（工商管理专业论文）山东省政府采购管理存在的问题及对策研究.pdf

大连理j 人学专业学位硕士学位论文 摘要 政府采购是我国公共财政的重要组成部分，是加强财政支出管理的一项有效措施， 也是目前财政三项重点改革之一。纵观政府采购制度发展的历程，政府采购制度从初期 以节支重效为特点逐步转变为重视政策功能；在采购市场开放的同时，政府采购的政策 调控功能又从国内扩展到国际，并成为财政政策中最直接、最有力的宏观经济调控手段， 进而使得政府采购对于减少政府支出、引导社会投资方向、扶持民族经济具有重要的作 用。 政府采购的内涵不再仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过 程和采购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度。政府采购工作是一项庞大的系统 工程，工作流程长、环节多，涉及采购人、供应商、代理机构、评审专家、监管部门等 方方面面的利益和职责，具有很强的社会影响力。 本文运用系统分析的思想，紧密结合山东省政府采购工作各个环节的实际情况和相 关法规制度的规定，发现政府采购管理存在预算编制不完备、计划执行不到位、开标评 标过程不够规范、合同履行和资金支付拖延、专家和代理机构管理欠缺、面对新情况管 理制度跟不上等诸多问题：在深入分析上述问题产生原因的基础上，制定了加强政府采 购源头控管、加强政府采购具体操作环节的管理、建立健全政府采购监督管理机制、建 立单位经费包干体制等对策，以达到指导和推进今后工作的根本目的。 关键词：政府采购；财政收支：对策；预算编制 山东省政府采购管理存在的问题及对策研究 p r o b l e m se x i s t i n gi ng o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tm a n a g e m e n ti ns h a nd o n g p r o v i n c ea n dc o u n t e r m e a s u r e s s t u d y a b s t r a c t g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti sn o to n l ya l li m p o r t a n tp a r to ft h ep u b l i cf i n a n c eb u ta l s oa l l e f f e c t i v em e a s u r et os t r e n g t h e nf i n a n c em a n a g e m e n ta n di so n eo ft h r e ef i n a n c er e f o r m sa t p r e s e n t r e v i e w i n gt h ed e v e l o p m e n to fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m ，i tt u r n e df r o m p a y i n ga t t e n t i o nt o e f f e c tt ot h ef u n c t i o no fp o l i c yi ne a r l ys t a g e w h i l eo p e n i n go ft h e g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tm a r k e t ，t h ec o n t r o lf u n c t i o no fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n te x p a n d e d a b r o a df r o mh o m ea n d g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti st h em o s td i r e c ta n dp o w e r f u lm e a n so ft h e c o n t r o lo fm a c r o e c o n o m yi nf i n a n c ep o l i c y s o ，g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n th a di m p o r t a n t f u n c t i o nf o rr e d u c i n gg o v e r n m e n te x p e n d i t u r e ，l e a d i n gs o c i a li n v e s t m e n td i r e c t i o na n d s u p p o s i n g n a t i o n a le c o n o m y t h em e a n i n go f g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti s n o tt h eo n l yc o n c r e t ep r o c e s so f p r o c u r e m e n tb u tt h eg e n e r a lp r o c e s si n c l u d e dt h ep o f i c y ，p r o c e d u r e ，p r o c e s sa n dm a n a g e m e n t , w h i c hi sas y s t e mf o rp u b l i cp r o c u r e m e n tm a n a g e m e n t g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti sah u g e s y s t e mt h a ti t sw o r kp r o c e s si st o ol o n ga n dl i n k st o om u c hi n c l u d e dt h eb e n e f i ta n dd u t yo f p u r c h a s e r ，s u p p o r t e r ，a g e n 4e v a l u a t i o ne x p e r t sa n ds u p e r v i s i o nd e p a r t m e n t s o ，i th a sv e r y s t r o n gs o c i a li n f l u e n c e a c c o r d i n gt ot h ei d e ao fs y s t e ma n a l y s i s ，i n t e n s e l yc o m b i n i n gw i t ht h ea c t u a ls i t u a t i o n s l a wo fe v e r ys t e po fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti ns h a hd o n gp r o v i n c ea n dt h er e l a t e dl a w ，t h e p r o b l e m sw e r ef o u n di nt h i sp a p e ri n c l u d i n gt h ei n c o m p l e t eb u d g e t sc o m p i l a t i o ne x i s t i n gi n g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tm a n a g e m e n t ，p a r tp l a ni m p l e m e n t a t i o n s ，t h eo n - s t a n d a r dp r o c e s so f b i do p e n i n ga n db i de v a l u a t i o n ，t h ed e l a y i n go fc o n t r a c tp e r f o r m a n c ea n dc a p i t a lp a y m e n t ，t h e s h o r to fm a n a g e m e n to f a g e n ta n de x p e r ta n dn oi n s t i t u t ef a c i n gn e w s i t u a t i o n o nt h eb a s eo f a n a l y s i so f t h ep r o b l e m s t h ec o u n t e r m e a s u r e sw e r em a d ew h i d lc a nd i r e c ta n dp r o m o t ew o r k , i n c l u d i n gs t r e n g t h e n i n gt h em a n a g e m e n to ft h es o u r c eo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ，e n h a n c i n g t h em a n a g e m e n ti nl i n k so fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n to p e r a t i o n , e s t a b l i s h i n ga n dp e r f e c t i n g t h em a n a g e m e n ts y s t e mo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ta n db u i l d i n gt h es y s t e mo fb u d g e t a r y g u a r a n t e e k e y w o r d s ：g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ；f i s c a lr e v e n u ea n de x p e n d i t u r e ： c o u n t e r m e a s u r e ：b u d g e t sc o m p i l a t i o n 独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得大连理 工大学或者其他单位的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志 对本研究所做的贡献均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 作者签名：盐童日期：叠2 ：三：兰 大连理工大学专业学位硕士学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位论文版权使用 规定”，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连理工大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论 文。 作者签名：筮童 导师签名：圣盘坐 鼍竺2 年上月望日 人连理1 人专业学位硕t 学位论文 1 绪论 1 。1 问题的提出 目前，国内外围绕政府采购展丌的理论和实践研究主要集中在建立完善的政府采购 法律法规体系、不断扩大政府采购范围和规模、利用政府采购规模优势对经济进行调控、 利用政府采购政策功能保护扶持民族产业、制定严密的采购程序。寓监管于程序之中、 采购人员实行资格管理、运用电子信息手段，提高采购效率增强透明度等方面。 已有上百年政府采购历史的英国、美国 卜2 等发达市场经济国家具有长期丰富的、 健全的财政工作经验和制度，特别是在财政预算编制和预算执行方面，有着严格而完善 的制度其政府采购执行和监督管理规程和制度也十分完备。与之相比，政府采购在我 国还是一项新兴的工作。 我国的政府采购规模，从有政府采购统计的年份丌始，1 9 9 8 年为3 1 亿元( 人民币， 以后均同) 。1 9 9 9 年为1 3 1 亿元。2 0 0 0 年为3 2 8 亿元，比前一年增长1 5 倍。2 0 0 1 年 为6 5 3 亿元，与前一年帽比，几乎翻了一番。其中，中央单位采购突破1 0 0 亿元。2 0 0 2 年突破1 0 0 0 亿元，达到1 0 0 9 6 亿元，比前一年增长5 3 。其中，中央单位为2 0 0 亿元， 地方为8 0 0 亿元。从1 9 9 9 年至2 0 0 2 年，政府采购每年的绝对值增加额都在百亿元以上， 由于当时我国继续实施积极的财政政策，2 0 0 3 年为1 6 5 9 4 亿元，比前一年增长6 5 。 2 0 0 4 年突破2 0 0 0 亿元，达到2 1 3 5 7 亿元，2 0 0 5 年为2 9 2 7 6 亿元，节约资会3 8 0 2 亿 元。歼展政府采购改革探索l o 年来，全国政府采购规模年平均增长超过7 0 。巨大的增 长表明，我国政府采购的发展一直处于旺盛期，其强劲的势头说明今后增长的潜力依然 巨大。 | 氅l1 1 1 9 9 8 - 2 0 0 5 年全国政府采购规模 f i g 1 】t h es c a l eo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti n1 9 9 8 2 0 0 5 山尔省政府采购管理存在的问题及对策研究 欣喜的同时，我们也应清酵地看到，2 0 0 5 年我国的政府采购额为2 9 0 0 多亿元，而 按照世界通行的计算方法，政府采购额一般占一个国家国内生产总值的1 0 或以上，2 0 0 5 年我国的国内生产总值超过了1 8 万亿元，按1 0 计算，至少应该有1 8 万亿元的采购规 模。这不仅意味着我国政府采购还有很大的空i b j ，还意味着我囡纳入政府采购监督管理 范围的仅仅是非常小的一部分，而大量的政府采购业务均远离了监管的视野。根掘财政 部的统计，山东省的政府采购规模已连续几年呈快速增长之势并在全国名列盼茅( 具体 数据见2 1 山东省政府采购管理概况) 。但是，全省政府采购规模占整个地方财政收入 的比重仍然偏低。在实际工作中也暴露出一些问题，如在预算编制环节，存在应编预算 而未编预算的问题；在预算执行环节，存在应实行政府采购而未实行、采购人擅自采购、 代理机构违规操作等问题；在监管环节，存在制度不完善，监管体系不完备，监管力度 不够，缺乏处罚依据和管理手段等问题。这些问题的存在，将从根本上制约政府采购工 作的长足发展，影响政府采购工作在社会大众心目中的威信。加强政府采购监管工作迫 在眉睫，而根据工作中发现的问题，从理论和实践两个层面研究如何完善制度，堵塞漏 洞，以期从根本上解决存在的问题，有效地指导今后的工作，成为各级财政部门政府采 购管理工作的重中之重“1 。 到目前为止，我国的政府采购法施行只有4 年多一点儿的时日j ，且至今无配套 的实施细则出台，为进一步深化管理带来许多不便。中央、各省( 自治区、直辖市) 之 问的机构设置、管理模式、工作流程、尺度掌握等也不尽相同。虽然中央和省罩陆续出 台了一些管理规定，解决了一些问题“1 。但从总体上说，国外发达资本主义国家的财政 体制、管理水平、社会背景等因素与我国差别较大，我们短时问内难以消化吸收其先进 经验。国内目前政府采购管理工作起步较之执行工作更晚，仍处于边探索边丌展的状态， 管理工作相对滞后，在实际工作的许多环节中，已经遇到而且仍将遇到诸多问题。但是， 以监管求规范，以监管促发展的是工作的必然要求和趋势，因此，对该项工作的研究对 今后指导工作有着重要的现实意义和长远意义。本文以“山东省政府采购管理存在的问 题及对策研究”为题，系统地阐述存在的问题和对策研究。 1 2 政府采购管理的发展历程 西方囤家政府采购制度起源于自由市场经济时期，但完整意义上的政府采购制度是 现代市场经济发展的产物”1 。这义与市场经济国家中政府干预政策的产生和发展紧密地 联系在一起。在自由市场经济阶段，市场是配臀资源的绝对支配力量和方式。市场经济 国家信奉“看不见的手”原理，政府基本上不参与、也不干预困民经济活动，政府氕接 承担的公效j ：程和物资采购也卜分有限。因此，政府采购市场并不发达和完善。在当今 人造理j 人学学业学竹硕i4 学位论文 市场经济阶段，市场经济国家的政府广泛运用经济手段干预国民经济活动，重要手段之 一就是政府通过财政收入和财政支出兴办公共事业。这样，政府采购制度就大范围地发 展起来并被世界各国政府广泛采用。“国际政府采购制度的形成是伴随着贸易一体化的 进程而来的，但却落后于这一进程。1 9 4 6 年在起草关税与贸易总协定时，曾将政府采购 的问题排除在外。随后，由于国际贸易的发展，政府采购的规模越来越大，每年政府采 购会额达数千亿美元，占国际贸易总额的1 0 以上。同时，在政府采购中的歧视性做法 也越来越明显，歧视性政府采购已成为国际贸易的一个严重障碍。于是，在1 9 7 6 年的 东京回合上，成立了专门小组，讨论政府采购问题。1 9 7 9 年东京多边贸易谈判在开内瓦 签订了政府采购协议。政府采购协议的形成，标志着国际政府采购制度的初步 形成”1 。随之而来的是世界上越来越多的市场经济国家都相继形成了法律体系，研究 制定了相应的政府采购制度、规定和程序。 我国改革丌放以来，在财税体制方面进行了一系列重大改革，特别是1 9 9 4 年进行 的财税体制改革取得了巨大的成就。但是，出于种种原因，以往改革只要是围绕调整分 配关系进行的，基本没有触及财政预算管理制度、资会缴拨方式和支出管理方式，各预 算单位的采购支出彳亍为都是各自为政，分头进行，这种方式的弊端非常明显：一是采购 资金的分配和使用脱节，资会使用效益不高，财政无法实施有效监督。二是采购过程不 透明、不公开，容易产生腐败行为，损害党和政府的形象。三是强化了地方保护主义， 不利于全国统一市场的形成。四是不能形成规模效益。由于分散采购，使数额巨大的国 家财政支出化整为零，不能形成合力，不能体现国家的产业政策，削弱了财政对经济的 调控作用。因此，上世纪9 0 年代中后期以来，在我国政府部门中兴起了一次前所未有 的变革，这就是政府采购改革探索。这不但是一个触及政府各级部门思想观念、行为规 范、法律规章的深刻变革，而且重新调整了政府与企业，政府内部人与人、部门与部门 之间的相互关系，引起了人们对政府运作经济项目的效果及其功能的思考。1 9 9 6 年，财 政部丌始探索政府采购规范，把政府采购制度作为一项重大课题进行了研究讨论，形成 了将政府采购作为加强财政支出管理的一种手段加以推行的思路。与此同时，上海、河 北、深圳等地区和卫生部率先启动了政府采购试点活动，取得了明显成效。1 9 9 8 年的国 家机关机构改革，国务院赋予了财政部“拟定和执行政府采购政策”的职能，这为丌展 政府采购制度改革工作奠定了基础。在此期问财政部积极宣传，并加强制度、机构组织 建设，大力推进了试点工作”1 ”1 。陆续制定下发了政府采购管理暂行办法、关于 进一步加强地方政府采购管理工作的通知、关于2 0 0 0 年推行政府采购制度： 作的 意见、政府采购招投杯管理暂行办法、政府采购合同监督暂行办法、政府 山尔省政府采购管理存在的问题及对策研究 采购品目分类表、政府采购资会财政直接拨付管理暂行办法等一系列规章制度， 初步形成了政府采购制度框架。 2 0 0 2 年6 月2 9 同，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过中 华人民共和国政府采购法“”( 以下简称政府采购法) ，并自2 0 0 3 年1 月l 闩起 施行。以政府采购法颁碲实施为标志，我国政府采购进入一个新的发展阶段。政 府采购法对政府采购的定义是：各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资 会采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行 为。政府采购法的主要内容包括：( 1 ) 政府采购当事人。政府采购当事人是指在 政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购代理机构 等。采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。集中采购机构为 采购代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的 需要设立集中采购机构。集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购 事宜。采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购： 采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在 委托的范围内代理采购。纳入集中采购目录属于通用的政府采购项目的，应当委托集中 采购机构代理采购；属于本部门、本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购； 属于本单位有特殊要求的项目，经省级以上人民政府批准，可以自行采购。供应商是指 向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。( 2 ) 政府采购方式。 政府采购采用以下方式：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国 务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购 方式。( 3 ) 政府采购程序。对不同政府采购方式的操作程序进行了规定。( 4 ) 政府采 购合同。政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之日j 的权利和义务，应当按照平等、 自愿的原则以合同方式约定。采购人可以委托采购代理机构代表其与供应商签订政府采 购合同。由采购代理机构以采购人名义签订合同的，应当提交采购人的授权委托书，作 为合同附件。政府采购合同应当采用书面形式。( 5 ) 质疑与投诉。就供应商因对政府 采购活动事项有疑问或对采购结果有质疑的情况，如何进行质疑和投诉作出了规定。( 6 ) 监督检查。各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采 购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监 督管理职责。政府采购监督管理部门应当加强对政府采购活动及集中采购机构的监督检 查。监督榆垒的宅要内容足：有关政府采购的法律、行政法舰和规章的执行情况；采购 范围、采购方式和采购程序的执行情况：政府采购人员的职业素质和专j i k 技能。( 7 ) 法律责任。规定如何对政府采购各方当事人，包括临管机构的违法、违纪行为作出处理 人辽理1 人学专业学位硕十学位i 仑文 处罚。此外，政府采购法还对政府采购应遵循公开透明原则、公平竞争原则、公f 原则和诚实信用原则；政府采购应当严格按照批准的预算执行：政府采购实行集中采购 和分散采购相结合。集中采购的范围由省级以上人民政府公御的集中采购目录确定。纳 入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购；政府采购的信息应当在政府采购 监督管理部门指定的媒体上及时向社会公丌发行，但涉及商业秘密的除外等原则、预算 管理、集中采购目录确定、信息发布方面的事项进行了规定，作为指导实际工作的依据。 政府采购法颁布之后，财政部又陆续制定下发了政府采购货物和服务招标投 标管理办法”4 、政府采购信息公告管理办法“”，政府采购供应商投诉处理办法 “、 集中采购机构监督考核管理办法“”、政府采购代理机构资格认定办法” 等规章制度，中国的政府采购走过了探索、发现、总结、完善的十年历程，初步完成了 一个从幼稚到比较成熟的成长过程”。我国政府采购制度是市场经济条件下加强财政支 出管理、规范政府机构采购行为、发挥对国民经济宏观调控作用的一项制度。其主要目 的是：加强对政府采购行为的规范化管理，提高政府采购活动的透明度，努力节约采购 支出，提高效率；鼓励供应商参与采购活动，促进充分竞争；保证给予供应商公平和平 等的待遇；政府采购要具有政策导向功能；政府采购要保护社会公共利益，做到诚实守 信，提高公众对采购活动的信任度。政府采购是我国公共财政的重要组成部分，是加强 财政支出管理的一项有效措施，也是目前财政三项重点改革( 部门预算、国库集中收付、 政府采购) 之一。2 0 0 6 年，我国第一次把政府采购政策和我国的金融政策、财政政策列 入国民经济发展的三大政策之一，更加突出了政府采购的地位和作用。 1 3 本文的研究思路 促进山东省政府采购制度建设的日趋完善，丰富管理工作经验，使政府采购更加制 度化、科学化和规范化，从而使政府采购在提高采购质量、防腐倡廉、政府政策功能作 用、调节经济运行等方面的重要作用得到更好地发挥，是政府采购管理工作的目标，也 是每一个政府采购管理工作者的使命。 本文按照发现问题、分析问题，解决问题的总体思路，运用系统分析的思想，紧密 结合山东省政府采购工作各个环节的实际情况和现行相关法规制度的规定，发现政府采 购管理工作中存在的预算编制不完备、计划执行不到位、开标评标过程不够规范、合同 履行和资会支付拖延、专家和代理机构管理欠缺、面对新情况管理制度跟不上等诸多问 题，并详尽剖析问题存在的原因，提出加强政府采购源头控管和政府采购具体操作环节 的管理、建立健全政府采购监督管理机制等具有可操作性的对策，力求标本兼治，以达 到从理论卜和实践上指导和推进今后工作的根本目的。 山乃、省政腑采购管理存在的问题及对策研究 2 山东省政府采购管理现状分析 山东省地处中国东部沿海、黄河下游，陆地面积1 5 7 1 力平方公罩，人口达9 3 0 9 万，现辖1 7 个市，1 3 9 个县( 市、区) ，是一个人口大省、资源大省，同时也是一个经 济大省、财政大省。2 0 0 6 年，全省实现生产总值( g d p ) 2 1 8 4 6 7 亿元，比上年增长1 4 7 ， 居全国第2 位；全社会固定资产投资1 1 1 3 4 6 亿元，增长1 9 6 ；社会消费品零售总额 7 1 2 2 5 亿元，增长1 6 3 ；进出口总额9 5 2 9 亿美元，增长2 3 9 ，其中出口5 8 6 5 亿 美元，增长2 6 8 ，进口3 6 6 4 亿美元，增长1 9 6 ”。在经济快速发展的基础上，全 省财政收入近年来始终保持快速增长的良好态势，财政收支规模连续多年位居全国前 列。在此基础上，全省的政府采购规模呈逐年上升趋势。 2 1 山东省政府采购管理概况 山东省的政府采购工作始于1 9 9 8 年，在2 0 0 0 年之前，全省政府采购工作主要是零 星的、小额的采购，是对政府采购的尝试和探索。具体组织工作一般由财政部门的相关 机构临时负责，没有建立专门的机构。由于政府采购工作处于初期阶段，采购总体规模 较小，采购项目、资金结构、组织形式和方式都比较单一。 2 0 0 3 年1 2 月2 5 同，省政府以关于调整省级机关政府采购管理体制的通知“” 明确，为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公 共利益，促进廉政建设，省级机关政府采购的监督管理工作由省财政厅负责，主要是政 府采购管理规章制度的制定、预算编制、资会支付、信息管理、聘用专家管理、供应商 投诉处理、集中采购机构业绩考核和政府采购管理人员培训等监督管理工作，具体由省 财政厅囡库处( 挂政府采购监督管理处的牌子) 承担。 按照政府采购管理职能分开的原则，撤销省财政厅所属省政府采购中心。同时撤销 省级机关事务管理局财务处加挂的省级机关政府采购办公室牌子。设立山东省省级机关 政府采购中心，由省政府办公厅委托省级机关事务管理局管理，主要职责是：受省财政 拨款单位的委托，制定集中采购的具体操作方案并组织实施；根掘各部门委托的权限签 订或组织签订采购合同并督促合同履行；接受委托，代理省级机关集中采购目录以外项 目的采购等。 全省1 7 个市中，有1 6 个市成寺了专门的政府采购监督管理机构，有的与省里模式 相同，即监管部门在财政国库部门，有的在财政部门内部单独成立了政府采购办公室， 只有滨州市财政国库机构人员有限，将；i l 督管理机构暂时设立在市政府所属的政府采 购中心。 人近理l 人学号业学f t 硕十= 学臂论文 全省各级政府采购监督管理部门认真贯彻落实中央的有关法规政策、规章制度，因 地制宜地探索适合本地区、本部门的政府采购管理模式，特别是在政府采购法实施 以后，各级都实现了管采分离，完成了管理机构的平稳过度，保证了管理工作的稳定性 和延续性。济南、烟台、威海、德州、泰安、同照、淄博等十余个市都进行了大胆的探 索和实践，采取了原来的集中采购机构直接转为监督管理机构，撤消集中采购机构，所 有政府采购业务均由代理机构代理的运作模式，从根本上消除了管采机构之间不够理顺 的问题，取得了较好的效果。 省级监督管理部门，按照政府采购法的要求，每年经省政府的授权，编制山 东省省级政府集中采购目录，根掘财政部出台的规章制度，结合本省工作实际，制定 下发了大量的贯彻文件。在市、县级管理部门的配合下，形成了全省政府采购监督管理 的制度体系。目前，该体系仍在不断得到完善和健全。 截止2 0 0 6 年底，全省共有专职政府采购管理机构1 6 2 个：集中采购机构1 1 4 个。 其中：省级采购管理机构1 个，在编3 入，集中采购机构1 个；市( 地) 级采购管理机 构1 6 个，在编1 2 6 人，集中采购机构5 个；县( 市、区) 缴采购管理机构1 0 8 个，在 编1 6 2 人，集中采购机构1 0 8 个。政府采购代理机构共有1 8 5 家，从业人员3 5 0 0 入左 右。( 数据来源：2 0 0 6 年山东省政府采购信息统计资料) 全省历年的政府采购规模详见表2 1 。 表2 11 9 9 9 - 2 0 0 6 年山东省政府采购规模 t a b 2 1t h es c a l eo fg o v e r n m e n ti ns h a hd o n gp r o v i n c ei n1 9 9 9 2 0 0 6 数据来源；1 9 9 9 - - 2 0 0 6 年山尔省政府采购信息统计资料 山尔省政腑采购管理存在的问题及对策岍究 2 2 山东省政府采购管理流程分析 政府采购的基本程序是每个采购项目所必经的基本程序，总的来说，由采购项目批 准阶段、采购合同形成阶段、采购合同管理阶段和采购合同履行阶段组成。详见图2 1 。 采购项目批准阶 段 i主要包括 j【，一 编制和批复政府 采购预算：采购 人编报政府采购 计划：政府采购 管理部门审核采 购计划 采购合同形成阶 段 l 圭竺竺兰 执行采购方式； 确定中标成交供 应商；订立采购 合同 采购合同管理 阶段 l 竺竺竺 整理和保存采 购文件；采购合 同备案 图2 1 政府采购基本流程图 f i g 2 1t h ef l o wc h a r to fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t 采购合同 履行阶段 幸罂包括 执行合同、验 收、付款 具体来说，包括编制和批复政府采购预算；采购人编报政府采购计划；政府采购管 理部门审核采购计划；执行采购方式；确定中标成交供应商；订立采购合同；整理和保 存采购文件；采购合同备案；执行合同、验收、付款，后续工作包括有可能发生的供应 商投诉、复议、行政诉讼，再就是信息统计工作。出于各级政府的财力水平、采购规模、 机构设詈和管理要求不尽相同，采购程序也会存在一定差别，但是在整个政府采购框架 下大的路子基本相同。在此，为了便于表述，仅以省级政府采购程序为例进行说明，具 体流程分为一般政府采购预算执行流程和协议供货产品采购流程。在实际工作中以一般 政府采购预算执行流程为主，协议供货产品采购流程可以被看作是一般政府采购预算执 行流程的特殊执行方式。二者各行其职、相辅相成，从而构成整个政府采购执行工作的 全貌。 2 2 1 一般政府采购预算执行流程分析 根扼政府采购的基本流程，山东省财政厅在总结以往j ：作经验的基础上，结合省级 政府采购的工作情况和管理与执行相分离的实际需要，于2 0 0 5 年制定了山东省省级政 府采购预算执行操作流程，见图2 2 。到目前为l i 。陔流柙得到了各与两的普遍认同， 人造理i 人学专业学侥颐十学何论文 并对市、县一级的政府采购工作起到了很好的指导和示范作用。 图2 2 山东省省级政府采购预算执行操作流程 f i g 2 2t h eo p e r a t i o np r o c e s so fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tb u d g e te x e c u t i o ni ns h a hd o n g p r o v i n c e 其具体执行步骤是： ( 1 ) 预算单位编制和财政部门批复政府采购预算，包括年初预算和年中追加预算。 ( 2 ) 编制政府采购计划 采购人根据财政厅年初或年中追加批复的政府采购预算，于每月十五闩前编制f 月政府采购计划并填报省级政府集中采购计划申请表或省缴部门集中采购计划申请表。 基层预算单位填报的计划需加盏主管部门公章。 ( 3 ) 报送政府采购计划 采购人于每月十五同前将编制的政府采购计划( 纸质计划和电子版计划各份) 报 财政厅国库处审批。 以f 情况的政府采购计划，在报财政厅固库处静，需先报财政厅主管处室审核： 山尔省政腑采购管理存在的问题及对策研究 从年初预算中调剂和年中追加的采购项目； 年初预算和年中追加预算以外的采购项目； 政府采购计划和年初采购预算中的采购项目不一致的。 ( 4 ) 批复政府采购计划 财政厅国库处于每月2 5 同静集中批复下月政府采购计划，采购人于每月2 5 同后到 财政厅国库处领取回执单。 ( 5 ) 鉴订委托代理协议 属于政府集中采购项目，采购人凭财政厅批复的政府集中采购计划与省级机关政府 采购中心签订委托代理协议；属于部门集中采购项目，采购人凭财政厅批复的部门集中 采购计划选择经财政部门认定资质的政府采购代理机构，并与其签订委托代理协议，并 将委托代理协议报财政厅备案。 ( 6 ) 确认招标文件 采购人签字确认由政府采购代理机构( 含省级机关政府采购中心) 编写的招标文件。 ( 7 ) 在财政厅指定的媒体上发布政府采购公告( 指需要发布公告的采购项目。包括 招标公告、变更公告、中标公告) ( 8 ) 丌标、评标、定标 代理机构组织采购人代表、供应商、专家进行开标、评标，确定中标供应商。 ( 9 ) 签订并履行合同 采购人与中标供应商签订并履行合同。 ( 1 0 ) 资金支付 采购计划中注明集中支付资会的，由采购人凭批复的政府采购计划及所签的合同到 财政厅支付中心申请集中支付；采购计划中注明自行支付资金的，则由采购人直接支付 给供应商。 ( 1 1 ) 合同备案 签订完合同后，采购人需向财政厅国库处报送一份合同备案。 2 2 2 协议供货产品采购流程分析 防议供货制，是指对部分政府采购项同，事先通过公丌招标采购方式，统一。确定 中标供货商及其所供产品的品牌、价格、供货期限、服务承诺等内容，用拚议的形式 加以明确，采购人在协议范围内进行采购的一项政府采购管理制度。协议供货制度是 完善政府采购制度，降低采购成本，改进管理方式，提高采购效率的一i 负藿要尝试。 实行协议供货的项目，一般为规格或标准相对统、产品品牌较多且市场货源充足的 人近理1 人学专业学仃硕十学位论文 大宗通用类产品。2 0 0 5 年3 月2 8 闩，山东省财政厅印发了山东省省级政府采购协 议供货管理办法叫3 ，决定从1 2 月l 同起j 下式在山东省省级率先实行了协议供货制度， 并准备在取得经验的基础上，逐步将协议供货制度推向市、县一级。协议供货商通过 公丌招标方式确定，由省财政厅负责牵头，具体招标活动委托省级机关政府采购中心 组织实施。协议供货有效期一般为6 个月。个别项目可根掘市场价格波动等情况，适 当延长或缩短协议供货有效期。协议价格和优惠率是有效期内供货商承诺的最高限价 和最低优惠幅度。采购人实际采购时，可在此基础上结合采购规模，与供货商或供应 商平等协商以获得更低、更优惠的供货价格。目前，实行协议供货的产品包括： ( 1 ) 计算机( 包括台式计算机、便携式计算机) 、( 2 ) 服务器( 包括塔式和机架式) 、( 3 ) 网络设备( 包括网络交换机和低端路由器) 、( 4 ) 打印机( 包括激光打印机、喷墨打 印机、针式打印机、激光多功能一体机) 、( 5 ) 传真机( 包括激光传真机、喷墨传真 机、热敏传真机) 、( 6 ) 复印机( 包括数码复印机和速印机) 、( 7 ) 投影机、( 8 ) 扫描仪、( 9 ) 数码摄影、摄像器材( 包括数码照相机、数码摄影机) 、( 1 0 ) 光盘刻 录机、( 1 1 ) 移动储存设备、( 1 2 ) 不问断电源( u p s ) 、( 1 3 ) 碎纸机、( 1 4 ) 办公 耗材( 硒鼓、墨盒、墨粉、复e 口纸) 等1 4 大类。采购人在财政年度内采购的协议供 货类产品，如单项或批量预算金额达到公_ 丌招标限额( 5 0 万元) 的，或技术性能不能 满足单位特殊需求的，不实行协议供货，按规定另行组织采购。 采购人以协议供货方式采购产品的，应登陆“中国山东政府采购网”，按照山 东省财政厅政府采购协议交易系统( 以下简称交易系统) 规定的步骤和要求操作。 收。付款 l 茔| 2 3 山尔省省级协议供货采购流利 f i g 2 3t h ep r o c e s so fs u p pj y - p u r c h a s ew i t ht h ep r o v i i 3 e i a a g r e e m e n t 山尔省政府粟购管理存在的问题及对策研究 ( 1 ) 填报采购计划 以政府采购预算为肇础( 该部分的预算数掘在年初或年中追加时，从国库预算管理 系统中直接导入) ，按照经济适用原则确定采购需求，并通过交易系统向省财政厅 国库处报送政府集中采购计划申请表，同时报送加盖单位公章的纸质表格。 ( 2 ) 选择供应商 根据批准的采购计划，在公告的协议供货商范围内选择最终供货单位，并在中标价 格及折扣基础上与其协商，以争取获得更优惠的采购价格，确定最终价格后通过交易 系统向协议供货商提供采购清单。 ( 3 ) 签订采购合同 协议供货商根据采购人提供的采购清单，通过交易系统自动生成、打印电子合 同文本及货物验收单( 经签署、盖章后生效) 。采购入签署合同，并加盖单位( 最终用 户) 印章，同时加盖单位财务或资产管理机构印章。 为明确约定供需双方的权利和义务，省财政厅统一使用山东省省直单位政府采购协议 供货合同、山东省省直单位政府采购协议供货验收单，作为执行政府采购协议供 货制度的原始凭证，供财务审查和入账使用。合同文本一式四份，分别由采购人、协议 供货商、省财政厅国库处和省财政厅集中支付中心留存。其中，省财政厅国库处一份， 由中标供应商按季度汇总报送：省财政厅集中支付中心一份，由采购人办理资会支付手 续时报送。货物验收单一式两份，分别由采购人、协议供货商留存。 ( 4 ) 验收货物 按照合同约定的条款，在交货时当场进行认真清点，现场参加安装和调试，并在验 收合格后向协议供货商收取发票和山东省省直单位政府采购协议供货验收单。为杜 绝假冒伪劣产品，保护采购人权益，采购人在验收时，应当场抄录设备及其所有可拆卸 的部件的编号或序列号，形成书面记录，并签字盖章，作为合同附件妥善保存，以备维 修或产生合同纠纷时使用。 ( 5 支付货款 实行政府采购资会财政直接支付办法的采购项目，由采购人向省财政厅集中支付中 心提出支付申请，由其按合同将采购资金划拨到协议供货商指定账户。未实行财政直接 支付的采购项目。由采购人按合同约定自行向协议供货商付款。因付款问题引起的法律 责任，由违约单位自负。 人近理1 人学专业学何硕十学位论文 3 山东省政府采购管理存在的主要问题及原因分析 多年以来，全省各部门、各单位深入贯彻落实政府采购法，积极推行政府采购 制度，采购规模不断扩大，范围不断拓宽，初步建成了管理科学、运行有效、监督有力 的政府采购运行新机制，全省政府采购工作取得了新的进展。但由于目l j 政府采购法律 制度还不够完善，财政预算编制还不够细化，政府采购运行程序还有待进一步规范，因 此在政府采购执行中仍然存在一些问题。由于政府采购工作中存在的问题涉及面比较 广，本部分对2 0 0 5 年山东省级政府采购管理的一次全面检查情况进行详尽分析，以揭 示政府采购管理中比较典型的问题。 山东省省级政府采购工作是自1 9 9 8 年正式丌展起来的。在不到1 0 年的时间星，政 府采购工作经历了机构的完善、人员的充实、采购规模的壮大、社会认可程度的提高， 特别是随着政府采购法的施行和管采分离的实施，更从法律和制度上对政府采购各 个环节进行了规范。但是，近几年，随着我省省级地方财政收支规模的不断扩大，省级 政府采购支出的规模增长却不令人满意。特别是社会上曾一度对政府采购制度存有疑 问，认为政府采购效率不高，采购来的东西“质次价高”等等。为了解省级政府采购执 法工作的实际情况，进一步推进省级政府采购工作向纵深发展，省财政厅、审计厅、监 察厅共同下发了关于开展省级政府采购执法情况检查的通知”，并专门组织人员予 2 0 0 5 年9 月2 3 只至1 0 月1 4 日，在各单位普遍自奁的基础上，按照不同类剔，随机抽 取了省教育厅等4 3 个一级预算单位( 省直一级预算单位共有1 4 3 个) 和省交警总队等 1 2 个二级预算单位( 省直二级预算单位共有一千余个) ，共计5 5 个单位2 0 0 5 年政府采 购情况，特别是根据政府采购执行流程，针对几个重要环节，如预算编制、上半年政府 采购预算及政府采购计划执行、代理机构选择、合同保管与备案等情况，进行了重点检 查。基本情况如下： 从政府采购预算编制及执行情况看，2 0 0 5 年5 5 个单位的省级部门预算中共安排政 府采购预算4 1 5 8 9 ，8 2 力元，其中预算内1 4 5 5 3 2 2h - 元、预算外8 2 5 4 6 0 万元、自筹 1 8 7 8 2 0 0h 元。截止6 月底，财政厅内部相关业务处室追加政府采购预算1 7 7 4 6 0 万元。 年初加追加政府采购预算合计为4 3 3 6 4 4 2 万元，卜6 月份实际完成政府采购预算 2 3 7 3 2 7 9 厅元。 从政府采购支出情况看，2 0 0 5 年1 6 月份，5 5 个被捡查睢位共发生购买性支出 8 1 4 4 6 1 0 万元，其中属于政府采购管理范围( 政