低， 而常常是由于收费公路政策( 收费期限、收费标准、收费条件等的确定与设置 等) 落实到具体项目上过于僵化。另外，考虑到经营性公路作为基础设施具有 4 来自交通部科学研究院2 0 0 7 年在北京举办的收费公路规范化管理研讨班的授课内容 6 武汉理工大学博士学位论文 公益性，如果完全由经营者获得或承担项目经营中的超额收益或严重亏损的话， 对经营者和道路使用者来说都是不公正的。这是因为：一方面，可能存在经营 者依赖建设和经营的垄断性，榨取消费者剩余获取超额利润，损害道路使用者 利益的情况；另一方面，若受非经营者能左右的外部因素影响，致使经营者处 于严重亏损，则将挫伤社会资本进入投资经营性公路行业的信心和积极性。因 此，从正确引导投资、调解社会矛盾、促进行业健康发展的角度来讲，需要政 府对经营性公路项目的收益实施宏观调控。 在现有法律法规条文中，也体现了政府对经营性公路项目收益实施调控的 导向。在现行公路法、收费公路管理条例等的相关条款中，都分别要 求按照“收回投资并获得合理回报 的原则，依据对交通量、物价等因素的预 测，确定项目的经营期限和收费标准。然而，实践中通过事前审批收费标准和 收费年限的方式并没能有效地调控项目的实际收益水平。这是因为：一是，没 有科学地阐述合理回报的内涵和标准是什么；二是，虽然规定了项目仅限于获 得合理的投资回报，但如何衡量、如何调控项目实际收益以使项目获得合理的 回报，缺乏可操作性的措施；三是，不能恰当地处理经营期内不同类型的风险 在政府与经营者之间的合理分担问题；四是，不能及时有效地反映行业发展需 求、资本市场供给等外部因素对项目收益情况的影响；五是，由于我国经济快 速发展的阶段特征决定了对交通量的长期预测往往与实际差距较大，加之人为 因素的影响，自然会使得依据预测情况审批项目收费标准和收费期限的方式难 以有效控制项目的实际收益水平。 可以说经营性公路投资回报的合理性，不仅关系到地方投资环境的好坏、 投资者利益的保护及国家收费公路政策的严肃性和稳定性，更重要的是直接关 系到老百姓的切身利益、群众的负担及社会的公平与和谐。为保护经营者和道 路使用者的合法权益不受损害，维护社会公平与效率，规范经营性公路市场行 为，促进经营性公路行业的健康发展，迫切需要科学界定经营性公路行业的合 理回报内涵，探讨合理回报的科学测算方法，为完善相关法律法规提供依据， 为经营性公路的实际管理操作提供指导。 鉴于此，本文将紧紧围绕以下几个问题开展探讨：合理回报的内涵是什么? 如何衡量合理回报? 为实现合理回报，在经营期内经营者与政府如何合理分担 风险? 能够有效调控项目实际收益水平的选择或措施是什么? 这种选择或措施 的可操作性和合理合法性如何? 最终，在上述问题分析的基础上，探讨提出经 7 武汉理工大学博士学位论文 营性公路收益动态监管新模式，以使政府对经营性公路收益的监管落到实处、 见到实效，完善政府的行业监管职能，促进经营性公路行业的健康发展。 l 2 4 研究意义 本文针对经营性公路的合理收益情况开展研究，深入探讨合理收益的内涵， 提出合理回报的衡量模式及其科学的测算方法，并依据提出的区间式合理收益 率模式提出经营性公路项目的收益动态监管模式。本文研究体现了理论意义和 实践意义并重，概括起来讲主要体现在以下几点： ( 一) 是经营性公路自身属性的要求 经营性公路具有准公共物品属性。一方面，由于道路的级差效益和现阶段 需要吸引私人投资进入公路行业解决建设资金不足的时代背景，经营性公路具 有商品性，投入的私人资本要求回收成本并取得合理回报。另一方面，经营性 公路作为公路的重要组成部分，不能改变其外部性、公益性和社会性特征。这 就在公路经营企业追求利润最大化和公路自身需要实现社会经济福利最大化之 间形成了矛盾。因此，需要政府进行干预和监管，以期弥补市场失灵，在确保 经营者收回投资成本、取得合理回报的同时，切实维护消费者的权益，确保经 营性公路行业的资源配置效率和社会公平与效益。 经营性公路具有垄断性。经营性公路具有技术垄断、自然垄断和立法垄断 三重特性1 1 0 】，它的垄断特性决定了它应该属于政府实旌公共管制的一个行业。 对垄断行业进行政府管制，可以：有效抑制企业制定垄断价格，维护社会分配 效率；防止破坏性竞争，保证经济效率和供应稳定性；制约垄断行业的不正当 竞争行为；减少或控制垄断行业的负外部性【l m 2 1 。通过对经营性公路行业进行 监管，可以防止经营性公路企业因垄断地位而获得超额利润，保护消费者的合 法权益，体现社会公平，促进社会效益最大化；同时，通过政府的干预替代形 成一种有效的市场竞争环境，实现市场价格的有效配置，保证经营者能够获取 一定的利润，维持持续经营的能力。 ( - - ) 是公路经营企业特殊性的要求 公路经营企业是我国市场经济改革大背景下公路投融资体制改革的产物。 在市场经济条件下，公路经营企业作为公路产业主体，从理论上讲，应该和其 它企业一样，是具有自主经营、自负盈亏以及以利润为追求目的等特点的法人 8 武汉理工大学博士学位论文 组织。但是，由于公路经营企业经营资产的特殊性公路的自然垄断性、外 部性、准公共物品的特性、公益性等特点，使得它不同于常规企业，其根本区 别在于：第一，经营性公路不是永续性的，是有限期的经营，其经营期限依收 费条例规定“按照收回投资并有合理回报的原则确定 。投资经营性公路取 得的只是一种特许权公路收费权，而并非实物资产，公路法明确规定， “约定的经营期限届满，该公路由国家无偿收回 。而常规的企业通常是永续 性经营，即使发生停止经营或解散时，仍具有对企业所拥有的土地、房产、设 备等等资产的处置权和清算权。第二，常规的企业是依靠自主经营来获取利益 最大化，它可以通过市场调查，采取技术改造、产品更新换代及利用价格杠杆， 抢占市场份额实现商品销售，从而赢得最大利润。而经营性公路赖以经营的唯 一载体公路，其线位的选择、技术标准和技术等级的确定、建设管理体制 等等均为政府行为，企业无法选择。通行费征收的标准也由国家制定，并不能 由企业根据交通流量配置的需要，自由实行收费价格的浮动。更为突出的匙 作为企业( 包括国有独资企业) 追求利益最大化是它的根本目的，是企业经营的 宗旨，也为政府所倡导，但公路的基本属性却规定了经营性公路不能追求利益 最大化，它只能“收回投资并有合理回报 ，而“合理 的限度，也是由政府