（技术经济及管理专业论文）我国城市建设征地拆迁利益冲突及调整.pdf

h * a 十目十l u u z 删i 芋位佑j l 摘要 对城市建设中的利益相关者、利益冲突、利益调整进行了较系统的研究。首 先，回顾与综述了国内外在城市建设征地拆迁、工程移民学、土地制度的研究现 状；其次，对征地拆迁所涉及的政府、被拆迁人( 主要指城市拆迁户) 失地农民、 用地单位( 主要指房地产开发商) 等主要利益相关者进行识别，寻找他们在征地 拆迁活动中各自的利益，分析强势与弱势群体之间的表层利益冲突( 主要为涉及 土地资源的经济利益) ，同时从社会发展与资源保护、农村利益与城市利益、个人 利益与整体利益、商业利益与生存利益、短期利益与长期利益五个方面挖掘问题 背后的深层矛盾；再次，从土地征收制度、集体土地产权、房地产评估、寻租问 题、征地拆迁政策、政府与土地市场关系六个方面论述产生这些利益冲突的原因； 最后，提出了在短期内对土地补偿与安置、城市房屋拆迁补偿与安置政策进行调 整的思路，长期上，对土地市场运行规范、土地产权制度、政府改革的方向等作 出了改革的构想。 关键词：城市建设，征地拆迁，利益相关者，利益冲突，利益调整 q * 竽网罕阮2 m 玻碾士芋怔诧：正 a b s t r a c t 1 1 1 es t a k e h o l d e r s i n t e r e s tc o n f l i c t sa n dm o d u l a t i o n so fs t a k e h o l d e r si nd o m e s t i c u r b a n i z a t i o nc o n s t r u c t i o na r e s y s t e m a t i c a l l yr e s e a r c h e d f i r s t l y , i t r e v i e w sa n d s u n l m a r l z e st h er e s e a r c ha a m so f l a n d a c q u i s i t i o n a n d h o u s e d e m o l i s h m e n t ， r e s e t t l e m e n ts t u d ya n dl a n ds y s t e m s ；s e c o n d l y , i tf i n d so u tt h em a i ns t a k e - h o l d e r so f t h e s ea c t i v i t i e s ：t h eg o v e r n m e n t , t h ep a p s ，l a n dd e m a n d e r s a l s o ，i tg i v e st h ei n t e r e s t s o ft h es t a k e h o l d e r sa n dt h es u p e r f i c i a lc o n f l i c t so ft h e i ri n t e r e s t s a n di tg o e sf u r t h e r , t h es u p e r f i c i a lc o n f l i c t sr e f l e c t e dt h ed e e p - r o o t e dc o n t r a d i c t i o n s ：s o c i a ld e v e l o p m e m a n dr e s o u r c e sc o n s e r v a t i o n ，r u r a li n t e r e s t sa n du r b a ni n t e r e s t s ，i n d i v i d u a li n t e r e s t sa n d c o l l e c t i v ei n t e r e s t s ，c o m m e r c i a li n t e r e s t sa n ds u r v i v a li n t e r e s t s ，s i l o r t - t e r mi n t e r e s t sa n d l o n g - t e r mi n t e r e s t s ；t h i r d l y , “g i v e st h er e a s o n so f t h e s ec o n f l i c t sf r o mt h ea n g l e sa s f o l l o w ：l a n d - a c q u i s i t i o ns y s t e m ，c o l l e c t i v el a n dp r o p e r t yr i g h t , r e a le s t a t oe v a l u a t i o n s ， r e n t s s e e k i n gp r o b l e m s ，t h ep o l i c i e s ，t h er e l a t i o n so f t h eg o v e r n m e n ta n dt h em a r k e t ；a t l a s t ，i tc o n c l u d e st h a tt h em o s te m e n e n tt h i n gi st om o d u l a t et h ep o l i c i e sa n di nt h e l o n g - r u n ，f o rt h es a k eo fr e s o l v i n gt h ep r o b l e m su l t i m a t e l y , w em u s tf i n dw a y so f s t a n d a r d i z i n gt h e l a n dm a r k e t ，r e c o n s t r u c t i n gt h el a n dp r o p e r t yr i g h t sa n d r e f o r m i n gt h e g o v e r n m e n t f u n c t i o n s k e y w o r d ：u r b a n i z a t i o nc o n s t r u c t i o n ，l a n d - a c q u i s i t i o n a n d h o u s e d e m o l i s h r a e n t ， s t a k e h o l d e r , i n t e r e s tc o n f l i c t ，i n t e r e s tm o d u l a t i o n 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及 取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包括其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工作的 同事对本文所做的任何贡献均已在论文中作了明确地说明并表示了谢 意。如不实，本人负全部责任。 论文作者( 签名) ：龌2 0 0 5 年5 月3 0 日 学位论文使用授权说明： 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期 刊( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电 子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文 档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允 许论文被查阅和借阅。论文全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权河 海大学研究生院办理。 论文作者c 签名，：凌噍 2 。惦年5 月3 。日 河海大学硕士学位论文 第1 章绪论 1 1研究背景 ( 1 ) 我国的经济发展与城市化 近2 0 年来，我国经济社会发展日新月异，突飞猛进。城市化进程不断加快，城 镇数量不断增加，已经从1 9 9 4 年的1 3 2 个城市、2 0 0 0 个左右建制镇，发展到2 0 0 2 年的6 6 0 个城市、2 万多个建制镇，城镇化率从1 9 7 8 年的1 7 9 发展到2 0 0 2 年的 3 9 1 。但是，应该看到，仍然有许多问题，就城镇化率而言，自身相比，发展速度 不慢，但和发达国家的7 0 到8 0 相比，差距相当大，即便和次发达国家年均城镇 化率4 0 左右相比，仍有一定差距1 。 理想情况下，工业化和城市化是同步推进的。没有哪一个工业国家，能够绕过城 市化，走上工业化的道路。但回顾历史，建国后，我国在这方面的道路走得并不平坦。 户籍制度人为的制造城乡分割，“三年困难”时期的职工下放，“文革”期间的上山下 乡，初衷是想通过这种方式，以农业补贴工业，“赶英超美”，更快地实现工业化，可 结果却是被拉得更远，贻误了工业，耽搁了农业，留下了很大的遗憾。至今，我国仍 然是个城市短缺的国家，城市化率( 城镇人口在总人口中的比重) 不仅落后于4 5 的世界平均水平，即使和自身的工业化水平相比，也落后2 0 个百分点。 根据世界城市化发展规律，城市化发展大致可分为三个阶段，一般城市化水平在 3 0 以下为“起始阶段”，3 0 6 0 为“加速阶段”，当城市化水平超过6 0 时其增长 速度将会逐渐减缓，甚至出现停滞。目前我国城市化水平刚刚超过3 0 ，正处于“加 速阶段”的时期。在城市化的初期和中期阶段，经济发展与城市化相互作用、同向发 展是世界城市化发展的一般规律。因此，经济发展是城市化的主要动力，反之，城市 化对经济发展具有显著的拉动作用。据国家统计局专家估计，在现有的发展水平上， 我国城市化水平每提高一个百分点，增加消费可使g d p 上升o 5 个百分点。迅速推 进城市化是我国现阶段和将来相当长的段时期内经济发展的主要任务，是确保我国 经济发展和继续保持较高增长率的重要战略选择。 数据来源：王东京，中国经济时报【j 】 我国城市建设征地拆迁的利益冲突和调整 ( 2 ) 我国的城市建设征地拆迁与城市化 工业的发展，人口等资源的聚集，使得城市必须通过大规模的城市房屋拆迁，改 变旧城区环境，改变城市面貌，最大限度实现土地使用价值的转变及价值的增值，实 现城市的内涵式发展，同时，一定面积的土地环境容量毕竟是有限的，城市的发展也 离不开城市土地的扩张，即城市的外延式发展。城市的内涵与外延式发展引起了大量 的土地征收与征用与房屋拆迁活动。 亚洲开发银行和世界银行近2 0 年来资助中国建设了大量基础设施项目，也不可 避免的产生了大量移民。据对1 9 8 7 1 9 9 6 年世行贷款项目移民情况统计分析，6 0 个援 助项目移民人数为9 0 9 0 0 0 人，其中交通项目2 2 个( 占3 6 7 ) 4 0 5 0 0 0 人( 占4 4 5 ) ， 能源项目1 6 个( 占2 6 7 ) 3 5 5 0 0 0 人( 占3 9 ) ，城建项目1 3 个( 占2 1 6 ) 9 6 0 0 0 人( 占1 0 5 ) ，农业项目9 个( 占1 5 ) 5 3 0 0 0 人( 占5 8 ) 。亚洲开发银行也援助 了1 9 个项目，1 9 9 4 年以后的亚行贷款项目移民人数达到4 0 万人，其中珊溪供水项 目移民3 6 8 8 8 人，达万铁路项目移民1 1 2 9 0 人( 计划) ，棉花滩水电项目移民4 1 0 0 0 人，神延铁路项目移民1 2 5 1 8 人。2 在1 9 7 8 年以后的2 0 年间，中国经济建设速度明显加快。1 9 7 8 与1 9 9 5 年相比， 国内生产总值从1 9 7 8 年的3 6 2 4 亿元增加到1 9 9 5 年的5 7 7 3 3 亿元，国有单位固定资 产从1 9 7 8 年的6 6 8 7 亿元增加到1 9 9 5 年的1 0 8 2 1 亿元。城镇人口占总人口比例从 1 7 9 增加到2 8 6 ，农村人均住房面积从8 1 m 2 增加到2 1 m 2 ，城市人均住房面积从 3 6 m 2 增加到8 0 m 2 。新建铁路7 4 1 0 k m ，新建公路4 8 4 2 0 k m 。基本建设年投资从5 5 9 亿 元( 1 9 8 0 年) 增加到7 3 6 5 亿元，更新改造投资从1 3 7 亿元( 1 9 8 0 年) 增加到3 1 9 9 亿元( 1 9 9 5 年) ，房地产开发投资从零到2 8 3 1 亿元( 1 9 9 5 年) 。这些经济活动导致了 大量的土地征( 占) 用、房屋拆迁和人口迁移活动。3 城市房屋拆迁纠纷是近年比较严重的影响我国社会稳定的因素之一。据国家信访 局研究室专家透露，近几年来接到的关于拆迁问题的信件逐年递增，到2 0 0 3 年8 月 底为止，有关拆迁纠纷的投诉信件共计1 1 6 4 1 封，比去年同期上升5 0 ，上访人数 1 宪法修正案草案将宪法第1 0 条第3 款：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征 用，并给予补偿”土地征收指国家依据公共利益的理由，强制取得民事主体土地所有权的行为( 永久征地) ；土 地征用是指国家依据公共利益的理由强制取得民事主体土地使用权的行为( 包括临时占地和城市房屋拆迁，本 文的土地征用主要指城市房屋拆迁) 。 2 数据来 豫：施国庆，陈绍军，中国移民政策与实践 m 】，第1 版，宁夏：宁夏人民出版社，2 0 0 1 3 数据来源：施国庆，陈绍军，中国移民政策与实践呻】，第1 版，宁夏：宁夏人民出版社，2 0 0 1 2 河海大学硕士学位论文 5 3 6 0 人次，上升4 7 1 。安徽农民朱正亮和南京市民翁彪先后因为房屋拆迁纠纷多次 协商未果而自焚，更将拆迁纠纷推上了社会关注的焦点。 1 2国内外研究现状 目前对非自愿移民方面的研究很多，城市建设征地拆迁引起的移民作为非自愿移 民的一种，即有非自愿移民的共性，也有其特性。 1 2 1国外研究发展及现状 1 2 1 1 工程移民问题经济学研究展望 在国际上，对于工程移民问题的研究主要基于人类学的视角，基于社会学视角的 移民问题研究则于9 0 年代兴起，而基于经济学视角的移民问题研究则剐刚开始，研 究不够深入。 m i c h a e lm c e m e a l 5 倡导在对非自愿移民进行社会经济及其影响的研究中，经济 学将扮演一个更直接、更胜任的角色。 传统的成本一收益分析( c o s t - b e n e f i ta n a l y f i s ) 很难考虑到真实移民成本和收益。 在风险与重建【6 】一书中，指出成本收益分析是很不充分的，那是因为它只是一个 宏观经济工具，它不能反映项目利益相关者之间成本和收益的分配。 著名环境经济学家p e a r c ef 7 】对非自愿移民的补偿问题进行了深入的研究。他认为 由于工程建设被迫迁移的移民所丧失的福利是外部性的一个例子或者更严格地说是 一种外溢成本。项目评估者必须认真考虑这种外溢成本并将其内化为工程的内部成 本。否则，投资和政策选择将会缺乏经济效率。 发展经济学与补偿原则【8 1 一文中指出，经济学和发展经济学如何评估以发展 为“借口”造成的移民损失? 如果这些损失都是由贫困人口或脆弱群体承担，而收益 都是富人或当权者，那么重新调整的意见就很强烈。从帕累托最优的角度，提出均衡 移民成本和收益在各利益主体之间的分配。提出特定的补偿机制和普遍的安全网是有 必要的。 数据来源：蒋德海，维护拆迁居民的宪法权利 j 】，探索与争鸣，2 0 0 4 ( 1 ) ：1 8 2 0 3 我国城市建设征地拆迁的利益冲突和调整 新移民经济学：补偿原则的社会学评论 9 j 指出，移民问题经济学研究的问题， 倡导“补偿经济学”向关注受影响人口可持续重建，而不是只关注补偿的“开发性移 民经济学”转变。 非自愿移民：一个经济学家视角 1 0 l 一文指出，在非自愿移民领域，经济研究 是非常地缺乏。也许是因为经济学家往往认为非自愿移民是在他们研究领域之外。 可以确信，经济学家进行的移民研究已经产生有益洞察，这可以用于非自愿移民 研究，但针对于非自愿移民的经济学研究还相当不足。 1 2 。1 2 制度视角相关研究 国际上主要从项目规划和决策机制上分析移民问题产生的制度背景，如世界大坝 委员会( w c d ，2 0 0 0 ) 的报告大坝与发展 u l 提及：全球因建水库而迁移的人约4 8 千万，成百上千万生活在下游依靠自然洪水冲积平原和鱼群生活的人的生计受到损 害；很多被迁移的人群不被认可，没有安置或补偿，补偿也很不充分；安置的人很少 能恢复生计，安置项目只注重物质安置而不重视被迁移人的经济、社会发展；环境变 化和社会结构的破坏，使生活在水库边受影响的人群和被迁移的人群、下游社区的健 康和生计都受到了负面影响；土著群体、部落群体以及少数民族等贫穷、脆弱人群的 生计、文化和精神都受到了负面影响；利益分配上缺乏公平使在水坝建设中承担风险、 遭受损失的人群并没有获得等量的经济利益。 针对一些水坝成功达到目标而另一些则不能达到目标，w c d 认为失败的原因常 常在于水坝工程的决策和规划。鉴于此，委员会提出正对移民工作提出减少负面影响 和处突的建议：增加现有财产的效率；避免和减少生态系统的影响：进行参与，建立 需求和选择的多重分析标准；保证受影响和被迁移人的生活得到改善：解决过去的不 公平和不公正，变受项目影响人群为受益者；行使常规监测和阶段性检查：完善、运 用和强制执行激励、批准和求助机制，特别在环境和社会行为方面。w c d 认为，得 到公众支持，赢得好的结果，就必须做到公平、效率、参与决策、可持续和责任感。 w c d 主要强调的是良好决策机制的建立。 r e w a ( 2 0 0 0 ) ”2 】以印度等国为例，对发展引致移民政策执行效果分析，研究为何 以避免贫困为指南的政策却很难实现既定目标。c d ew e t ( 2 0 0 2 ) ”1 从政策约束的视角 4 河海大学硕士学位论文 研究其改善开发所致移民安置后果的作用，并强调政策执行的重要性。 项目决策中移民问题是主要考虑的因素之一，这是一种事前考虑，而在移民不可 避免的情况下，移民安置则显得尤为重要。移民政策法规是指导移民活动的准则，是 移民相关制度方面最重要的，在这方面，世界银行 1 q 则一直发挥着倡导性的作用。 其他国家和国际发展机构( 如世界银行和亚洲开发银行等) 对于非自愿移民安置 的研究，是建立在市场经济的基础上，而对我国处于计划经济向市场经济转型期，且 移民安置中的计划经济色彩则明显滞后于经济发展，这就要求我们对于国外研究和相 应理论的应用要注意其适用性。 1 2 2国内研究发展及现状 1 2 1 2 1 1 国内关于非自愿移民方面的研究成果 处于现代化过程之中的中国国内则有着大量的研究对象和研究需求，诸如三峡、 南水北调等在世界历史上也可能是空前绝后的巨大工程的移民，为移民的经济学研究 提供了良好的机遇和研究条件。 国内关于工程移民问题的经济学研究主要源于针对具体项目的研究，如三峡工 程、小浪底工程等，然后逐渐开始形成移民经济学的理论，其内容主要侧重于移民与 区域经济发展的关系、移民经济开发、移民经济规划、移民损失与补偿分析、移民投 资、移民生产生活水平分析、移民社会经济监测评估等。 从学科建设层面，施国庆在1 9 9 4 年出版的水库移民安置国际高级研讨会文集 的编者的话中首次正式提出水库移民学的概念。1 9 9 9 年施国庆【”1 在水利水电科技 进展上撰文阐述了移民学学科建设的框架，将移民经济学作为工程移民学科的一个 分支，而在2 0 0 2 年则进一步提出了移民学学科体系和包括移民经济学在内的各个分 支学科的研究框架【l “。施国庆等在移民系统、移民经济发展规划、移民投资、移民效 益、移民经济评价、移民财务评价、移民社会经济调查等领域都进行了有益的理论探 索。 贾晔【1 7 】提出建立水库移民经济学的构想，水库移民问题也表现为经济问题。指出 水库移民经济作为- - ( - 跨学科的综合性学科，研究范围广，但它的中心始终围绕着移 我国城市建设征地拆迁的利益冲突和调整 民的生存与发展。曾明德 1 8 1 以三峡工程移民为背景，指出“移民经济”研究是历史的 必然与现实的应然。主要也是侧重移民与区域经济的关系。 综上所述，国内外对工程移民问题经济学的研究还处于初始阶段。它表现在：( 1 ) 工程移民问题经济学研究框架的创建还处于探索阶段；( 2 ) 在一些方面的研究尽管比 较深入，但其研究的多是技术经济理论的应用，如环境安置容量、移民评价、移民补 偿、投资与效益、区域经济等方面；( 3 ) 总的看来，工程移民经济学内容的研究还非 常散乱，而且主要是为了政策和实践的需要，就工程移民现象进行较浅层次的分析、 归纳，整理出一些技术方法和政策措施，未能上升到系统的理论层面的研究，或者未 能把理论从理论层面推向操作层面，从而造成理论的失效。移民问题的社会性、复杂 性决定了移民问题的研究只能是问题导向的。移民还存在许多难题，如恢复和提高移 民生计水平的途径有限：发展难有持续性，为了实现移民可持续发展，势必要将可持 续发展理念贯彻于工程移民规划、实施全过程；移民谋生方式的改变，增强了依赖性， 移民依赖于土地，离开土地很难适应；先期移民的次生贫困( 次生贫困是相对于原生 贫困而言的，其产生原因在于诸如工程建设、政策或者制度变迁等外部) 、绝对贫困 或者相对贫困，造成对后期移民的恶性示范效应；移民部分成本的外部化、滞后化、 社会化等，需要从发展经济学、可持续发展、制度创新的视角，进一步研究移民问题， 分析“真实移民成本”，从帕累托改进和补偿原则的角度，提出关注补偿政策改进， 实现从补偿经济学向发展经济学的转变，从以贫困风险为中心的框架分析理论转变到 以发展为中心的框架分析理论，研究移民补偿原则和安置模式的设计，通过激励约束 机制以实现非自愿移民的自愿化，将可持续发展的理念引入移民经济分析中，在对移 民效果的评价上体现对后代的考虑，强调代际公平，同时关注移民的可持续发展，从 帕累托改进的视角，运用补偿原理，尝试通过库区生态移民、移民入股分红等方式， 建立移民利益补偿机制和工程效益分享机制。 1 2 2 2 国内关于城市建设征地拆迂方面的研究成果 ( i ) 土地经济学与土地产权 我国城市建设征地拆迁归根到底是为了取得土地的所有权与使用权，由此涉及到 对土地经济的研究，因此，对土地经济学与土地产权制度的研究对解决我国城市建设 征地拆迁问题有重要的意义。 6 河海大学硕士学位论文 皮纯协【1 9 】，王小莉口o 】等一批学者从法律角度对新土地管理法进行了统述，阐述 了新土地管理法的具体适用，土地产权的内涵与划分等问题。使我们对土地的基本知 识有所了解。 毕宝德【2 l 】，王霞【2 2 1 ，华伟嘲等一批学者从经济学角度对房地产的市场与供需， 房地产价格，房地产的税收等方面详细介绍了房地产经济学的基本知识。 李建功【2 4 1 试图从明晰集体土地产权主体、规范集体土地产权界区、界定集体土地 产权关系、扩大农民耕作自主权、积极建立土地流转机制、逐步变土地承包制为租赁 制几个方面解决集体土地产权的制度建设问题。钟京涛口5 1 通过对土地权属、土地利用 的分析，指出加强土地产权管理的重要性，石忆邵等口q 通过对征地过程存在的问题分 析，提出了完善集体土地产权建设的思路，主要观点有：合理界定土地所有权，弱化 集体土地所有权、建立农用地分等定级和基准地价体系，并把它们作为征地补偿的主 要依据。而吴群【2 7 1 以江苏泰兴市为例综述了农用土地价格的评估方法，主要有三点： 投入产出法、假设开发法、征购价格法。 长期以来，我国对城市土地实行的是无偿、无限期使用和无流动的行政划拨制， 地籍管理局限在土地行政管理，用行政手段去维护土地利用的秩序。自2 0 世纪8 0 年代中期以后，特别是2 0 世纪9 0 年代以来，实行城市土地所有权与使用权两权分离 的土地产权制度，使我国土地权利结构发生了重大变化。但是，随着社会主义市场经 济体制的建立和城市的发展，简单的土地两权分离制度已经难于适应现实的需要，理 论和实践证明，城市土地产权关系需要进一步界定明确，产权内涵需要丰富和完善。 方和荣【挪、陈书荣【2 9 】综合了我国现行土地权利体系存在的问题：所有者主体不明确， 中央与地方之间、政府部门之间的土地产权界线模糊；土地使用权和所有权边界模糊； 多种形态土地使用权并存，界定不清，实际动作混乱，利益关系混乱，提出了构建有 效城市土地产权制度：明确由城市政府行使国有土地所有权代表的职能；改革土地所 有权与使用权关系，强化用地人的使用权地位；规范各类土地使用权关系，实现多种 形态使用权的并轨。 ( 2 ) 土地征收 王建龙1 3 0 i 、张晓玲口1 1 陈述了建设用地征收制度的运作模式与运作机制特征，郑 润梅【3 引、秦泗彦 3 3 】、申京诗【3 4 1 分析了现行土地征收制度存在的问题和产生的原因， 7 我国城市建设征地拆迁的利益冲突和调整 并提出了土地征购制度的构建与改革方案。 包永江【3 5 】在分析了土地征收存在的问题同时，提出了对现有土地征收税收上的调 整。 陈恩美口6 1 对土地征收的涉法问题进行了分析：制定征收补偿标准的权力层层下 放，各自为政，补偿标准高低无据，随意性极大；非法剥夺了农民的私产所有权主体 地位；非法剥夺了农民的诉权等。 ( 3 ) 房屋折迁 施国庆口7 1 等详细总结了城市房屋拆迁补偿制度的缺陷。城市房屋拆迁货币补偿制 度的缺陷主要有：评估方法缺陷、评估机构选择缺陷、划拨土地处理方式的缺陷、政 府指导的基准价格缺陷等，城市房屋产权调换补偿制度的缺陷主要有：差价计算、用 以产权调换的房屋存在的问题等，分析了产生问题的根源：政府在城市房屋拆迁中的 功能定位有偏差、不按照市场经济规律办事、拆迁法规不完善靠成对被拆迁人的合法 权益保护得不够，并提出了建议：修改条例、改变房屋价格评估机构委托方式、 改变房屋价格评估方法、把保护被拆迁人的利益放在首位等。 路金勤等以武汉为例，对城市房屋拆迁中出现的补偿问题进行了归纳，主要有 七个方面的问题：对住宅产权人、承租人补偿偏低；对拆迁范围内的厂房、仓库 等工业、交通用房补偿偏低；对商业铺面产权人、承租人补偿标准过高；产权所 有人、承租人把临街住宅等非商业用房擅自改成商业铺面出租，租金收入高，但补偿 标准偏低；建筑物重置价格偏低；缺乏各种用途、各个片区土地区位价格详细基 准及修正资料：出让价格偏低。 王学发1 3 9 】通过对城市房屋拆迁新条例的分析提出在市场价格界定、公共利益与被 拆迁人利益的关系协调、关于城市规划区中集体所有土地房屋的拆迁补偿问题等方 面，新条例需要改进的地方。 李钟书【4 0 1 等全面分析了拆迁纠纷产生的根源和拆迁运作过程中的主要弊端，并以 利益平衡的观点、运用博弈论的方法解决拆迁中的纠纷。在此基础上，对规范拆迁行 为提出建设性的意见，以期在拆迁人和被拆迁人之间找到利益的平衡点，既实现拆迁 人的经济利益，又维护被拆迁人的合法权益，保证城市建设的顺利进行。 河海大学硕士学位论文 拆迁本是民事行为，是拆迁人和被拆迁人之间就被拆迁人的房屋被拆除后的补 偿、安置等事项的解决达成拆迁补偿安置协议的过程。因此，拆迁行为应当是由民事 法律而不是行政法律进行规范。但是我国却是由作为行政法的城市房屋拆迁管理条 例( 以下简称为条例) 来规范的。郑文科h 1 1 从条例与当事人法律地位平等原 则的冲突、条例与保护合法民事权益原则的冲突、条例与保护公民合法财产所 有权规定的冲突、条例与私法自治的冲突四个方面对城市拆迁中涉及的法律问题 进行分析，指出正是由于这些冲突的存在，导致实践中被拆迁人利益得不到保护。 萧平l 蚓通过一个实例，从保护被拆迁人的角度对政府在城市拆迁中的职能进行分 析，提出来了被拆迁入利益与政府利益的冲突。 钱明生1 4 3 j 针对城市房屋拆迁中的评估问题进行研究，主要观点是需要保证评估的 市场化、规范化、法制化。尹卫红m 】讨论了市场比较拆迁评估模式( 与市场接轨对被 拆迁房屋按照市场比较法来确定被拆迁房屋的评估价格，即市场比较拆迁评估模式) 与政府指导拆迁评估模式( 由政府制定拆迁评估指导价，再根据被拆迁房屋的状况， 来确定被拆迁房屋的评估价格) 的运用及其存在的问题。刘广德【4 5 1 重点分析了评估机 构的选择问题 不断深入的城市房屋拆迁运动暴露出若干问题，宪法修改给了人们认真审视和解 决这些问题的良机，在宪法修改之后，城市房屋拆迁应当注意对公民私有财产权的保 护，准确界定和衡量公共利益，给予公民充分、及时、有效的行政补偿，同时，通过 适当、合理的拆迁行为对公民的人权加以尊重和保护，戴涛【4 6 1 从私有财产权、公共利 益、行政补偿、人权保护等方面，分析了现阶段宪法修改与房屋拆迁存在的关系与问 题，并给出了建议。 国内现有的研究成果存在许多不足之处有： ( 1 ) 对于拆迁补偿问题的研究，已有的研究还比较表面化，将重点置于提高拆 迁补偿的价格标准上，缺乏深入系统的研究和有效的政策设计。 ( 2 ) 忽视了城市拆迁过程中其他的利益主体以及拆迁补偿的多重关联性，拆迁 补偿问题不仅涉及到被拆迁人，也涉及到政府或者拆迁人的支付能力、工程建设的效 率，还涉及到投资人和城市居民的切身利益。 9 我国城市建设征地拆迁的利益冲突和调整 ( 3 ) 对于城市建设拆迁中的利益冲突产生的原因，城市建设拆迁活动的利益相 关群体及其利益关系识别、分类、分析与评价，不同属性( 公益性、准公益性、经营 性) 城市建设活动中的利益冲突，利益相关群体中不同社会阶层的利益冲突的制约机 制，城市建设拆迁的利益关系调整制度安排等缺乏研究。 1 3研究方法及主要内容 1 3 1研究方法 本文采用现在广泛运用于社会评价中的利益相关者分析工具作为分析问题的切 入点。 利益相关者分析是理解一个项目或政策的社会和体制内容的非常有用的工具。分 析的结果能为以下内容提供早期及关键性的信息：如谁将受到项目的影响( 正面或负 面) ：谁将影响这个项目( 正面或负面) ：哪些个人、团体或机构需要参与这个项目以 及如何参与；为了使他们能参与进来，哪些相关者需要进行能力培养【5 3 1 。因此，利益 相关者分析为共同参与的规划，实施和随后的监督提供了基础。 利益相关者分析是一个工具 5 2 】。它是更深一步进行社会评价与社会分析必不可少 的一个关键的、基础性工作。如：分析社会组织、识别机制和组织障碍；设计参与机 制，包括信息分享、协商和参与计划的制定与决策过程；制定减缓负面影晌的行动计 划；设计社会监测指标等。 利益相关者分析是一个过程。它的使用贯穿于项目的建议书阶段、可行性研究阶 段、实施与监测阶段 4 9 1 ，只是在不同的阶段有其不同的深度与目的。 在投资项目社会评价中的利益相关者分析中，不仅考虑项目内部的经济效果评 价，而且还通过将项目的外部效果内部化的方法分析项目周期中可能出现的问题，使 更多的相关者可以参与进来，并寻找解决问题的途径，以保证项目的顺利实施。这一 系列的过程为我们分析我国城市建设征地拆迁中出现的问题提供了思路。 但需要明晰的是，社会评价中的利益相关者分析方法与本文所采用的利益相关者 分析方法的不同之处：( 1 ) 分析的对象不同。前者针对的是微观的项目中的具体问题， 后者并不是具体到某一个项目，而是对同类项目中发生的共性的问题进行剖析。( 2 ) 河海大学硕士学位论文 解决问题的层面不同。前者强调的是分析方法对现有政策的适应性，届者提出了解决 问题的深度调整，包括社会制度建设方面。 1 3 2主要内容 主要内容如下 第1 章绪论。通过研究背景、国内外研究现状、研究方法及主要内容、论文创 新点等方面的综述，明晰我国城市建设征地拆迁所在的历史与社会经济背景，借鉴国 内外相关方面研究的现状，说明采用的研究方法，简述主要内容，突出论文的创新之 处。 第2 章我国城市建设征地拆迁的利益相关者。主要针对城市建设征地拆迁中的 利益相关者( 包括具体参与者、主管机构等) 进行识别与分类，确定利益相关程度， 找出主要的利益相关者。 第3 章我国城市建设征地拆迁中利益冲突分析。从主要利益相关者( 政府、失 地农民与农村集体、拆迁户、房地产开发商) 的利益、利益冲突、利益冲突产生的原 因三方面综合总结与分析我国城市建设征地拆迁中存在的问题及原因。 第4 章我国城市建设征地拆迁中利益冲突的调整。针对前文所述的问题，从我 国城市建设征地拆迁相关的政策与土地制度上寻找解决的思路。 第5 章结论。对第2 、3 、4 章进行综合阐述。综述对我国城市建设征地拆迁这 一问题的解决的构建。 1 4 主要创新点 ( 1 ) 使用利益相关者工具及思考方法，作为分析问题的切入点，比较全面的分 析与总结了我国城市建设征地拆迁活动中的主要利益相关者( 政府失地农民，被拆迁 入开发商等) 、各自存在的利益、利益冲突、利益冲突的根源及利益失衡等； ( 2 ) 将我国城市建设征地拆迁中出现的问题置于我国的土地制度、经济体制等 社会大背景中进行分析，弥补前述对此问题研究的不足； ( 3 ) 对我国城市建设征地拆迁补偿标准、补偿方式研究、社会保障、利益分享 我国城市建设征地拆迂的利益冲突和调整 机制等政策与制度上的调整提出一定的建议与思路。 河海大学硕士学位论文 第2 章我国城市建设征地拆迁中的利益相关者 2 1我国城市建设征地拆迁利益相关者 2 1 1土地需求方 城市建设项目类型众多，项目业主多样，在市场经济活动中，资金来源渠道多， 往往由多种利益主体“捆绑”成独立的法人参与市场运作，大部分项目都需要土地进 行建设，项目建设方自然成为城市征地拆迁的利益相关者。作为土地需求方的利益相 关主体有以下几方面【4 】【5 5 】： ( 1 ) 中央政府 国有投资项目建设资金的主要来源是中央政府管理的国家预算资金，特别是国有 独资投资项目和不具有盈利性的公益性投资项目及不具有市场融资条件的基础性投 资项目，其自有资金全部或大部分由国家预算资金形成。国家控股、参股对于国计民 生有熏大影响的项目，诸如城市道路、地铁、机场、水利、排水、污水处理、生态环 境保护等公共设旋项目。这些项目都需要占用国有土地、永久征收或者临时占用农村 集体土地。这些项目中，国家预算资金是项目投资的主要来源。国家有关部委、有关 国有资产管理机构或投资公司是国家授权管理这些投资项目的主体。因此，中央政府 可能成为这些项目的土地需求者。 ( 2 ) 地方政府 根据中国财政管理制度的规定，在中央政府统一管理的预算资金之外，由各地方 政府自行筹集并用于其特定用途后多余的资金为地方预算外资金，这部分预算外资金 可用于投资项目。地方政府控股、参股对地方经济社会发展有重大影响的项目，也都 需要占用国有土地、永久征收或者临时占用农村集体土地。地方政府或者其授权机构 成为这些项目的土地需求者，自然也成为城市征地拆迁的利益相关者。 ( 3 ) 企业 企业为扩大再生产进行的新建、扩建、改建项目可能需要增加使用土地，进行拆 迁。而由接受政府授权委托进行公益性质项目建设的国有企业进行的项目建设也需要 1 3 我国城市建设征地拆迁的利益冲突和调整 使用国有土地或者征收农村集体土地，成为土地的需求者和城市征地拆迁的利益相关 者。 ( 4 ) 其他间接利益相关者 包括政策性和商业性银行、金融性公司、国际金融机构、国外政府贷款或者其他 外资提供者等。通过向投资项目提供贷款或者援助资金而与项目产生了利益关系，成 为间接的土地需求者和城市征地拆迁利益相关者。 需要说明的是，不论是政府投资项目还是企业投资项目，在城市建设征地拆迁行 为中，都需要政府利用土地的征收与征用权，先实现土地的国有，然后将土地使用的 权利出让给建设项目业主( 土地的需求者) 。值得一提的是，城市土地收购储备制度， 它是我国现行体制条件的一项创新制度，在我国，就一般模式而言，土地收购储备制 度主要是由政府授权土地收购储备机构，将城市各类土地通过统一收购形式集中起 来，纳入土地储备体系，并对纳入土地储备体系的土地进行前期“五通一平”等基础 设施开发和规划后，根据城市土地出让年度计划，通过招标、拍卖等出让方式有计划 地投入一级土地市场。目前主要存在市场主导型、政府主导型、政府市场结合型等三 种模式1 3 0 | 。 2 1 2土地供给方 在这里，土地供给方指的是原有的士地所有者和使用者，征地拆迁归根到底是对 土地的需求，是要获得土地的使用权，所以原土地的所有者及使用者是利益相关者。 我国的土地所有制分集体所有与国家所有两种形式并存，两者都体现了公有制的 性质。根据现行法律法规规定，国家土地所有权的范围包括：城市市区的土地；农村 和城市郊区中已经依法没收、征用、征收、征购为国有的土地；国家未承包经确定为 集体所有的土地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩以及其它土地。 城市建设进行的征地拆迁如果需要使用集体土地，必须动用国家的征收权，将集 体所有土地转化为国家所有，并给予适当补偿，才能进入城市的土地市场：如果需要 使用国有土地，必须将国有土地使用权从原使用人手中征用，并给予适当补偿。因此， 对于原土地所有者或使用者，必须区别集体土地与国有土地来进行识别。 1 4 河海大学硕士学位论文 ( 1 ) 集体土地的所有者和使用者 集体土地的所有者 我国土地管理法第8 条第2 款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规 定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集 体所有。 与国家土地所有权主体的唯一性不同，集体土地所有权由各个农民集体享有，其 主体具有多样性。目前，我国集体所有的土地呈现三级所有的结构：第一级所有是村 内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有，即原来实行人民公社时期以生产队为 基本核算单位的农民集体所有；第二级所有是村农民集体所有，即原来实行人民公社 时期以生产大队为基本核算单位的农民集体所有；第三级所有是乡( 镇) 农民集体所 有，即原来实行人民公社时期以人民公社为基本核算单位的农民集体所有。集体本身 无法行使所有权，由以上的三级所有主体分别行使所有权利【2 0 1 。 集体土地的使用者 农村土地承包法以法律的形式保护了权利人对土地承包经营权的排他性支配 权，实现了真正意义上的土地承包经营权物权化，法律区分不同的土地，实行不同的 承包方式，具体包括两种：家庭承包和其他形式的承包。家庭承包是指以农村集体经 济组织的每一个农户家庭全体成员为一个生产经营单位，作为承包人承包农民集体所 有或使用的耕地、林地和草地等农用土地。对不宜采取家庭承包方式的农村土地，可 以通过招标、拍卖、公开协商等方式承包。农村土地承包体现了农民对所承包的土地 的使用权，现今对所承包土地的产权界定以及集体土地的流转还存在不同的争论，这 里不作讨论。 综上，农村集体与农民分别是我国农村集体土地的所有者与使用者，也是我国城 市建设征收土地主要受影响的对象。特别对于农民来讲，他们通常会失去赖以生存的 土地，从下文的分析，我们将可以看出，他们的利益是受到了极大的侵犯，因此，本 文将失地农民作为城市建设征地拆迁中的主要利益相关群体进行分析。 ( 2 ) 国有土地的所有者和使用者 国有土地的所有者 我国城市建设征地拆迁的利益冲突和调整 显然，国有土地的所有者是国家。新土地管理法出台后，进一步规定“国家 所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，明确了国有土地所有权只能由中央政府 即国务院代表行使。然而，长期以来，在实际管理中，城市政府一直代理行使所有权。 可以说，中国的国有土地目前实行的是以多级政府审批权限结构为基础的城市政府代 表制口舯。 国有土地的使用者 国有土地的使用者主要有：国家机关、社会团体、企业( 包括国有企业) 、个人。 按照这些土地的使用方式，即地上附属物的属性分，有：住宅、商业、工业等。在进 行征地拆迁补偿时，按土地的使用方式确定补偿方式，计算补偿的标准。另夕 ，对于 事业与企业来讲，他们还有自己的未开发利用的土地。例如：2 0 0 3 年万科的土地储 备量达1 6 0 0 万平方米至1 8 0 0 万平方米曙7 1 。 由于土地资源的不可移动性，地上附着物( 主要指房屋) 的所有者同时拥有土地 的使用权，但实际上，由于租赁等关系的存在，地上附着物的所有者往往不是其使用 者，而是承租人。承租人是使用人依据租赁合同的规定，向房屋所有人交纳租金，从 而取得对房屋的占有、使用、甚至是收益的权利。承租人所承租的房屋如遇拆迁，势 必存在安置的问题。我国法律对承租人的权利义务有比较完善的规定，例如，当承租 房屋出售时，承租人在同等条件下有优先购买权；当承租房屋拆迁时，若解除租赁关 系达不成协议时，拆迁人1 应当对被拆迁入2 实行房屋产权调换，产权调换的房屋由原 房屋承租人承租。我国城市房屋拆迁管理条例第3 3 条规定：“因拆迁非住宅房屋 造成停产、停业的，拆行人应当给予补偿。”该法条从字面上看似乎没有注明补偿给 谁，但认真分析，补偿权人还是明确的，谁因拆迁而停产、停业，便是权利人。显而 易见，是指房屋的使用人，其中包括使用自己房屋从事生产经营的所有权人，也包括 没有所有权但使用房屋从事生产经营的使用人。 2 1 ，3管理部门与中介机构 ( 1 ) 行政主管部门 市场经济活动离不开政府这只“看得见的手”进行调节，政府制定“游戏规则”， 1 拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位( 城市房屋拆迁管理条例第4 条第2 款) 2 被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人( 城市房屋拆迁管理条例第4 条第3 款) 1 6 河海大学硕士学位论文 并通过一些行政行为保证市场经济活动在公平、公正的环境下进行，城市建设征地拆 迁也不例外。具体来讲，与城市建设征地拆迁有关的行政主管部门有： 房屋拆迁行政主管部门 根据城市房屋拆迁管理条例规定，国务院房地产行政主管部门( 即建设部) ， 主管全国的城市房屋拆迁工作。县级以上地方人民政府房地产行政主管部门或人民政 府授权的部门主管本行政区域内的城市房屋拆迁工作。 总体上，国家建设部主管全国城市房屋拆迁工作。建设部主管的主要是政策法规 及行业规范的制定及其修订、解释等行业性管理工作；省级房屋拆迁行政主管部门主 管所辖地区的地方性政策法规的制定及其修订、解释等工作。拆迁的具体事务均由市、 县级地方人民政府房屋拆迁主管部门进行管理。 县级以上地方人民政府房地产行政主管部门主管本行政区域内的拆迁工作，包括 受理和审查拆迁申请人提出的拆迁申请，颁发拆迁许可证，裁决拆迁争议及申请强制 拆迁，处罚拆迁违法行为等工作。 在中