（行政管理专业论文）新时期我国公共物品供给的组织制度创新研究.pdf

中国科学技术人学管理学院硕一l ：学位论文 中文摘要 2 0 世纪7 0 年代末，西方各国政府发起的“新公共管理运动”开创了公共物品 多元化供给的新纪元。继其之后的西方公共管理理论一直热衷于公共物品供给的 组织制度的创新。这些理论与创新思想，引导着世界范围内公共物品供给模式的 变革。当前我国正处于急剧的经济、社会转型时期，一方面日益尖锐的公共物品 供需矛盾，迫切的要求我国应尽快改革传统的公共物品垄断供给模式：另一方面， 我国特殊的公共行政环境及社会经济现状，决定了多元主体复合配置的公共物品 新型供给模式在我国的建构必然是一个长期渐进的过程。 本文首先从公共管理的视角界定了公共物品的概念，并从实现公共利益的角 度解释了“公共物品应由多元化主体供给”的原因。本文在详细介绍了三种重要 的公共物品供给主体之后，又从现实的角度指出了建构三大供给主体复合配置的 公共物品供给的新型组织制度的重大意义。本文从新时期三种西方公共管理理论 中挖掘出各自的公共物品供给组织制度的创新思想并作以比较，从而展示出西方 公共物品供给理念由“政府本位”向“公民本位”的演进轨迹。 在充分借鉴西方国家公共物品多元化供给的理论创新与实践发展的基础上， 本文对中西方进行公共物品供给组织制度创新的背景进行了细致比较，指出我国 公共物品供给的组织制度创新的路向选择，并在文章的最后就现阶段我国政府应 如何引导私营部门和第三部门参与公共物品供给、如何营造多元供给主体之间公 平竞争的氛围以及如何促进三者的合作效能等方面提出了对策性建议。 关键词：公共物品；公共利益：组织制度；创新：私营部门；第三部门； 中国科学技术人学管理学院硕。1 j 学位论义 a b s t r a c t i nt h el a t e 19 7 0 s ，t h ew e s t e r n g o v e r n m e n t s l a u n c h e dt h en e wp u b l i c m a n a g e m e n tm o v e m e n t ，w h i c ho p e n e dan e w e r ao ft h em u l t i p l i c i t yo ft h ep r o v i d i n g b o d i e si np u b l i cg o o d s s i n c et h e n ，w e s t e mt h e o r i s t so fp u b l i cm a n a g e m e n th a v e b e e n g e t t i n gi n t ot h ei n n o v a t i o no fo r g a n i z a t i o n a ls y s t e mo fp u b l i cg o o d sp r o v i s i o n t h e s e t h e o r i e sa n di n n o v a t i v ei d e a sg u i d et h er e f o r m so ft h ep u b l i cg o o d sp r o v i d i n gp a t t e r n a l lo v e rt h ew o r l d n o w a d a y s ，o u rc o u n t r yi su n d e r g o i n gi n s t i t u t i o n a lt r a n s i t i o n o n t h eo n eh a n d ，w i t hm o r ea n dm o r es e r i o u sc o n t r a d i c t i o n sb e t w e e ns u p p l ya n dd e m a n d i nt h ef i e l d 。o u rc o u n t r ys h o u l dr e f o r mt h ep o l e m o n o p o l yt r a d i t i o n a lp u b l i cg o o d s p r o v i d i n gp a t t e r na ss o o na sp o s s i b l e o nt h eo t h e rh a n d ，c o n s i d e r i n go u rc o u n t r y s p u b l i ca d m i n i s t r a t i o nc o n d i t i o na n da c t u a ls i t u a t i o n ，i ts h o u l db eal o n g t e r mp r o c e s s t oc o n s t r u c tt h ep r o v i s i o ns y s t e mo fm u l t i - b o d i e sc o e x i s t e n c ei np u b l i cg o o d s s t a r t i n gw i t ht h ec o n c e p to fp u b l i cg o o d si n t h ew e s t e r np u b l i cm a n a g e m e n t t h e o r i e s ，t h et h e s i se x p l a i n sw h yp u b l i cg o o d ss h o u l db ep r o v i d e db ym u l t i b o d i e s f r o mt h ea n g l eo fr e a l i z i n gp u b l i ci n t e r e s t a f t e ri n t r o d u c i n gt h r e ei m p o r t a n tp r o v i d i n g b o d i e sa n dt h r e ep r o v i d i n gm e c h a n i s m ，i ts t r e s s e st h ei m p o r t a n c eo fc o n s t r u c t i n gt h e n e wo r g a n i z a t i o ns y s t e mo fp u b l i cg o o d sp r o v i s i o n b yc o m p a r i n gt h e v a r i o u s i n n o v a t i v ei d e a so fo r g a n i z a t i o n a ls y s t e mi np u b l i cg o o d sf r o mt h et h e o r yo fp u b l i c g o v e m a n c e ，n e wp u b l i cs e r v i c ea n dn e wp u b l i cm a n a g e m e n tr e s p e c t i v e l y , w ec a n e a s i l ys e et h a tt h ew e s t e r nc o u n t r i e sa d v o c a t et h et r a n s i t i o nf r o mg o v e r n m e n t 。c e n t e r e d p r o v i d i n gm o d e t oc i t i z e n c e n t e r e dp r o v i d i n gm o d ei np u b l i cg o o d s t a k i n gt h er e f e r e n c ef r o mt h et h e o r e t i c a li n n o v a t i o no fw e s t e r nc o u n t r i e sa n d b a s e do nt h ep r a c t i c a ld e v e l o p m e n t ，t h et h e s i st e l l s t h ed i f f e r e n c ei n n o v a t i o n a l b a c k g r o u n db e t w e e nt h ew e s t e r nc o u n t r i e sa n dc h i n a o nt h eb a s i so fa n a l y s i sa n d c o m m e n t s ，i tp o i n t so u tt h ew a ys e l e c t i o no ft h er e f o r ma c t i o ni nc h i n a f u r t h e r m o r e ， t h ea u t h o rp u t sf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n sa b o u th o wo u rg o v e r n m e n ti n t r o d u c e p r i v a t es e c t o ra n dt h et h i r ds e c t o ri n t o t h ef i e l d ，b u i l dt h ee n v i r o n m e n to ff a i r c o m p e t i t i o n ，a n dg u a r a n t e e t h ec o o p e r a t i v ee f f i c a c y k e y w o r d s ：p u b l i cg o o d s ；p u b l i ci n t e r e s t ；o r g a n i z a t i o n a ls y s t e m ；i n n o v a t i o n ； p r i v a t es e c t o r ；t h et h i r ds e c t o r 2 中国科学技术大学管理学院硕士学位论文 第一章绪论 1 1 选题的意义 自政府出现以来，它就一直作为提供公共物品的最重要的组织形式。上世纪 5 0 年代，萨缪尔森对公共物品的最优供给做出一般均衡分析的解释，指出了公 共物品由政府提供可以达到资源配置的“帕累托最优”，由此确立了政府的垄断 供给主体地位。然而，由于政府的自利性，其高度垄断的供给行为会破坏稀缺资 源趋于最优配置的过程，从而产生了“政府失灵”。上世纪7 0 年代，一批主张经 济自由的经济学家论证了“公共物品私人供给”的可行性之后，西方国家便掀起 了公共物品供给的市场化改革的热潮。8 0 年代被学者们尊为“代表了2 0 世纪最 伟大的社会创新”的非营利部门，又以其独特的组织特性很快成为一支独立的第 三方力量在公共物品供给上发挥着积极作用。但社会现实中很快出现的“契约失 灵”、“志愿失灵”等现象，又迫使西方学者们不断地进行公共物品供给的组织制 度创新，其实质就是对于政府、私营部门、第三部门这三大供给主体的复合配置 制度进行不同的选择，努力探求三者在公共物品供给中合理的角色定位，以最佳 的互动模式促进公共物品的有效供给。 近2 0 年来，我国经济领域中的市场化改革和政治领域中的民主政治建设， 为我国的非政府力量的介入公共物品领域创造了良好的契机。但由于理论储备的 不足，我国的公共物品市场化供给改革尚缺乏战略性思维，“市场化不足”及“过 度市场化”等问题层出不穷。同时，由于我国第三部门的特殊生成机制，政府与 第三部门之间的合作常常会陷入“官僚化”危机而缺乏应有的活力。当前，随着 信息技术的飞速发展以及经济全球化的进程，我国社会分层序列及结构呈现出多 元化格局、公众的公共物品需求也日益多样化，公共物品的短缺效应被空前放大， 我国现行的公共物品供给的组织制度面临着严峻的挑战。在此情形下，本文从比 较新时期三种不同的公共管理理论中公共物品供给组织制度的创新思想入手，总 结出西方公共物品多元化供给理念的演进过程，并立足于我国具体国情，研究“新 时期我国公共物品供给的组织制度创新”这一全新课题。 中国科学技术人学管理学院硕：l ：学位论文 1 2 已有研究介绍 自2 0 世纪8 0 年代，西方学界关于公共物品由政府、私营部门与第三部门合作 供给的理论探讨如雨后春笋般的涌现出来。人们不仅积极探讨三者在公共物品供 给中应建立起怎样的合作关系，而且对于各自的角色定位( 尤其是政府角色) 也 进行了深入的分析。 新公共管理学派的戴维奥斯本和特德盖布勒在其著名的改革政府中 指出，基于政府、私营企业与非政府组织在公共物品供给中各自的优势和不足， 三者应建立起“公私部门的战略伙伴关系”，通过明确的分工，联合为社会提供 公共物品。 埃利诺奥斯特罗姆通过对局部公共事务( 如警察产业、公共池塘资源) 治 理的自组织机制以及公共经济生产与消费属性的多年实证研究，运用制度理性选 择学派的观点提出了多中心理论。她认为，以生产公共物品为基本职责的公共经 济的制度安排并不只是在政府与市场之间非此即彼的单一选择，而应该存在多种 可能的选择与组合。通过社群组织自发秩序形成的多中心自主治理结构、以多中 心为基础的新的“多层级政府安排”、多中心公共论坛以及多样化的制度与公共政 策安排，可以在最大程度上实现对集体行动中机会主义的遏制以及公共利益的持 续发展。 美国非营利组织研究专家莱斯勒萨拉蒙认为，第三部门作为公共物品的提 供者也存在固有的缺陷，而政府应被视为“志愿失灵 之后的衍生性制度。当市 场失灵时，第三部门应作为最初的提供公共物品的制度，只有在“志愿失灵”也 出现的情况下，政府才进一步的发挥作用。总之，在公共物品领域，一种组织形 式的介入并不是对其他组织形式的替代，而是补充。因此，他建议的6 种不同的 政府提供公共物品时使用的“工具”形式中，每种形式或方法都离不开政府、 企业与第三部门的合作。 伍思德( 1 9 9 1 ) 提出的“政府、市场、志愿部门三部门模式”指出，这三大 部门虽然看似界限明晰且运作原则不同，但在解决同一社会问题时彼此之间却存 在着频繁的互动和交换关系。他用一个经典事例说明三者在公共物品供给中的紧 密合作关系。同时他还指出，当三者为公众提供相同或相似的公共产品或服务时， 则会存在激烈的竞争。 丹哈特( 2 0 0 0 ) 则认为，在面对多元化的公众需求时，政府及公共管理者不 是说行或不行，而是有责任充当“中间人”，并采用政府、私人机构以及包括社 中国科学技术大学管理学院硕j ：学位论文 区组织、民间志愿机构在内的非营利机构结成联盟的形式来协同解决公共问题， 由此便形成了公共物品供给中政府、公民、社会及市场主体多维互动的新局面。 在这些理论的基础上，还有一些国外学者如艾伦罗森伯姆、南姆卡朴库等 人就如何保障合作效能和公共物品质量的基本形式和组织框架也进行了深入的 探讨。 国内学者对公共物品供给的组织制度创新的研究起步较晚。康晓光( 2 0 0 1 ) 在n g o 扶贫行为研究一书中指出，在“市场失灵”、“政府失灵”和“志 愿失灵”共存的现代社会中，一个健全的扶贫体系必须同时包含这三种力量。虽 然这仅仅是三者的合作在局部公共物品领域中的应用，但我们仍能从中捕捉到我 国关于公共物品供给的组织制度创新思想的火花。 卢洪友( 2 0 0 2 ) 在对我国公共物品供给制度进行缺陷分析之后指出，单一的政 府机制或市场机制都有可能失灵，有效率的制度安排或选择应当是政府与市场复 合调节：制度选择的一般逻辑是：公共品特别是混合品的资源配置，首先应由市场 调节和私人部门生产；在市场和私人部门配置失灵时，由政府及其公共部门来补 充2 。显然，这里的公共物品供给主体中并未包括非营利组织。 孙学玉，周义程( 2 0 0 4 ) 通过研究新公共管理理论中关于实现公共物品供给 主体多元化的制度设计，认为我国高等教育的供给体制也要尽快从单一主体中解 脱出来，应恰当地寻求私营部门和第三部门的适度参与，构建多元主体并存的高 等教育供给体制3 。 席恒( 2 0 0 5 ) 分别研究了政府、市场、自愿性社团这三大供给主体供给公共 物品的动力机制、运行机制和调节机制，并指出面对公众对公共物品日益增长的 多元化需求，只有建立复合的公共物品多元供给机制，才能实现公共物品的有效 供给和可持续发展4 。 不难看出，我国学者关于公共物品供给制度的组织创新研究的深度远远不及 西方学者，大多还是停留在对西方国家在公共物品供给的市场化、社会化改革等 先期探索成果进行效仿，而基于我国特殊国情，如何实现从公共物品垄断供给模 式向公共物品多元化供给模式的转型，经由何种途径、通过何种方式形成多元主 体并存的公共物品供给新格局的探讨还很少。可以预见，随着转型国家的经济领 1 康晓光n g o 扶贫行为研究 m 北京：中国经济出版社2 0 0 1 2 卢洪友中国公共品供给制度的缺陷分析 j 财经问题研究，2 0 0 2 ，( 5 ) ：4 3 3 孙学玉，周义程新公共管理与中国高等教育供给体制改革 j 江海学刊2 0 0 4 ，( 4 ) ：9 7 4 席恒公共物品多元供给机制：一个公共管理的视角 j 人文杂志，2 0 0 5 ，( 3 ) ：1 3 8 - 1 4 3 中国科学技术大学管理学院硕| _ 学位论文 域和社会领域中自组织力量的发展，西方公共物品多元化供给理念在发展中国家 的应用研究将是该领域新的研究方向。 1 3 本文的主要创新点 西方学者们大多都是基于本国宏观背景下对公共物品供给的组织制度创新 进行研究，而对于象中国这样处于转型期的发展中国家如何建构公共物品多元化 供给的新模式缺乏系统的研究，这也正是本文的研究价值所在。 创新之处有三： 一是分析视角的创新。本文首先从分析公共物品所具备的两大特征入手，理 出公共物品与公共利益之间的逻辑关系，从而从公共管理的视角来理解公共物品 的概念。从公共利益实现的角度来解释公共物品供给的复杂性，并得出了“公共 物品应由多元主体来供给”的结论。 二是研究思路的创新。本文深入探究了新公共管理运动以来的公共管理理论 中所蕴涵的公共物品多元化供给观念，并通过对三种不同的公共物品供给组织制 度的创新思想的比较分析，阐述了西方公共物品供给理念的演进过程。本文指出， 对于这三种公共物品供给组织制度的创新思想，我国应兼收并蓄、博采众长，立 足于本国国情进行综合借鉴。 三是结论的创新。在对我国进行公共物品供给的组织制度创新所面临的突出 困境及其深层次原因进行分析之后，本文指出，我国应以建立公共服务型政府为 总的行政改革方向，而在激发市场及第三部门潜能等具体改革步骤中借鉴新公共 管理和治理理论等分析工具，逐步建立起政府协调下、多元主体并存的新型公共 物品供给的组织制度。 1 4 论文结构安排 本论文的写作主要分为五章内容。 第一章是基础部分，本章首先从经济学角度回顾了公共物品的概念，从中探 讨出公共物品与公共利益的内在联系。接着，从公共管理的视角介绍了公共物品 的概念，并根据共同体利益的层次性和多样化对公共物品进行细分，以此解释 “公共物品应由多元化主体进行供给”的原因。 第二章主要是从“由谁来组织生产”的角度介绍了三种提供公共物品的组织 形式及其相应的供给模式。在介绍了公共物品供给的组织演进过程中人们所遭遇 6 中国科学技术大学管理学院硕士学位论文 的多种困境( 如“契约失灵”、“志愿失灵”) 之后，本章又从现实的角度上指出 了建构三大供给主体复合配置的公共物品供给的新型组织制度的重大意义。 第三章是本文的理论探讨部分，本章首先从新时期三者不同的西方公共管理 理论中挖掘各自的公共物品供给组织制度的创新思想，通过对三种不同的公共物 品供给组织制度的创新思想进行细致的比较分析，从而展示出西方公共物品供给 理念从“政府本位 到“公民本位”的演进轨迹，并期望它能对转型期我国公共 物品供给体制改革有所启示。 第四章是从研究我国公共物品供给的现状入手，指出了这对供求矛盾的主要 方面在于供方，然后我们由表及里、层层深入地探究我国现行公共物品供给的组 织制度的缺陷及其后果，并在最后指出我国进行公共物品供给的组织制度创新的 必要性。 第五章是本文的关键部分。本章是在充分认清中西方公共物品供给组织制度 创新背景的异同的基础上，给出了适合于我国特殊国情的公共物品供给组织制度 的创新思路。本章的最后对于现阶段政府如何引导私营部i 、- j _ j f d 第三部门参与公共 物品供给、如何三者之间公平竞争的氛围营造出来及如何促进多元供给主体的合 作效能等方面给出了对策性建议。 7 中国科学技术火学管理学院硕i ：学位论文 第二章公共物品的概念界定 尽管人们对公共物品的关注由来已久，但要对公共物品下一个精确的定义却 非常困难。本章首先从归纳国内外学者关于公共物品的定义入手，试图从中找到 能够全面反映公共物品本质特征的经济学定义。通过分析公共物品所具备的两大 特征以及公共利益的内涵，本章从公共管理的视角给出了“公共物品”的定义。 通过进一步的细分公共物品，本章解释了公共物品供给的复杂性，从而得出了“公 共物品应由多元化主体进行供给”的结论。 2 1 经济学领域中关于“公共物品”的概念界定 2 1 1 国外经济学家对于公共物品的概念界定 “公共物品”真正受到重视是在它被引入到经济领域之后，最初是源于瑞 典经济学家维克塞尔、林达尔关于公共财政方面的研究，他们开创了“纯公共物 品理论”并得出最早的研究成果一一“林达尔均衡”( 又称维一林模型) ，它指出 公共物品有效供给的关键在于社会成员按照从公共物品中获得的边际效用水平 真实的表达对公共物品的需求，并承担相应的成本。此后，应如何设计出一种机 制能准确的揭示人们的实际收益，便成为公共物品理论的重要研究课题1 。 萨缪尔森在公共支出的纯理论( s a m u e l s o n ，1 9 5 4 ) 一文中，第一次用 直观的数学表达式将公共物品与私人物品明确区分，他认为，公共物品是指每个 人对此类物品的消费都不会导致其他人对该物品消费的减少，即x 州= x 州 ( j = l ，2 ，n ：i = 1 ，2 ，r 1 ) ，私人物品则是能加以分割，每一部分能分别按照竞争 价格卖给不同的人，而且对其他人不会产生外部效果的物品。正是由于非竞争性 与非排他性这两大“技术特性”，萨缪尔森认为，很难找到一个有效的价格机制 来控制公共物品的消费，当公共物品市场中配置资源的价格体系缺失时，政府就 变成公共资源的主要配置者。尽管这一经典定义已得到大多数学者的认同，但由 于“物品二分法”过于笼统，因此它也常常遭到批评。 1 9 6 5 年布坎南在俱乐部的经济理论一文中指出，物品的“公共性”是在 供给过程中决定的，物品的“公共性”就是提供这一物品的俱乐部的规模，是俱 乐部成员在自身效用最大化的过程中均衡的结果。这一论述强调了公共物品的 樊勇明杜莉公共经济学 m i 海：复口人学 版祉，2 0 0 1 ：5 7 8 中国科学技术大学管理学院硕一【j 学位论文 “集中消费”特性，即消费的不可分性。他还从“共同拥有”的角度对物品的集 体供给方式进行了研究，指出在适当的产权制度下，大多数公共物品也是有可能 实现有效排他的1 ，“俱乐部物品”正是介于公共物品和私人产品之间的具有一 定排他性的物品。显然，布坎南的“俱乐部理论”对萨缪尔森的公共物品理论做 了重要的修补。 德姆塞茨( d e m s e t z ，1 9 7 0 ) 将非竞争性和非排他性这两大特性分开，明确 区分出两类公共物品2 ：“公共物品”是指可以在不增加成本的条件下增加额外 消费者的物品，而“集体物品”是指不能排除不付费者消费的公共物品。他还进 一步指出，对于集体物品，私人企业难以有效供给：但对于消费可以有效排他的 “公共物品”，私人企业完全可以提供。 奥尔森( o l s o n ，1 9 9 5 ) 对“公共物品”的理解侧重于“物品消费上的非排 他性”。此外，他还做了两点说明，一是多数公共物品只有在特定的集团中研究 才有意义；二是强调“供给的相联性”，而物品“消费上的非竞争性”并不是界 定“公共物品 的必要条件3 。 2 1 2 我国学者对“公共物品的概念界定 我国对“公共物品问题”的学术研究起步较晚，国内最早的从公共物品供 给者的角度来界定公共物品的文献，是1 9 9 0 年由高鸿业、吴易风教授主编的现 代西方经济学。他们认为“公共物品的非竞争性意味着增加的消费者引起社会 边际成本的增加为零”，“公共物品是私人不愿意或无法提供而由政府提供的物 品和劳务。4 这一定义将公共物品与政府供给相对应，而这种对应的约束条件 则是私人提供的不经济。 朱善利( 1 9 9 2 ) 从消费的角度将物品划分为私人物品、公共物品和拟公共物 品。他认为，公共物品是消费上同时具有非竞争性、不可分割性和非排他性的物 品，而具有消费的局部可分割、部分排他的物品只能称为“拟公共物品”5 。当 1 j a m e sm b u c h a n a n a ne c o n o m i ct h e o r yo fc l u b s 【j 】e c o n o m i c s 3 2 ( f e b r u a r y ) ，1 9 6 5 2 d e m s e t z , h t h ep r i v a t ep r o d u c t i o no fp u b l i cg o o d s j 】j o u r n a lo fl a wa n de c o n o m i c s ，19 7 0 ，( 13 ) 2 9 3 - 3 0 6 3 奥尔森集体行动的逻辑 m 上海：三联书店，1 9 9 5 ：1 3 4 高鸿业，吴易风现代西方经济学 m 北京：经济科学m 版社，1 9 9 0 ：2 5 1 5 朱善利拟公共物品与我国商品市场的失衡 j 经济研究1 9 9 2 ( 8 ) 9 中国科学技术人学管理学院硕l j 学位论文 社会中存在着拟公共物品时，由于其消费上的排他性，其消费总量是所有消费量 的总和，同时公共支出又导致社会对于拟公共物品的需求几乎无限的。因此，拟 公共物品市场上总是存在着超额需求，供求均衡难以实现。 胡代光、周安军( 1 9 9 6 ) 认为，“所谓公共物品意指一个人对某些物品或劳 务的消费并未减少其他人同样消费或享受利益。如国防、路灯、无线电广播、环 境的保护、新鲜空气等。”他们还认为，公共物品的特性表现为：消费的非竞 争性和提供的非排他性。这一定义兼顾了公共物品的消费和供给两个方面。 王广正( 1 9 9 7 ) 则认为，上述关于公共物品的定义仍不完整，现实中的公共 物品实际上都具有两方面的特性，一方面是“兼具消费的非对抗性和非排他性”， 另一方面则“兼具消费的对抗性和排他性”。因为任何公共物品都是与某个组织 相联系，都是某个组织的公共物品，而任何组织都有内部和外部之分，所以应在特 定的组织中来考察公共物品。由此他还得出结论：公共物品不一定非要由政府来 提供，其他社会组织，甚至私人企业同样可以进行公共物品的生产2 。 2 1 3 本文中关于“公共物品 概念的经济学界定 尽管学者们对于公共物品的表述可谓是众说纷纭，但采用萨缪尔森提出的 “非竞争性( n o n c o m p e t i t i v e n e s s ) 和“非排他性”( n o n e x c l u s i v e n e s s ) 来 定义纯公共物品在经济学界己基本上达成共识。目前，人们更倾向以“非竞争性” 和“非排他性 为两个纬度来分析物品的性质，如图所示( 图1 1 ) 具有竞争 性与非排他性的物品是公共资源，是排他不可行的私人消费品，如空气、无污染 的水资源、森林等自然资源；同时具有非竞争性和非排他性的物品是纯公共物 品，这类物品私人无法提供而更多的依靠政府供给，如国防、社会秩序、环境保 护等；同时具有竞争性和排他性的物品是纯粹的私人物品，它完全可通过竞争 性市场来提供，如衣服、食品等；具有非竞争性与排他性的物品是可收费物品， 它是介于纯公共物品和纯私人物品之间的准公共物品，它具有局部的公共性，如 收费的高速公路、图书馆、高等教育、供电、供水等自然垄断行业等。 胡代光周安军当代西方经济学者论市场经济 m 北京：商务印书馆，1 9 9 6 ：1 8 1 9 2 王广正论组织和国家中的公共物品 j 管理世界，1 9 9 7 ，( 1 ) ：2 0 9 - 2 1 2 i o 中国科学技术大学管理学院硕- j 学位论文 强 竞 争 性 弱1 弱排他性 强 图1 1 物品的性质 由上图1 1 可知，纯粹的公共物品和私人物品并不多见，多数物品都落在私 人物品与纯公共物品之间的连续谱之中。本文所研究的公共物品是除了私人物品 之外的广义公共物品概念，包括纯公共物品、准公共物品及公共资源。随着社会 的发展、技术水平的提高，物品的性质会在不同的场合、不同的集团规模下发生 着相应的改变，因此，物品的供给机制不能简单的分成政府或私人供给两种，关 于公共物品供给的制度安排更有待于我们去研究。 2 2 公共管理视角下的“公共物品 概念及公共物品供给问题 2 2 1 公共管理视角下的“公共物品”概念 发轫于上世纪7 0 年代的“新公共管理运动”将人类社会的公共事务管理活动 拓展为一个全新的范式：“公共管理”范式。基于对传统公共行政的批判、继承 和超越，公共管理以超凡的活力迅速发展，引导着当代公共事务管理的方向和运 作方式。公共管理的深刻内涵在于它的公共性、管理本质的服务性。公共管理研 中国科学技术火学管理学院硕j ：学位论文 究通常有两种不同的立场1 ：管理者的立场和公众的立场。站在前者的立场上，公 共管理研究的是作为公共利益的代表者的公共组织，如何刁能对公共事务进行有 效管理；而站在后者的立场上，公共管理需要研究的则是公民如何才能从公共组 织那里得到他们需要的东西。因此，不论从哪一方的立场来看，“公共利益”都 是公共管理的核心问题。 公共物品( p u b l i cg o o d s ) 与公共利益( p u b l i ci n t e r e s t ) 之间有着必然的联系。 从词源上来看，这两个词的都含有“p u b l i c ”，意为“公众的、与公众有关的”， 或是“为公众的、公用的、共同的( 尤其是由政府提供的) ”。在这里，公众组成 的群体可以理解为共同体，公共利益首先是与共同体利益相关的，共同体包含着 公共性而不是私人性的内涵；其次，公共利益与政府的供给有关，这是由政府的 公共性所决定的，但并不意味着政府是公共利益的唯一代表者和拥护者。可见， 公共利益是一个与私人利益相对应的范畴，它往往被视作是一个抽象的概念。然 而，事实上公共利益能客观地影响到共同体整体的生存和发展，因此说它具有社 会共享性，即共同受益性。而从“公共物品”的特性上分析，如果将非排他性看 作是源于产权而派生的特性，那么它在形式上保证了公共物品“共有”的性质， 而非竞争性则从实际上保证了公共物品是“共同受益”的。这就决定了公共物品 是公共利益的现实的物质表现形式2 ，换言之，公共物品存在的意义，是为了满足 人们的公共需求，最终实现公共利益。 2 2 2 从实现公共利益的角度对于“公共物品”的分类 公共组织( 特别是政府) 基于对公共权力的追逐，必然也体现出对公共物品 的关心。公共利益、公共物品、公共组织及公共权力，紧密相连、共存共生构成 了公共管理的基本议题，“公共管理”可界定为公共组织以有效促进公共利益最 大化为宗旨，以民主科学的方式行使公共权力、依法管理社会公共事务、提供公 共物品与服务的活动。可见，公共利益的实现问题始终是公共管理的核心问题。 共同体的公共利益事实上又是通过多层次、多样化的公共物品来实现的。因此， 我们可以从满足共同体利益需求的层次性和多样化角度对公共物品进行分类。 根据共同体利益的层次性，公共物品可依次被划分为：( 1 ) 全球性或国际性公 共物品：诸如世界和平、全球环境保护、全球范围内商品交流的通用规则和制度、 国际援助等都是全球性公共物品的例子。( 2 ) 全国性公共物品：在一个主权国家 1 胡象明，董琦论公共利益及其本质属性公共管理学报，2 0 0 6 ，( 1 ) ：8 3 2 胡象明，董琦论公共利益及其本质属性公共管理学报，2 0 0 6 ，( 1 ) ：8 3 1 2 中国科学技术火学管理学院硕士学位论文 内，为保证该国的可持续发展和社会进步所需的公共物品，诸如国家安全与公共 秩序、法律、义务教育等。( 3 ) 地区性公共物品：在地方行政区域内，为保证地方 经济的发展和社会稳定所需的公共物品，如地方基础设施、垃圾处理、街道照明 等。( 4 ) 社区性公共物品：由于组织形态相对较小，社区公共物品具有明显的互利 性和直接受益性，包括社区绿化、社区治安、社区福利等等。 根据共同体利益的多样化，公共物品可被分为：( 1 ) 制度性公共物品，指政法、 法律等制度安排、宏观经济政策、社会秩序等纯公共物品。它们具有明显的非竞 争性、非排他性、外部性，甚至强制性特征，因此需要拥有强制性公共权力的供 给主体。( 2 ) 服务性公共物品，如公共交通、医疗卫生保健、社会保障与福利等。 它们一般具有很明显的社会公益性或半公益性，这类物品往往可将其中收益较强 的部分向私人部门开放。( 3 ) 基础设施性公共物品，是指为增进社会公共福利所 需的基础设施类的公共工程，如供电、供水、供气、交通等公共设施。由于此类 物品同时具有收益的内在性和外在性，因此可按照基础设施的覆盖面，也可以部 分向私人部门开放。( 4 ) 保障性公共物品，是指生态与环境、人口结构、能源等 保障社会发展的公共物品。它虽不能像基础设施性公共物品那样能直接增进社会 福利，但如果得不到充分供给，社会发展将会受到极大的阻碍。 以上这两种分类方式并不是相互孤立的，而是纵横交错的关系。比如，同属 于制度类公共物品可以是全球范围、全国范围、地区性等不同层次的制度性公共 物品；而同一层次的共同体为满足各方面的利益需求往往同时需要制度性、社会 服务性、基础设施性等多样化的公共物品。随着经济的发展、社会的进步，现实 社会中会不断萌生出新领域、新形态的公共需求，显然，仅仅依靠政府来供给公 共物品是远远不够的，政府能力的有限性决定了公共物品的供给必然需要其他社 会力量的介入。 2 2 3 公共管理视角下的“公共物品供给 问题 从公共管理理论上讲，政府是全体公民权力让渡的产物。传统上，政府总是 代表全体公民来管理公共事务，作为唯一的公共物品供给主体。但是随着福利国 家的兴起、政府公共管理职能的扩张、公共事务的复杂化，政府供给公共物品的 交易成本逐渐加大而公共服务能力却日渐不足。在社会现实中一些公共利益需求 无法得到满足的情形下，市场机制、志愿机制也相继在这一领域发挥出重要作用， 这样既能满足部分社会成员的超额需求，又能进一步实现资源的最优配置及社会 中国科学技术大学管理学院颂j j 学位论义 公平。因此，在公共管理的视角下，公共物品的供给模式应该是以确保公共利益 的有效增进和公平分配为基础的。 自新公共管理运动以来，公共物品的供给始终贯穿着“多元化主体供给”的 理念。这一理念应做如下的理解：( 1 ) 政府能力的有限性决定了它不能成为公共 物品的唯一供给主体。公共物品的供给实质上是一个非常复杂的系统工程，只有 涉及到政府、社会、各种企业、非政府组织以及公民角色的深层次的制度安排， 才能有效实现公共物品的供给。 ( 2 ) 政府虽然不必作为公共物品的唯一供给主 体，但由于公共物品的两大特性及政府自身地位的特殊性，无论其他社会力量怎 样发展壮大，政府在公共物品供给中的公共责任和职能都不可弱化。相反，在某 些方面的作用还应该得到加强，特别是政府在提供核心公共物品、在构建供给主 体网络结构并进行激励性的制度安排、从战略高度来增进长远的公共利益方面都 具有着不可替代的职能。换言之，主张公共物品的多元化供给并不能全盘否定政 府的作用和职责。 1 4 中国科学技术大学管理学院硕士学位论文 第三章公共物品供给的组织形式的演进 近年来，西方学术界一直热衷于公共物品供给模式的理论探索。其基本观点 是，公共物品主要由三种重要的供给主体通过相应的供给机制来实现供给效率： 即政府及其强制公利性供给机制、私营部门及其自愿私利性供给机制、第三部门 及其志愿公利性供给机制。与此同时，现实中公共物品供给主体选择的悖论，更 使人们意识到一个健全的公共物品供给体系应同时包含这三种机制，并形成这三 种机制的混合调节与三大供给主体复合配置的公共物品供给的新型组织制度，即 建立复合的公共物品多元供给机制。 3 1 权威型供给主体一政府 3 1 1 公共物品政府供给的缘由 从社会学观点来看，在人类历史发展过程中，由于一些重大的公共工程是社 会个体和某些社区所不能胜任的，只能靠国家集全国的人力和资源来建设。随着 历史的延续和发展，组织和管理这一共同体活动，导致了政府的产生。换言之，f 是由于对公共物品的需求，人类才选择了政府制度。从经济学观点来看，由于公 共物品的非竞争性和非排他性，消费者受“机会主义”支配而产生“搭便车”行 为，市场因无法按照“帕累托最优”所要求的“边际成本定价原则”进行生产而 产生“市场失灵”，只有依靠政府通过税收等强制性手段才能解决。 尽管，将“市场失灵”作为政府提供公共物品的缘由在逻辑上有些牵强，但 在社会主体没有明显分化的历史时期，上述经济学观点与社会学观点都使我们得 出个基本相同的结论：政府供给公共物品的必要性。首先，公共物品的政府供 给是有效率的，是一种效率选择的结果。政府供给降低了社会的运行成本，有效 克服市场制度的缺陷，解决了搭便车问题。其次，政府供给能较好的解决消费中 的公正性。任何个人或集团的力量相对于政府来说都是有限的，自身公共消费权 益得不到保障的个体公民为了寻求较公正的解决，必须寻求超越集团的政府的支 持。再次，政府还能通过“收入再分配”干预市场的分配结果，针对社会上的弱 势群体提供一些福利性的公共物品，从而达到资源配置上的第三大目标一一社会 稳定。 岳军公共物品供给制度分析 j 山东财政学院报，2 0 0 3 ( 3 ) ：3 - 4 15 中国科学技术大学管理学院硕士学位论文 3 1 2 公共物品政府供给的模式 政府供给公共物品主要有两种形式：一是政府部门直接供给：二是政府通过 其控制的企业( 或非企业机构) 进行供给。 政府直接供给模式是指政府同时扮演了安排者、生产者和资金供应者“三合 一”的角色，如政府对于国防、治安、司法等纯公共物品的供给。然而，在政府 的直接生产中，由于其成本与收益是相分离的，政府无法按照生产成本进行合理 的征税，这便造成了公共物品生产的低效率、高成本以及多征税倾向。 政府通过其控制的企业进行供给的模式，就是将那些具有一定的排他性和消 费可分性的公共物品交给由政府控制的企业来进行生产。西方国家的控制形式主 要有四种：( 1 ) 国家企业，它是由政府直接经营，没有财务及帐目上的独立性、 没有法人地位。( 2 ) 国管公司，从属于某个政府机构，根据特别法律条款经营的公 共公司，具有半法人地位。( 3 ) 国有公司，根据公司法组建的、政府在其中处于 控制地位的股份公司。( 4 ) 国有持股公司，政府持有一定比例的股份，但不一定 处于控股地位。以上四类“公营企业”，兼具企业性和公共性，企业性是指它有 较高的生产效率，追求一定的经济利润；公共性是指它按照公法的规则，且必须 为满足社会的公共利益而服务。在我国，政府还通过“事业单位”这一特殊的组 织形式为社会提供诸如公共交通、卫生保健、教育、医院等服务性公共物品。 政府作为一个国家内最大的经济组织，总是把增进公共利益作为政府行为 的终极目标。毫无疑问，在这样的目标约束下的公共物品政府供给模式对于任何 一个国家都是至关重要的。我们认为，即便是在大力倡导公共物品多元化供给的 今天，政府在公共物品供给中的作用和责任都不应被弱化，相反，在某些方面的 职能还应该得到加强。 3 2 商业型供给主体私营部门 3 2 1 私营部门介入公共物品领域的必要性 公共物品私人供给的必要性在于西方社会现实中“政府失灵”( g o v e r n m e n t f a i l u r e ) 现象。公共选择理论认为，由于政府官员及公务人员也是具有利己动机的 “理性经济人”，这便造成了政府预算的扩大化及政府机构的扩张；又由于政府 作为非市场机构，本身没有动力去降低成本，因此，政府作出的政治决策难免会 胡家勇一只灵巧的予：论政府转型【m 】北京：i - i ：会科学义献 i j 版 l ：，2 0 0 2 1 6 中国科学技术人学管理学院硕 ：学位论文 对社会公众产生消极后果，从而导致了政府行为的“负外部性”。此外，公共物 品的非实体化和信息不对称也会引起政府内在成本的提高，产生负外部性问题1 。 1 9 6 6 年莱本斯坦提出的“x 非效率理论”( l e i b e n s t e i n ) 指出，在垄断的“公共 物品市场 中，由于获得免于竞争的庇护，公营企业内部因丧失了追求成本最小 化的能力而产生x 非效率，因此大多数公营企业在实际经营中生产效率远低于私 营部门，如上世纪7 0 年代美国的公营企业的垃圾处理成本要比私人高5 0 。随着 “政府失灵 种种弊端的日益暴露，西方经济学界逐渐涌现出“反政府干预”思 潮，科斯、德姆塞茨、戈尔丁、布鲁贝克尔等人也从理论上论证了公共物品私人 供给的可行性。 3 2 2 公共物品私营部门供给的理论依据 1 、公共物品供给的经济发展观。随着经济的发展，公共物品的“公共性” 会因为技术水平、消费人数、需求弹性、受益范围、组织演进、规模经济等因素 而发生改变。因此，公共物品与私人物品的边界处于动态变化之中，政府与市场 均可以作为公共物品的有效提供者。这一公共物品提供的经济发展观2 ，为私营 部门介入公共物品领域提供了有力的理论依据，同时也为政府有计划的退出准 公共物品领域提供了理论依据。 2 、技术与制度安排上的创新。科斯( c o a s e ，1 9 7 4 ) 通过对英国灯塔制度的 脉络分析，给出