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宜宾市弱势群体苏持争社会保障体系建设研究 宜宾市弱势群体扶持和社会保障体系建设研究 人文地理学专业硕士研究生李素伟 指导教师张明举教授 摘要 关注和救助弱势群体对我国经济转轨时期平衡不同利益群体，促进我国经济社会协调发展、实 现国家的长治久安，构建和谐社会将起到十分重要的作用。社会保障体系建设是对弱势群体进行扶 持的重要制度之一，在弱势群体扶持方面起着不可或缺的重要作用。本文以宜宾市为例，对弱势群 体扶持和社会保障体系建设进行研究，对于宣宾深化改革，加快发展，保持稳定，推进区域性中心 城市建设，实现全面建设小康社会的战略目标，具有十分重要的现实意义。 本文运用软科学的一系列理论和方法，把既有的功能研究、操作研究和策略研究转化为结构研 究、机制研究和战略研究。从经验层次上升到理论层次，试图在理性的指导下科学、可靠、准确地 解决实际问题。同时运用已有资料和实地调研相结合、定性与定量分析相结合等方法来分析宜宾市 的弱势群体扶持和社会保障体系建设问题，进而系统提出弱势群体扶持和社会保障体系建设的基本 框架和配套措施。 全文共分为六个部分： 第一部分，前言。界定弱势群体的基本内涵及外延，介绍了国内外研究现状以及研究背景和意 义。 第二部分，相关理论基础。总结了有关弱势群体问题的主要理论基础，如科学发展观，洛伦茨 曲线和基尼系数等。 第三部分，宜宾市弱势群体和社会保障体系现状分析。就宜宾市弱势群体的构成与成因，宜宾 市城市社会保障体系和农村社会保障体系现状和存在的问题进行了系统分析。 第四部分，宜宾市弱势群体扶持和社会保障体系建设的战略框架。阐述了构建社会保障体系的 指导思想、战略定位、战略重点、发展目标及战略意义。 第五部分，宜宾市弱势群体扶持和社会保障体系建设的基本思路。围绕解决普通市民和农民的 弱势化问题、增加就业岗位、加快社区建设的步伐与加强城市社会保障体系建设等问题展开系统阐 述，构建社会保障体系建设的基本框架。 第六部分，宜宾市弱势群体扶持和社会保障体系建设的配套措施。主要包括加大投入民政社会 保障事业，完善社会教育体制，发展和完善社会扶助体系，加快劳动力市场和就业服务体系建设， 建立农民的政治参与和经济参与制度，促进人口、资源、环境协调发展的等六大主要措施。 关键词：弱势群体扶持社会保障体系配套措施宜宾市 宜宾市弱势群体扶持和社会保障体系建设研究 r e s e a r c ho ns u p p o r tf o rv u l n e r a b l eg r o u pa n d c o n s t r u c t i o no fs o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi ny i b i n h u m a n g e o g r a p h yp o s t g r a d u a t e ：l is u w e i a d v i s e r ：p r o f z h a n gm i n g j u a b s t r a c t c o n c e r na n dh e l pv u l n e r a b l eg r o u pi so f g r e a ti m p o r t a n c et om a k eb a l a n c eb e t w e e ng r o u p so f d i f f e r e n t b e n e f i t sd u r i n ge c o n o m i cr e f o r m a t i o n ，p r o m o t eh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n to f e c o n o m i c a ls o c i e t y , r e a l i z et h e s t a b i f i t yo fo u rc o u n t r yf o rl o n g ，b u i l tah a r m o n i o u ss o c i e t yi nc h i n a t h ec o n s t r u c t i o no fs o c i a ls e c u r i t y s y s t e m , w h i c hi so n eo ft h em a i ns u p p o r t i n gi n s t i t u t i o n sf o rt h ev u l n e r a b l eg r o u p ，h a sa ni r r e p l a c e a b l e e f f e c ti ns u p p o r t i n gt h ev u l n e r a b l eg r o u p t h i sa r t i c l e ，t a k ey i b i nf o re x a m p l e ：r e s e a r c hi n t os u p p o r tf o r v u l n e r a b l eg r o u pa n d c o n s t r u c t i o no fs o c i a ls e c u r i t ys y s t e m i t i so f a c t u a ls i g n i f i c a n c e f o r y i b i n t od e e p e n r e f o r m a t i o n ，q u i c k e nd e v e l o p m e n t ，k e e ps t a b i l i t y , p r o p e lc o n s t r u c t i o nf o rt e r r i t o r i a lc e n t r a lc i t y , a n db r i n g t h es t r a t e g i ca i mo f b u i l d i n ga l la f f l u e n ts o c i e t ya l l s i d ei n t op r a c t i c e t h ea r t i c l el l s eas e r i e so f t h e o r i e sa n da p p r o a c h e sc a l t l ef r o m s o f rs c i e n c e ，c h a n g ef u n c t i o nr e s e a r c h m a n i p u l a t er e s e a r c h , a n dt a c t i c sr e s e a r c hi n t os t r u c t u r er e s e a r c h ，m e c h a n i s mr e s e a r c ha n ds t r a t e g yr e s e a r c h , g of i o me x p e r i e n c el a y e ru pt ot h e o r yl a y e r , g u a r d e db yr a t i o n a l i t y , t r yt o s o l v ea c t u a lp r o b l e m s s c i e n t i f i c a l l yc r e d i b l ya n da c c u r a t e l y m e a n w h i l e ，w i e l dw a y so fc o m b i n a t i o nd a t aa n di n v e s t i g a t i o n , q u a l i t a t i v ea n a l y s i sa n dq u a n t i t a t i v ea n a l y s i st oa n a l y z es u p p o r tf o rv u l n e r a b l eg r o u pa n dc o n s t r u c t i o no f s o c i a ls y s t e mi ny i b i n i n t r o d u c ef r a m e w o r ka n da c c o r d a n tm e a s n r es y s t e m a t i c a l l yo f t h ev u l n e r a b l eg r o u p s u p p o r ta n ds o c i a ls e c u r i t ys y s t e mc o n s l r u c t i o nf o r y i b i n n ma r t i c l ei sd i v i d e di n t os i xs e c t i o n s ： p a r ti ：p r e f a c e d e f i n et h eb a s i cc o n n o t a t i o na n dd e n o t a t i o nf o rv u l n e r a b l eg r o u p ，s i g n i f i c a n c eo f t h e r e s e a r c hb o t hi l l l a n da n da b r o a d p a r ti i ：r e l a t i v et h e o r yf o u n d a t i o n s c o n c l u d et h ep r i m a r yt h e o r ya b o u tv u l n e r a b l eg r o u pp r o b l e m i e s c i e n t i f i cd e v e l o pc o n c e p t ，l o r e n zo l i v ea n dg i n ic o e f f i c i e n t p a r t ：a n a l y z et h ep r a c t i c a ls i t u a t i o no ft h ev u l n e r a b l eg r o u pa n ds o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi ny i b i n ， a n a l y z es y s t e m a t i c a l l yt h es t r u c t u r ec a u s eo fv u l n e r a b l eg r o u p ，a c t u a l i t y , p r o b l e m sf o ru r b a na n dr u r a l s o c i a ls e c u r i t y p a r ti v ：s t r a t e g i cf r a m e w o r ko fs u p p o r tf o rv u l n e r a b l eg r o u pa n dc o n s t r u c t i o no fs o c i a ls e c u r i t yi n y i b i n ，e x p o u n dt h eg u i d i n gi d e a ，s t r a t e g i cl o c a t i o n ，s t r a t e g i cf o c a lp o i n t , d e v e l o pa i ma n ds t r a t e g i c s i g n i f i c a n c e p a r tv ：b a s i ct h r e a df o rt h ev u l n e r a b l eg r o u ps u p p o r ta n ds o c i a ls e c u r i t yc o n s t r u c t i o n e n c l o s e s o l u t i o n st ot h ep r o b l e mo f c i t i z e n sa n dp e a s a n t sw e a k e n ，d t h a n c ee m p l o y m e n t ，f a s t e ns t e p sf o rc o m m u n i t y 塞墨! 塑壹登堡苎堑整全堡堕堡垦壅丝堑壅 c o n s t r u c t i o n ，b u i i db a s i cf r a m e w o r kf o rs o c i a ls e c u r i t ys y s t e m p a r tv i ：a c c o r d a n tm e “u r cf o rv u l n o r a b l eg r o u ps u p p o r ta n ds o c i a ls e c u r i t ys y s t e mc o n s t r u c t i o n i n c l u d i n g6m a i nm e a s u r e ，a sf o l l o w s ：e n l a r g e m v e s t i g a f i o nf o rg o v e r n m e n t a ls o c i a ls e c u r i t yc a r r i e r , p e r f e c ts o c i a le d u c a t i o ns y s t e m ，d e v e l o pa n dp e r f e c ts o c i a ls u p p o r ts y s t e m , f a s t e nc o n s t r u c t i o nf o rl a b o r m a r k e ta n de m p l o y m e n ts e r v i c e ，b u i i dai n s t i t u t i o nw h i c hp e a s a n t sc a np a r t i c i p a t e i np o l i t i c sa n d e c o n o r m c s ，p r o m o t eh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n ta m o n gp o p u l a t i o n ，r e s o u r c e ，e n v i r o n m e n t k e yw o r d s ：v u l n e r a b l eg r o u p ；s u p p o r t ；s o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ；a c c o r d a n t m e a s u r e ；y i b i nc i t y i i i 学位论文题目： 独创性声明 y9 0 2 2 2 8 翻粕穆冢孑锘摞匆嘛拓豸体 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得西南大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 学位论文作者：歹妊讳 签字日期：参力钐年矿月之知 f 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解西南大学有关保留、使用学位论文的规 定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允 许论文被查阅和借阅。本人授权西南大学研究生院可以将学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书，本论文：口不保密， 口保密期限至年月止) 。 学位论文 签字日期 学位论文 工作单位 通讯地址 月北日 宜宾市弱势群体扶持和社会保障体系建设研究 1 前言 开始于2 0 世纪7 0 年代末的改革，给中国的社会结构带来了巨大变化，到目前为止， 社会结构变化的结果，除了推动中国社会的整体进步外，还导致了社会分化的加剧，由 此出现了一个庞大的弱势群体。 社会分化过程中弱势群体的突显，其根本原因与社会分化是一致的，即制度变迁， 就是计划体制向市场体制的转变，市场体制的建立。市场体制是一种竞争机制，它提升 了人力资本的经济回报。在市场体制中，人们所提供的劳动的数量和质量是决定其收入 报酬的主要因素，对于弱势群体更是如此。从其整体特征上来看，弱势群体的人力资本 较差，在现代经济生活中处于非常不利的地位。弱势群体的突显可能会导致社会不同群 体的矛盾和冲突，严重威胁社会秩序，甚至影响我们党的执政基础。这一问题已经引起 社会的广泛关注。 江泽民同志在党的十六大报告中指出：建立健全同经济发展水平相适应的社会保障 体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。要深化分配制度改革，健全社会保障体 系。坚持效率优先、兼顾公平，既要提倡奉献精神，又要落实分配政策，既要反对平均 主义，又要防止收入悬殊。以共同富裕为目标，扩大中等收入者比重，提高低收入者收 入水平。党的十六届四中全会通过的中共中央关于加强党的执政能力建设的决定中 也指出：坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观，更好地推动经济社会发展。在 指导方针、政策措施上注重加强薄弱环节，特别要重视解决好农业、农村、农民问题； 重视扩大就业再就业和健全社会保障体系。 宜宾位于我国西南部，是西部大开发的重心地区和推进地区，历史上就是交通枢纽 和商贸中心，素有“搬不完的昭通，填不满的叙府( 宜宾古称叙府) ”之称，还是中国 “南丝绸之路”的起点，是古往今来川滇黔交汇地区的交通要冲、商贸重镇和文化桥梁。 宜宾是长江产业带的西部龙尾，又处在全国国土开发几个重点规划区的交叉区域，具有 较强的经济集聚辐射能力与潜力，因而具有大区域经济发展意义。宜宾还将是金沙江干 流水电基地的总枢纽地、西电东送的主要输出基地。其发展既有地理区位优势，又有自 然资源优势，综合发展的潜力十分巨大。新时期，宜宾社会经济发展面临着良好的历史 机遇，如何努力改善和保障弱势群体的就业、生活与福利，建立科学合理的社会保障体 系，对于宜宾深化改革，加快发展，保持稳定，推进区域性中心城市建设，实现全面建 宜宾市弱势群体挂持争社会保障体系建设研究 设小康社会的战略目标，具有十分重要的意义。 1 1 弱势群体的基本内涵及外延 1 1 1 弱势群体的概念界定 弱势群体，指的是那些由于某种资源的缺乏而在整个社会中或某些社会关系中处于 劣势地位的人群。就整体特征而言，弱势群体的人力资本偏低。这里的人力资本包括劳 动能力和就业能力。弱势群体的人力资本偏低，主要表现为劳动能力和就业能力的低下， 体现为一种弱能，正是由于这种弱能使得他们在市场竞争中处于非常不利的地位，体现 为一种弱势。这种弱势既是经济意义上的，也是社会意义上的，更是政治意义上的。在 经济意义上，弱势群体的弱势体现为市场竞争力低，收入低，就业和收入不稳定；在社 会意义上，弱势群体的弱势体现为被歧视，合法权益被侵犯；在政治意义上，弱势群体 的弱势体现为无法参与、影响政策的制定，有时甚至成为某些政策的受害者。 1 1 2 弱势群体的分类 由于弱势群体的概念相对性和人们认识角度上的差异，加上不同的社会及其历史阶 段弱势群体的构成和表现的某些特征上的差异，如何对弱势群体进行分类也是人们不断 探讨的问题。现实中，人们对弱势群体的分类有多种，比较有代表性的分类方法有以下 几种。 一种是将弱势群体的组成部分加以简单的列举。例如，何平解释朱镕基总理在2 0 0 2 年度政府工作报告中提到的弱势群体主要是指四类人，他们分别是：下岗职工、“体 制外”的人、进城农民工、较早退休的“体制内”人员。对这四类人的划分，是从我国 目前的社会现实出发的。 郑杭生等曾把脆弱群体分为初级脆弱群体和次级脆弱群体两个层次。初级脆弱群体 是指由于成员基本生活需要未能得到满足而形成的社会生活有困难者。次级脆弱群体则 是指在其基本物质需要得到满足的前提下，由于自身生理和心理上的病障或社会失调的 影响造成其心理上的受挫感和剥夺感，从而难以适应社会甚至形成越轨行为的社会成员 的集合。 一般学术界把社会弱势群体分为两类：生理性弱势群体和社会性弱势群体。前者沦 为弱势群体，有着明显的生理原因，如儿童、老年、残疾；后者则基本上是社会原因， 如下岗、失业者。也有学者在“生理性社会弱者”、“社会性社会弱者”之外，补充了“自 2 宜宾市弱势群体扶持和社会保障体系建设研究 然性社会弱者”，主要包括生态危弱地区的人口、自然灾害的灾民。 现在我们在实际生活中对有关弱势群体的分类大多是从形成的直接原因上做出的， 这虽然有一定程度上的直观性，有时为了研究的需要是必要的，但还是有缺陷的，因为 这些作为原因的因素其实是密切相关的。就弱势群体中的许多个体而言，他们成为弱势 群体直接的原因或表面的原因是他们的个人能力不足。其实，深层原因则是社会结构的 缺陷，即社会设置的安排有问题。具体说来，社会弱势群体的出现，既有生理方面的原 因，又有社会方面，即经济、政治和文化方面的原因。生理原因主要是与个体的生物性 发展相关的，如年幼、年老、残疾、体弱多病都会影响一个人的竞争能力。另一方面， 社会因素的影响也是十分重要的，有时甚至是关键的。如果社会能够给生理能力较弱者 以充分支持，他们也可以不会沦为社会弱者，或者说，把他们的弱势处境减少到最低限 度。对于有些生理性弱势群体而言，他们成为弱势群体也有社会性因素的影响。例如， 发达地区将环境污染和环境破坏转嫁到某些落后地区，而环境污染和环境破坏对人的生 理上的侵害导致他们疾病和残疾，导致婴儿残疾出生率的上升。同样，医疗保障制度的 不合理，导致某些人群或地区医疗保健水平的低下，自然灾害防护能力的低下都会使一 些人成为弱势群体，这与社会不公正的社会制度有密切的关系。 由此，我们可以看出，每种分类方法都是基于一定的需要，有它一定的意义。就目 前来看，关于弱势群体的分类尚没有统一的认识和标准，但在通常情况下，人们采用的 是学术界对弱势群体所作的一般划分，即生理性弱势群体与社会性弱势群体。 1 2 国内外研究现状 对弱势群体的研究，国内学术界主要从社会学角度对其作了探讨，其成果集中在 以下两个方面：( 1 ) 弱市群体的成因研究；普遍认为弱势群体的出现是社会的必然，并 认为当前处于经济结构调整，经济体制转型的时期，一部分居民由于本身的知识技能和 身体等方面的原因被边缘化，沦陷为弱势群体( 尹志刚，2 0 0 2 ；胡程鹏，2 0 0 2 ；杜传鹏， 2 0 0 4 ) ；( 2 ) 弱势群体的扶持政策研究；普遍认为对弱势群体应该从法律角度给予保障， 特别是弱势群体的就业扶持等相关政策( 杨飞虎，1 9 9 8 ；王荔，2 0 0 4 ；马广海，2 0 0 4 ) 。 国外对弱势群体的研究主要集中在弱势群体形成原因的研究，普遍认为：社会中弱势群 体的出现主要是社会制度的原因，认为社会自然发展产生的排斥是弱势群体产生的根本 原因，另外认为解决弱势群体的存在主要在于国家要重视，要从社会整体发展的角度考 虑( 赫尔科姆，2 0 0 1 ) 。 宜宾市弱势群体拙持争社会保障体系建设研究 1 3 研究背景与意义 宜宾市经国家发改委计规划( 2 0 0 3 ) 3 4 3 号文批复为全国六个规划体制改革试点城 市之一。“十一五”规划，是谋划和推进全面建设小康社会目标的第一个五年规划；“十 一五”规划时期，是全面建设小康社会目标承前启后的关键时期。“十一五”规划的总 体要求是坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观，贯彻“五个统筹”的基本原则， 按照立党为公、执政为民的要求，把人民的根本利益作为编制规划的出发点和归宿，科 学把握发展内涵。规划目标与各项措施要更多地把增加居民收入，扩大就业，解决与人 民群众切身利益密切相关的问题放在重要位置，使广大人民分享改革和发展带来的成 果。“十一五”规划的根本目的是保持经济持续、快速、协调、健康发展，促进经济社 会和人的全面发展。弱势群体扶持和社会保障体系建设研究，正是宜宾社会可持续发展 战略研究的重要组成部分。 我国正在大力推进西部大开发战略。西部大开发对西部地区的发展将产生两方面的 有利影响：一是东部发达地区和国外资本需要寻找更有利的生产基地和市场，西部大开 发为此提供了条件；二是从政治因素考虑，中央政策将向西部倾斜，提供更宽松的发展 环境，促进地区稳定和发展。在我国实施西部大开发的总体战略格局中，宣宾是西部地 区、长江上游推进城市化的重要中心。宜宾是川南地区的重要中心城市，在宜宾至成都、 重庆、贵阳、昆明、攀枝花的范围内，从目前的基础和今后的发展走势看，还没有与宜宾 在城市规模、功能等方面类型一致的大城市。因此，以宜宾作为川南、滇北、黔西北这 一区域城市化发展的一个中心，与周边大中小城市形成分工配合、开发协作的城市群， 将对推进我国长江上游、西南地区城市化进程，充分发挥城市在经济发展、人才集聚、 资源优化配置等方面的带动作用具有重要的意义。西部大开发的推进和深入，对宜宾区 域经济社会的协调发展提出了新的要求，需要对弱势群体扶持和社会保障体系建设进行 研究。 我国已经加入w t o 。一方面，我们希望通过参与国际分工，分享经济全球化带来的 效益，促进我国经济的快速发展；另一方面，我们又担心面向世界开放国内市场，会使 我们的薄弱行业与落后产业遭受巨大冲击。2 0 0 1 年1 0 月，晾望周刊社和中央电视 台新闻评论部联合委托央视调查咨询中心，对北京、上海、广州、成都、沈阳、西安等 六城市居民，就中国加入i t r r o 的问题进行了一次民意调查，共计入户访问了6 0 0 位居民 及其家庭。当问及加入w t o 以后，最有可能发生哪些对老百姓不利的事情时，有7 1 6 0 4 宜宾市弱势群体扶持争社会保障体系建设研究 的人担心“下岗工人增加”，5 0 8 0 的人担心“社会问题越来越多”，4 8 9 0 的人担心 “国内企业倒闭”，4 0 7 0 的人担心“农民生产的东西卖不出去，收入降低”。这些担 心反映了人们在期待入世后生活水平能有所提高的同时，对弱势群体前景的关注和忧 虑。加入w t o 作为一种市场机遇对我国经济整体而言是利大于弊，但弱势群体作为我国 当前社会的特殊群体，由于其自身实力、综合素质以及生活环境的严重制约，将很难甚 至不可能有效的参与分享入世所带来的巨大利益。所以，宜宾弱势群体扶持和社会保障 体系建设研究十分必要。 中央提出构建社会主义和谐社会，“和谐社会”概念的提出，在理论上是一个重大 突破。从2 0 0 2 年党的十六大提出全面建设小康社会战略目标，到2 0 0 3 年党的十六届三 中全会提出科学发展观，再到构建和谐社会，是一个对于经济社会发展逐步深入认识的 过程，体现出越来越明显的以人为本和全面发展的倾向。建立一个和谐社会需要具备哪 些要素? 一是公正公平。和谐社会应该给社会成员提供参与的机会和分享的机会，让每 一个社会成员去参与社会发展，参与经济发展。二是社会责任。一个和谐社会是一个有 责任的社会。责任不仅仅是政府的，也是全社会的。政府、企业、个人都应当对自己的 行为负责，对相应的责任对象负责。三是社会组织的完善。除了政府，一部分公共职能 可以由社会组织来完成，社会组织的完善不仅仅有利于延伸政府的服务，还有利于保护 公民的权利。政府社会管理部门要逐步从兴办事业的角色中退出来，专心承担社会事业 行业管理的角色，把兴办社会事业的责任转移给社会。和谐社会更具有人文内涵，体现 了经济增长、社会发展和价值体系的统一。在工业化和城市化进程加快推进的今天，经 济增长方式将加速由数量扩张型向质量效益型转变，这是经济社会发展转型的关键阶 段，同时也是各种矛盾和问题集中呈现的敏感阶段，一个健康和谐的社会对于化解各种 矛盾与挑战是至关重要的。围绕建立和谐社会，必须重视和解决相当一部分主体人群弱 势化、边缘化的问题，所以，宜宾弱势群体扶持和社会保障体系建设研究，在现阶段具 有重要的社会意义。 2 相关理论基础 2 1 科学发展观 科学发展观强调“五个统筹”的任务目标，即“统筹城乡发展、统筹区域发展、统 筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”。这是我们党对 宜宾市弱势群体戢持和社会保障体系建设研究 社会主义现代化建设指导思想的新发展。科学发展观要求我们，必须统筹城乡发展，实 行以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展，农业和农村自身要加快推进城镇化，城 市发展要和农村发展相协调，充分发挥城市对农村的带动作用。随着现代化进程的推进， 城市必然还要进一步发展，但城市建设规模不能过大，标准不能过高，要把更多的财力 等社会资源用于带动农村发展，并更好地为农村产业结构调整、劳动力转移和农民增收 创造条件。要统筹推进城乡改革，消除体制性障碍，逐步建立城乡统一的劳动就业制度、 户籍管理制度、义务教育制度和税收制度等，形成有利于城乡相互促进、共同发展的体 制和机制。科学发展观要求我们，必须坚持区域协调发展，逐步扭转地区差距扩大的趋 势，这不仅是重大的经济问题，也是重大的政治问题：不仅关系现代化建设的全局，也 关系社会稳定和国家的长治久安。统筹区域发展，就是要加强分类指导，发挥各个地区 的优势和积极性，逐步扭转地区差距扩大的趋势，实现共同发展。科学发展观要求我们， 必须统筹人与自然和谐发展，处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的 关系，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。随着经济快 速增长和人口的不断增加，能源、水资源、土地资源、矿产资源不足的矛盾越来越尖锐， 生态环境的形势十分严峻。必须坚持计划生育、保护环境和保护资源的基本国策；坚持 经济社会发展与环境保护、生态建设相统一，既要讲求经济效益，也要重视社会效益和 生态效益；坚持资源开发与节约并举，把节约放在首位，在保护中开发，在开发中保护； 坚持依靠科技进步推进环境保护和治理，推进资源开发与节约，依法严格保护环境与生 态。要大力发展循环经济，在经济发展中充分利用资源，提高资源利用效率，减少环境 污染。要形成有利于节约资源、减少污染的生产模式和消费方式，建设资源节约型和生 态保护型社会。 2 2 可持续发展理论 现代可持续发展思想的提出源于人们对环境问题的逐步认识和热切关注，“可持续 发展”这一思想包含了当代和后代的需求、国家主权、国际公平、自然资源、生态承载 力、环境与发展相结合等重要内容。可持续发展首先是从环境保护的角度来倡导保持人 类社会的进步与发展的，它号召人们在增加生产的同时，必须注意生态环境的保护与改 善。它明确提出要变革人类沿袭已久的生产方式和生活方式，并调整现行的国际经济关 系，这种调整与变革要按照可持续性的要求进行设计和运行，这几乎涉及经济发展和社 会生活的所有方面。目前，可持续发展理论已从学术讨论转向付诸实践，成为全人类面 6 宜宾市弱势群体嵌持和社会保障体系建设研究 向2 1 世纪的共同选择。 一个庞大弱势群体的存在与实行可持续发展战略是相悖的。一、不利于社会的稳定。 稳定是经济与社会发展的前提，也是可持续发展的关键。没有稳定，一切都无从谈起。 一个强弱对比分明的社会必定是一个不稳定的社会，它会打破人们的心态平衡，加剧社 会各阶层的利益矛盾，在我国还会造成一部分人对改革的信心与动力不足。特别是当弱 势群体将自己的不如意归结为获益群体的剥夺或社会政策的缺位时，他们中一些还可能 产生严重不满情绪和敌视心理，这种不满和敌视指向甚至还可能扩散，社会中将潜伏冲 突和对抗，这已经对我国社会稳定构成了严重威胁。二、有失公平原则。可持续发展的 基本原则之一就是公平，它既包括代际公平，也包括代内公平。就代内来说，以往我们 考虑地区差异的时候多，但对同一国家、同一地区的不同群体之间的差异考虑得较少， 这是不全面的。代内平等应把社会中不同群体的差异作为一项重要内容来考虑，以社会 公平为视角，每个人都应该得到生存和发展所必需的权利，而且应该平等地享受这些基 本权利。而我国还是社会主义国家，社会主义的最终目的是达到共同富裕。当然共同 富裕不是同步富裕，允许一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来，但这只是“先富” 与“后富”的差别，且这两者的差别一定要控制在合理范围之内。三、不利于人的全面 发展。可持续发展是以人为中心的全面发展，为此，它要求社会中的每一位成员的基本 需要得到满足，素质得到提高，潜能得到发挥。其中，基本需要的满足是人的全面发展 的基础，素质的提高是人的全面发展的关键，潜能的发挥是人的全面发展的目的。人的 全面发展是社会发展的核心，而一个庞大弱势群体的存在，很显然有违人的全面发展目 标，它不能为社会中的全部人力资源的充分开发创造必要的条件，其后果是造成社会潜 能的极大浪费，从而延缓社会的发展。 2 3 效率与公平 效率与公平是福利经济学中的重要理论。党的十六大报告在收入分配问题上指出， 要“坚持效率优先、兼顾公平”，“初次分配注重效率，发挥市场的作用，鼓励一部分人 通过诚实劳动、合法经营先富起来。再分配注重公平，加强政府对收入分配的调节职能， 调节差距过大的收入”。 所谓初次分配注重效率，就是要充分发挥市场配置经济资源的基础作用。我国的社 会主义市场经济，是一种以市场交换作为配置各类经济资源的基础性协调机制的经济， 只有保留市场机制的作用，整个经济才能产生高的效率。 宜宾市弱势群体扶持和社会保障体系建设研究 所谓再次分配注重公平，就是要用其他机制弥补市场的缺陷和失灵。市场交换机制 可以单独具有高效率的假设前提是存在完全竞争的市场环境，人们的偏好、特长、财产、 权力、社会关系都是相同的。然而在现实社会里，这样的假设是不能成立的。因此，要 使经济具有较高的效率，再次分配必须注重公平，这可以从两方面来看。 就各国现代市场经济的一般情况来看，占社会财富绝大部分的劳动产品财富，都是 劳动者在社会上通过分工协作，改造自然共同创造的。任何个人都不可能单凭自己一个 人的力量得到财富。任何人的财富生产，都必然要包含着别人对他的支持和社会对他的 保护。因此，任何人通过市场交换对社会财富的占有，都应受到法律和政策的调节，反 对少数人通过政治权力对他人和社会劳动成果的无偿占有。在国家立法机制、社会保障 机制、税收补贴机制、劳资集体谈判机制、利润分享机制等其他协调机制对市场交换机 制的补充下，尽量做到因个人劳动而产生的财富归个人占有，因他人劳动和社会条件而 产生的财富归他人和社会占有。 就我国正在经历的体制转变过程来看，市场交换本身还会存在更多局限性。向市场 经济转变的过程是一个利益与权力重新分配的过程。在资源有限的条件下，改革使一部 分人受益，也会使一部分人受损；使一部分人受益较大，也会使一部分人受益较小。不 管向市场转型的长期效果如何，短期内，它总会引起通货膨胀、失业、经济失调和一部 分人相对收入降低的剧烈波动。东欧和前苏联在这种过程中甚至出现了少数人暴富，多 数人经济收入恶化的现象。在我国向市场经济的转轨过程中，也会出现社会阶层大分化、 大改组的重构过程。贫富差距的扩大和社会不公的存在，会引起相当一部分人的失落感， 如果这种情况扩大到社会范围，就会变为社会不稳定的重要因素。 坚持效率优先、兼顾公平原则，符合历史唯物主义关于生产力决定生产关系、生产 力是推动人类社会发展的最终决定力量的理论：符合我国处于社会主义初级阶段，提高 效率、发展生产力是最为迫切而严峻任务的实际：也符合社会主义经济发展规律。这也 决定了在坚持效率的同时，我国必须重视弱势群体问题，在再分配中注重公平，通过政 府干预等调节手段，防止贫富差距过分悬殊，促进财富公平分配，完善社会保障体系和 扶助贫困人口、贫困地区。 2 4 洛伦茨曲线和基尼系数 洛伦茨曲线被广泛地用于对收入和财富不公平状况的分析。2 0 世纪初，意大利经 济学家基尼根据洛伦茨曲线找出t n 断分配公平程度的指标，设实际收入分配曲线和收 8 宜宾市弱势群律扶持和社会保障体系建设研究 入分配绝对公平曲线之间的面积为a ，实际收入分配曲线右下方的面积为b ，并以a 除 以a + b 的商表示不平等程度。这个数值被称为基尼系数或称洛伦茨系数。如果a 为零， 基尼系数为零，表示收入分配完全公平；如果b 为零则系数为1 ，收入分配绝对不公平。 该系数可在零和1 之间取任何值。联合国有关组织规定：基尼系数若低于0 2 0 表示收 入绝对平均；0 2 0 _ - o 3 0 表示比较平均；0 3 0 _ _ o 4 0 表示相对合理；0 4 卜0 5 0 表示 收入差距较大；0 6 0 以上表示收入差距悬殊。 由于基尼系数给出了反映收入分配差异程度的数量界限，可以有效地预警两极分化 的质变临界值，克服了其它方法的不足，是衡量贫富差距的最可行方法，所以，得到了 世界各国的广泛重视和普遍采用。基尼系数0 4 0 的国际警戒标准在我国基本适用。 123456 捷克 9 9 2瑞典1 9 9 5 中国台湾1 9 9 5 英国1 9 9 5 9 u 1 1 9 9 7 中1 1 1 9 9 4 国家( 地区) 年份 图1 不同国家地区的不公平状况比较 资料来源：微观经济学( 第十七版) 改革开放之前，我国是一个在收入分配上高度平均主义的国家，基尼系数低于世界 上大多数发展中国家，其中城市的基尼系数在0 2 0 以下，农村的基尼系数在0 2 1 0 2 4 之间。但改革开放后，据调查，中国城乡居民个人收入的基尼系数，1 9 7 9 年为0 3 1 ， 1 9 8 8 年上升为0 3 8 ，1 9 9 4 年更提升为0 4 3 ( 若按城乡家庭户均收入分组计算则为0 4 4 ) ， 在世界上属于收入最不公平的国家之一( 图1 ) 。改革开放前后基尼系数的不同以及2 0 世纪9 0 年代中期之后基尼系数的迅速攀升，表明我国居民的收入差距正在拉大，弱势 群体的问题值得密切关注和妥善解决。 蛎踮衢加坫均 o o o o o o o 0 0 0 o 籁垛哩醐 宜宾市弱势群体挂持和社会保障体系建设研究 3 宜宾市弱势群体和社会保障体系现状分析 3 1 宜宾市弱势群体的现状 3 1 1 弱势群体的构成 从宜宾目前情况来看，弱势群体并非一个单一的社会阶层，而是一个规模庞大、结构 复杂、分布广泛的群体，主要由以下几部分人构成。 一是下岗失业人员。2 0 0 3 年末，宜宾市有下岗职工6 6 7 万人，其中国有企业下岗 职工3 4 8 1 人。年末城镇登记失业人数2 0 0 1 年为1 9 5 万人，2 0 0 2 年为2 1 2 万人，2 0 0 3 年为1 9 7 万人，城镇登记失业率2 0 0 1 年为4 1 0 ，2 0 0 2 年为4 5 0 ，2 0 0 3 年为4 5 0 。 考虑到下岗与失业的必然联系，所有的下岗职工都将转为失业人员，宜宾的真实失业率 将会更高，失业人数将会更庞大( 见表1 ) 。 表l 宜宾市下岗失业人员基本情况分析表 资料来源：宜宾统计年鉴( 2 0 0 4 年) 二是农民工。宜宾全市人口5 1 0 余万，其中农村人口4 2 0 余万，按现有生产力水平， 有大量农村剩余劳动力需要转移。劳务输出已成为经济欠发达地区农村劳动力就业的一 条重要途径，越来越多的农民进城务工。截止2 0 0 3 年底全市劳务输出稳定在外的农民 工有6 7 万余人，占整个农村劳动力的2 6 0 0 左右，就业服务机构每年直接组织劳务输 出1 万余人，占每年输出人数的1 0 0 0 左右，农民外出务工收入已成为收入的主要增 长源，劳务输出实现收入占农民人均增收的3 0 0 0 以上。但农民工在城市的弱势化现 象突出，这种弱势不但体现在收入、福利、住房等方面，还体现在人文发展状况上。在 务工过程中农民工很多合法权益也没有受到有效保护。 三是城乡低收入人员。这部分人员包括：第一，“体制外”人员，即那些从来没有 f 式工作的，靠打零工、摆小摊养家糊口的城市居民，这部分人员有时也被称之为散工 1 0 宜宾市弱势群体壮持和社会保障体系建设研究 人员。第二，残疾人和孤寡老人。目前宜宾的残疾人数量约占全市人口总数的1 0 5 ； 有应保五保户( 孤寡老人) 2 4 3 5 7 人，占全市农业人口的0 5 7 ，已落实五保待遇的有 1 7 1 3 4 人，未落实的有7 2 2 3 人。第三，较早退休的人员。这部分人主要是从集体企业 或部分国有企业退下来，当初退休时工资水平非常低，只有一百多元，加上各种补助也 不过两三百元，仅能满足最低生活需要。许多人原来的单位现在要么破产，要么勉强维 持生产，无力为他们缴纳医疗等社会保险。 第四，收入较低的贫困农民。宜宾目前共有年人均收入低于6 0 0 元的农村特困家庭 6 7 8 8 3 户1 9 7 3 4 8 人，占全市农业人1 ：3 的4 6 0 。就这部分人口来说，基本生存需求都没 有得到很好的解决，更谈不上发展问题。 3 1 2 弱势群体的成因 第一，地方财政支出少，社会公共服务水平低。财政支出多少是衡量社会保障体系 是否健全的重要指标，宜宾市地方财政支出2 0 0 1 年为2 9 5 6 亿元，2 0 0 2 年为3 1 4 5 亿 元，2 0 0 3 年为3 3 6 8 亿元，分别占本年度g d p 的1 2 8 9 ，1 2 1 8 和1 1 5 7 ，而欧洲的 法国1 9 9 4 年财政支出占g d p 的比重就达到了5 5 0 0 ，同期的德国为4 9 0 0 ，美国为 3 4 0 0 ，日本为3 5 0 0 。财政支出水平低，社会基本公共服务均等化就难以实现，使 弱势群体问题的解决步履维艰。宜宾市财政用于社会公共服务的支出2 0 0 1 年为3 0 3 9 2 万元，2 0 0 2 年为3 5 5 7 6 万元，2 0 0 3 年为3 3 2 1 3 万元，分别占本年度地方财政支出的 1 0 2 8 ，1 1 3 1 和9 8 6 ，社会公共服务水平低，而且城乡公共服务水平差距十分显著。 此外，宜宾市固定资产投资中基本建设投资也偏少，2 0 0 1 年为2 4 4 4 亿元，2 0 0 2 年为 2 5 6 5 亿元，2 0 0 3 年为3 0 0 4 亿元，仅占本年度g d p 的1 0 6 5 ，9 9 3 和1 0 3 2 ( 见表 2 ) ，与社会福利事业有关的固定资产投资严重不足。 表2 宜宾市2 0 0 1 - - 2 0 0 3 年g d