（产业经济学专业论文）统筹城乡发展中的公平机制研究.pdf

摘要 建国以来，我国一直实行“重工轻农 、“农业哺育工业和“偏向 城市”的经济发展战略，农村的经济发展以及农民的利益迟迟没有得到 国家的重视。在这种策略下，我国农村公共产品供给一直不足，这直接 影响着农村经济与社会的发展，影响着农民收入的增长和农民收入水平 的提高，成为“三农”问题的主要症结，也严重阻碍了城乡的协调发展。 党的十六大明确提出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发 展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务 。从本质 上看，统筹城乡发展的过程，就是我国解决“三农 问题，实现农村、 农业、农民现代化的过程。要实现城乡统筹、平等、和谐发展，必须打 破目前城乡“二元 经济结构体制，给予农村居民和城市居民公平的政 治经济发展体制，这是解决“三农 问题关键所在。 本文主要分为五个部分。第一部分首先是对统筹城乡发展的公平机 制的概念进行了界定，并对本文研究问题的理论意义和现实意义进行阐 述。第二部分分析我国目前经济发展体制对城乡居民之间的不公平现状。 第三部分对我国城乡存在的不公平现象进行实证分析。第四部分介绍国 外城乡公平机制建设的经验。第五部分是在前面部分的研究基础上，提 出了适合我国当前经济社会发展的公平机制建设的政策建议。 关键词：城乡统筹；公平机制；国民待遇；社会保障；城乡教育 ab s t r a c t s i n c et h ep e o p l er e p u b l i co fc h i n ah a sb e e ne s t a b l i s h e d ，c h i n e s er u r a l p u b l i cu t i l i t i e ss u p p l yh a sb e e ns h o r t e n e du n d e rt h es o c i a l a n de c o n o m i c d e v e l o p m e n tw a yo fi n d u s t r i a ld e v i a t i o na n dc i t yd e v i a t i o n ，w h i c hd i r e c t l y a f f e c t e dt h ed e v e l o p m e n to fc h i n e s es o c i e t ya n de c o n o m y ，a f f e c t i n gt h e i n c r e a s eo fp e a s a n ti n c o m e ，t h er a i s i n go fp e a s a n ti n c o m el e v e la n d t h e b a l a n c e dd e v e l o p m e n tb e t w e e nc i t ya n dr u r a l 16 t hn a t i o n a lc o n g r e s so ft h ec p ci sc l e a ra n dd e f i n i t es u g g e s tt h a t ： “m a k ea no v e r a l lu r b a na n dr u r a le c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t ，b u i l d s m o d e r na g r i c u l t u r e m a k e st h ed e v e l o p m e n to ft h er u r a le c o n o m y ，i n c r e a s e s t h ep e a s a n t si n c o m e ，i ss i g n i f i c a n tt a s kf o rb u i l d i n gaw e l l o f fs o c i e t yi na n a 1 1 r o u n dw a y ”s e c o n d a r ye s s e n t i a l l yt a k eal o o ko nt h a t ，p l a na saw h o l e c i t ya n dc o u n t r y s i d et h ep r o c e s sd e v e l o p i n g ，i ti s o u rc o u n t r yt or e s o l v e “t h r e ea g r i c u l t u r e ”p r o b l e m st h a t r e a l i z et h ep r o c e s st h a t r u r a la r e a ， a g r i c u l t u r e ，p e a s a n tm o d e r n i z e n e e dt or e a l i z ec i t ya n dc o u n t r y s i d em a k i n g a no v e r a l ld e v e l o pe q u a l ，h a r m o n i o u s ，m u s tb r e a k “d u a le c o n o m y ”a t p r e s e n tu r b a na n dr u r a l s t r u c t u r es y s t e m ，g i v i n gr u r a la r e ar e s i d e n ta n d i m p a r t i a lu r b a nr e s i d e n tp o l i t i c a le c o n o m yd e v e l o p m e n ts y s t e m ，t h i si s t h e k e yl o c a t i o nr e s o l v i n g “t h r e ea g r i c u l t u r e ”p r o b l e m s t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t o f i v ep a r t s t h ef i r s tp a r t o ft h ef i r s t c o o r d i n a t et h ed e v e l o p m e n to fu r b a na n dr u r a lf a i rm e c h a n i s mf o rd e f i n i n g t h ec o n c e p t ，a n dt h i s p a p e r ，t h e t h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e e l a b o r a t e t h es e c o n dp a r t0 fc h i n a s c u r r e n ts y s t e mo fe c o n o m i c d e v e l o p m e n tb e t w e e nt h eu r b a na n dr u r a lr e s i d e n t su n f a i rs t a t u sq u o t h e t h i r dp a r to fc h i n a su r b a na n dr u r a li n e q u a l i t i e si nt h ee m p i r i c a la n a l y s i s t h ef o u r t h p a r t o ft h eu r b a na n dr u r a lf a i r m e c h a n i s mo n f o r e i g n c o n s t r u c t i o ne x p e r i e n c e p a r tvi nt h ef r o n tp a r to nt h eb a s i so fr e s e a r c h ， m a d es u i t a b l ef o rc h i n a sc u r r e n te c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n to faf a i r m e c h a n i s mf o rt h ec o n s t r u c t i o no fp o l i c yr e c o m m e n d a t i o n s k e y w o r d s ：c o o r d i n a t i n gu r b a n - r u r a ld e v e l o p m e n t ；i m p a r t i a l m e c h a n i s m ； n a t i o n a lt r e a t m e n t ；s o c i a ls e c u r i t y ；c i t ya n dc o u n t r y s i d ee d u c a t i o n 。学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研宄所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献 的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法 律后果由本人承担。 作者签名： 罗象灵 日期：年月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅。本人授权湖南科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容 编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和 汇编本学位论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 罗春员 导师签名： 日期：锄胡年月2 日 日期：6 扩年6 月佃日 湖南科技人学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 城乡统筹发展公平机制的概念 所谓城乡统筹发展公平机制，就是在国民经济和社会发展中，把城 市和农村的经济社会发展作为整体统一筹划，通盘考虑，把城市和农村 存在的问题及其相互关系综合起来研究，建立城乡一体化的政治和经济 发展体制。既要发挥城市对农村的辐射作用，发挥工业对农业的带动作 用，又要发挥农村对城市、农业对工业的促进作用，实现城乡良性互动： 以改变城乡二元经济结构为目的，建立起社会主义市场经济体制下的平 等、和谐、协调发展的工农关系和城乡关系，实现城乡经济社会一体化。 1 2 城乡统筹发展机制的研究意义 1 2 1 理论意义 根据库兹涅茨倒u 曲线，在经济发展过程中，存在着一个长期的收 入差距拉大的过程，有的学者估计中国的这一过程至少还要持续2 0 年。 我国长期实行重视城市发展、轻视农村建设的政策，形成了典型的城乡 二元经济社会，造成城乡差距日益扩大，收入差距拉大的持续时间会比 其他国家更长【- 】。 城乡差距日益扩大，不仅影响社会公平，而且也会影响经济效率、 社会稳定及和谐社会的建设。虽然近年来国家提出“多予、少取、放活 的政策思路，并且做了相应的政策安排，但言语多于行动，情况并不见 好转。事实上，实现城乡公平既是利益调整的过程，又是制度变迁的过 程。根据路径依赖理论，肯定会遭到既得利益集团( 城市居民) 的强烈 反抗，而农民作为最大的弱势群体，力量薄弱，所以城乡力量对比严重 不平衡，必然导致制度变迁面临着很大的困难1 2 1 。 1 2 2 现实意义 由于我国长期实行的城乡差别发展战略的突出特征是：农业为工业 第一章绪论 提供积累，农村为城市提供积累，农民为国家提供积累，重要生产要素 配置向城市倾斜，这样导致城乡发展严重失衡，农业成为弱势产业，农 村成为弱势区域，农民成为弱势群体，农村自我恢复、自我积累和自我 发展的能力极其微弱。并且过去城乡差别发展的政策还有很强的惯性， 这需要政府实施强有力的调控和引导，在制定国民经济发展计划、确定 国民收入分配格局、研究重大经济政策时，把如何发挥城市的带头作用 放在突出位置，并通过市场的作用，建立一个城市带动农村、工业反哺 农业的机制。另一方面，农村最终还是要通过深化改革，发挥广大农民 群众的积极性、创造性，激发自身蕴藏的巨大潜能，加快发展步伐，逐 步缩小与城市的差距。因此，统筹城乡经济社会发展，就是要充分发挥 城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，实现城乡经济社会良 性互动一体化发展。 统筹城乡发展，是要把城乡的经济和社会发展放在一个国民经济统 一的体系里，形成协调发展、良性互动的新型城乡关系，而不是单纯将 经济社会资源从偏向城市转变为偏向农村，它要求着眼于在城乡一体化 协调发展的框架下合理配置城乡资源。城乡良性互动，是统筹城乡发展 的核心内容 3 1 。城乡资源良性互动，城乡信息良性互动，城乡产业良性互 动，城乡市场良性互动，城乡文化良性互动，等等。 统筹城乡发展的实质是解决中国的“三农 问题，促进城乡传统二 元经济结构转变。统筹城乡发展的目标是城乡一体化。统筹城乡发展客 观上要求我们把工业与城市的现代化、农业农村和农民的现代化整合为 同一个历史过程。中国未来的现代化应该是城市现代化和农村现代化的 双向整体推进，就是把城乡经济社会作为整体统一规划，突破城乡分割 的二元体制和经济社会结构，整合工业化、城市化、农业农村现代化建 设的各项政策措施1 3 1 。 统筹城乡发展的主体是政府，政府作为统筹城乡发展的主体，首先 是由市场经济中城市与农村不平等竞争的客观要求决定的。城市与农村 是两个不同性质的经济社会单元和聚居空间，又是相互依存、融合竞争 的统一体，城市的繁荣离不开农村的需求和支持，农村的发展也离不开 城市的扩散和带动 4 1 。在市场经济条件下，由于城乡的物质资源、社会结 构、生产手段、生活方式以及人的文化素质的差异，城乡处于不平等状 态，城市相对于农村来说总是处于优势，而农村总是处于劣势。但是， 湖南科技大学硕十学位论文 无论从国民经济的发展与增长，还是从社会的稳定与和谐来说，这种状 况都不允许继续发展下去，否则，将由于农村的落后而难以实现国家的 现代化和长治久安。面对这种情况，任何一个国家的政府，不论发达国 家还是发展中国家，为了使城市优势能够成为促进农村发展和城乡互助 互利的积极因素，都必须利用“看得见的手”，即政府的宏观调控来统筹 城乡经济发展，构建城乡良性互动机制。同时，政府统筹城乡经济社会 发展也是履行自身管理社会和公共服务职能的基本要求和具体体现1 5 1 。 当然，我们说政府是城乡统筹发展的主体，政府统筹城乡发展的核 心是政策。但是，这绝不意味着政府在城乡统筹发展中可以排斥市场的 作用。因此需要体制改革和观念创新，需要政府与市场间的有机协调。 也就是说，在统筹城乡发展中，既要充分发挥政府在公共产品供给与配 置，国民收入再分配或转移支付中的重要作用；又要继续充分发挥市场 机制对城乡经济社会资源的有效配置作用。从一定意义上来说，现在政 府城乡统筹发展就是要彻底纠正过去政府制定的城乡差别发展战略和构 造的传统二元经济社会结构体制。政府是传统城乡发展战略的设计者和 执行者，诸如人口的迁移与就业，城镇的发展和规模、城乡关系等都是 由政府来决定的。由于二元结构体制的障碍，这种违背市场经济规律的 做法使得农村和农民更加边缘化，城乡差距日益扩大。因此，政府城乡 统筹发展，需要通过政府政策作用，逐步打破原来形成的传统二元经济 结构体制，建立有益于城乡统筹发展的公平经济体制，促进城乡相互融 合、共同繁荣。 湖南科技人学硕士学位论文 第二章我国城乡差异的现状分析 虽然改革开放以来我国城乡经济社会获得了很大的发展，城乡居民 的生活水平有了很大的提高，中国的城乡关系逐步得到改善。但是，由 于城乡发展的二元结构体制的障碍，使得城乡发展始终不能处于一个公 平的发展体制里，从城乡居民收入差距、城乡居民就业待遇和城乡公共 品供给差距等方面综合判断，目前我国城乡差距仍然过分悬殊，特别是 2 0 世纪9 0 年代以来，我国的城乡差距不仅没有缩小，而且有进一步扩大 的趋势。 从国家财政支农支出看( 见表2 1 ) ，2 0 多年来，我国财政用于农业 表2 1 t a b 2 1 国家财政用于农业的支出 t h es t a t ef i n a n c i a le x p e n d i t u r ef o rt h ea g r i c u l t u r e 单位：亿元 数据来源：2 0 0 7 年中国统计年鉴 第二章我国城乡差异的现状分析 国家财政用于农业的支出 1 9 7 81 9 9 01 9 9 31 9 9 61 9 9 92 0 0 22 0 0 5 + 农业支出占财政支出的比例线性( 农业支出占财政支出的比例) 图2 1 国家财政用于农业的支出比重 支出的绝对数增长较快，由19 78 年的l5 0 6 6 亿元提高到2 0 0 6 年的 3l7 2 9 7 亿元，提高了几百倍，但相对增长却并没有如此明显，l9 8 0 年后 农业支出占财政支出的比重均在1o 以下；9 0 年代后，这一比重一直呈 下降趋势，l9 91 19 9 7 年分别为l0 2 6 、10 0 5 、9 4 9 、9 2 、8 4 3 、 8 8 2 、8 3 ，l9 98 年提高到10 6 9 ，l9 9 9 年又下降到8 2 3 ，2 0 0 6 年 为7 85 ，这一比例远远低于同期农业在国内生产总值中的贡献比例，与 农业在国民经济中的地位和作用极不相称。 据统计，2 0 0 5 年的支农部分中，用于政府人员经费和对个人的福利 性支出占3 6 6 ，用于公用行政管理支出占21 6 ，用于没有明确事项的 其他支出占9 1 ，扣除上述几项，用于农村社会事业发展的只占3 2 。 全国三千多个县市中，财政为赤字的县占半数，很多农业县市的乡镇政 府财政收入仅够行政事业开支，成为“吃饭财政，根本没有余力顾及农 村社会事业的发展。境况稍好的县市剩下的3 2 中又多用于政绩工程的 建设。据相关资料显示，政府支出主要集中在行政、教育、人造景观、 农产品加工、计划生育等方面，而忽视对农村基础设施和与农业可持续 发展相关的公共产品的投入 1 1 1 。据测算，在3 2 直接用于农村社会事业 发展的投入中，关乎农民基本生存与基本生产的投入仅占13 8 。从地域 性财政投入情况看，一般财政预算支出中涉农支出比重，东部、中部、 西部分别为6 4 4 、7 9 6 、l0 7 ，其中政府人员经费及个人福利性支 出、公用行政经费支出和其他支出分别占各自涉农支出的7 9 9 、6 7 6 、 5 2 9 6 3 0 分 一96一栅丑窨丑似餐窿衄丑似爿， 湖南科技人学硕七学位论文 55 7 ，扣除上述三项，用于直接投入农村社会事业发展的支出占一般财 政预算支出比重分别为1 2 9 、2 5 7 、4 7 4 ；也就是说用于与农民直 接相关的基本需求只占一般预算支出的o 3 、0 4 6 、0 3 。从具体项 目来看，以大宗农产品农业推广为例，我国的农业推广经费占农业总产 值的比重呈现下降趋势。19 8 0 年为2 7 7 ，19 85 年为0 17 ，l9 9 0 年为 0 12 ，2 0 0 3 年仅为o o1 ，而世界银行建议发展中国家的农业科研经费 应占农业总产值的l 一2 ，而且推广经费应高于科研经费 12 1 。目前我国 农业经费占农业产值的比例不到o 2 5 ，而工业化国家2 0 世纪8 0 年代初 就达到0 6 2 ，低收入国家也达到0 4 4 ；我国县级农业技术推广机构人 均经费5 2 0 0 元，乡级人均经费为l7 0 0 元，分别占所需经费的4 4 7 和 17 6 。 2 1 我国工农产品价格机制的不公平 我国工农产品的价格的不公平，主要是以“剪刀差 的形式来体现。 到底什么是剪刀差? 其本质内涵是什么? 对此问题的回答不仅是判断计划 经济时代是否存在剪刀差，而且也是市场经济条件下剪刀差问题是否依 然存在的前提。货币主义大师、诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼对此有 一个精辟的断言：“无论何时何地，剪刀差总是一个价格现象”。从这里 我们可以看出，剪刀差其实就是不合理的工农产品比价，不合理的工农 产品比价是产生剪刀差问题的根源。正是由于工业品价格高于其价值， 农产品价格低于其价值，这样，在工农产品的交换过程中，工业企业得 到的多，农民得到的就少。 我国长期以来以不平等交换体制为基础，通过“剪刀差形式挤压 农业、索取农业剩余，加快工业化进程和城市发展的做法，至今还存在 严重的现象。事实证明，“三农”对国民经济的历史贡献，以农产品统购 统销制度实施为起始的。这一制度的实施，使农民承受了由于产品统购 价格低于自由市场价格而形成的价格损失，使农民应该获得的利益向城 市居民转移，也使农村社会经济发展所需的资本不断地向城市地区转移 【6 】。尽管在当时的历史条件下，这种转移是为了建立工业化体制、积累经 济发展所需资本的最有效方式，但这种资本积累的社会不公平性显而易 见。同时，将这一价格体制强加于农村和农民，成为变相掠夺农业和农 第二章我国城乡筹异的现状分析 民的一种资本积累方式。对农民来讲，这种不公平的分配制度，损害了 他们的经济利益，更进一步损害了农村经济长远发展的后劲。对全社会 来说，这一制度严重地损害了工农之问、城乡之间的社会公平，且不断 强化这一不公平。中国各个时期的“剪刀差”到底有多大? 中国农村和 农民到底为中国工业的初始积累做出了多大贡献、付出了多大代价? 长 期的“剪刀差 政策的实施到底给中国农村的发展、中国农民收入水平 的提高带来了多大范围、多大程度的影响? 我国理论界对“剪刀差”及 其计算方法有着不同的认识。 关于国家从实行粮食统购统销开始到取消统购统销制度，国家通过 工农产品剪刀差从农民手里取得多少钱的问题，官方没有给出正式的数 据，下面列出一组研究者根据不同计算口径测算出的剪刀差额度数据， 从中可以看出农民所承受的这种剪刀差隐性负担是很沉重的。 仲大军推算，从19 5 2 年到19 8 6 年，国家通过“剪刀差”从农业中 隐蔽地抽走了58 2 3 7 4 亿元，加上收缴的农业税l0 4 4 38 亿元，3 4 年间国 家从农业抽走了6 8 6 8 12 亿元，约占这些年农业所创造价值的l 8 5 t 9 l 。 雷锡易等人认为，从19 5 2 年到19 7 8 年，中国农业通过剪刀差方式 向工业转移的剩余超过6 3 2 0 亿元，加上农业税贡献共计7 2 6 4 亿元，扣 除国家给农业的发展、建设等方面的资金l73 0 亿元，农业实际向工业净 提供资金5 5 3 4 亿元，平均每年2 0 5 亿元【1 0 1 。 陈锡文认为，从19 5 3 年实行农产品的统购统销到19 8 5 年取消统购 统销期间，农民对工业化的贡献大约是6 0 0 0 - - 8 0 0 0 亿元。即国家通过工7 农业产品价格剪刀差无偿从农民手里拿走了6 0 0 0 - - 8 0 0 0 亿元资金j 。 严瑞珍等( 19 9 0 ) 的测算结果为，从l9 5 3 年到19 85 年，全国预算内固 定资产投资共78 78 亿元，大体相当于每年的“剪刀差 绝对额【t2 1 。 改革开放以后，由于国家多次大幅提高农产品收购价格，使剪刀差 一度缩小，但剪刀差绝对额却没有减少反而有很大的增长。从19 7 9 年 一l9 9 4 年，国家通过剪刀差又从农业部门提取了大约l 5 0 0 0 亿元。农民 人均剪刀差负担数19 8 5 年比19 78 年增加了41 9 元，l9 9 2 年又比19 8 5 年增加了l2 5 元。在l9 8 9 年一l9 91 年间，剪刀差平均额达到每年l6 31 4 亿元，农民人均负担2 0 5 元。进入2 0 世纪9 0 年代中期以后，虽然农产 品和农用生产资料价格都有所下降，但由于农产品价格下降幅度大于生 产资料价格的下降幅度，剪刀差进一步扩大了。剪刀差占农民总负担的 湖南科技人学硕士学位论文 比重近年来一般都在4 0 左右，最高甚至超过7 0 。如l9 9 7 年全国农民 负担总额是4 38 8 亿元，其中剪刀差、农业各项税赋和农村各种收费三部 分分别占负担总额的51 2 、2 0 和28 6 。 十分明显，剪刀差已成为当前农民最主要的负担，成为农民增收的 主要障碍。剪刀差过大再加上其他一些制度上的因素造成我国农民处于 非常不利的地位，城乡差别非常大。2 0 世纪7 0 年代末到8 0 年代初，开 始实施农村改革，农民收入快速增长，使城乡居民收入差距由l9 7 8 年的 2 5 7 ：l 曾一度缩小到19 83 年的1 7 6 ：1 。但从2 0 世纪8 0 年代中期以后， 改革开始转向城市和国有企业。农村改革虽调动了农民的生产积极性， 但是这种分散经营的生产模式使得农民在与工业企业进行商品交换时明 显处于劣势，再加之农业生产资料价格上升幅度大于农产品价格上升幅 度，农业比较利益又开始下降，农民收入增长速度再一次缓慢下来，城 乡居民收入差距又开始拉大，“2 0 0 3 年底城乡居民收入比高达3 2 3 ：1 ”。 无论从政策内容或是从政策效果来看，中国长期的工业化过程中的 的确确推行过以“剪刀差 等方式吸收农业资金作为工业化资金积累的 政策。既然工业的发展是来源于过去农业和农民的付出，那么农业和农 民理所应当分享这一发展收益，说工业的原始发展是“借取”农业和农 民资金得以实现的，尽管农民并非自愿地“借出 ，但农民完全有理由收 回“本金和利息 。采取一个稳妥的长期合作方式，在不严重损害工业和 国民经济发展的条件下，在资金、技术、市场等发展条件方面给与农业、 农村、农民长期的支持与合作是合理可行的。 2 2 我国城乡国民就业待遇的不公平 所谓“国民待遇”( n a t i o n a lt r e a t m e n t ) 又称平等待遇，是指所在国应 给予外国人以内国公民享有的同等的民事权利地位，是指国家向其全体 公民在社会生产和社会生活的各方面所提供的一切优惠、权利和豁免的 待遇。“国民待遇”原则已在各国立法中得到普遍适用，并成为国际惯例 的一项重要原则。而本文所说的“国民待遇”，主要是指国家在最基本的 政策和制度方面如何对本国公民一视同仁，充分体现社会公正原则的问 题。在这里，我们主要以进城就业人员( 农民工) 为例，介绍我国城乡 国民就业待遇的不公平现状。 改革开放以来，我国农村剩余劳动力转移取得了重大进展( 见表 2 2 ) 。 第_ 二章我国城乡差异的现状分析 表2 2 t a b 2 2 19 7 8 2 0 0 5 年农村从业人员分布情况 t h ed i s t r i b u t i o ho fr u r a lw o r k e r sf r o ml9 7 8t o2 0 0 5 单位：万人 数据来源：2 0 0 7 年中国统计年鉴 如表2 2 所示，到2 0 0 5 年末，农业劳动力2 9 9 7 5 5 万人，农村非农 产业从业人员达到2 0 41 1 7 万人，占农村劳动力总数的5 2 7 ，其中很大 一部分已经转移到城市。这一部分劳动力也就是我们通常称为“农民工 的群体已经成为我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型 劳动大军，是城市经济建设的重要力量，广泛分布在国民经济的各个行 业，为城市繁荣、农村发展和国家现代化建设做出了重大贡献。但是， 这个新兴群体在为城市的建设做出重大贡献的同时，在就业待遇方面却 无法和城市居民的待遇相提并论1 13 1 。种种现象表明，对于农民工的待遇 湖南科技大学硕士学位论文 问题已经成为摆在我们面前的现实的严重的问题。 1 、进城就业面i 临着种种人为设置的门槛，社会歧视现象严重。长期 的城乡分割，“农民务农，工人务工”的思想在一些人的头脑中根深蒂固。 “城里人”和“乡下人 有着明显的等级高下之分。如一些地方政府制 定的政策，给民工就业制造重重障碍。农民进城就业，需要办多种证卡， 并被额外收取种种费用。 2 、待遇差，农民工无任何福利保障，完全被排除在城市社会保障体 系之外。对于农民工而言，诸如工时、周薪。最低工资、失业保险、医 疗保险等都难以想象。他们由于从事的多是繁重的体力劳动，居住简陋， 生活条件又差，很容易生病。但现行的医疗制度下，医院的收费太高， 对于挣钱不多的农民工而言，看病比较困难。城市就业人员( 城市工) 的工资和福利一直有政府有关部门的明确规定，用人单位一般能规范地 执行。而农民工则不同，政府及有关部门对农民工的工资待遇没有什么 强制性标准，这就造成农民工与城市工同工不同时、不同酬。他们进城 来和城市工做同样的工作，劳动时间比城市工要长得多，但报酬却低得 多。在工伤事故中，对于受伤，死亡者的赔偿，在同样条件下，农民工 得到的也要比城里人少的多。于2 0 0 4 年5 月发生在四川省泸州市的煤气 爆炸事件，就是最典型的例子。尽管得到的是极不公平的歧视性酬，但 因为就业困难，许多农民工为了生计，只好接受这样的现实【l4 1 。 3 、拖欠农民工工资问题严重。农民工工资普遍很低，这已是一个问 题。然而更为严重是，农民工辛苦一年甚至几年却拿不到应得工资。官 方资料显示，目前全国进城务工的民工被拖欠的工资估计可能在l0 0 0 亿 左右，仅在劳动保障部2 0 0 2 年底开展的农民工工资支付情况专项检查中， 在2 3 个外来务工人员较多的省市区，就查处拖欠农民工工资违法案件 13 0 0 0 余件，涉及6 2 6 万人，追讨拖欠工资额3 5 亿元。截至2 0 0 3 年底， 全国9 4 0 0 万农工累计被拖欠工资高达10 0 0 亿元，人均10 0 0 元。2 0 0 3 年1o 月温家宝总理为重庆农民熊德明讨工资以后，拖欠农民工工资问题 引起全社会的高度重视，从中央到地方，都制定诸多有效的举措，各地 各级司法部门也采取许多司法手段帮助农民工讨薪。但这种具有一次性 或地方色彩的非制度做法的弊端显而易见。首先，各地所采取的力度不 同，效果也会不同，这样会出现同是农民工而权益保障却因各地具体做 法不同而效果不同的不公平结果；其次，对关系上亿农民工权益保障的 第二章我国城乡著异的现状分析 解决工资拖欠问题缺乏有效的法律制度支撑，难免会有新的拖欠产生。 拖欠农民工工资，已成为当今城市农民工所面临的问题之一 1 3j 。 4 、农民工子女在城市上学就业与城市居民子女不平等现象严重。对 农民工的歧视还表现在城里人对农民工的子女“另眼相待”他们不但无 权选择好的学校，而且还要比城里人每年多交数干元甚至上万元的赞助 费或借读费，义务教育法完全没有了适用的条件。 2 3 我国城乡公共品供给机制的不公平 2 3 1 农村基础设施建设投资过低 长期以来，中国的二元制经济发展模式，采取的是重视工业和城市 建设，对农业和农村的基础设施投资则拖欠较多，造成了中国农村基础 设施建设的滞后，不能适应现阶段农村经济发展和农民生活水平提高的 需要，成为制约农业和农村经济发展的一个“瓶颈 17 1 。近几年来，党 中央、国务院要求各级人民政府要切实调整投资结构，把对基础设施建 设投入的重点转向农村，改善农村生产生活条件，带动农村经济发展和 繁荣。虽然在中央的政策支持下，我国在城乡基础设施建设取得了较大 的成就。据相关资料统计显示，2 0 0 3 、2 0 0 4 年两年，全国建成农村公路 35 2 万公里，其中沥青路、水泥路l9 2 万公里，超过l9 4 9 年以来农村建 设沥青路、水泥路的总和。2 0 0 4 年，我国新增农村客运班车85o o 多辆， 有28 6 个乡镇、2 8 4 2 4 个行政村新开通了班车。2 0 0 5 年l 一6 月，全国农 村公路建设共完成投资4 0 9 亿元，建成公路5 3 万公里。其中，中央投 资项目完成投资2 0 6 亿元，建成公路2 3 万公里；地方安排项目完成投资 2 0 3 亿元，建成公路3 万公里。据统计，2 0 0 5 年，我国共建成堤防长度 2 7 7 万公里，比l9 85 年增加了10 万公里；有效灌溉面积达550 2 9 3 千公 顷；农村用电量4 37 5 7 亿千瓦比19 5 2 年增加了4 3 7 5 2 亿千瓦；农业机 械总动力6 8 39 78 亿瓦，比19 57 年增加了6 8 2 7 7 亿瓦；农用大中型拖拉 机l39 5 9 8l 台，比l9 5 7 年增加了l3 813 0 7 台。2 0 0 4 年，我国农村拥 有电话的农户为l0150 5 万户，大大超过了19 5 2 年农村拥有电话机4 2 5 2 6 部的水平( 参见表2 3 ) 。截止2 0 0 5 年年底，我国农村共建成水库8 5l 万 座，总库容量达5 6 2 4 亿立方米，旱涝保收面积4 0 2 36 1 千公顷，机电排 湖南科技大学硕十学位论文 灌面积3 6 7l5 4 千公顷，农村通公路行政村比重为9 4 3 ，人均住房面积 2 9 7 平方米，每百户拥有电脑2 1 部。 表2 3 t a b 2 3 l9 8 5 2 0 0 5 年农村基础设施建设情况 r u r a li n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o nf r o ml9 8 5t o2 0 0 5 资料来源：2 0 0 7 年统计年鉴 从表2 1 和2 3 可以看出，我国农村基础设施整体水平依然不高，与 国民经济发展和人民生活的要求还很不适应。特别是农业基础脆弱的状 况还远未根本改变，农村的水、电、路等基础设施的状况依然十分落后， 严重制约了农村的生产发展和生活水平的提高。农村基础设施建设仍是 国民经济发展的薄弱环节，仍应当成为下一步财政投资的一个重点t 】。 2 3 1 1 农村基础设施建设资金来源渠道狭窄，农业投资相对不足 长期以来，农村基础设施建设的资金来源以自筹为主，国家资金、 第二章我国城乡筹异的现状分析 利用外资、银行贷款等所占比重较小。由于农村弱势、农业弱质，财政 支农资金绝对量虽然年年增加，但增幅大大低于财政支出的速度，占的 比重也越来越低。资料表明，2 0 世纪9 0 年代以来，从全国的情况看，国 家财政支出中，用于农业的投资份额总体上是下降的，19 9 9 年为8 2 3 ， 2 0 0 0 年为7 7 5 ，2 0 01 年为7 71 ，2 0 0 2 年为7 1 7 ，2 0 0 3 年为7 1 2 ， 2 0 0 4 年稍微好些，上升到了8 28 。这种比例与农业在我国国民经济中 的地位和作用是极不相称的。由于政府对农业基础投入不足，一定程度 上使水利设施严重失修，农业抗灾能力下降，水土流失状况严重，农村 生态环境恶化【17 1 。 2 3 1 2 农村基础设施管理体制不完善 农村基础设施管理体制不完善，效率低下。农村基础设施管理体制 包括产权管理体制、投资管理体制、营运管体制、价格管理体制等。经 过2 0 多年的改革，我国原有的经济体制已经发生了重大变化，新的市场 经济体制正在发育和形成之中。但是在新旧体制交替时期，由于旧体制 的惯性作用，许多旧体制的弊端还没有根除。产权制度建设中最主要的 问题是，所有权主体意识不强，产权不明晰，财产分割，资产损失渗漏 严重；存量不清，呆滞闲置；流量挪用、转移；管理权趋于分散化等等 1 6 1 。 投资管理体制存在的问题，主要是投资责、权、利不统一；财政、信贷 与投资职能不分；乱立项，乱开发，乱投资，投资效益低下；投资饥渴 难以遏止等等。营运管理体制存在的最大问题是各种责任制往往是有名 无实，徒具形式。价格管理体制存在的主要问题是乱收费，乱摊派，垄 断定价，前后价格关系不顺，财政补贴负担过重【 1 。 2 3 1 3 农田水利基础设施薄弱 农田水利基础设施薄弱，抵御灾害能力差。由于长期投入不足，现 有农田水利工程设计标准低，配套不全，末级渠道及田间灌溉工程配套 率不足，农用机井、渠道及渠系建筑物等老化、损毁和报废问题突出， 造成灌溉保证率很低。农村水利基础设施薄弱直接导致农业抗灾能力差， 全国每年都有农田因干旱减产甚至绝产。农业始终未能摆脱“靠天吃饭” 的被动局面，整体上抵御自然灾害的能力不足，将威胁着农业生产的长 期稳定发展。基础设施的“欠账”不仅导致对农业支撑作用不强，而且 直接影响着农村生态环境和饮水安全。目前，农村生态环境虽得到一定 湖南科技大学硕士学位论文 改善，但生态环境恶化的趋势还未得到有效遏制】。 2 3 1 4 与生活有关的基础设施十分落后 与生活有关的基础设施十分落后，限制了农村地区生活质量的提高。 在占全国总人口7 0 左右的农村地区，与生活相关的水电路等基础设施 建设相对滞后。一是供水条件差，广大农村饮水安全问题十分突出，仍 有大量人口饮用水不安全，严重威胁农民群众的身体健康。现有的农村 自来水工程绝大部分缺乏必要的净化设备和定期的水质监测设施。二是 供电设施少，电力不足制约农业农村生产的迅速增长。现代农业越来越 表现为机械化和社会化生产，农业生产效率的提高主要依赖更深入更广 泛的农业机械的使用，电力资源的不足使农村机械化水平无法提高。三 是交通、通讯等基础设施不足，通讯、电视发射覆盖面积低、道路交通 条件差制约着农村与外界之问顺畅地交换物质流和信息流。虽然我国大 部分农村都实现了通路、通电、通电话，但是实际使用情况不容乐观， 特别是交通，农村公路建设总量仍无法满足实际需求，资金投入不足， 同时农村公路养护资金匮乏，养护管理薄弱，尚未建立起有效的农村公 路养护管理机制，距离现代农业生产的要求还相差甚远。这些不仅影响 到农民购买家用电器等生活消费品，而且对于他们购买摩托车、农用车 等交通或生产工具的积极性，也在客观上起到了抑制作用。四是环境污 染问题多，全国农村有大量农户仍在使用包括煤炭和柴草在内的非清洁 能源燃料，农村水冲式卫生厕所普及率不到2 ，农村废物垃圾得不到及 时处理，暴露于室外，污染环境 19 1 。 2 3 2 农村社会保障资金投入过低 改革开放以来，我国在社会保障体制建设方面取得了长足的发展。 但是，由于我国现行的城乡二元经济社会结构体制、农村社会经济发展 水平及其他条件的制约，使得我国现行的农村社会保障体制建设和城市 社会保障体制建设存在很大的差距。现在我国的城市社会保障体系建设 已经到了逐步完善的阶段，但是我国现阶段农村的社会保障建设还刚刚 处于起步的状态，农村目前除了养老保险和医疗保险在小范围内进行改 革试点以外，其他社会保障项目基本没有。从2 0 0 5 年全国社会保障费用 支出的情况来看，占总人口7 0 的农民，只享有社会保障支出的1o 左 右。而占总人口30 的城市居民，却占到社会保障费用的9 0 。据有关 第二章我国城乡差异的现状分析 资料统计，2 0 0 5 年城市职工养老保险基金人均支出2 7 86 元，农村人均支 出仅28 6 元，其中5 2 3 是个人缴费，其余是集体补助，国家几乎没有 任何投入。从人均社会保障费用来看，城市居民是农民的2 0 倍以上】。 另外，作为社会保障制度最后一道“安全网的最低生活保障制度，在 农村也几乎没有进展。这是对农村社会保障长期不重视的后果，也导致 了我国社会保障资源分配的严重失衡和农村社会保障的几乎空白状况。 有关资料显示，2 0 0 6 年全国卫生总费用9 8 56 3 亿元，政府投入l7 7 4 亿 元，其中7 0 投入城市，投入农村地区的费用仅占3 0 。卫生部2 0 0 6 年 调查数据显示，有7 0 3 2 的农民成为没有任何社会医疗保障的自费医疗 群体。同一调查还表明，反映健康状况的主要指标一一两周患病率和每千 人患病天数均有明显提高，2 0 0 6 年农村居民在这两个指标上分别比2 0 0 0 年提高了8 9 和13 6 天，表明农民的健康状况出现了一定程度的恶化， 这是以公共卫生为例而得出的数据。这表明，在农村地区就医需求不断 增长的同时，政府在财政投入上却没有承担起应有的责任。在当前农民 收入增长缓慢的形势下，尤其是伴随着近年来医疗费用的高速增长，这 种供需缺口将不断扩大。如果将这个问题放在城乡收入差距不断加大的 大背景下考虑的话，我国的卫生政策显失公平。简单地说，我国目前城 乡之间的收入差距实际上是6 倍，但医疗市场却是统一的，医药和医疗 的价格是依据城市的标准制定的，其结果就是，实际收入仅相当于城市 居民l 6 的农村居民要按照以城市为标准形成的价格支付医疗费用1 14 1 。另 外，“据研究，全国有30 0 0 万左右的贫困人口，有6 0 0 0 万农民处在温饱 线上。因此假定各级政府需要对6 0 0 0 万农民做转移支付，以人均5 0 元 的较高标准计算，全国财政转移支付的总量是3 0 亿元。以我国2 万亿元 财政收入的盘子来看，增加对贫困农村地区医疗卫生经费3 0 亿元的财政 投入只占0 15 个百分点，相对于许多上千亿元的重大基建项目来说，也 只是一个项目的几个百分点。所以这里不是有没有钱的问题，而是财政 预算能不能对贫困农村地区的医疗卫生给予更高的优先权的问题 【1 3 】。 由以上分析可以看出，在建设覆盖全国农村的新型合作医疗体制上，财 政支持的程度并非想象的那么大，政府似乎也并非无力支撑。 2 3 3 农村基础教育投资不足 基础教育是一个国家教育事业的重要组成部分。l 9 85 年，我国政府 湖南科技大学硕七学位论文 提出普及九年制义务教育，使基础教育具有明显的非排他性特征。这种 非排他性特征决定了基础教育具有显著的公平性。罗尔斯认为教育公平 包含三层涵义：一是机会公平，是指教育起点公平，包括受教育权力平 等和受教育机会均等两个方面；二是过程公平，是指各个学校要为学生 提供的教学条件、设备、教师等方面水平尽可能的均等；三是结果公平， “结果公平不是说人人都上大学，而是能够考虑到学生的差别，要给学 生最好的出路，使每一个人的能力和条件得到相应的发展 1 2 3 1 。也就是 说，教育公平是指一个社会的公民能够自由平等地分享公共教育资源， 使其能力得到相应的发展。人生来是平等的，