（行政管理专业论文）当前中国城市社区管理体制改革研究.pdf

内容摘要 本文首先从城市社区的解析入手，对城市社区、城市社区管理以及城市社区 管理体制等相关概念进行了探讨。随后立足我国城市管理的现状，对改革开放以 来我国城市社区管理取得的成绩、存在的问题进行了系统总结并分析了存在问题 的原因。文章认为，改革开放以来，我国城市社区管理取得了长足的进步但是， 由于受计划经济体制的影响，我国的城市社区管理行政化色彩较浓、社区组织结 构设置不科学、社区组织职能错位、社区管理制度不规范等缺陷也比较明显，这 与城市社会转轨变型的趋势以及城市社区管理体制改革的要求格格不入，必须进 行改革。文章将西方发达国家城市社区管理体制与我国城市社区管理体制的对比 作为切人点，选择国内三种典型社区建设的实践模式进行了比较分析，提出了改 革传统城市社区管理体制的指导原则，勾画了我国城市社区管理体制改革的基本 目标模式，在此基础上，文章对如何实施城市社区管理体制改革提出了对策：构 建社区自治组织体系；加快法制建设，建立健全社区组织法律法规体系；创新政 府管理方式，理顺关系，消除条块分割；大力发展社区非营利组织与志愿组织； 建设职业化、专业化的社区工作者队伍，最终建立起科学有序、先进高效和结构 合理的现代城市社区管理新模式。 i 关键词】城市社区城市社区管理体制 改革 a b s t r a c t t h i sp a p e rb e g i n sw i t ht h ea n a l y s i so fu r b a nc o m m u n i t yt o p r o b ei n t ot h e c o n c e p t sa su r b a nc o m m u n i t y , u r b a nc o m m u n t i ym a n a g e m e n t , u r b a nc o m m u n i t y m a n a g e m e n ts y s t e me t c t h e n , b a s e du p o nt h ep r e s e n ts i t u a t i o no f u r b a nm a n a g e m e n t i no u rc o u n t r y , m a k e sas y s t e m a t i cs u m m a r yo ft h ea c h i e v e m e n t sm a d ea n dt h e p r o b l e m se x i s t i n gi nt h eu r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n ti no u rc o u n t r ys i n c et h e r e f o r ma n do p e n i n gu pt ot h eo u t s i d ew o r l da n d a n a l y z e st h ec a u s e so ft h ep r o b l e m s i ti sp o i n t e do u tt h a tt h eu r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n td e v e l o p sc o n s i d e r a b l yw e l l s i n g et h er e f o r ma n do p e n i n gt ot h eo u t s i d e ，b u td u et ot h ei m p a c to f t h ep l a n n e d e c o n o m i cs y s t e m , a l s os o m ed e f e c t s , s u c ha s ，u r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n tb y a d m i n i 拙m e a n s , u n c e r t a i nf u n t i o n , i m p e , f e c ts y s t e m , u n s c i e n t i f i ce s t a b l i s h m e n to f a i ma n do b j e c t t h ed e f e c t sr u nc o u n t e rt ot h en e i l do f d e v e l o p m e n ta n d t r a n s i t i o no f t h eu r b a ns o c i e t ya n dt h er e q u i r eo fi n n o v a t i o ni nt h ec o m m u n i t ym o d e l ，a n dh e n c e r e f o r mi sam u s t f u r t h e r m o r e , t h ep a p e rb e g i n n i n gw i t ha c o m p a r s i o nb g t w e 廿lt h e d e v e l o p m e n to f t h eu r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n ti nt h ea d v a n c e dw e s t e r nc o u n t r i e s a n dt h ep r e s e n ts i t u a t i o no f t h eu r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n ti no u r c o u n t r y , c h o o s e d o m e s t i ct h r e et y p i c a lp r a c t i c em o d eo fc o m m u n i t yb u i l d i n gc a r r yo nc o m p a r a t i v e a n a l y s i s , a n dp r o p o s e dt h eg u i d e l i n eo ft h et r a d i t i o n a lu r b a nc o m m u n i t y s m a n a g e m e n ts y s t e mo ft h er e f o r m , d e s c r i b e dt h eb a s i cg o a lm o d eo ft h eu r b a n c o m m u n i t ym a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r mo fo u rc o u n t r y o nt h i sb a s i s ，t h ep a p e rm a k e ap r o p o s ef o ri m p r o v i n gt h eu r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n t ：e s t a b l i s ht h ec o m m u n i t y b u i l d i n gm a n a g e m e n ta n do r g a n i z a t i o ns y s t e m ；i n n o v a t i v eg o v e r n m e n t sm a n a g e m e n t s t y l e ，d i s p e lt h eb a r r i e rb e t w e c nd i f f e r e n td e p a r t m e n t s ；d e v e l o pc o m m u n i t y s n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n a n dv o l u n t e o r g a n i z a t i o n ；b u i l dp r o f e s s i o n a l i s ma n d s p e c i a l i z e dc o m m u n i t yw o r k st e a m ；a c c e l e r a t et h ec o n s t r u c t i o no fl e g a ls y s t e m ；s o t u pa n dp 础e c tt h el a w sa n dr e g u l a t i o n ss y s t e mi nt h ec o m m u n t i ys o 船t oe s t a b l i s ha n e wm o d e lo fs c i e n t i f i ca n do r d e r l y , a d v a n c e da n dh i g m y - c f f e t i v em o d e mu r b a n c o m m u n t i ym a n a g e m e n l k e yw o r d s ：u r b a nc o m m u n i t y ；u r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n ts y s t e m ；i n n o v a t i o n 日i j 蟊 一、 城市社区管理体制改革问题的提出 1 9 7 8 年中共十一届三中全会提出要转变党和国家的工作重心，从此揭开了 我国改革开放的序幕。在此后二十多年的改革进程中，计划经济体制下形成的社 会管理方式越来越不能适应新时期社会发展的需要。政企不分、政社不分与自上 而下的行政推动是我国传统计划经济体制下社会管理的主要方式，并形成了所谓 的“单位办社会”的格局，即职工及其家属的生老病死、衣食住行等各种生活问 题都需要依靠所在单位解决。随着国企改革的深入和现代企业制度的逐步建立， 企业一方面逐渐摆脱了政府的行政干预，另一方面也得以从沉重的社会负担中解 脱出来，职工渐渐从“单位人”转变为“社会人”、“社区人”计划经济体制下 依靠单位管理社会的观念和手段失去了存在的基础人们与单位生活的依赖被割 断后，社区越来越成为人们的基本生活空间作为转型时期一种新型的社会管理 模式和社会自我发展制度的社区管理得以被凸现并加以重视。 社区管理是社会管理的重要组成部分。有了人类聚居就有了社区，但大规模 有意识地自觉开展社区管理却是社会经济发展到一定阶段的产物当前我国社区 管理工作的广泛兴起，是适应社会主义市场经济体制发展的必然要求。1 9 8 6 年 民政部为适应市场经济体制和行政管理体制改革的发展，在全国倡导开展社区服 务工作社区服务即成为我国早期社区管理的内容随着社区实践的深入，社区 服务的内容已经包容不下全方位的社区管理工作“1 9 9 1 年，民政部进一步提出 探索社区建设的新课题，在全国范围内掀起一股探索热潮。社区建设与社区发展 的进程就是构建社区管理新体制的过程。”f l l 目前，我国城市社区管理正走向以 社区组织建设为重点带动社区事业全方位发展的新阶段，社区建设和社区管理己 取得明显的体制性效应田 在短短的十几年中，全国已有2 6 个国家级社区建设试验区开始积极的探索 和实践，尤其是创造出了一些具有自身特色和推广价值的城市社区管理体制模 式，对城市社区的各种管理机制、手段、技术、方法做了有益的探索。 1 1 1 徐永样：杜区发展论 ，华东理工大学出版社，2 0 0 1 年版，第1 4 8 页 伪参见张静：我国城市社区管理体制问题研究 ，中国优秀博硕论文网，h t t p 2 0 2 1 1 9 1 0 8 5 6 e n l d , 第1 页 i 然而，越来越多的国内外学者却开始认识到，社区管理相对于社区建设明显 滞后，社区管理研究往往以经验总结居多，没有形成一个对未来发展趋势的理论 指引。同时，社区管理体制大都停留在政府治理的范畴内，与“社区”本质是实 现居民自治相违背。 因此，城市社区管理及其管理体制改革研究对未来社区建设具有十分重要的 作用和实践价值。本研究就试图在城市社区管理体制改革问题上进行深入的探讨 分析，力求为中国城市社区管理体制的构建及其未来发展的方向提出有益的建 议。 二、研究的背景及意义 2 0 世纪8 0 年代中期以来，特别是进入9 0 年代以后，随着我国政治、经济 体制改革的进一步深入，原来由政府和企事业单位统包统揽的社会管理与社会服 务职能开始分化并逐渐回归于社会及社区；社会成员原有的“单位人”属性逐渐 向“社会人”过渡；社区在改革开放和现代化进程中的独特地位、价值、功能等 日渐凸现；社区建设、发展与管理的课题也愈益为各级党政机关、专家学者及城 市居民所重视。他们认为，重视城市社区管理，致力改善社区环境，提升社区生 活质量，完善社区服务，努力培育居民的社区意识，是我国现代化建设过程中基 层社会重建、基层民主发育、维护社会稳定、推动社区发展的必要条件。【1 1 而 且，全面提升城市社区管理效能，符合各方面利益，对于促进我国城市现代化， 社会化发展，具有重要的理论意义和现实意义其具体表现在： ( 1 ) 有利于管理社会公共事务体制改革的核心是放权、分权，由于国企改 革出现的结构性调整，不同级别和种类的单位都开始改变“企业办社会”的状况， 将原来承担的保障功能推向社会。同时，农民工进城致使社会流动人口增加，使 社会人口管理的难度增加此外，我国己成为人口老龄化问题比较严重的国家， 使老年人“老有所养、老有所乐、老有所为”的职能也将由社区来承担，这些问 题都导致了城市社会公共事务的剧增。目前我国城市的发展迫切需要建立一种能 够引导城市良性运转的新的城市社区管理体制。这种新的管理体制必需有利于加 强和完善城市管理水平，提高居民素质和文明程度；有利于加快建立一个独立于 企事业单位之外的社会保障体系和社会化服务网络可以说，加快城市社区管理 f j 参见赵东霞中国城市社区管理模式研究 ，中国优秀硕博论文网，h t t p ：2 0 2 1 1 9 1 0 8 5 6 删第1 页 2 体制改革是社区各职能充分发挥作用的前提和保障。 ( 2 ) 能够应对入世以及发展过程中所导致的不稳定因素。全球化是一把“双 刃剑”，它在促进经济增长、传播新技术、提高人民生活水平的同时，也影响经 济发展和社会的稳定。对我国来说，加入w t o 之后，老百姓可得到实惠，但经 济发展要承受“阵痛”。尤其是相对失业人口可能增多，这会产生一些不稳定因 素。而发展城市社区，可以为我国提供广阔的就业空间。据有关专家统计，我国 第三产业至少应有9 0 0 0 万的就业容量，其中社区服务业至少应有2 0 0 0 多万的就 业容量。而实际上，目前社区服务业从业人员大约只有9 0 0 多万人，仍空缺1 1 0 0 多万个就业机会。【l 】可见，推进城市社区管理，不失为缓解“阵痛”的一条途 径 ( 3 ) 一有助于加速社会民主化进程。通过组织和发动居民积极参与，民主治理 社区，广泛地开展社区环境综合治理工作、治安联防工作、社区环境综合治理工 作、居民间的互帮互助活动、扶贫帮困活动、对弱势人群的福利保障工作、对下 岗人员的就业培训和职业介绍服务等，使公民的问题自己解决，公民的需求自己 满足从而保障公民的权益，提高其对社区、对国家的认同感、归属感和满意度， 密切党同群众的联系，促进社会民主化进程。 三、本文的研究思路与方法 本文首先对城市社区管理体制的一些内容进行概念界定，然后对改革开放以 来我国城市社区管理取得的成绩、存在的问题进行系统总结并分析存在问题的原 因，接着从社区建设和社区管理体制改革的宏观背景出发，通过对国外以及中外 社区管理体制的介绍和比较，借鉴国外成熟的社区管理思想，总结我国社区管理 体制改革的经验和特色，探讨我国目前城市社区管理体制改革所面临的问题、任 务，在此基础上提出我国城市社区管理体制改革的原则与路径，探求符合中国国 情和改革步伐的城市社区管理体制，为中国构筑新型城市社区管理体制提供一些 有益的思路 一本文研究方法主要采用网络查询方法、静态分析与动态分析相结合方法、历 史分析和比较分析相结合方法 网络查询的方法；在资料搜集过程中，运用网络技术查阅了大量的国内外相 i i j 参见赵冬霞：中国城市社区管理模式研究) 。中国优秀博硕论文同，h t t p ：2 0 2 1 1 9 1 0 8 5 6 c n k i , 第2 页 3 关网站、中国期刊网等，了解城市社区管理体制研究的有关信息和最新动态。 静态分析与动态分析相结合：本文既强调某些理论的设定前提，也注意实践 发展的多种不确定性，不仅有对城市社区管理体制的某个时点或空间层面的静态 研究，更多的是对城市社区管理体制与经济社会协调发展关系的动态分析。 历史分析和比较分析相结合：本文在考察社区、社区建设、社区管理体制等 有关概念时，采用了历史的分析方法，在探讨各地城市社区管理体制的问题时， 采用了比较分析的方法。 4 第一章城市社区管理体制的概念界定 一、社区与城市社区 ( 一) 社区 “社区”一词，源于拉丁语，意思是共同的东西和亲密伙伴关系。首次将“社 区”一词用于社会学研究的，是德国社会学家f 腾尼斯。他于1 8 8 1 年将 g e m e i n s c h a i t ( - - 般译为共同体、团体、集体、公社、社区等) 一词，首先用于社 会学腾尼斯用g e m e i n s c h a i t 表示一种由共同价值观念的同质人口组成的密切、 守望相助、存在一种人情味的社会关系的社会团体。【”后来，美国人把g 咖e i s c h a f 翻译为c o m m u n i t y 。这个词首先用于“社区”，意思是公社、团体、共同体。二 次大战后，美国经验主义社区学家又影响德国、法国社会学界，从而使原来不带 “地域”含义的德文词“g e m e i n s c h a i ”和法文词“c o m m u n a u t e ”的词义，向地 域共同体靠拢，带上了“地域”的涵义 “社区”一词从腾尼斯提出到现在，其涵义发生了很大的变化，人们在使用 这一概念时赋予它许多涵义，因而关于社区的定义也就有许多种1 9 5 5 年 g a 希勒里作了一个统计，共有9 4 个不同的社区定义，其中6 9 个定义认为， 社区的本质要素有三点，即社会互动、地区和共同约束。【2 】 当年腾尼斯所使用的“社区”这一概念，涵义较为厂泛。腾尼斯曾把社区分 为3 种类型： l 、地区社区，亦称地理的或空间的社区。它以共同的居住区及对周围( 或附 近) 财产的共同所有权为基础邻里、村庄、城镇等都属这种社区。 2 、非地区社区，亦称精神社区这种社区只内含着为了一个共同目标而进 行的合作和协调行动，同地理区位没有关系。这种社区包括宗教团体和某种职业 群体等 3 、亲属社区，也称血缘社区即由具有共同血缘关系的成员构成的社区 腾尼斯之后，一些社区研究者对社区下了各自的定义： 参见李惠新刘庆龙；中国城市社区 ，河南人民出版社，2 0 0 2 年版一第1 页 街参见周建军，社区概念辨析 ，住宅科技) 。1 9 9 5 年第l o 期，第1 2 页 5 1 、r e 帕克认为，“社区”占据一块被或多或少明确地限定的地域上的 人群汇集。 2 、e w 伯吉斯特别强调社区的地域性涵义，即强调社区的地理环境。 3 、f m 罗古斯与l j 伯德格认为，“社区”是一个群体，它由彼此联 系、具有共同利益或纽带、具有共同地域的一群人所组成。 由此可见，不管如何定义社区，不外有两大类：一类从功能观点出发，认为 社区是由相关联的人组成的社会团体。另一类则从地域观点出发，认为社区是一 个地区内共同生活的有组织的人群。因而，随着人类认识的深化，社区概念的内 涵，逐步固定在“地域性社会共同体”范围内 首先将c o m m u n i t y 译为中文的“社区”者，是2 0 世纪3 0 年代以费孝通为 首的燕京大学学生后来，在中国社会学界这个译名被一直沿用下来，逐步成为 社会学的一个专门概念。从中国的实际情况看，“社区”一般是聚集在一定地域 范围内的社会群体和社会组织，根据一套规范和制度结合而成的社会实体，是一 地域社会生活共同体。它一般为地域性的、规模较小的基层社区我国目前的社 区，在城市一般指街道，农村则指乡、镇、或自然村。目前我国主要存在农村社 区、集镇社区和城市社区三种形式。本文所讨论和研究的主要是城市社区。 ( 二) 城市社区 城市社区是相对于农村社区而言的，它是指社会化的，有着一定的共同信仰、 价值、生活方式和归属感的异质性居民聚集的，以非农产业活动为主的人类生活 共同体【1 】它比农村社区起源要晚，大约产生于原始社会末期和奴隶社会初期。 城市社区与农村社区的主要区别不在于其各自的规模，而在于其社区居民维持生 计的方式，即以是否从事农业劳动为主要划分标准目前在中国，城市社区的范 围，一般是指经过了规模调整的居民委员会辖区。城市社区是人类进入工业文明 社会以后最重要的一种社区类型，其特征是： 首先城市社区是宏观城市社会的缩影它不仅包括一定数量和质量的人口， 而且还包括由这些人所构成的社会群体和社会组织；不仅包括人们的经济生活， 而且包括政治、文化生活等。它包括了城市社会这个有机体的最基本的内容，是 宏观城市社会的缩影。 【l l 参见邹晓燕，济南市城市杜区类型划分与管理模式研究，中国优秀硕博论文同， h t t p 2 0 2 1 1 9 1 0 $ 5 6 c n k i , 第4 页 6 其次城市社区与目标和功能单一化的社会组织不同，城市社区的功能是多方 面的。它具有一定的经济功能、政治功能、文化功能、社会管理和社会整合功能。 第三、社区成员之间虽具有一定的归属感和认同感，但其成员与农村社区不 同的是成员多样化。一方面，社区成员类型多样化。除了居民，还有各种企事业 单位、政府行政单位、一些社会组织以及民间自治组织。另一方面社区内部的个 体异质性程度高。社会成员的文化背景不同，职业种类繁多，收入差异大，社会 分化程度高。 二、城市社区管理 ( 一) 社区建设，社区发展社区管理辨析 城市社区管理体制的变革是随着社区建设以及社区发展的深入开展，而日益 被提上议事日程的但是，它们是有本质区别的只有清楚了解它们之间的这种 区别，我们才能对社区管理有一个全面的认识。 社区建设的概念在民政部关于在全国推进城市社区建设的意见中如此界 定：“社区建设是在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社 区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不 断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。”社区发展，联合国的定义为：“社 区发展是一种过程，通过这过程，社区居民共同努力并与政府权威人士合作，以 促进社区的经济、社会和文化的发展，并进一步协调和整合各社区，使它们成为 全国人民生活的一部分。进而使社区发展成果为全国的繁荣和进步做出积极的贡 献。”在此过程中，包括两个基本要素：一是由人民自己参加，自己创造，改善 自己的生活水准，二是由政府提供技术协助或者其他服务，以鼓励社区居民自助、 互助的精神，并使这种精神更能发挥效力而社区管理是指在城市社区范围内， 由社区党组织和社区行政部门主导的，社区职能部门、社区单位和社区居民积极 参与的区域性、全方位的自我服务和管理，它是社区建设和社区发展的核心【l 】 也就是说，社区管理中的主体角色是社区建设和社区发展的主动力角色，它在组 织推动、协调合作下，聚合社区群体的力量而进行总体性构建和持续性发展工作 下面将用表格的形式对这三者进行辨析 i i 参见鲑勤：我国城市社区管理问题研究) 中国优秀硕博论文同h t t p 2 0 2 1 1 9 1 0 8 蜘姘 第3 页 7 表一：社区建设、社区发展、社区管理比较 概念类别角度视点比较 范围大小比较取向比较 社区建设建设工程角度，重在政府与社会的合政府及社会对当 在社会参与，整体作下对社区诸方面前社区在包括文 改革与构建如资源挖掘、文化化意识内涵的总 培育、环境改造、体层面上承担改 整体规划等进行综造、构建、完善 合性建设的责任 社区发展持续性演变角度，包括社区建设的内政府及社会对当 重在社区整体与外容，同时也包含未前和未来社区符 部环境和历史要求来设想的意义合大众需求和环 的一致境变化的可持续 性的长远发展的 责任 社区管理管理体制角度，重政府对社区政治与政府对当前社区 在政府主导的行社会活动的安排、具有管理与服 为、功能和体制创计划、协调、监控务，使社区生活 新以及执行等管理工质量提高的责任 作 ( 二) 城市社区管理 。社区建设的实践，需要科学和高效的社区管理，从一定意义上来看，社区 建设和发展的过程，实际上就是一个社区管理的过程。”f 1 1 社区管理是一个内涵 相当丰富、外延相当复杂的范畴。由于人们所处的历史条件、文化传统不同，也 由于社区的结构、功能和发展水平不尽相同，故社区管理的内涵与外延并不是一 成不变的 由于我国自城市社区管理开始就是由政府倡导，城市社区管理的主要管理机 构是政府的派出机构街道办事处，因此人们往往把社区管理等同于原来的街 i q 韦克难，杜区管理 ，四川人民出敝社，2 0 0 3 年敝，第1 5 6 页 8 道管理。“社区管理既不同于街道管理，也不同于行业管理，是一种特殊的公共 管理，这种管理具有三个显著特征：社区居民广泛参与、社区政府指导支持、社 区组织自主自治。”【l 】城市社区管理是社区内各机构、单位、组织、团体和广大 居民共同参与的区域性，全方位的自我组织，自我服务和自我管理。它的内容主 要是地区性、社会性、群众性、公益性的事务，涉及科、教、文、卫、体等许多 方面，包括组织、党建、服务、文化、教育、环境、管理等具体内容，具有区域 性、互助性、复杂性、综合性等特征。由此可见，广义的城市社区管理就是对整 个城市社会系统，包括政治、经济、文化等社会领域的全面管理；而狭义的城市 社区管理，则是就城市社区内部社会生活所进行的管理，主要涉及与社区成员生 活密切相关的环境卫生，医疗保健、社区服务等诸方面。可以说，狭义的社区管 理在内容上是街道管理的一部分。然而，无论是广义、还是狭义的城市社区管理， 本质上讲，都是把实现社区社会效益和心理归属作为最终目标，借助系统、层次 的方法对社区诸领域进行管理，以确保城市社区持续、稳定地发展。 三、城市社区管理体制 “社区管理体制是指社区管理的组织体系及运转模式，它以社区管理的基本 内容为基础，与社会外在的环境和社区发展的方向相适应，是实施管理的组织结 构、职能权限划分和管理方式、工作方法的总和。”脚一定的社区管理体制，总 是特定的历史环境和时代条件的产物新中国成立后，我国的社区管理曾经长期 实行着一套行政全能主义的“亚社区”管理体制直到改革开放以后，尤其是进 入2 0 世纪9 0 年代以后，这种体制的弊端才愈益为人们所认识，而构建与社会主 义市场经济相适应的现代城市社区管理体制的必要性和紧迫性，才愈益为人们所 理解。根据社区管理活动的主体不同，可将城市社区管理体制分为企业主导型、 政府主导型、市场主导型，社区自治型四种类型 企业主寻型社区管理体制主要存在于我国计划经济时代，企业对社区内各种 设施包括房产、学校、娱乐等基础性设施享有所有权，在政府有关部门的参与下， 企业直接或问接行使社区经济管理职能。这种体制模式的特点：一是企业是社区 投资的主体，社区内的各项建设成了企业给予职工的福利；二是单位企业社区内 i i 】刘泽武：杜区新论 ，团结出版社，1 9 9 9 年，第6 4 页 埘鲍日新，社区管理理论与实践 ，大连海事大学出版社。2 0 0 4 年版。第2 4 5 页 9 人与人之间关系比较融洽，社区居民对企业认同感和归属感较强，形成稳定的企 业社区共同意识，易于保持社区稳定：三是社区内各项文体基础设施有可靠的物 质保障，社区居民安居乐业，享受企业给社区居民带来的福利。这种体制是当前 需要变革的社区管理体制模式。 政府主导型社区管理体制是以政府为核心的社区管理体制，社区建设和管理 完全由政府行政机构自上而下地推进，实行直线式管理。在政府部门中设立专门 的管理机构，作为政府组织体系的重要组成部分，具有专门负责社区规划和管理 的职能在这种体制模式下，政府是社区建设和管理的主体，活动的开展、人员 的安排、资金的筹集等都是政府部门的事，并且常将行政事务和社区事务结合在 一起，社区组织和公众基本不参加社区建设和管理目前大部分城市社区管理都 采用这种体制，特别是在社区建设的初级阶段，离开了政府的主导作用，社区难 以形成，社区工作难以开展。但这种体制的缺点在于，容易形成政社不分，政府 办社会的模式。政府的大包大揽抑制了民间的活力，从而降低了政府的工作效率， 增加了政府的财政负担。 市场主导型社区管理体制又称为“物业管理体制”。它是在城市综合开发的 基础上，适应市场经济的要求，建立起来的一种经营性的社区管理体制。1 l 】这 种体制的特点是：第一，由物业管理部门依照法规、合同对新建设住宅小区的各 类房屋建筑和附属配套设施及场地，以经营的方式进行管理，对环境的清洁、绿 化、安全保卫、道路维修实行专业化管理，并向居住人提供服务；第二，小区管 理通常采用签订承包责任书和承诺的方式将具体任务落实到岗位管理人员身上 目前这一体制还不够成熟，缺点是这种市场化运作的管理模式主要是满足社区居 民生活方面的需求，不能覆盖小区中的社会管理和行政管理，其地域的范围一般 只为封闭性的小区，而且物业管理公司或投资主体更多注重经济效益，而有时忽 视社会效益 社区自治型管理体制是以社区居委会为核心，联合社区内其他各种主体( 非 政府组织、新经济组织、企业、个人) 一起，共同参与社区事务管理，实行真正 民主自治管理的一种体制。这种体制能调动社区居民广泛参与社区事务的积极 性，真正发扬社会主义民主，使社区居民真正成为社区的主人社区各种主体广 m 参见韦克难t 社区管理 ，四川人民出版社，2 0 0 3 年版，第1 8 9 页 1 0 泛参与到社区建设中，不仅能够减轻政府在社区建设中的负担，有利于政府转变 自己的职能，使政府从繁杂的社会事务中解放出来，而且有利于社区居民社区认 同感、归属感的形成。此外，从经济的角度来看，社区居民自治还是一种管理成 本较低的一种管理模式：从政治的角度看，社区居民自治有利于推进基层的民主 建设，有利于公民的政治参与，有利于造就新一代的公民。但从现阶段社区管理 的实践来看，真正实现社区自治还有一个较长的历史阶段，离开政府的引导和法 律法规的完善和规范，社区自治只能是流于形式、纸上谈兵。 目前，我国的社区管理体制是政府主导型的管理体制，它的缺点是行政干预 多，对社区工作事务主要采取行政化管理，缺乏市场机制和社会化管理机制这 种体制令政府的负担加重，工作效率下降。为逐步改革目前的这种管理体制，就 需要采取一系列措施r - 使社区管理体制由直接控制转为间接控制也就是说，政 府将主要负责制订社区管理的法规、政策和规划，筹措社区管理资金，搞好社区 基础设施、教育、文化、社会保障等公共事业，而社区管理的具体事务，则要以 政府为主导，依靠社区组织、社区服务团体和社区居民自治组织来承担。我国城 乡的一些地方通过社区建设和发展的实践，在城市社区管理体制改革与创新上作 了许多富有成效的探索。 第二章当前我国城市社区管理体制的现状探析 社区作为公民社会最基本的组织形式，自1 9 4 9 年建国以来就得到了我国政 府的重视( 那时称作街道) 。2 0 世纪8 0 年代后期，随着我国的政治体制，经济体 制改革的深入，以工作单位为社会基本组织形式，包揽人们的衣食住行到生老病 死全部生活和社会保障的体制被打破，全部推向社区。所以本章主要来分析城市 社区管理体制产生的条件、目前发展的状况、存在的问题以及存在问题的原因。 一、我国城市社区管理体制的产生及其变化 丁= r 藏府职能转变 随着经济体制改革的不断深化，我国行政管理体制日益显现出其不适应市场 经济发展的一面过去政府对社会经济活动实行总体控制，从经济活动的生产过 程，流通过程再到分配过程，政府行为贯穿始终企业是政府的企业，公民是政 府的公民，整个国家被纳入一个统一的经济板块之中。政府机构庞大，人员臃肿， 官僚主义严重，直接阻碍了改革的深入和经济的发展。为此，从1 9 9 8 年开始， 我国拉开了新一轮大规模政府机构改革的序幕，提出要在3 年内将政府机构的人 员裁减一半以上政府机构改革的核心环节是政府职能转变，目的是形成办事高 效、运转协调、行为规范的行政管理体系政府职能转变的主要内容包括四个方 面，即政府管理权限、管理方式、管理能力和管理观念的转变。职能转变后，政 府将从拥有无限权力的全能政府转变为仅拥有必要权力的政府，从依靠单一的行 政管理方式和手段的政府转变成善于综合运用经济、法律和行政手段的政府，从 直接参与微观管理的政府转变成只进行宏观调控的政府。 通过职能转交，政府一方面加快经济自主权的下放，另一方面也启动了全面 社会职能的精简工资福利、住房政策、社会保险、部分基础建设、社会管理等， 逐步走上了市场化、地方化、法规化的道路政府将许多不该管、管不好、管不 了的经济工作交给企业，社会事务交给社会，政府则致力于提供公共物品、稳定 宏观经济、发展有利于公平竞争的制度安排、创造良好的发展环境。政府职能的 转变在客观上减轻了政府的负担，但另一方面，由于历史的原因，我国与国家相 对应的社会并没有真正发育起来，各类社会组织不发达，缺少接受这些职能的载 体和能力。最终，政府转移出来的这些社会职能大多数落在了基层社区。 ( 二) 单位制的解体 在计划经济体制下，国家垄断了一切行政权力资源和生产、生活资源，并通 过其代理人单位对城市居民实行管理。在这种体制下，所有社会成员都被纳 入到了某种组织之中，这些组织就是俗称的单位。【i 】建国后，在计划经济体制 下，单位制度得到普及。单位制有以下特征：( 1 ) 单位承担劳动者永久性就业和 福利的责任，包揽个人的全部社会活动，例如婚姻登记、户口登记、工作调动等 等，造成劳动者对单位的全面依附。( 2 ) 单位成为国家对社会进行调节行政管理 的组织手段。( 3 ) 党组织延伸到一切社会基层组织，单位成为劳动者参与政治过 程的主要场所田 经济体制改革打破了铁板一块的单位制。首先是单位体制外组织的萌生随 着就业人数的越来越多，原有的单位体制根本无法将其全部容纳，体制外的“自 由流动资源”产生和发展起来个体、私营、中外合资、外商独资企业从无到有、 从小到大地发展壮大，与国有和集体企业已经三分天下。其次，单位成员向体制 外流失。由于体制外企业比国有和集体单位更具活力。提供了更多的个人发展机 会，因而对后者的成员产生了巨大的吸引力。第三，单位职能向社区转移。以往， 单位同时兼有生产职能、职工生活及大量社会政治职能，是一个职能和设施相对 完备、能满足其成员各方面需要的社会复合体。在改革进程中，“单位办社会” 已被完全否定，以住房商品化和社会保障体系重建为重点，许多过去的单位职能 正在向社区移交。第四，单位自身大量破产、改制，导致单位社会的最终解体。 到9 0 年代中后期，大批国有企业陷入困境，许多企业资不抵债，失业和“下岗” 职工多达上千万，由国家“包下来”、“管起来”的单位体制再也无法延续下去了 政府先后提出“抓大放小”、。有进有退”、。有所为有所不为”的口号，鼓励国有 企业破产、转制、变卖一方面是民营企事业的蓬勃兴起，另一方面是国营企事 业的“非单位化”，单位社会逐渐萎缩最终，这些原来由单位承担职能必须由 他们居住的社区来完成。 ( 三) 广大居民政治参与意识及能力不断增强 t l l 参见伍满贵；城市基层管理体制改革，背景、现状与未来取向，中国优秀硕博论文网， b 蛐们0 2 1 1 9 1 0 8 5 6 c n k i - 第1 2 更 1 2 1 参壳夏臣患：杜区简论。上海人民出版杜，2 0 0 4 年版。第1 9 8 页 1 3 在传统的单位体制框架下，单位组织以父爱般的全方位照顾，几乎解决了其 成员的各种生活需求，住房、医疗、教育、公共环境、治安防卫等等，生活于其 中的单位成员无须应对那些社区的公共问题。而单位组织的日益削弱和解体以及 住房个人化等使得影响到居民日常生活的社区公共利益越来越显著，但是其聚合 与表达却缺乏合适的渠道，大量的社会矛盾和问题都积聚在基层社会，影响基层 社会的稳定和居民社区满意度、归属感的形成。随着社会主义市场经济体制改革 的逐渐深入，城镇广大居民生活条件、文化层次的逐步提高，居民的自主意识、 利益保护意识、政治参与意识及能力都在不断增强，对通过一定方式表达自己的 愿望，维护自己的利益，以及自己管理自己的要求日益强烈社区环境、社区治 安、社区养老、社区文化建设等都成为社区生活十分迫切的需求据唐忠新等人 1 9 9 6 年对全国1 2 个城市的1 5 0 0 多位居民的抽样调查，8 0 的被调查者希望本社 区改善社会治安和环境卫生状况、解决环境污染、绿化美化环境；7 0 的被调查 者希望本社区兴办公益事业、开展社会服务、组织文化娱乐健身活动等等。【i l 此 外，改革也增强了居民的民主意识，他们要求积极参与社区事务，以实现自身的 价值。 总之，由于社会转型，城市基层社区己成为社会整合、社会服务和社会管理 的重要载体，它不仅要担负起旧体制下单位和国家剥离出来的诸多社会管理职 能，还要满足城市居民范围更广、内容更多、质量更高的社区服务需求和人民日 益高涨的民主参与意识但是，既有的城市社区管理无论是在体制上，还是在职 能和管理人员素质等方面，都难以适应新的要求，改革城市社区管理体制己成为 新形势下我国社会发展的重中之重。在市场经济日益发展和社会力量不断壮大的 背景下，需要对原来的城市社区管理体制进行改革，社会管理的职能必须交由社 会完成，不能依靠政府不断地扩大政府机构。当前，我国必须建立一种新的以法 律为准则、政府依法行政与社区自治相结合、居民群众积极参与社区事务、各种 权力在街区范围内合作共生、互助双赢并有效制约的新型城市社区管理体制 二、当前我国城市社区管理体制存在的问题 尽管近年来全国各地城市先后对社区管理体制和管理方式进行了有益的探 i q 参见唐忠新著t 中国城市社区建设概论。天津人民出版社，2 0 0 0 年版，第1 2 7 页 1 4 索，取得了明显的成效。但从社区管理的现状和客观需要来看，还存在着不少矛 盾和问题，主要表现在以下几个方面： ( 一) 社区管理体制存在着较浓的行政化色彩 尽管这些年各地城市在改革以政府为主导的社区管理体制方面已经做出了 不少努力，但社区管理的行政色彩仍然很浓，缺乏公众参与机制。一方面，街道 办事处政社不分的状况并没有大的改观，它仍然承担着过多的行政管理职能，工 作量过大，经常处于疲于应付状态，其后果是既未能够明显减轻政府的社会管理 负担，也没有能够很好地发挥自己应有的社会管理职能，致使社区成员越来越高 的物质文化生活要求难以得到满足，同时也没有从更深层次上提高广大居民民主 参与社会管理的意识另一方面，作为居民群众自治组织的居委会的工作方式也 带有较浓厚的行政色彩r 居民没有发言权和选择权，只是被动的接收管理。因为 事实上居民委员会受街道办事处的领导，所以其日常工作不得不服从街道的安 排，进而也陷入了繁杂的具体事务之中。过多的事务性工作必然会弱化居委会自 治组织的管理职能。居委会成员整天忙于完成上级下达的任务，没有时间听取、 研究和解决本社区内居民最关心和急待解决的问题许多居民认为居委会在社区 的建设和管理中没有充分尊重他们的意志，对居委会产生不信任感甚至抵触情 绪。这是我国城市社区管理体制长期不注重管理的科学性和系统性的结果，不但 造成基层社区管理的超负荷运转，减低了管理效能，而且有悖于居委会成立的初 衷另外，我国城市的社区类型比较单一，基本上仍然是以政府为主导的社区居 多 就正在推行的“两级政府，三级管理”的社区管理体制来说，所谓两级政府 是指市级政府、区级政府街道办事处是区级政府的派出机构，含于“两级政府” 之中，它既是政府各项政策的具体执行者，又是调节社区政治，经济，文化等活 动的中枢。三级管理是指市级政府、区级政府、街道办事处三者自上而下的管理 模式街道办事处管理着居委会，并通过它处理大部分具体的社区事务目前我 国除了这种政治性的社区组织之外，几乎还未形成其他成熟的社区组织类型。 ( 二) 社区的组织结构设置不科学 旧经济体制下，城市基层社区的组织构架由相互联系的区、街、居三级组织 构成。其中区政府是我国城市的基层政权机关，街道办事处是区政府的派出机构， 居民委员会是街道办事处指导下的基层群众自治组织。这种形成于2 0 世纪5 0 年代前期的组织体制是我国城市基层社区组织建设的一大创举。然而，这种组织 结构具有明显的不科学性。是街、居组织机构过多而缺乏应有的权威性。在市、 区、街道三级管理层次上，机构设置与权限呈“倒金字塔”型，“上面千条线， 下面一根针”。n 】一个街道办事处设立的各种委员会、领导小组及类似的临时机 构可达3 0 多个，一个办事处主任可兼2 0 多个职务，一个科要应付2 0 多个职能 部门。这就大大降低了街道办事处的工作效率，使街道辖区内的不少单位对街道 办事处布置的社区性工作推脱、敷衍，相当一部分居民群众明显轻视街道、居委 会组织这种弊端的形成既是单位体制长期运行的结果、又与计划经济体制下偏 重于。条条”管理的方式有关。二是社会团体和中介性社会组织发育不足。在我 一国城市基层社区1 - 除子街道办事处和居委会以外，其他社会团体和中介性社会组 织不仅数量有限，而且缺乏独立性比如，在许多居民小区，像社区服务志愿者 协会、计划生育协会、老年人协会等组织的主要工作，大多由居委会干部兼任 即使是居民委会员这样的自治组织，也往往成为街道办事处的“腿”。一些企事 业单位，虽然同属一个社区，但由于各自隶属于不同行业和系统，由其上级主管 行政部门管理，横向之间不发生联系，形成一种“条块分割”的局面 ( 三) 社区组织职能错位 街道办事处在社区管理中的职能不明确。街道办事处原本只履行一部分行政 职能，但在社区管理中，行政、执法、街道经济发展等各项任务都下放到街道办 事处，使它从一级基层政权的派出机构逐步演变为一个集行政管理、社区管理与 服务的综合性机构。市、区的各专业管理部门也存在职能相互混淆的情况，他们